03456/11.2BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I- Estando consignado no nº 3 do artigo 685º-A do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, que o recorrente deve ser convidado a completar, esclarecer e/ou sintetizar as conclusões quando elas se apresentem deficientes, obscuras ou prolixas, sob pena de não se conhecer do recurso, pode concluir-se por esta cominação que, quando não for dada satisfação ao sugerido pelo Tribunal, não se pode entrar na análise do fundo/mérito do recurso,

I.1- isto é, se as conclusões da alegação não obedecerem ao citado comando legal, a obscuridade e falta de síntese das mesmas afectar todas as conclusões do recurso, e não houver qualquer resposta do recorrente ao pedido de concisão solicitado pelo Tribunal, ao abrigo da citada norma -artigo 685º-A, nº 3 do CPC- o recurso deverá ser rejeitado.

II- A falta de reclamação para a conferência do despacho de relator, que convidou o recorrente a sintetizar as conclusões da sua alegação de recurso, faz caso julgado sobre a apontada deficiência das conclusões apresentadas;

II.1- não é incompatível com a tutela jurisdicional do acesso à justiça a imposição de ónus processuais às partes, desde que não sejam arbitrários nem desproporcionados.*

*Sumário elaborado pela Relatora

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

CA. …, LDA., com sede na Rua de S. …, Porto, interpôs providência cautelar de SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO contra o MUNICÍPIO DO PORTO, sito na Praça General Humberto Delgado, Porto, peticionando que seja dado provimento ao presente meio processual por formar a ser suspensa a eficácia do despacho do Vereador do Pelouro da Protecção Civil, Controlo Interno e Fiscalização da Câmara Municipal do Porto, datado de 22 de Setembro de 2011, que determinou a cessação da utilização da fracção A sita no rés-do-chão com o nº. … da Rua S. …, Porto, propriedade da requerente.

Por decisão proferida pelo TAF do Porto foi julgada improcedente a providência cautelar.

Desta veio interposto recurso.

Na alegação a recorrente concluiu nos termos que a seguir se seguirão ipsis verbis:

- A douta sentença veio pôr termo á providência cautelar instaurada uma vez que entende que a acção principal não foi intentada no prazo de três meses.

- a providência cautelar verifica-se que na mesma foi instaurada para ser decretada a suspensão de um acto administrativo de suspensão da utilização e cessação da utilização de um estabelecimento, que diga-se encontra-se licenciado mas que a requerida entende que não se encontra licenciada para os fins que se destina e dai já ter inclusive ter dado entrada de um pedido de alteração do uso que se encontra em analise.

- a decisão da requerida enferma de vários vicio que conduzem a uma nulidade e não a uma anulabilidade.

- dispõe o artigo 58º nº1 do CPTA que a impugnação do acto administrativo de actos nulos ou inexistentes não s encontra sujeita a prazo.

- em momento algum na referida providencia cautelar se falou e tão –só em anulabilidade do acto e como dispor o artigo 58 nº 2 alínea b) tal situação de três meses neste caso não se aplica.

- alias na própria providência cautelar fala-se mesmo em nulidade do acto administrativo.

- Pelo que a acção principal não se encontra sujeita a prazo

- Mas mesmo que da acção principal se venha a reporta a actos nulos e anuláveis tem-se sempre o prazo da nulidade, inexistência de prazo, que aproveita o interessado e não o prazo da anulabilidade.

- O acto administrativo padece de diversos vícios e o decretamento da providência cautelar evitar diversos prejuízos de difícil reparação.

- o artigo 120 nº 1 alínea a) do CPTA determina que uma providência cautelar e decretada quando seja evidente a procedência

- e nesta sentença a questão foi a discussão da instrumentalidade ou da sua falta nos presentes autos.

- e entendeu a MM Juiz a quo que só existe nulidade do acto quando exista uma violação de um direito fundamental atinja o seu conteúdo essencial ou o seu núcleo duro que são os direito constitucionalmente consagrados.

- ora muito mal assenta tal interpretação da lei.

- o artigo 58º menciona que são actos nulos “designadamente”, o que quer dizer para alem dos mencionados existem outros que podem ser considerados nulos.

- apenas faz uma exemplificação de actos nulos.

- e a requerente na sua pretensão menciona que considera o acto invalido e a sua suspensão uma vez que existe o vicio de falta de notificação, falta d fundamentação e erro nos pressupostos do direito entre outros.

