0859/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decisão de reprivatizar a A………… [«A…………»], inserta no DL n.º 45/2014, foi feita de harmonia com o disposto no art. 293.º, n.º 1, da CRP e da Lei n.º 11/90, de 05.04 [Lei Quadro de Privatizações - «LQP»] e, por força do mesmo quadro, tinha que revestir a forma de ato legislativo já que o uso do DL assim era imposto ou exigido [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.º 1, 07.º, n.º 1, e 13.º todos da mesma «LQP»] e não através da forma ou de ato administrativo ou de ato de direito privado, nomeadamente, de deliberação societária.

II- A matéria e regime normativo inserto no referido DL n.º 45/2014 não integra ou preenche os comandos constitucionais insertos no art. 165.º, n.º 1, al. u), da CRP.

III- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014 concretizador da privatização da «A…………» não é pressuposto legal da alteração dos Estatutos da «D…………, SA» nem o seu conteúdo e/ou efeitos a envolvem ou operam.

IV- A reprivatização da «A…………» e o ato impugnado concretizador da mesma, não violam os princípios da proteção da confiança, da boa-fé [arts. 02.º e 266.º, n.º 2, da CRP, e 6.º-A do CPA] e da autonomia das autarquias locais [arts. 06.º, n.º 1, 237.º, n.º 1, e 242.º, da CRP e 04.º, n.ºs 2, 4 e 6, da Carta Europeia da Autonomia Local].

V- Não é impossível ao autor, face às normas procedimentais que disciplinam a atividade dos órgãos municipais, proceder à aprovação pela Assembleia Municipal de uma declaração de opção de venda no prazo de 30 dias fixado no caderno de encargos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

1.1. O Município de Lisboa vem mover uma acção administrativa especial contra o Conselho de Ministros e contra-interessados (A…………, S.A. (A…………), B…………, S.A., C…………, SGPS,S.A., D…………, S.A.. os Municípios de Loures, Amadora, Odivelas, Vila Franca de Xira, e a Associação de Fins Específicos ……, bem como os concorrentes à privatização da A…………: Agrupamento constituído pelas empresas ……… e ………, Holdings Limited.; ………, S.A., Agrupamento constituído pelas empresas ……… S.A. e ………, ………, S.A., ……… NV, Agrupamento constituído pelas empresas ………, S.A. e ………, S.A. e Agrupamento constituído pelas empresas ………, S.A., ………, SGPS, S.A., e ………, S.A.), pedindo a anulação dos atos administrativos constantes do D.L. nº 45/2014, de 20 de Março, que aprovou o processo de reprivatização da A............, assim como os constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, de 8 de Abril que procedeu à alteração dos estatutos das empresas gestoras de sistemas multimunicipais de resíduos.

1.2. O Município de Odivelas, citado na qualidade de contra-interessado, veio requerer a sua intervenção espontânea, invocando o art. 311º e seg.s do CPC, e assim aderindo ao articulado do A., Município de Lisboa (fls. 292).

1.3. O Conselho de Ministros apresentou a sua Contestação, fls. 298/369, considerando que os vícios invocados pelo A. devem ser julgados improcedentes.

1.4. C…………, S.A., B…………, S.A., A…………, S.A. e D…………, S.A., na qualidade de contrainteressadas, apresentaram a sua Contestação a fls 485 e seguintes, pugnando pela improcedência da ação.

1.5. Na sequência do requerimento de fls 523/524 e 529/529V foi deferido o pedido de prosseguimento dos autos contra os demais demandados com exceção dos aí referidos.

1.6. Após notificação para os efeitos do art.87º do CPTA foi proferido despacho saneador que julgou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer dos atos contidos no D.L. n.º 45/2014 absolvendo-se, nesse âmbito, os RR da instância tendo no mesmo despacho sido declarado o Tribunal competente para a apreciação e julgamento da presente ação quanto à anulação dos atos contidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014.

1.7. Convidadas as partes a produzir as suas alegações, em conformidade com o art. 91º, nº4, CPTA o Município de Lisboa apresentou alegações, que conclui da seguinte forma:

“I- O Governo de Portugal tendo como um dos seus grandes objetivos a reorganização do setor dos resíduos urbanos, veio dar o primeiro passo no sentido da pretendida reorganização do setor através da promoção da alteração da Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, que regula o acesso da iniciativa económica privada a determinadas atividades económicas, pela Lei n.º 35/2013, de 11 de junho, passando a prever-se a possibilidade de a exploração e gestão de sistemas multimunicipais de gestão de resíduos sólidos urbanos, ser atribuída a empresas cujo capital social seja maioritária ou integralmente subscrito por empresas do setor privado.

II- Subsequentemente, o Governo aprovou o processo de reprivatização da A…………, S. A. (A…………), sub-holding do grupo B………… para o setor dos resíduos, através do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, em cujo preâmbulo se pode ler que “O concurso regulado no presente decreto-lei assegura, para além do encaixe financeiro, que a A............ seja adquirida por entidade com a capacidade técnica e de gestão e a dimensão e solidez financeiras indispensáveis à sua gestão. Adicionalmente, o concurso assegura ainda que o adquirente dotará a A............ das melhores práticas no domínio ambiental e de um projeto estratégico adequado aos objetivos de desenvolvimento da economia nacional, assegurando ainda a prestação da atividade atualmente desenvolvida de acordo com elevados padrões de qualidade e a sua acessibilidade a todos os cidadãos.”, dispondo-se no n.º 1 do artigo 14.º deste diploma que “Os demais termos do concurso de alienação das ações da A............, bem como as condições finais e concretas da oferta dirigida a trabalhadores são estabelecidos mediante resolução do Conselho de Ministros.”, em 8 de Abril de 2014 foi então publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014 de 8 de Abril (doravante RCM) que formalizou o ato administrativo impugnado que determinou a abertura do concurso público para alienação das ações da A…………, S.A. e aprovou o respetivo caderno de encargos conforme previsto no Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março.

