123/84 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 – A., capitão piloto-aviador, residente em Queluz Ocidental, recorreu contenciosamente para o Supremo Tribunal Administrativo, peticionando a anulação, por vício de violação da lei, da Portaria de 10 de Janeiro de 1983 do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, publicada na Ordem à Força Aérea, 2.ª série, nº 10, de 7 de Março de 1983, a qual o reintegrou no quadro permanente, na situação de activo, com efeitos a partir de 23 de Novembro de 1979. Ao ter vista do processo, o Ministério Público, secundando a posição da entidade recorrida, e ao abrigo do disposto nos artigos 13º e 16º, nº 3, da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, e 57º, § 4º, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, sustentou que, nos termos do artigo 196º do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portu­guesa aprovado pelo Decreto nº 377/71, de 10 de Novembro, a compe­tência para conhecer do acto impugnado pertencia ao Supremo Tribunal Militar, e em consequência requereu que o recurso, dada a incompetên­cia absoluta do Supremo Tribunal Administrativo, fosse liminarmente rejei­tado. Apreciando a questão prévia, decidiu o Supremo Tribunal Adminis­trativo recusar a aplicação, por inconstitucionalidade, do artigo 196º, alí­nea b), do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, e declarar-se competente, em razão da matéria, para conhecer do recurso. Deste acórdão, e restritamente à questão de constitucionalidade, inter­pôs recurso para o Tribunal Constitucional o Ministério Público que, atra­vés do Ex.mo Procurador-Geral-Adjunto aqui sediado, produziu alegações, nas quais conclui por pedir que, reconhecida a inconstitucionalidade do artigo 196º, alínea b), do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, se negue provimento ao recurso. O recorrido não produziu alegações. 2 - Corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir se o artigo 196º, alínea b), do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa enferma ou não de inconstitucionalidade. 3 - Dispõe o artigo 196º, alínea b), do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa que o Supremo Tribunal Militar é o órgão das Forças Armadas com competência para conhecer dos recursos que forem inter­postos pelo oficial que se considere prejudicado quanto à mudança de situação. Sofre este preceito de vício de inconstitucionalidade, como se enten­deu no acórdão recorrido? Já teve o Tribunal Constitucional ocasião de se pronunciar, no Acór­dão nº 61/84, ainda inédito, não exactamente sobre a conformidade daquele preceito com a Constituição, mas sobre a concordância com a Lei Fundamental de preceitos paralelos do direito militar, designadamente os artigos 107º do Decreto-Lei nº 46 672, de 29 de Novembro de 1965 [«o Supremo Tribunal Militar é o órgão das forças armadas com compe­tência para conhecer dos recursos que forem interpostos pelo oficial: a) em matéria de promoção, demoras, preterições e posições na escala de antiguidade; b) que se considere prejudicado quanto à mudança de situa­ção»] e 134º do Estatuto do Oficial do Exército, aprovado pelo Decreto-Lei nº 176/71, de 30 de Abril [«o Supremo Tribunal Militar é o órgão das forças armadas com competência para conhecer dos recursos que forem interpostos pelo oficial: a) em matéria de promoção, demora, preterição e posição na escala de antiguidades; b) que se considere prejudicado quanto à mudança de situação»], preceitos de conteúdo praticamente idên­tico. Descobrindo neles infracção ao artigo 280º da Lei Básica, pronunciou-se então o Tribunal Constitucional nesse Acórdão nº 61/84, pela sua inconstitucionalidade. Não se vê razão para neste caso, perfeitamente simi­lar, se adoptar outra solução. Brevemente, seguindo de perto, e em grande parte, a linha de racio­cínio daquele aresto, se reafirmará a posição neste domínio do Tribunal Constitucional. 4 - O artigo 218º do texto primitivo da Constituição, subordinado à epígrafe «competência dos tribunais militares», dispunha: 1- Os tribunais militares têm competência para o julgamento, em matéria criminal, dos crimes essencialmente militares. 