- a recorrente aquando da notificação para se pronunciar sobre a questão da instrumentalidade mencionou que o acto administrativo continham anulabilidade e nulidades em virtude da invalidade do acto,

- a recorrente pede que seja notificada para o caso de não se encontrar devidamente exemplificado o pretendido com a providencia cautelar e o que entende que conduz á nulidade do referido acto para juntar um articulado superveniente.

- ao invés de tal notificação recebe a douta sentença que entende que a providencia cautelar não pode ser decretada um vez que o prazo de três meses para propor a acção principal já se encontra ultrapassado e como tal caducidade da acção principal.

- A questão que aqui se coloca é que para a douta sentença só existe nulidade dos actos nos caso previstos no artigo 133 do CPTA e quando esteja em causa direitos, liberdades e garantias constitucionais.

- ora efectivamente nesta situação teremos de ver o que gera a falta de fundamentação e o erro nos pressupostos do direito do acto e a sua não notificação, o que salvo melhor opinião, me parece conduzir a uma nulidade e não a uma anulabilidade.

- por outro lado também está em causa neste autos um direito fundamental consagrado na constituição portuguesa: que é o direito ao trabalho, pois

- com o encerramento do estabelecimento comercial os trabalhadores serão inevitavelmente de ser despedidos e os próprios sócios gerentes ficam sem o seu trabalho e sem o seu local de trabalho.

- mas atentemos no próprio acto administrativo e na sua a falta de fundamentação e a falta de notificação, uma vez que se a mesma não se encontra bem feita é considerada como inexistente também gera uma nulidade e não uma anulabilidade.

- O texto constitucional tanto consagra o dever de fundamentação de decisões administrativas (art. 268.°, n.° 3, in fine, da CRP) como de decisões jurisdicionais (art. 205.°, n.° 1, da CRP). Quanto a estas últimas, todas as leis processuais cominam de nula a decisão jurisdicional que não indique, de modo especificado, os fundamentos de facto e de Direito que a sustentam. Ora, pretender que a ausência (ou a insuficiência) de fundamentação não é geradora de nulidade do acto administrativo corresponde a uma manifesta contradição lógica.

- o direito de fundamentação não pode deixar de ser concebido como um mecanismo jurídico intrínseco ao funcionamento de qualquer Estado de Direito Democrático, pelo que aquele deve ser qualificado, no mínimo, como “direito fundamental” .

- a alínea d) do n.° 2 do art. 133.° do CPA, levaria e tem de levar inevitavelmente a uma nulidade de qualquer acto administrativo adoptado com preterição do dever de fundamentação [absoluta ou meramente insuficiente ].

- Mas, mesmo que assim não sucedesse, sempre seria forçoso qualificar o direito à fundamentação como um “direito análogo” a uma “garantia” de natureza jus-fundamental. Só mediante uma fundamentação adequada se permite ao administrado confrontar-se com um eventual dever legal que a Administração pretende fazer cumprir. Só mediante uma fundamentação adequada pode o administrado tomar consciência das ponderações valorativas levadas a cabo pela Administração, seja para, mais tarde, se conformar com elas, seja para as impugnar, pelos meios ao seu dispor – graciosos (ou de auto-controlo) ou contenciosos (ou de hetero-controlo).

Escusado será afirmar que a principal consequência processual da qualificação como nulo de acto administrativo viciado por preterição de audiência prévia (art. 100.° do CPA) ou de fundamentação adequada (arts. 124.° e 125.° do CPA) reside na respectiva impugnabilidade a todo o tempo, seja perante a Administração (134.°, n.° 2, do CPA), seja perante os tribunais administrativos (art. 58.°, n.° 1, do CPTA). E tem sido, precisamente, este receio de abertura de uma “caixa de Pandora” que tem levado alguma doutrina e a unanimidade da jurisprudência administrativistas a negar a imputação do desvalor da nulidade aos actos administrativos feridos de falta de audiência prévia ou de fundamentação De certo modo, ao interpretar correctivamente aquela alínea d) do n.° 2 do art. 133.° do CPA e como tal a nulidade do acto e o conhecimento ao administrado o conhecimento acerca dos fundamentos da sua actuação – dimensão negativa do direito de fundamentação enquanto “garantia”.

