046952 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto da autoria da Direcção do Serviço Nacional de Bombeiros que aplica a um Comandante de uma Associação de Bombeiros Voluntários, por factos praticados nesta qualidade, a pena expulsiva de demissão, deve, para os efeitos previstos no art. 40° al. a) do ETAF, considerar-se como relativo ao funcionalismo público.

II- Por consequência, o tribunal competente para conhecer do recurso contencioso dele interposto é o Tribunal Central Administrativo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.

1.1. A..., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, recurso contencioso de anulação da deliberação da Direcção do Serviço Nacional de Bombeiros, de 14 de Novembro de 1998, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho do Inspector Regional dos Bombeiros de Lisboa e Vale do Tejo, de 12 de Setembro de 1997, que lhe aplicou a pena de demissão do seu posto de comandante dos Bombeiros Voluntários de Alenquer.

Por sentença de 2000.06.01, o Tribunal Administrativo do Circulo concedeu provimento ao recurso e anulou o acto recorrido.

Inconformada, a Direcção do Serviço Nacional de Bombeiros interpõe recurso para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

"1. A decisão de que ora se recorre funda-se numa errada aplicação da lei, porquanto não é aplicável aos recursos graciosos o estabelecido no nº 2, do art.º 31º da LPTA

2. Para que se obtenha um efeito suspensivo do prazo de interposição do recurso hierárquico ou que o início da contagem seja adiado para momento posterior, terá, obrigatoriamente que se lançar mão do meio processual previsto no art. 82º da LPTA, o que só se verificou depois de expirado o prazo de trinta dias de interposição do recurso hierárquico.

3. Não há lugar a uma aplicação analógica do regime estabelecido no nº 2 do art. 31º da LPTA, já que não se encontra razão justificativa para tal;

4. O recurso contencioso deveria ter sido rejeitado por ilegalidade da sua interposição, uma vez que se trata de caso que já se tinha transformado em caso resolvido ou decidido."

O recorrente contra-alegou propugnando a manutenção da sentença recorrida.

1.2. O relator suscitou, oficiosamente, a fls. 167 dos autos, a questão da incompetência deste Supremo Tribunal, nos termos que se transcrevem:

"Num conceito amplo de relação jurídica de emprego público, tal como foi decidido no recente acórdão deste STA, de 2003.05.06, é plausível ser o TCA o tribunal hierarquicamente competente para conhecer do presente recurso jurisdicional (cf. artigos 40º e 104º do ETAF).

Assim, ouçam-se as partes sobre esta questão (artigos 110º al. b) LPTA e 704º nº 1 do C.P.Civil) e, em seguida, o Exmº Magistrado do Ministério Público".

Cumprido o despacho, nenhuma das partes sobre ele se pronunciou, sendo que a notificação, por via postal, endereçada ao mandatário do recorrente, veio devolvida com a menção que o mesmo "mudou de escritório".

A Exmª Procuradora Geral - Adjunta emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

"Como vem sendo definido em jurisprudência recente deste STA, para efeitos de repartição da competência entre o TCA e o STA, o conceito de funcionalismo público tem sido entendido em sentido muito amplo, em termos de integrar todas as situações em que se estabelece uma relação de trabalho sujeita ao regime de direito público - vide, nomeadamente, Acs. STA de 19.03.2003 e de 17.06.2003, proferidas nos recursos 1086/02 e 472/03 desta Subsecção.

À luz deste conceito, a que aderimos, e ao abrigo das disposições conjugadas dos arts. 26º nº 1 al. c) a contrario e 40º al. b) do ETAF, promove-se se declare este STA incompetente, em razão da hierarquia, para o conhecimento do presente recurso".

Cumpre decidir:

2.