OS VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO DOS PRINCÍPIOS DA CONFIANÇA E DA AUTONOMIA LOCAL (ARTIGOS 2.º, 6.º E 235.º, N.º 2 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA; 2.º E 3.º DA CARTA EUROPEIA DE AUTONOMIA LOCAL (CEAL); 23.º, N.º 2, ALÍNEA K) DA LEI N.º75/2013, DE 12 DE SETEMBRO E 5.º N.º 2 DO DECRETO-LEI N.º 178/2006, DE 5 DE SETEMBRO);

III- O princípio do estado unitário encontra-se previsto no artigo 6.º da Constituição da República Portuguesa, constituindo a autonomia local expressamente parte integrante do mesmo e um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa.

IV- Este princípio da autonomia local é desenvolvido na Constituição no seu título VIII, relativo ao Poder local, da parte III (Organização do poder político) e encontra igualmente a sua consagração supralegal na Carta Europeia de Autonomia Local (CEAL), assinada por Portugal em 15 de Outubro de 1985, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 28/90, de 23 de Outubro, publicada no Diário da República, I Série, n.º 245/90 e ratificada pelo Decreto do Presidente da República, n.º 58/90, de 23 de Outubro, publicado no Diário da República, I Série, n.º 245/90, com entrada em vigor na ordem jurídica portuguesa em 1 de Abril de 1991 (artigo 1.º da CEAL).

V- Nesta conformidade, na CEAL prevê-se que “O princípio da autonomia local deve ser reconhecido pela legislação interna e, tanto quanto possível, pela Constituição.” (artigo 2.º da CEAL), entendendo-se “por autonomia local o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações uma parte importante dos assuntos públicos” (artigo 3.º, n.º1).

VI- “A autonomia das autarquias locais, intrinsecamente relacionada com a gestão democrática da República, tal como constitucionalmente desenhada, pressupõe um conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua atuação relativamente livre e incondicionada face à administração central no desempenho das suas atribuições, visando a prossecução do interesse da população local. Com o objetivo de assegurar essa liberdade de atuação, a Constituição consagra diversas dimensões ou elementos constitutivos da autonomia local. Aí se inscreve, nomeadamente, a autonomia de organização (artigo 237.º, n.º 1), a autonomia orçamental (artigo 237.º, n.º 2), a autonomia patrimonial e financeira (artigo 238.º, n.º 1 a 3), a autonomia fiscal (artigo 238.º, n.º 4, e artigo 254.º), a autonomia referendária (artigo 240.º, n.º 1), a autonomia regulamentar (artigo 241.º) e a autonomia em matéria de pessoal (artigo 243.º).”

VII- “O artigo 235.º da Constituição estabelece que a «organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais», que são «pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas». Esta norma constitucional garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e «tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma» (Acórdão n.º 296/2013, n.º 12).”

VIII- “As autarquias locais são mais que «mera administração autónoma do Estado», uma vez que «concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam» (cfr. Acórdão n.º 432/93, n.º 1.2., cfr. também Acórdão n.º 296/2013, n.º 13, e o Acórdão n.º 109/2015, n.º 10). Nesse contexto, José de Melo Alexandrino, define autarquia local como «a forma específica de organização territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro do território do Estado prossegue interesses locais, através do exercício de poderes públicos autónomos», acentuando o Autor um conjunto de ideias das quais destacamos «o relevo e a inafastável feição política dos entes locais» e «um certo grau de imediatividade dos poderes públicos (dado pelo autogoverno inerente à legitimidade e representatividade democráticas dos órgãos), mas também a independência relativamente a orientações ou poderes condicionantes externos, nomeadamente estatais» (“Direito das Autarquias Locais”, in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Almedina, 2010, pp. 111-112).”

IX- “Como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais”

X- Do Regime Jurídico das Autarquias Locais resulta pacífico que a gestão e recolha de resíduos sólidos urbanos das populações respectivas, cabe em exclusivo a estas pessoas colectivas de direito público a quem desde sempre estiveram confiadas as atribuições e competências no âmbito do ambiente e saneamento básico (actualmente previsto na alínea k) do n.º 2 do artigo 23.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro).

XI- Encontrando-se igualmente expresso na lei que a gestão dos resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 litros por produtor, é assegurada pelos municípios. (artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006 de 5 de setembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de junho (que procedeu à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, e transpõe a Diretiva n.º 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro, relativa aos resíduos.), entendendo-se por gestão dos resíduos “a recolha, o transporte, a valorização e a eliminação de resíduos, incluindo a supervisão destas operações, a manutenção dos locais de eliminação no pós-encerramento, bem como as medidas adotadas na qualidade de comerciante ou corretor” (artigo 3.º p) do Decreto-Lei n.º 178/2006).