2- A lei, por motivo relevante, poderá incluir na jurisdição dos tribunais militares crimes dolosos equiparáveis aos previstos no nº 1. Este preceito deu origem a duas correntes interpretativas. Segundo uma dessas correntes, no artigo 218º estaria concentrada a definição de toda a competência dos tribunais militares, e consequente­mente do Supremo Tribunal Militar. Este, à luz da Constituição, só seria competente em matéria criminal: ou para julgamento dos crimes essen­cialmente militares (considerados no nº 2 do artigo 1º do Código de Justiça Militar, aprovado pelo Decreto-Lei nº 141/77, de 9 de Abril, como «os factos que violam algum dever militar ou ofendem a segurança e a disciplina das forças armadas, bem como os interesses militares da defesa nacional, e que como tal sejam qualificados pela lei militar»); ou para julgamento dos crimes dolosos equiparáveis por motivo relevante, e por via legal, aos primeiros (que corresponderão, grosso modo, aos factos inten­cionais que em razão da natureza do lugar ou de outras particulares cir­cunstâncias tomem o carácter de crimes militares). Em resumo, o Supremo Tribunal Militar só seria constitucionalmente competente para julgar matéria criminal militar. Esta, a interpretação defendida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Repú­blica Portuguesa Anotada, 1.ª ed., p. 406. Segundo outra corrente interpretativa, o artigo 218º limitava-se a defi­nir parte da competência dos tribunais militares, ou seja, da competência destes no domínio criminal militar, à qual podia acrescer, por força da lei, competência jurisdicional noutros sectores, nomeadamente em maté­ria de contencioso administrativo. O próprio legislador, aliás, seguiu esta interpretação sendo disso exemplo o artigo 309 ° do Código de Justiça Militar: «Aos tribunais militares compete, além de quaisquer outras fun­ções determinadas na lei, o conhecimento dos crimes essencialmente mili­tares e dos crimes dolosos que, por lei, vierem a ser equiparados àque­les». O Supremo Tribunal Administrativo, em diversos acórdãos (cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 31 de Maio de 1979, Acórdãos Doutrinais, nº 215, p. 967) perfilhou também essa posição, considerando assim constitucionalmente válidos vários preceitos da lei ordi­nária pré-constitucional, que atribuíam competência ao Supremo Tribu­nal Militar para conhecer de recursos de anulação de actos administrati­vos praticados dentro das forças armadas, as quais, segundo o disposto no artigo 35º, nº 1, da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, estão inse­ridos na administração directa do Estado através do Ministério da Defesa Nacional. Também o Supremo Tribunal Militar parece ter adoptado uniforme­mente similar jurisprudência. 5 - Sem curar de tomar aqui partido, importa sim acentuar que a Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, deu nova redacção ao artigo 218º da Constituição, e com isso o problema foi grandemente cla­rificado. Este preceito, cuja epígrafe passou a ser «tribunais militares», dis­põe agora: 1 - Compete aos tribunais militares o julgamento dos crimes essencialmente militares. 2 - A lei, por motivo relevante, poderá incluir na jurisdição dos tribunais militares crimes dolosos equiparáveis aos previstos no nº 1. 3 - A lei pode atribuir aos tribunais militares competência para a aplicação de medidas disciplinares. Face ao novo texto do preceito em exame, já não é lícito, de modo nenhum, sustentar que aos tribunais militares podem caber hoje outras competências além das que nele são taxativamente demarcadas. É certo que este preceito constitucional, no que se refere à exacta deli­mitação da soma de poderes atribuídos nos tribunais militares, faz apelo à lei. Apesar disso, essa definição de competência, a nível constitucional, é fechada, o que se prova através de curta análise do preceito. Enquanto o nº 1 do artigo 218º específica em termos directos certo sector, que se pode considerar nuclear, da competência dos tribunais mili­tares, os n.os 2 e 3 do mesmo artigo definem, em quadro potencial, mas com igual rigor, duas outras faixas dessa competência. Invoca-se a lei nos nºs 2 e 3, não para alargar a competência dos tribunais militares, estri­tamente definida no artigo 218º, mas apenas para passar a acto certos poderes jurisdicionais ali já virtualmente atribuídos. Precisado o alcance que a remissão para a lei no caso comporta, con­vém esclarecer que a interpretação que se vem fazendo, de que a compe­tência global dos tribunais militares consta, toda ela, do artigo 218º, se radica em tríplice argumentação: um argumento é de ordem textual, outro arranca do princípio da competência limitada dos tribunais especiais e o terceiro releva do princípio da definição constitucional da competência dos órgãos de soberania. Sucessivamente se exporão as razões próprias de cada um desses argu­mentos. 