2.1. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos com interesse para a decisão:

a) Por ofício 2088 de 15.09.1997, o Inspector Regional dos Bombeiros da IRB de Lisboa e Vale do Tejo, comunicou ao recorrente que "após conclusão do processo disciplinar, e no âmbito da competência própria nos termos da alínea h) do nº 4 do art. 27º do Decreto Lei 418/80, de 29 de Setembro, aplico a V. Ex. a pena de Demissão":

(...)

h) o recorrente interpôs recurso hierárquico da decisão que lhe aplicou a pena de demissão para o Senhor Presidente da Direcção do Serviço Nacional de Bombeiros, em 04.12.1997, pedindo a procedência de tal recurso, com a revogação do acto do Sr. IRBLVT;

(...)

j) Sobre tal recurso hierárquico havia sido dada a informação nº 01/DPF, de 12.01.1998, na qual se concluía - sugeria que "não nos parece procedente o recurso apresentado pelo ora recorrente, por extemporâneo, pelo que propomos que lhe seja negado provimento, mantendo-se na íntegra o despacho recorrido";

k) Em tal informação apreciou-se também da "matéria do recurso" referindo-se que seria de proceder o vício relativo à falta de inquirição das testemunhas arroladas, à excepção de uma, se o recurso fosse interposto em tempo, o que não aconteceu";

l) Sobre tal informação foi averbado que na reunião extraordinária de 98.01.14, acta nº 2 - "Delibera a Direcção negar provimento ao recurso hierárquico, por extemporâneo, mantendo-se na íntegra, o Despacho recorrido";

(...).

2.2.

Importa conhecer da suscitada questão da incompetência deste Supremo Tribunal, da qual, por não ter ainda sido decidida com trânsito em julgado, pode conhecer-se nesta sede (art.110º al. b) LPTA) e cujo conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art. 3º LPTA).

A questão não é nova neste Tribunal que sobre ela se pronunciou, recentemente, no aresto de 2003.05.06 - recº nº 47 547, decidindo pela competência do TCA, com a argumentação que se transcreve:

"De acordo com o estabelecido na alínea a) do artigo 40.º da LPTA, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, compete à Secção do Contencioso Administrativo desse tribunal conhecer das decisões dos tribunais administrativos de círculo que versem sobre matéria relativa ao funcionalismo público, definindo o artigo 104.º do mesmo diploma que, para efeitos do mesmo, se consideram actos e matéria relativos ao funcionalismo público os que tenham por objecto a definição de uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público. O que há, portanto, no fundo, que apurar, é se estamos perante uma relação jurídica de emprego público.

Segundo o Professor Carlos Alberto da Mota Pinto in Teoria Geral do Direito Civil, 3.ª edição actualizada, a relação jurídica pode ser tomada em sentido amplo e em sentido restrito ou técnico.

Em sentido amplo é toda a relação da vida social relevante para o Direito, isto é, produtiva de efeitos jurídicos e, portanto, disciplinada pelo Direito. Em sentido restrito ou técnico é a relação da vida social disciplinada pelo Direito, mediante atribuição a uma pessoa de um direito subjectivo e a imposição a outra pessoa de um dever jurídico ou de uma sujeição.

O que a lei estatui, na matéria em causa, para efeitos de atribuição da competência dos tribunais, é a existência de uma relação jurídica de emprego público.

O acórdão deste STA de 29/9/99, proferido no recurso n.º 44 282, que versou sobre matéria, idêntica, considerou que, e passamos a transcrever, "Configura-se como relação jurídica de emprego público, nomeadamente para efeitos do artigo 104.º do ETAF, a que se estabelece entre uma pessoa colectiva de direito público e um particular visando a prestação de um serviço de interesse público à primeira e a contrapartida económica e social ao segundo, ficando este subordinado à direcção e disciplina daquela.

A relação jurídica de emprego público constitui-se por nomeação e contrato de pessoal, revestindo este último as modalidades de contrato administrativo de provimento ou contrato de trabalho a termo certo, nos termos dos artigos 3.º, 4.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7/12.

A Administração pode ainda celebrar contratos de prestação de serviços, nos termos da lei, para execução de certos serviços públicos em que existe um vínculo de subordinação mais ou menos forte e sob a direcção da Administração, situação que a jurisprudência tem catalogado como relação de emprego público, para efeitos do artigo 104.º do ETAF - cfr. ac. do Pleno deste STA de 28/4/99, AD 451, pág. 972.