XII- A exclusividade das atribuições dos municípios relativamente aos resíduos sólidos urbanos prevaleceu até 1993, ano em que, com a publicação do Decreto-Lei 372/93, de 29 de Outubro que veio alterar o artigo 4.º da Lei n.º 46/77, de 8 de Julho (Lei da Delimitação de Sectores) e do Decreto-lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, por razões estratégicas de viabilização de uma gestão integrada de resíduos, o Governo passou a ter competência para criar sistemas multimunicipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos, tendo efetivamente procedido à criação de alguns por via desse mesmo Decreto-Lei n.º 379/93, decorrendo do artigo 1.º deste diploma que o mesmo tem por objeto “o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos…” e que “São sistemas multimunicipais os que sirvam pelo menos dois municípios e exijam a intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional, sendo a criação destes sistemas de titularidade estatal precedida de parecer dos municípios territorialmente envolvidos, a emitir nos termos previstos no presente decreto-lei.”

XIII- Com esta alteração, as atribuições e competências de cada município na gestão, recolha e tratamento de resíduos sólidos dentro da sua área territorial não ficaram, de forma alguma, excluídas, mas, tão só e exclusivamente na medida em que, tal gestão, recolha e tratamento, globalmente considerados enquanto abrangendo territórios afectos a mais que um município, passassem a ser concretizadas à luz de um sistema legalmente criado, no qual necessariamente, se encontrem abrangidos dois ou mais municípios, visando-se tão somente a articulação dos vários interesses locais envolvidos, continuando os municípios assim a deter as atribuições e competências que lhe são próprias pela sua natureza supra referida na área da gestão, recolha e tratamento de resíduos urbanos.

XIV- A constituição da D............, conforme explanado na p.i. dos presentes autos, foi efetuada através fusão por extinção das sociedades ………, S.A. e ………, S.A., sendo que a primeira ……… (1994) visava a gestão do sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos de Lisboa Norte que foi criado pelo Decreto-Lei n.º 297/94, de 21 de novembro o qual previa já a respetiva concessão do mesmo a esta sociedade, e se previa que “os municípios de Lisboa, Amadora, Loures e Vila Franca de Xira entendem necessária uma solução integrada para os resíduos gerados nas suas áreas de jurisdição, tendo em conta a necessária defesa do equilíbrio ambiental e a desejável economia de meios”, assim ficando patente que a criação deste sistema multimunicipal bem como a constituição da D............, no respeito pelo princípio da autonomia local, apenas foram possíveis com a concordância dos municípios envolvidos.

XV- E foi no pressuposto de que a sociedade criada, em que a sua composição acionista era constituída inteiramente por entidades públicas ou de capitais exclusivamente públicos, - como de resto resultava do próprio diploma legal que a criava - às quais são aplicáveis disposições legais específicas em razão da sua natureza pública, que o Autor, de sua livre iniciativa e no exercício da sua autonomia constitucional e legalmente previstas, integrou o quadro acionista quer da ……… de 1994, quer da D............ de 2010.

XVI- E o Autor integrou a composição acionista da D............, participa nela e com ela celebrou contratos e protocolos de cooperação, tendo em conta, por um lado, a sua posição acionista na mesma e por outro lado, a garantia legal e estatutária da identidade e natureza pública dos restantes acionistas, aos quais são aplicáveis disposições legais e estatutárias específicas, decorrendo tal garantia em primeira mão - e é quanto basta para efeitos da relação societária dos vários acionistas - do Decreto-Lei n.º 68/2010 e dos Estatutos da D............ aprovados por este diploma em 15 de junho de 2010.

XVII- Culminando-se a imperatividade da consagração da natureza pública dos titulares de 51% do capital social da D............, com a cominação jurídica mais grave, a da nulidade, fixada no n.º 4 do mesmo artigo 7.º onde expressamente se prevê que “A transmissão de ações em violação do disposto no número anterior é nula.”

XVIII- Ora, com a privatização da A............, apesar de não ocorrer em termos formais uma alteração da entidade titular da participação maioritária da D............ (afinal a sociedade A............ permanece acionista da D............), o que é facto é que a “simples” alteração da natureza pública para privada desta empresa, implica alterações substanciais no regime legal aplicável à A............ com consequências na natureza e titularidade da D............ (e restantes sociedades participadas da A............), com graves repercussões lesivas das competências das autarquias locais e consequentemente da autonomia local tal como é definida e protegida na CRP, na CEAL e no RJAL.

XIX- De entre tais alterações resulta desde logo a saída da A............ e das suas participadas do setor empresarial do Estado e o seu afastamento da aplicação do regime ao mesmo aplicável (Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro), do qual se salienta, pela sua relevância, deixarem de se aplicar à A............ as orientações estratégicas e sectoriais que consistem na definição e aprovação de um conjunto de medidas ou diretrizes relevantes para o equilíbrio económico e financeiro do sector empresarial do Estado por parte do Governo e que vinculam os titulares dos cargos de administração (artigo 24.º).

XX- E em resultado dessa alteração de regime legal aplicável, desde logo, ambas as sociedades bem como os titulares dos cargos dos seus conselhos de administração, deixam de se encontrar vinculados pelas orientações estratégicas e setoriais supra referidas, passando o Autor, acionista da D............, a não ter a oportunidade de conhecer a estratégia da A............ ou de sociedade sub-holding desta, em relação à D............, da mesma forma que atualmente tem, enquanto é o Estado a definir tais orientações.

XXI- Por outro lado, saliente-se também o disposto no artigo 41.º deste Decreto-Lei n.º 133/2013 que prevê que “O titular da função acionista contribui para que os acionistas minoritários das empresas em que participa possam exercer os seus direitos e acautelar os seus interesses, designadamente assegurando que os modelos de governo adotados pelas empresas reflitam adequadamente a estrutura acionista” e que deixará de ser aplicável à A............ e à D............, deixando aquela sociedade enquanto acionista da D............ de ter a obrigação legal de acautelar os interesses dos acionistas minoritários da forma aqui prevista.