6 - A corrente interpretativa que considerava que o artigo 218º, na sua redacção primitiva, tivera unicamente o propósito de definir a com­petência de âmbito penal dos tribunais militares assentava no entendi­mento de que a referência, feita logo no primeiro iniciso do preceito, à competência «em matéria criminal» significava que aquele dispositivo apenas se ocupava daquilo que em matéria criminal cabia aos tribunais militares conhecer, sendo livre a lei ordinária de lhes atribuir novas com­petências. Após a revisão constitucional, o artigo 218º deixou de conter a expres­são restritiva «em matéria criminal», pelo que a sua presente textualidade aponta para uma definição abrangente de toda a sua competência. Isto é, aliás, confirmado pelo que se passou na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, onde, na sequência do projecto de revisão do Partido Comunista Português, se assentou em que a eliminação, no pri­mitivo artigo 218º, da expressão «em matéria criminal» visava tornar claro que a competência dos tribunais militares era toda ela definida naquele preceito [Diário da Assembleia da República, II Legislatura, 1.ª sessão legislativa, 2.a série, nº 68, p. 2687; e Diário da Assembleia da Repú­blica, II Legislatura, 2.a sessão legislativa, 2.a série, suplemento ao nº 44, pp. 904-(42), 904-(45) e 904-(46), suplemento ao nº 90, p. 1676-(2) e 2º suplemento ao nº 114, p. 2076-(25)]. 7 - Passando ao segundo argumento, importa começar por assinalar que no sistema constitucional aos tribunais judiciais cabe uma competên­cia remanescente: são competentes apenas nas áreas não atribuídas à juris­dição de tribunais especiais. Nesta linha, dispõe, aliás, o artigo 14º da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro: «As causas que não sejam atribuídas a diferente jurisdição são da competência dos tribunais judiciais». Na medida em que a competência dos tribunais judiciais é definida pela negativa, é de todo indispensável que a competência dos tribunais especiais, essa sim determinada pela positiva, o seja com a maior preci­são. Parece pois lógico que a Constituição, sempre que tenha querido ocupar-se da caracterização componencial da competência dos tribunais especiais, haja sido cristalinamente explícita. Nesta perspectiva, o artigo 218º tem de ser encarado como preceito de valência omnicompreensiva. 8 - Finalizando pela análise do terceiro argumento, é de principiar por referir que, segundo o artigo 113º, n.os 1 e 2, da Constituição, a competência dos órgãos de soberania, entre os quais se incluem os tribu­nais, é a definida na Constituição. Assim é que a lei fundamental, ou exprime directamente a soma de poderes que cabe a cada órgão de soberania, ou delega complementar­mente tal tarefa na lei ordinária, que não pode, todavia, dilatar, para além do permitido na Constituição, a competência de cada um desses órgãos (neste sentido, o voto do vogal Luís Nunes de Almeida, no pare­cer nº 6/79 da Comissão Constitucional, edição oficial, vol. 8º, p. 205; e Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 264). Numa breve análise dos lugares pertinentes da Constituição, verifica-se, a este propósito: Que ao Presidente da República, aos tribunais militares e ao Tri­bunal de Contas pertencem apenas as competências imediata­mente delineadas na Lei Básica (artigos 136º, 137º, 138º, 218º e 219º): Que à Assembleia da República, ao Governo e ao Tribunal Cons­titucional - como resulta dos artigos 164º, alínea m), 200º, nº 1, alínea h), e 213º, nº 2, alínea é)- cabem as compe­tências atribuídas pela Constituição e pela lei. Posto isto, e considerando, por um lado, o princípio da definição a nível constitucional da competência dos órgãos de soberania, constante do artigo 113º da lei fundamental, e, por outro lado, o facto de a Cons­tituição, ao elencar o conjunto de poderes de cada órgão de soberania, haver sido muito clara, ora reservando para si a definição directa da competência, ora delegando complementarmente na lei tal definição, conclui-se que a interpretação do actual artigo 218º não pode divergir daquela que, por outras razões, até agora se lhe vem dando: aí, dão-se aos tribunais militares unicamente poderes nos domínios criminal e disciplinar. 9 - Assente, pois, que o presente artigo 218º da Constituição não reconhece ao Supremo Tribunal Militar, na esfera do contencioso admi­nistrativo, competência para conhecer de recursos interpostos por oficiais que se considerem prejudicados quanto à mudança da sua situação mili­tar, é óbvio que o artigo 196º, alínea b), do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa é materialmente inconstitucional. 