Ora, no caso dos autos, estamos perante uma situação que se não reveste daquelas características, uma vez que o recorrente pertence ao quadro da Associação dos Bombeiros Voluntários de Agualva-Cacém, para o qual é recrutado nos termos do disposto no artigo 15.º do Regulamento Interno, entre indivíduos que o requeiram, não estando prevista qualquer tipo de remuneração.

De resto, ainda que os bombeiros voluntários possam beneficiar de alguma gratificação mensal da respectiva Câmara, fixada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano, da Administração Interna e da Reforma Administrativa (Portaria n.º 621/89, de 5/8), essa situação não lhes dá a categoria de agente administrativo, visto inexistir qualquer subordinação à direcção e disciplina daquela pessoa colectiva, sendo que as Associações de Bombeiros Voluntários não se integram na Administração Pública, devendo catalogar-se como instituições de solidariedade social.

Por outro lado, o "facto de a sua actividade ser exercida sob a égide de normas de direito público e visando a prossecução do interesse público, não significa que o recorrente esteja sujeito ao regime da função pública, sob a direcção e disciplina dos respectivos órgãos, configurando-se antes como uma relação de colaboração voluntária com a Administração através do exercício de funções de natureza pública."

No fundo, a razão de ser da não configuração da relação jurídica de emprego público decorre, segundo este aresto, do facto das Associações de Bombeiros Voluntários não integrarem a Administração Pública e dos bombeiros não serem agentes administrativos, por carecerem do que se costuma designar por profissionalidade.

Mas esta argumentação, que se apresenta, à primeira vista, convincente, não se nos afigura absolutamente impeditiva de concluirmos pela existência in casu de uma relação jurídica de emprego público, para efeitos do disposto no artigo 104.º do ETAF.

Com efeito, é o próprio aresto citado que chama à atenção para o conceito amplo de emprego público que a jurisprudência deste STA vem consagrando (vd., neste sentido, por todos, os acórdãos de 2/7/98, 9/12/98 e 19/6/01, proferidos nos recursos n.ºs 42 715, 44 281 e 47 582 (Pleno)).

E, por outro lado, também o facto das instituições privadas de solidariedade social, que esse aresto considera como serem de qualificar as Associações de Bombeiros Voluntários, não é absolutamente impeditivo de qualificar as relações jurídicas por ela desenvolvidas como relações jurídicas de direito público (vd., a propósito de um contrato de empreitada, o acórdão de 8/10/2002, recurso n.º 1 308/02).

Afigura-se-nos que essa relação jurídica é similar à tratada no referido acórdão de 19/6/01, proferido no recurso n.º 45 782 (Pleno), em que estava em causa a situação de um militar do regime militar obrigatório, e no qual, tentando alcançar as razões que levaram o legislador a criar o TCA e a definir as suas competência, se escreveu: "Depois, haveria que se atentar no sentido da autorização legislativa constante da Lei 49/96 de 4 de Setembro, onde no seu artigo 2º se refere ser uma das principais finalidades da mesma permitir a criação e o funcionamento de um tribunal superior da jurisdição administrativa e fiscal que receba uma parte substancial das competências do Supremo Tribunal Administrativo.

Releva, ainda, uma perspectiva de segurança jurídica, ter em conta o disposto nas alíneas f) e g) do Art° 3° da autorização legislativa, onde se pretendeu dividir a competência para apreciar os recursos dos tribunais administrativos de círculo entre o TCA e o STA em função da matéria e da natureza do meio processual utilizado, sempre excluindo da competência do STA o recurso de actos relativos ao funcionalismo público.