XXII- A D............ enquanto empresa pública, contou no seu Conselho de Administração com 12 elementos, tendo sido dois deles indicados pelo Autor e um dos quais detém funções executivas na gestão da D............ nas áreas dos aterros, da Direção de Estudos, Qualidade e Inovação, a Estação de Tratamento e Valorização Orgânica e os Apoios Municipais, em sintonia com as atribuições e competências próprias do Município de Lisboa e decorrentes das normas constitucionais e legais supra referidas, resultando tal composição do Conselho de Administração e confiança de funções executivas a um dos membros indicados pelo ora Autor, não da aplicação do disposto naquele artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 133/2013 e não das disposições estatutárias.

XXIII- Disposição legal esta que deixa de ser aplicável assim que a D............ deixe de integrar o sector empresarial do Estado, sendo que, deixando o Estado de ser o acionista maioritário da D............, a proximidade e relação de confiança no titular do órgão de gestão da sociedade por parte da Câmara Municipal de Lisboa, deixa de ser possível, assim resultando um afastamento do ora Autor do acompanhamento do governo da sociedade por titular da sua confiança, o que constitui uma alteração que enfraquece de forma drástica e irreversível, em primeira linha, a posição do Autor, enquanto acionista, na sua relação societária com a D............, e consequentemente no exercício das suas competências próprias na área dos resíduos urbanos.

XXIV- E como tal através dessa participação também concretizada pelo direito à indicação de membros do Conselho de Administração com funções executivas, o Município de Lisboa exerce as suas competências, prosseguindo os interesses da sua população local, conforme lhe é atribuído pela Constituição e pela CEAL, supra referidas, vendo o Autor afetada a sua competência no âmbito da gestão de resíduos urbanos, que se lhe encontra legalmente reservada e que desta forma o Réu transfere ilicitamente para uma terceira entidade (privada).

XXV- O mesmo se diga relativamente ao Contrato de Entrega e Receção de Resíduos Sólidos Urbanos junto como documento da p.i. nos termos do qual esta Edilidade assume uma posição de fornecedor e simultaneamente de cliente da D............, assumindo o Município de Lisboa naquele contrato compromissos enquanto utilizador deste sistema multimunicipal, através da entrega à D............ dos Resíduos Urbanos e equiparados cuja gestão é da responsabilidade deste município nos termos da lei.

XXVI- O ato administrativo ora impugnado veio assim concretizar as alterações legais motivadas pelo desígnio do Governo de Portugal em privatizar o setor de resíduos urbanos, consubstanciando-se numa alteração das circunstâncias que foram tidas em conta pelo Autor quando integrou a composição acionista da D............ - no escrupuloso respeito do princípio da autonomia local - no âmbito desta matéria, violando, assim, o princípio da confiança merecedor de tutela jurídico-constitucional, nos termos do artigo 2.º da Constituição.

XXVII- E, tais alterações que culminam na abertura do concurso público de alienação de ações da A............ e publicação do respetivo caderno de encargos, vieram de forma gradual, mas evidente, espartilhar as atribuições e competências dos municípios na área dos resíduos urbanos, muito para além dos limites que se encontram demarcados pelo princípio constitucional da autonomia local.

XXVIII- Ora, considerando que os Municípios, enquanto autarquias locais, também constituem estruturas do poder político, dado que os titulares dos seus órgãos são legitimados por sufrágio, direto e universal, a verdade é que estes titulares são eleitos para o cumprimento das atribuições que se encontram reservadas aos Municípios exercendo as competências legalmente atribuídas aos seus órgãos com a autonomia de exercício constitucionalmente garantida.

XXIX- O Réu, ao decidir a privatização da A............ e subsequentemente ao ter aprovado o caderno de encargos daquela privatização que consta da RCM, em nome do invocado interesse público nacional, sem ter acautelado a intervenção dos municípios envolvidos por forma a respeitar as atribuições e competências dos mesmos na área da gestão dos resíduos urbanos, acabou por ilegal e inconstitucionalmente, restringir essas competências.

XXX- Com efeito, do ato impugnado resultam restrições às competências próprias dos municípios na área da gestão dos resíduos urbanos, conforme acima invocado, ao deixar de se permitir a intervenção na gestão direta da sociedade D............ através do direito à indicação de membros do Conselho de Administração com funções executivas e direito de voto nas respetivas deliberações, passando esses direitos exclusivamente para a esfera jurídica do novo titular da maioria do capital social da D............, nos termos da lei comercial.

XXXI- Por outro lado, na privatização em causa, prefigura-se também como ofensiva do princípio da confiança e da autonomia local, a possibilidade concedida pela alínea f) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, aos concorrentes no procedimento de reprivatização, de apresentar termos e condições alternativos aos instrumentos contratuais a que aquela norma faz referência, tanto mais que tal faculdade não surge balizada, ou, de algum modo delimitada ou condicionada conforme se pode constatar pela redação de referência genérica da alínea g) do n. 1 do artigo 21.º do caderno de encargos.

XXXII- Assim, a possibilidade que parece ser dada aos concorrentes de efetivamente influenciarem a alteração de contratos celebrados pela D............, sem a intervenção dos municípios que são contraparte nos mesmos ou dos quais resulta afetada a sua atividade no âmbito das suas atribuições e competências, em especial, na área dos resíduos urbanos, nomeadamente os contratos celebrados com o Município de Lisboa, a ser assim entendida, representa uma clara violação do princípio da autonomia local e da confiança conforme acima enunciados, perigando inclusivamente o equilíbrio financeiro do contrato a modificar.