10 - Um último problema há que considerar ainda. O Ex.mo Procurador-Geral-Adjunto, nas suas alegações, sustenta que o artigo 196º, alínea b), do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa infringe também a garantia de recursos contencioso do artigo 269 °, nº 2, da Constituição, texto primitivo (hoje, artigo 268º, nº 3), e a propósito escreve: ... o Supremo Tribunal Militar pode, segundo os casos, agir como organismo administrativo e como organismo jurisdicional, estando investido naquela primeira veste quando é chamado a 'jul­gar' os recursos para ele interpostos de decisões administrativas 'em matéria de promoção' ou de 'mudanças de situação' de oficiais, entre outras. Está então, de um ponto de vista material ou subs­tancial, a realizar uma tarefa administrativa sob controlo de uma outra instância administrativa (o Governo); não está a realizar uma tarefa jurisdicional ... Embora as alegações não desenvolvam muito este ponto, crê-se que tal posição se radica na articulação do citado artigo 196º com o artigo 199° do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, na sua primitiva redacção, que estatuía: 1 - As decisões ou acórdãos do Supremo Tribunal Militar, pro­feridos no exercício da competência que lhe é atribuída nesta maté­ria pelo artigo 196º, carecem de homologação do Secretário de Estado da Aeronáutica, e serão sempre publicados na Ordem à Aeronáutica. 2 - A recusa da homologação será sempre devidamente fun­damentada e publicada, juntamente com a decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Militar, na Ordem à Aeronáutica. 3 - Quando as decisões sejam favoráveis aos recorrentes, mas não tenham homologação, poderão os mesmos apelar, em última instância, para o Conselho de Ministros, dentro do prazo de quinze dias, a partir da data em que os interessados tomarem conheci­mento da não homologação. Antes de mais, forçoso é assinalar que este artigo 199° do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, que efectivamente converteria a actividade jurisdicional do Supremo Tribunal Militar definida no artigo 196º do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa em mera actividade administrativa, sofreu diversas modificações: Por força do artigo 21º da Lei nº 3/74, de 14 de Maio, a homologação referida no nº 1 do artigo 199° do Estatuto do Ofi­cial da Força Aérea Portuguesa passou a caber ao Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, sendo esta alteração tácita confirmada expressamente pelo nº 10º da Portaria nº 561/76, de 8 de Setembro; Ex vi do mesmo nº 10º da Portaria nº 561/76 a competên­cia do Conselho de Ministros, referida no nº 3 do artigo 199º do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, passou para o Conselho da Revolução (aliás, este nº 3 do artigo 199°, cm vir­tude do disposto nos artigos 16º c 19° da Lei nº 3/74, era já então, e pelo menos, um preceito de aplicação suspensa); Em virtude do nº 1 da Portaria nº 274/81, de 17 de Março, passou a ter a seguinte redacção: «As decisões do Supremo Tribu­nal Militar proferidas no exercício da competência que lhe é atri­buída nas matérias referidas no artigo 196º serão comunicadas à autoridade recorrida, para as mandar executar, nos seus precisos termos, no prazo de dez dias a contar da comunicação, devendo, dentro do mesmo prazo, ser publicadas na Ordem à Força Aérea». Este artigo 199°, na sua textualidade inicial, postulava pois que a actividade formalmente jurisdicional do Supremo Tribunal Militar no domínio das matérias descritas no artigo 196º correspondesse, ao cabo e ao resto, à realização substancial de «uma tarefa administrativa sob con­trolo de uma outra instância administrativa (o Governo)». No entanto, com a actual redacção do artigo 199° do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa isso não sucede: já não é consentida a interferência, com valor final, sobre certas decisões do Supremo Tribu­nal Militar, de uma instância administrativa. Por conseguinte - e esque­cido, por momentos, o problema da dimensão constitucional da compe­tência dos tribunais militares, anteriormente resolvido - não se pode hoje sustentar que o Supremo Tribunal Militar, ao ocupar-se das matérias refe­ridas no artigo 196º do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, não esteja a exercer verdadeira e própria actividade jurisdicional como tri­bunal especial constitucionalmente reconhecido [artigo 212º, nº 1, alí­nea d), da Lei Fundamental]. Sendo as coisas assim, é evidente que nem a norma do artigo 196º, nem a norma do artigo 199º do Estatuto do Oficial da Força Aérea Por­tuguesa, esta na sua actual redacção, violam a garantia de recurso con­tencioso do artigo 269º, nº 2, do texto primitivo da Constituição (hoje, artigo 268º, nº 3); ao oficial da força aérea, lesado na sua situação por actos administrativos da organização militar, é assegurado o direito de recorrer para um tribunal realmente independente e exercendo uma actividade materialmente jurisdicional. 11 - Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional, por violação do artigo 218º da Constituição, a norma do artigo 196º, alínea b), do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, aprovado pelo Decreto nº 377/71, de 10 de Setembro, e em consequência confirma-se o acór­dão recorrido. Lisboa, 5 de Dezembro de 1984. - Raul Mateus - Antero Alves Monteiro Diniz - Vital Moreira - Armando Manuel Marques Guedes.