A principal consequência processual da qualificação como nulo de acto administrativo viciado por preterição de fundamentação adequada (arts. 124.° e 125.° do CPA) reside na respectiva impugnabilidade a todo o tempo, seja perante a Administração (134.°, n.° 2, do CPA), seja perante os tribunais administrativos (art. 58.°, n.° 1, do CPTA).

a interpretação como “direito funda­mental” constante da alínea d) do n.° 2 do art. 133.° do CPA conduz a uma nulidade e não a uma anulabilidade como vem explanado na douta sentença

Existe assim uma interpretação restritiva da alínea d) do n.° 2 do art. 133.° do CPA que visa impedir que uma concepção ampla de “direito fundamental” prejudicasse o interesse público, permitindo aos administrados a invocação de direitos subjectivos não expressamente tipificados no texto constitucional, com vista à recusa de cumprimento de actos administrativos.

Entendo, contudo, que uma interpretação redutora da alínea d) do n.° 2 do art. 133.° do CPA, que pretenda aprisionar o conceito de “direito fundamental” a dois subtipos daqueloutro – v. g., “direitos, liberdades e garantias” e “direitos análogos” – constitui uma operação hermenêutica proibida pela lei (art. 9.°, n.° 2, do Código Civil), na medida em que contraria o limite inultrapassável imposto pela letra do preceito legal (6). Tratar-se-ia, assim, de uma verdadeira interpretação correctiva e nem sequer de uma qualquer mera redução teleológica.

- Posto isto mal andou a douta sentença em considerar que os vícios invocados levavam a uma anulabilidade e como tal viola o principio mais elementar de um estado de direito a Constituição da República Portuguesa.

- estamos perante actos que podem ser invocados a todo o tempo.

- a decisão da administração publica, ora requerida neste processo enferma sim de alguns vícios;

- Da nulidade da referida notificação por não conter todos os elementos que têm de ser dados a conhecer ao particular, nomeadamente a possibilidade de impugnar a decisão e de recurso;

- Da falta de fundamentação uma vez que a decisão não vem correctamente fundamentada alegando tão só que não se encontra licenciado mas sem refere ao início do processo de licenciamento;

Ora conforme se pode aferir a decisão nem sequer deu a conhecer ao particular que tal decisão podia ser impugnada ou recorrida, violando assim o dever constitucional de informação contido na Constituição da Republica Portuguesa.

Da segunda questão: A caducidade

- o artigo 58 do C.P..T.A apenas fala nos prazos para a impugnação de actos administrativos mas sem mencionar a com sequência da falta do cumprimento desses prazos.

- e diz mais a contagem dos prazos obedece ao regime aplicável no código do processo civil que por sua vez obedece ao código civil.

- e neste moldes quando se pretende anular um acto propôs-se uma providencia cautelar que foi notificada aos requeridos.

- dispõe a lei processual civil que o prazo interrompe-se com a citação ao requerido de que a requerente interpôs uma acção que se fundamenta na discordância de uma decisão emanada de tal autoridade administrativa.

- em momento algum a lei e o artigo 58º do CPTA diz que caso não seja cumprido o prazo de três meses que conduz á caducidade desse direito e como tal temos aqui uma decisão do Tribunal que considera a caducidade desse direito mas sem se fundamentar juridicamente.

- apenas diz caducou o prazo para a propositura da acção principal.

- e como tal obsta ao mérito da causa.

- e como tal o não decretamento da providencia cautelar.

- com fundamento que não foi obedecido o prazo dos três meses.

- ora salvo devido respeito e pelas razoes acima invocadas estamos perante um acto que enferma de uma invalidade que gera a nulidade.

- e não pode nesta fase o Tribunal se pronunciar se aquele acto gera a uma nulidade a uma anulabilidade, questões essas que têm a ver com os factos alegados e com outro que venham a ser alegados.

- com a produção de prova e com a decisão da causa e que pode o tribunal se pronunciar em sede de acção principal s essa em causa uma nulidade ou uma a anulabilidade no processo administrativo e na decisão nele tomada.

- aliás decisão essa que prejudica muito co interessados e que só agora tomaram, alguns deles, conhecimento desse facto.

- assim a douta sentença muito mal andou a conhecer do mérito da causa e a não decidir dos factos insertos na providencia cautelar baseando-se que estaríamos perante um caso de anulabilidade e um acto administrativo e não de uma nulidade conforme se ira efectivamente demonstrar na acção principal.

- aliás a providencia cautelar apenas se destina suspender a eficácia daquele acto e mão a criar decisões sobre o acto em si.