XXXIII- Nesta conformidade, ao frustrarem-se as garantias legais e estatutárias de titularidade por entidades públicas do capital social da D............ – e logo a aplicação dos vários regimes jurídicos que são próprios das entidades públicas - que fizeram com que o Autor anuísse e participasse na criação dos sistemas municipais que integraram o seu território, e permitisse afinal que as suas atribuições nesta matéria, excecional e parcialmente, fossem confiadas a uma terceira entidade de natureza pública – frise-se – configuram uma usurpação de competências, pela via do desrespeito pelos princípios da confiança e da autonomia local, em clara violação dos artigos 2.º e 235.º. nº 2 da CRP, bem como das normas legais que expressamente prevêem estas atribuições e competências contidas na alínea k) da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro e 5.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro.

XXXIV- Por outro lado, ao proceder a uma privatização indireta de sociedade na qual os municípios detêm participações através das quais, as suas atribuições e competências na área da gestão dos resíduos urbanos são exercidas, na prossecução dos interesses da população local, sendo que dessa privatização aquelas competências resultam restringidas e são ilegitimamente transferidas para uma terceira entidade (privada) à qual é permitido impor termos e condições aos contratos vigentes celebrados com os municípios, a par do desrespeito pelas atribuições e competências do Autor, o Réu contende com as normas legais que expressamente prevêem estas atribuições e competências contidas na alínea k) da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro e 5.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, violando em princípio da autonomia local, princípio fundamental da República Portuguesa previsto no n.º 1 do artigo 6,º e 235,º n.º 2 da Constituição e nos artigos 2,º e 3,º da CEAL.

XXXV- A reprivatização da A............, tratando-se esta de uma sociedade nacionalizada depois do 25 de Abril de 1974, encontrar-se-ia submetida ao regime legal constante da Lei n.º 11/90 de 5 de Abril, alterada e republicada pela Lei n.º 50/2011, de 13 de Setembro (aprova o quadro legal aplicável à reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974, previstos no n.º 1 do artigo 293.º da Constituição).

XXXVI- Na privatização da A............, visando-se diretamente a privatização das suas participadas - gestoras de sistemas multimunicipais de gestão de resíduos sólidos urbanos, deveria ter sido aplicado o regime legal específico aplicável à alienação/privatização de participações sociais em empresas que não se enquadrem no âmbito da Lei n.º 11/90, que é o aplicável a todas as participadas da A............, visto estas não consistirem em sociedades nacionalizadas depois do 25 de abril de 1974.

XXXVII- É o regime previsto na Lei n.º 71/88 de 24 de Maio e no Decreto-Lei n.º 328/88 de 27 de Setembro que estabelecem e regulamentam a forma como se deve processar a alienação de participações sociais por parte de entes públicos (nestes se compreendendo o Estado, fundos autónomos, institutos públicos, instituições de segurança social, empresas públicas, sociedades de capitais exclusivamente públicos e sociedades de economia mista com maioria de capitais públicos) – cf. artigo 1.º da referida Lei n.º 71/88.

XXXVIII- A Lei n.º 71/88, de 24 de Maio foi aprovada pela Assembleia da República e versa sobre matéria da sua competência legislativa reservada nos termos previstos na alínea l) do artigo 165.º da CRP, sendo que referindo-se esta matéria a meios e formas de privatização dos meios de produção por motivo de interesse público, o qual constitui pressuposto normativo necessário de outras leis, a mesma constitui lei de valor reforçado conforme previsto no n.º 3 do artigo 112.º da CRP, não podendo assim ser derrogada ou a sua aplicação ser afastada, materialmente, por lei ordinária.

XXXIX- Em rigor deveria ter sido este o regime aplicável no procedimento de privatização da A............ porquanto esta sociedade, apesar de ter sido nacionalizada posteriormente ao 25 de Abril de 1974, todos os seus ativos, que são constituídos exclusivamente pelas participações nas referidas 11 empresas, constituem afinal os seus meios de produção objeto da privatização em curso, não se encontram nessas circunstâncias, tendo todas elas sido criadas ex nuovo muito posteriormente a tal data e sem qualquer relação ou enquadramento nas operações de nacionalização realizadas na sequência da revolução de 1974.

XL- E para efeitos da aplicação da Lei n.º 11/90, a A............ deverá ser assim excluída do seu âmbito de aplicação que prevê “à reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974”, o que não sucede no caso da A............ como se demonstrou.

XLI- Ao ter excluído ilicitamente aplicação dos diplomas supra referidos, a o Réu na RCM acabou por violar as disposições legais que obrigam a que para a alienação de participações sociais maioritárias acima do valor ali previsto (como é o caso da participação da A............ na D............), sejam respeitadas as normas contidas nos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 328/88, em especial no que se refere à publicação de anúncio em dois jornais de grande circulação, um de Lisboa e outro do Porto; à indicação nesse anúncio do preço base da licitação; à constituição de júri, composição e forma de deliberação do mesmo; à exigência de sempre que as propostas apresentem preços que não divirjam mais do que 5% do valor da proposta mais elevada, da suspensão da sessão para se proceder a licitação até ao quinto dia útil imediato, prevalecendo a melhor oferta; e a exigência da participação do órgão de fiscalização da entidade alienante através de declaração de que foram cumpridas as disposições legais aplicáveis que deverá acompanhar a ata do resultado do concurso assinada por todos os membros do júri e da qual constarão as propostas recebidas e seus autores, bem como todas as deliberações tomadas pelo júri e respetivos fundamentos (artigos 2.ºalíneas a) e b) e 3.º do Decreto-Lei n.º 328/88.