Na concretização da autorização legislativa conferida pela Lei 49/96 de 4 de Setembro, o D.L- 229/96 de 29 de Novembro veio então, explicitar, na parte que ora interessa, pela nova redacção do artº 40º do ETAF, que a Secção do Contencioso Administrativo do TCA passava a conhecer das matérias relativas ao funcionalismo público ou que tivessem sido proferidas em meios processuais acessórios. Ou seja: determinava-se a competência daquele tribunal em função da matéria e em função da natureza acessória (versus principal do STA), dos recursos dos tribunais administrativos de circulo. E, na alínea b) do artº 40°, por contraposição com a nova redacção dada ao art.º 26° do ETAF, estabelecera-se uma competência diferenciada, entre o TCA e o STA em 1 ° grau de apreciação da instância, baseada em função de actos relativos ao funcionalismo, por um lado e, por outro lado, em função de um patamar funcional, considerado mais elevado, cujos actos seriam apreciados pelo STA e outro, menos elevado, da competência do TCA

Em resumo, pode pois concluir-se que o recurso "per saltum" das decisões dos tribunais administrativos de círculo para o STA se fundaria no aspecto substancial na importância relativa das matérias em questão, (excluídas as respeitantes ao funcionalismo público) e de se tratar de meios principais ou acessórios, no aspecto adjectivo. E, tudo isto, numa visão de que se pretendia aliviar o STA de uma parte substancial da sua competências.

O recorrente veio interpor recurso contencioso de acto de anulação de despacho de um órgão directivo da Caixa Geral de Aposentações. Quanto ao meio de que lançou mão, não haveria dúvida em considerá-lo como meio principal e daí que de acordo com os princípios referidos, nada obstasse à apreciação "per saltum" da decisão do TAC pelo STA.

Quanto à matéria em causa e como já se disse anteriormente, as situações de pessoal sujeitas ao regime da relação jurídica de emprego público, não são só as que decorrem directa e necessariamente da função pública, mas também as do pessoal que exercendo funções nos serviços e organismos do Estado, sob a direcção dos respectivos órgãos, se encontram sujeitas ao regime de direito público (artº 3º nº 1 do D.L. 184/89 de 2 de Junho), sendo que esse mesmo regime é aplicável às forças armadas "com as adaptações decorrentes dos seus estatutos" (artº 3 nº. 2 do citado D. L. 184/89).

No caso "sub judice", o militar ao prestar serviço militar obrigatório estabelece com a Administração uma relação sob a égide e direcção dos respectivos órgãos, sujeito ao regime de direito Público, em regime de permanente disponibilidade, sujeito às regras de hierarquia e disciplina, com contrapartidas como o alojamento, alimentação, remuneração, assistência médica e medicamentosa e segurança social contra os riscos específicos dessa prestação, como se acentua no acórdão de 2 de Julho de 1998, proferido no Recurso 42715.

Por outro lado, as pensões de invalidez e reformas extraordinárias dos militares estão previstas para os militares que exerçam o serviço militar obrigatório, (veja-se o artº 127º nº 1 do Estatuto da Aposentação) e o seu regime é idêntico ao regime fixado para os funcionários públicos com as especialidades resultantes de normas específicas (os arts. 112º a 131º do EA) e dos arts. 118º, 127º, 128º e 131º e dos arts. 37º da Lei do Serviço Militar (Lei 30/87 de 7 de Julho, artºs 78º e 79º, do Regulamento da Lei do Serviço Militar (D.L.463/88 de 15 de Dezembro) D.L. 43/76 de 20 de Janeiro e arts. 26º, 175º e 399º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo D.L. 34-A/90 de 24 de Janeiro altera do pela Lei 27/91 de 17 de Julho D.L. 157/92 de 31 de Julho, Lei 15/92 de 5 de Agosto. Em síntese pode, pois, concluir-se, em função da matéria em causa e da legislação aplicável, que os militares que prestam serviço militar obrigatório estão sujeitos a um regime idêntico ao da relação jurídica de emprego público e que as pensões de invalidez e aposentação que lhes são conferidas nessas situações, se enquadram igualmente, num regime idêntico ao fixado para as situações "tout court" de emprego público.

Assim, não existem, no aspecto substancial, razões que justifiquem que a apreciação das situações decorrentes da especial relação do militar que presta serviço militar obrigatório e que sofreu por esse motivo doença agravada, de que resultou o seu pedido de aposentação por invalidez, sejam objecto de apreciação "per saltum" por parte do STA, das decisões proferidas pelos tribunais administrativos de círculo nessa matéria, quando situações idênticas, em relação aos militares dos quadros permanentes, terão que ser apreciadas, inequivocamente, pelo TCA.