Apenas se destina a verificar se os requisitos da urgência de tal procedimento estão alegado e provados e se deve ou não ser decretada.

- deve assim a douta sentença ser revogada e baixarem os autos d e forma ser discutida a providencia cautelar assim se fazendo JUSTIÇA!!

X

A PGA junto deste tribunal, notificada, nos termos e para os efeitos do artº 146º, nº 1 do CPTA, emitiu o parecer de fls. 263/264, pugnando nos seguintes termos:

“I. QUESTÃO PRÉVIA:

DO ÓNUS DE FORMULAR CONCLUSÕES

I.1. Veio a Requerente “CA. ..., L.da” interpor o presente recurso jurisdicional da sentença do senhor Juiz de Direito do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que indeferiu a presente providência cautelar, com fundamento, brevitatis causa, no facto de não se mostrar preenchido, in casu, o requisito do fumus boni iuris exigido pela alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA (v. fls. 176 a 189 e 221 a 234 do processo em suporte físico designado abreviadamente, de ora em diante, por p. f.).

I.2. Ab initio, diremos que, nos termos do artigo 140.º, do CPTA, “Os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações, e são processados como os recursos de agravo, sem prejuízo do estabelecido na presente lei e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”.

Sucede que resulta do preceituado no artigo 684.º, n.º 3, do Código de Processo Civil (CPC), na redacção actualmente em vigor, e é univocamente entendido pela doutrina e pela jurisprudência que o objecto e o âmbito do recurso se encontram delimitados pelas conclusões extraídas, pelo recorrente, da respectiva motivação, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria nelas não inserida, com ressalva óbvia dos casos em que se impõe o seu conhecimento oficioso.

Acresce que, nos termos do n.º 1 do artigo 685.º-A, do CPC “O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.” (o sublinhado é nosso).

O que traduz a exigência de que as conclusões enunciem, de forma clara mas concisa, as questões decidendas e de que as mesmas não constituam uma mera reprodução exaustiva e prolixa da fundamentação vertida no corpo das alegações.

Assim sendo, é imperioso concluir que as conclusões, que não respeitem este ditame formal, deverão ser completadas, esclarecidas e/ou sintetizadas, conforme se revelem deficientes, obscuras ou complexas, tal como decorre da norma do n.º 3 do supra citado preceito adjectivo.

Na verdade, flui, inter alios, v. g., do sumário do Acórdão do STA - 2.ª Subsecção do CA, de 06-01-2010, tirado no Recurso n.º 0981/09, que: “I - A finalidade ou função das conclusões é definir o objecto do recurso, através da identificação abreviada dos fundamentos ou razões jurídicas, já desenvolvidos nas alegações, delimitando, desse modo, a pronúncia judicial. II - Não basta, pois, denominar um qualquer texto, aposto no final das alegações, de "conclusão", para se ter por cumprido o ónus de concluir.(...)”.

I.3. Ora, revertendo para o caso vertente, cumpre anotar hic et nunc que a Recorrente apresentou as suas alegações num texto longo e complexo, sendo que as assim denominadas “conclusões”, formuladas a final, não se mostram sequer articuladas e numeradas, o que dificulta a tarefa de as seleccionar por matérias e efectuar o subsequente tratamento jurídico.

Acresce que as referidas conclusões se estendem por 7 páginas, de resto, tantas quantas as que constituem o próprio texto das alegações.

Ademais, alguns dos inúmeros parágrafos, em que se decompõem, são constituídos por vários períodos, assim obstando a uma análise linear e rigorosa das questões que representam o thema decidendum (v. “Conclusões” alegatórias, insertas de fls. 228 a 234 do p. f.).

Destarte, a Recorrente, nas “conclusões” que formulou, limitou-se a transcrever a argumentação vazada no corpo das alegações, transformando-as num repositório de quase tudo quanto aí foi alegado, em prejuízo das necessárias e desejáveis clareza, concisão e objectividade da sua pretensão recursiva.

Em suma, trata-se de uma exposição desnecessariamente complexa, superabundante, de tal modo densa e prolixa que dificulta sobremaneira a apreensão do seu conteúdo e a selecção das questões decidendas colocadas à apreciação deste tribunal ad quem.

Nesta conformidade, na nossa perspectiva, esta peça não reúne os requisitos formais mínimos exigíveis, que nos permitam efectuar a rigorosa delimitação do objecto do recurso.