XLII- Na RCM, quanto ao concurso público de alienação de ações da A............, que determina a alienação da posição maioritária do Estado na D............ (e nas restantes participadas sujeitas ao mesmo regime legal) - e, inclusivamente, a consequente alteração de natureza da empresa de publica a privada - não se encontra prevista a constituição de júri para este concurso, sendo que é à C…………, SGPS, S.A. que cabe a condução do mesmo nos termos previstos no artigo 6.º do caderno de encargos, decorrendo também dos artigos 16.º, 17.º, 29.º e 30.º que é a esta empresa pública e à B………… (empresas holding e sub-holding do Estado que detêm as participações sociais da A............ e da D............) que compete apreciar as propostas dos concorrentes e propor a hierarquização dos concorrentes ao Conselho de Ministros que terá a decisão final.

XLIII- E embora tenha sido nomeada a Comissão Especial prevista no artigo 20.º da Lei n.º 11/90, através do Despacho n.º 8118/2014 proferido pelo Senhor Primeiro Ministro e publicado em 23 de Junho de 2014, - posteriormente à fase de submissão e apreciação das propostas não vinculativas previstas no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 45/2014 e nos artigos 8.º e seguintes do caderno de encargos - o que é facto é que neste processo de privatização indireta da D............ não se procede à publicação nos termos ali previstos e não é nomeado júri, nem respeitado o procedimento e competências para a proposta de decisão e intervenientes previstos para a condução à decisão final imperativamente decorrentes e previstos nos artigos 1.º e 4.º Lei n.º 71/88 e nos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n. 328/88., o que faz incorrer a RCM em ilegalidade por violação das normas legais supra identificadas o que impõe a sua anulação, nos termos previstos nos artigos 135.º e 136.º do Código de Procedimento Administrativo.

DOS ARTIGOS 5.º E 8.º DOS ESTATUTOS DA D............ O QUE CONSUBSTANCIA A VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 165.º, N.º 1 ALÍNEA U), DA CRP, NOS ARTIGOS 14.º, N.º 1, 36.º E 38.º, N.º 2 DO DECRETO-LEI Nº 133/2013, DE 3 DE OUTUBRO E NOS ARTIGOS 375.º, N.º2 E 386.º, N.º 3 DO CÓDIGO DAS SOCIEDADES COMERCIAIS;

XLIV- Nos termos do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro (Regime Jurídico do Sector Público Empresarial) “São empresas públicas as organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante, nos termos do presente decreto-lei.”, prevendo-se no n.º 1 do artigo 8.º deste diploma que “Sem prejuízo das autonomias atribuídas às entidades de caráter administrativo ou empresarial, detentoras de participações ou reconhecidas às Regiões Autónomas, aos municípios e às suas associações, uma empresa participada por diversas entidades públicas integra-se no sector empresarial da entidade que, no conjunto das participações do sector público, seja titular da maior participação relativa.” ;

XLV- Determinando-se neste Decreto-Lei n.º 133/2013 que quanto ao regime jurídico das empresas públicas, as mesmas “regem-se pelo direito privado, com as especificidades decorrentes do presente decreto-lei, dos diplomas que procedam à sua criação ou constituição e dos respectivos estatutos” (artigo 14.º, n.º1), prevendo-se expressamente no artigo 36.º deste diploma que as alterações de estatutos destas empresas são realizadas nos termos do Código das Sociedades Comerciais, devendo os projetos de alteração ser devidamente fundamentados e aprovados pelo titular da função acionista; e no n.º 2 do artigo 38.º que “o exercício da função acionista processa-se por via de deliberação da assembleia geral (…)”

XLVI- Ora, constituindo o sector público empresarial, e em concreto “as bases gerais do estatuto das empresas públicas” matéria de competência relativa da Assembleia da República, nos termos previstos na alínea u) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, o Decreto-Lei n.º 133/2013 foi aprovado e publicado ao abrigo da Lei n.º 18/2013, de 18 de Fevereiro - emitida ao abrigo da alínea d) do artigo 161.º da CRP - por força da qual a Assembleia da República autorizou o Governo a aprovar os princípios e regras gerais aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas.

XLVII- A D............ decorrente das disposições supra citadas é pois uma empresa pública, constituída como uma sociedade comercial de responsabilidade limitada integrada no sector empresarial do Estado e que se rege, em primeira linha, pelo direito privado, sendo-lhe assim aplicável o regime jurídico previsto no Código das Sociedades Comerciais e, quanto à alteração de estatutos, esta apenas poderá ser realizada, mais concretamente de acordo com o previsto nomeadamente nos artigos 375.º e 386.º do Código das Sociedades Comerciais.

XLVIII- O legislador, no âmbito deste tipo de empresas públicas quanto ao seu funcionamento, organização e vicissitudes, veda ao Estado o exercício da sua função acionista pela via das suas vestes de Estado-Administração, antes lhe impondo que o faça, em pé de igualdade com os restantes acionistas, e pela via dos órgãos da sociedade, nomeadamente, pela via de propostas de deliberação a serem votadas pela assembleia geral da sociedade.

XLIX- E esta forma de alteração de estatutos imposta pela Lei de Bases do Sector Público Empresarial (Decreto-Lei n.º 133/2013 por via da autorização legislativa concedida através da Lei n.º18/2013, de 8 de Fevereiro) encontra-se incluída na matéria que faz parte da reserva relativa da competência da Assembleia da República e como tal, insusceptível de ser alterada por via da competência legislativa do Governo sem que seja precedida da competente autorização legislativa.