Há, pois em conformidade, que proceder a uma interpretação extensiva , no caso, do conceito de situações decorrentes de "relação jurídica de emprego público".

Deste modo, tendo em conta os princípios da segurança jurídica, (não serem apreciados por tribunais diferentes questões idênticas), a noção alargada de relação de emprego público e a matéria em causa, associados à motivação legal que levou à transferência substancial de competência do STA para o TCA há, pois, que concluir, numa perspectiva de unidade do sistema jurídico e da intenção do legislador, que o acto pelo qual o recorrente impugnou o despacho do órgão Directivo da Caixa Geral de Aposentações, que indeferiu o seu abono de pensão por invalidez por doença agravada resultante da prestação de serviço militar obrigatório, se enquadra numa "situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público", para efeitos do artº 104º do D.L. 229/96 de 29 de Novembro e dos arts. 26º nº 1 alínea b) e 40º alínea a) do ETAF."

Ora, estes princípios são perfeitamente transponíveis para o caso sub judice, como se demonstrará.

Apreciemos, para o efeito, a regulamentação do sector dos bombeiros.

Atentas as datas dos factos por que o recorrente foi sancionado e a data da prática do acto recorrido, os diplomas que regulam a matéria em análise são o Decreto n.º 38 439, de 27/9/51, o Decreto-Lei n.º 418/80, de 29 de Setembro, o Decreto-Lei n.º 407/93, de 14 de Dezembro, a Lei n.º 21/87, de 20 de Junho e o Decreto-Lei n.º 241/89, de 3 de Agosto.

O Decreto-Lei n.º 418/80, que estabelece a Lei Orgânica do Serviço Nacional de Bombeiros, estatui que: o SNB é um organismo dotado de personalidade jurídica, de direito público (artigo 1.º); faz parte das suas atribuições exercer a acção tutelar sobre os corpos de bombeiros, nomeadamente zelando pela observância das leis e regulamentos em vigor (artigo 4.º, alínea b)); à Direcção compete exercer a autoridade administrativa sobre todo o pessoal ao serviço do SNB (artigo 10.º, n.º 1, alínea c) e decidir recurso interpostos de acordo com a legislação em vigor (alínea n) do mesmo preceito); e às inspecções regionais compete nomear, sob proposta da direcção da associação de bombeiros voluntários ou órgão equivalente, os comandantes dos corpos associativos e privativos, promover a instauração de procedimento disciplinar ao comandante dos corpos de bombeiros associativos e aplicar-lhes as penas previstas na lei (artigo 27.º, n.º 4, alíneas a), g) e h)).

O Decreto-Lei n.º 407/93, que estabelece o regime jurídico dos corpos de bombeiros, elenca as suas atribuições (artigo 3.º), enumera as suas várias espécies - corpos de bombeiros sapadores, municipais ou voluntários (artigo 4.º, n.º 1) - , estabelecendo o seu n.º 4 as características dos bombeiros voluntários.

Por sua vez, o Decreto n.º 38 439, de 27/9/51, que foi revogado, tal como o Decreto-Lei n.º 407/93, pelo Decreto-Lei n.º 295/2000, de 17 de Novembro, classifica também os corpos de bombeiros, entre os quais se encontram os voluntários (artigo 1.º) e estabelece um regime disciplinar (artigos 33.º a 41.º), que foi quase totalmente revogado pelo Decreto-Lei n.º 418/80.

A Lei n.º 21/87 estabeleceu o Estatuto Social do Bombeiro, tendo sido regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 241/89, de 3/8, que foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 308/98, de 14/10 (entretanto revogados pelo Decreto-Lei n.º 297/2000, de 17/11), que veio atribuir várias regalias aos bombeiros voluntários, designadamente isenção de propinas e taxa de inscrição e frequência do ensino secundário oficial ou oficializado, utilização de transportes públicos, aumento do tempo para efeitos de aposentação, isenção de taxas moderadoras, etc. (cfr., entre outros, os artigos 17.º a 30.º).