I.4. Emerge da lei adjectiva que é ao juiz relator que cumpre aferir da verificação, em cada caso, dos pressupostos ou requisitos legais da regularidade e legalidade da instância de recurso jurisdicional (cfr. artigo 685.°-A, n.º 3, do CPC).

Na verdade, dispõe esta norma do n.º 3 do artigo 685.º-A, que:

“Quando as conclusões sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o número anterior, o relator deve convidar o recorrente a completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo de 5 dias, sob pena de se não conhecer do recurso, na parte afectada.”.

Assim sendo, de harmonia com o supra exposto, em nosso parecer, deverá a senhora Juíza Desembargadora Relatora convidar a ora Recorrente a vir apresentar conclusões das alegações do recurso sub judice que, para além de devidamente ordenadas e numeradas, sintetizem as questões decidendas, delimitando rigorosamente o objecto do recurso, de forma a que observem escrupulosamente o ónus imposto pelas já mencionadas disposições legais.

Destarte, por ser este o nosso entendimento, dispensamo-nos, por ora, de emitir parecer sobre o objecto do presente recurso jurisdicional, dado que a sua apreciação pressupõe a prévia indagação e subsequente fixação das questões suscitadas, o que, pelas razões expostas, não se mostra, por ora, efectuado.

II. CONCLUSÃO

Nesta conformidade, em nosso parecer, deverá a senhora Juíza Desembargadora Relatora proferir despacho, nos termos e para os efeitos do artigo 685.°-A, n.º 3, do CPC, a convidar a ora Recorrente a apresentar conclusões numeradas e sintéticas, sob a cominação expressa do não conhecimento do recurso.”

Notificada a recorrente, nos termos e para os efeitos contidos naquela peça processual, nada disse-cfr. o despacho de fls. 265.

Ora, estando consignado no nº 3 do artigo 685º-A do Cód. Proc. Civil, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, que o recorrente deve ser convidado a completar, esclarecer e/ou sintetizar as conclusões quando elas se apresentem deficientes, obscuras ou prolixas, sob pena de não se conhecer do recurso, pode concluir-se por esta cominação que, quando não for dada satisfação ao sugerido pelo Tribunal, não se pode entrar na análise do fundo/mérito do recurso.

Visto que no caso sub judice as conclusões da alegação não obedecem ao citado comando legal, que a obscuridade e falta de síntese das mesmas afecta todas as conclusões do recurso, e que não houve qualquer resposta da recorrente ao pedido de concisão solicitado pelo Tribunal, ao abrigo da citada norma -artigo 685º-A, nº 3- rejeitar-se-á o presente recurso jurisdicional.

Sublinhe-se, aliás, a jurisprudência do STA sobre esta temática-cfr. acs. da 1ª secção de 6.6.07, recurso 225/07, de 10.05.2006, recurso 131/04, e de 20.01.2000, recurso 45071 e, bem assim o Acórdão do Pleno da mesma secção de 25.06.1997, recurso 32355: a falta de reclamação para a conferência do despacho de relator, que convidou o recorrente a sintetizar as conclusões da sua alegação de recurso, faz caso julgado sobre a apontada deficiência das conclusões apresentadas.

Em tais hipóteses, a não satisfação do convite dirigido ao recorrente conduz, directamente, a que opere plenamente a cominação prevista no artº 685º-A, nº 3 do Código de Processo Civil, ou seja, a que não se conheça do recurso (Segundo a jurisprudência do Tribunal Constitucional, não é incompatível com a tutela jurisdicional do acesso à justiça a imposição de ónus processuais às partes, desde que não sejam arbitrários nem desproporcionados, quando confrontada a conduta imposta com a consequência desfavorável atribuída à correspondente omissão - ver neste sentido acs. do Tribunal Constitucional nºs 132/2002 e 403/2002, e Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, pág. 165).

Em face do exposto conclui-se que não tendo sido impugnado, através de reclamação, o despacho que formulou o convite para a parte sintetizar as suas conclusões, nem tendo sido dada qualquer resposta àquela notificação, constituiu-se caso julgado nos autos quanto ao vício (aliás bem patente) apontado pelo MP às referidas conclusões.

DECISÃO

Termos em que se rejeita o recurso jurisdicional em apreço, o que equivale a dizer que não se tomará conhecimento do seu objecto.

Custas pela recorrente, com o mínimo de taxa de justiça.

Notifique e DN.

Porto, 09/11/2012

Ass. Fernanda Brandão

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass. José Augusto Araújo Veloso