L- Assim, ao Estado Português, na sua função acionista, pretendendo ver alterados os estatutos da D............, resta-lhe, no cumprimento da lei, através da A............, SA, enquanto acionista da D............, solicitar ao presidente da mesa da assembleia geral de accionistas desta empresa, a convocatória para reunião em assembleia geral, indicando as matérias que deseja propor a deliberação, no caso em apreço, a alteração de estatutos, conforme previsto no n.º 2 do artigo 375.º do CSC e somente através da alteração dos estatutos da D............ processada de acordo com aquelas disposições da lei comercial, eliminando-se a obrigatoriedade da detenção de 51% do seu capital social na titularidade de entes públicos e a consequente eliminação da cominação da nulidade da transmissão de ações em violação dessa disposição, se poderá concretizar, regular e legalmente, a privatização indireta da D

LI- A alteração dos estatutos da D............ processada através do Decreto-Lei n.º 108/2014 é ilegal por chocante e evidente violação dos artigos 14.º, n.º 1, 36.ºe 38,º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 133/2013 de valor reforçado e que impõe que as alterações de estatutos sejam realizadas nos termos da lei comercial e consequentemente, nos termos previstos nos artigos 375.º e 383.º do Código das Sociedades Comerciais que resultam igualmente ofendidos por este diploma, pelo que, à presente data encontram-se plenamente vigentes os estatutos da D............ conforme foram publicados em 15 de junho de 2010 com o Decreto-Lei n.º 68/2010, os quais, conforme supra transcrito exigem a titularidade pública de um mínimo de 51% do capital social da D

LII- E, fazendo aquelas disposições (artigos 14.º, n.º 1, 36.ºe 38,º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 133/2013) parte integrante da Lei do Setor Público Empresarial, constituindo esta uma lei de bases quanto à qual impera a reserva de competência legislativa da Assembleia da República nos termos previstos na alínea u) do artigo 165.º da Lei Fundamental, o desvio de aplicação das mesmas por parte do ato ora posto em crise, contende igualmente com aquela norma constitucional, incorrendo em inconstitucionalidade orgânica.

LIII- Ora, com a privatização da A............, ocorre a privatização (in)direta de 55,63% do capital social da D............ e prevendo-se neste processo de privatização a alienação de 100% das ações da A............, - não se aceitando ofertas para lotes de acções representativas de percentagem inferior a 95% (sendo 5% reservados para alienação aos trabalhadores) – a alienação dessa participação social na A............, violará sem qualquer dúvida, o disposto nos artigos 5.º e 8.º dos Estatutos da D

LIV- Consequentemente a pretendida alteração dos estatutos da D............ por via legislativa através do Decreto-Lei n.º 108/2014 não tem qualquer efeito jurídico, devendo considerar-se nula ou até mesmo inexistente, persistindo assim o regime estatutário da D............ de 15 de junho de 2010 a reger o governo daquela sociedade e, consequentemente a determinar a obrigatoriedade da permanência na titularidade de entidades públicas de, pelo menos, 51% do capital social da sociedade e a determinar a nulidade de qualquer transmissão de ações que contrariem tal requisito relativo à natureza dos titulares do capital da sociedade.

LV- Assim, a concretizar-se a privatização da A............ com a inevitável privatização da D............, a mesma, ao alterar a natureza do acionista maioritário e consequentemente, infringindo as disposições estatutárias supra referidas determinará a violação dos artigos 5.º e 8.º dos Estatutos da D............, o que consubstancia ilegalidade e inconstitucionalidade material e orgânica, por colidir com o disposto nos artigos 14.º, n.º1, 36.º e 38.º, n.º 2 do Decreto-Lei nº 133/2013, de 3 de Outubro e no artigo 165.º, n.º 1 alínea u), da CRP e nos artigos 2.º, 7.º, 375.º, n.º2 e 386.º, n.º 3 do Código das Sociedades Comerciais, sancionada com a nulidade, assacável ao ato impugnado que prevê a privatização indireta de uma sociedade legalmente obrigada à titularidade pública de 51% do seu capital social.

LVI- A ilegalidade e inconstitucionalidade material e orgânica, acima enunciada faz incorrer a RCM, por ter como objetivo e consequência direta uma (várias) transmissões nulas de ações, em vício de forma, por carecer, em absoluto, de forma legal, nos termos do disposto na alínea f) do artigo 133.º do CPA.

DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 235º, Nº 2 DA CRP, DOS ARTIGOS 130º A 154º DO CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E DO ARTIGO 61º, Nº 1 DA LEI 50/2012, DE 31 DE AGOSTO

LVII- A RCM veio ainda, no seguimento do disposto no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A............ é acionista, bem como do exercício do direito de preferência pelos restantes municípios da mesma entidade gestora, relativamente à referida alienação, os quais constam do caderno de encargos…”

LVIII- Nos artigos 41.º, 42.º e 43.º do caderno de encargos contido na RCM estabeleceu-se, assim, um subprocedimento com vista ao exercício de opção de venda das participações sociais dos municípios nas entidades gestoras dos sistemas multimunicipais - a D............ - no caso do Município de Lisboa.

LIX- Do teor de tal carta prevista no artigo 42.º do caderno de encargos (enviada ao Município de Lisboa, cuja cópia constitui documento da p.i. dos presentes autos), resulta, não só a previsão de prazos para o exercício da opção de venda como o preço pelo qual será efetuado o “negócio”, o valor do capital próprio da D............ em 31 de dezembro de 2013.