Deste quadro legal, pode-se extrair a existência de um serviço nacional de bombeiros (organismo de direito público), cujos objectivos são, essencialmente, o combate a incêndios e o socorro das populações em situações dele carenciadas, que é constituído por elementos profissionais - os bombeiros sapadores e os municipais - e por elementos voluntários, que podem ter regimes especiais de permanência (artigo 4.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 407/93).

Relativamente aos primeiros, é inquestionável a existência de uma relação jurídica de emprego público, caracterizada, como é, pela existência da prestação, à Administração, de um serviço de interesse público e as contrapartidas económica e social recebidas, acompanhadas da subordinação dos bombeiros à direcção, orientação e disciplina dos órgãos de direcção e chefia do respectivo corpo de bombeiros.

Quanto aos segundos, a relação desenvolve-se com as Associações de Bombeiros Voluntários, que são pessoas de direito privado, mas integradas na prestação de um serviço público ao Serviço Nacional de bombeiros. Verifica-se uma relação idêntica em que lhe falta apenas a contrapartida económica, existindo, contudo, outras contrapartidas de carácter social, alguma delas com algum significado económico. E verifica-se, no que respeita aos comandantes ainda um idêntico regime disciplinar, de natureza pública, cujo exercício incumbe à Administração.

O que está em causa, no caso sub judice, não é, com efeito, a aplicação de uma pena disciplinar pela Direcção da Associação de Bombeiros Voluntários, mas sim uma pena aplicada pela Direcção do Serviço Nacional de Bombeiros, organismo de direito público e mediante a aplicação de um regime disciplinar também de direito público - o regime disciplinar da função pública.

O acto impugnado é o acto da Direcção do Serviço Nacional de Bombeiros, que lhe aplicou a pena de demissão, por factos praticados na qualidade de Comandante de uma Associação de Bombeiros Voluntários, que constitui um corpo de bombeiros, cuja actividade se insere no âmbito da actividade que faz parte das atribuições do SNB, organismo de direito público que sobre ela exerce tutela e sobre o seu comandante - o recorrente - o poder disciplinar directo.

Existe, assim, na matéria em causa, uma relação de direito público, que não há razões para distinguir em relação às decorrentes da aplicação de penas aos bombeiros dos corpos de sapadores ou municipais, não se vislumbrando, no plano substancial, razões que justifiquem que o recurso de um acto expulsivo de um bombeiro profissional fosse conhecido por um tribunal intermédio, enquanto que o de um comandante de bombeiros voluntários, em que essa pena não terá consequências tão gravosas, fosse conhecido pelo Supremo Tribunal.

Há, pois, que proceder a uma interpretação extensiva e, com base nos argumentos aduzidos no acórdão de 19/6/2001, que se transcreveram (os princípios da segurança jurídica, (não serem apreciados por tribunais diferentes questões idênticas), a noção alargada de relação de emprego público e a matéria em causa, associados à motivação legal que levou à transferência substancial de competência do STA para o TCA, uma perspectiva de unidade do sistema jurídico e da intenção do legislador), considerar que a situação do recorrente - comandante de uma Associação de Bombeiros Voluntários a quem foi aplicada pelo Inspector Regional do Serviço Nacional de Bombeiros (confirmada pela Direcção do Serviço Nacional de Bombeiros) a pena disciplinar de demissão - configura uma relação jurídica de emprego público, para efeitos do disposto no artigos 26.º, n.º 1, alínea b), 40.º, alínea a) e 104.º do ETAF, na redacção dada pelo D.L. 229/96, de 29 de Novembro.

Donde decorre que o tribunal competente para o conhecimento do presente recurso jurisdicional é o Tribunal Central Administrativo."

Não se vêem razões para divergir desta jurisprudência.

3.

Pelo exposto, acordam em julgar este Supremo Tribunal incompetente para o conhecimento do presente recurso contencioso de anulação.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 200 € (duzentos euros)

Procuradoria: 100 € (cem euros)

Lisboa, 23 de Setembro de 2003.

Políbio Henriques - Relator - Adelino Lopes - António Madureira