LX- Ora, corresponde o capital próprio num valor de liquidação e não num valor de mercado que consiste no “…ao património líquido da empresa e é composto pelas seguintes rubricas com tradução contabilística: capital social, reservas, prestações suplementares e resultados transitados.

O capital próprio de uma empresa é sempre igual ao seu ativo deduzido do passivo.

Estas são realidades dinâmicas pelo que o que nos é dado pelas demonstrações financeiras (balanço e demonstração de resultados), é como uma “fotografia” tirada no momento à empresa e não deve ser encarado numa perspectiva estática, devendo a análise ser sempre efetuada em perspectiva.”

LXI- No âmbito da privatização da A............, o Governo de Portugal ambicionava assim que os municípios acionistas das empresas de gestão de resíduos, participadas da A............, se comprometessem a alienar a sua participação social nessas referidas sociedades por um valor que não tem equivalência com o valor que potencialmente se poderá obter com a “ida ao mercado” das participações da A............ nas 11 sociedades gestoras dos sistemas multimunicipais de gestão e tratamento de resíduos, mais admitindo o Governo de Portugal, através do teor do terceiro parágrafo da minuta prevista no artigo 42.º do caderno de encargos, que a privatização da A............ poderá ser concretizada por valor inferior ao valor do capital próprio das suas participadas…,ponderando assim o Réu a possibilidade de vender as suas participações sociais nestas sociedades por um valor inferior ao que obteria com a sua pura e simples liquidação, assim depauperando o erário público e a sua posição no mercado do sector de resíduos e o potencial económico das empresas em causa, assim se pondo em crise a prossecução do interesse público em violação do disposto no artigo 266.º da Constituição.

LXII- Consequentemente também enfraquecendo, por esta via, a posição dos municípios que na área da gestão, recolha e tratamento de resíduos sólidos, detêm uma experiência inigualável por qualquer operador privado, pondo, assim, em causa os interesses das populações locais em especial os da população de Lisboa sob a responsabilidade do ora Autor, assim se ofendendo o Princípio Constitucional da autonomia local, consagrado nos artigos 6.º, n.º 1 e 235.º, n.º 2 da CRP.

LXIII- Mais, de acordo com aquelas regras aos municípios é concedido um prazo de 30 dias para comunicarem esse seu exercício de opção de venda à C………… e B………….

LXIV- Ora, perante a possibilidade do exercício do direito de opção de venda das suas ações, o Autor (ou qualquer outro município em idênticas circunstâncias), para decidir, informado com rigor e da forma responsável que lhe é exigida na condução dos assuntos municipais e, observância do Princípio da prossecução do interesse público municipal da sua população, - conforme lhe é imposto pelo n.º 2 do artigo 235.º da CRP e pelo artigo 2.º da Lei n.º 75/2013 - teria de o fazer por confronto do valor que essa sua participação social poderia atingir, no âmbito deste processo de privatização, com a implicação da perda dessa posição acionista perante a vantagem que essa alienação poderia significar para a população local, sendo essencial promover a avaliação da sociedade visada.

LXV- O que, tendo em conta a especificidade e complexidade técnica da avaliação de empresas, em especial no caso das sociedades em causa, teria de ser feito através da contratação de entidades com experiência e idoneidade na área da avaliação empresarial, contratação esta que deverá obedecer ao regime previsto no Código dos Contratos Públicos, significando isto o cumprimento de um rigoroso e relativamente moroso procedimento.

LXVI- Somente após ter conhecimento dessa avaliação, poderia o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa (no caso do Município de Lisboa) ponderar a eventual venda da participação social na D............ e levar o assunto a reunião da câmara, na qual se decidiria submeter, ou não, a proposta de alienação da participação social, em causa, a deliberação da Assembleia Municipal.

LXVII- Tal procedimento decorre tanto das disposições legais do Código da Contratação Pública supra citadas, como dos artigos 3.º, 5.º e 61.º n.º 1 da Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto que “aprova o regime jurídico da actividade empresarial local e das participações locais”.

LXVIII- Ora, quer as reuniões de câmara, quer as reuniões da Assembleia Municipal de Lisboa, à calendarização e agendamento de propostas, nos termos previstas nos artigos 27.º, 40.º e 41.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, pelo que, qualquer município que pretendesse de facto exercer o direito de opção de venda previsto neste caderno de encargos, no prazo de 30 dias ali peremptoriamente fixado, encontrar-se-ia impedido de o fazer da forma que legalmente e constitucionalmente lhe é imposta.

LXIX- Uma vez que as suas obrigações legais e constitucionais se sobrepõem, como é evidente, aos prazos previstos num mero ato administrativo que, de resto se encontra eivado de inconstitucionalidades e ilegalidades, o exercício desse direito de opção respeitando o prazo previsto no caderno de encargos, levaria a que essa comunicação de direito de opção ela própria fosse também inválida, por ilegal.

LXX- Acresce que, o Governo de Portugal decide o concorrente e o preço pelo qual vende as suas participações, mas quanto às participações sociais dos municípios não é prevista sequer a possibilidade de fixarem eles próprios o valor mínimo pelo qual se dispõem a vender as suas ações, sendo que se encontra previsto que o compromisso dos municípios, através desta opção de venda, é assumido antes sequer de se ter conhecimento da identidade dos concorrentes que apresentam propostas não vinculativas…

LXXI- Seria um compromisso de venda das ações de uma sociedade que atua numa área na qual os municípios detêm atribuições e competências, com as quais os municípios mantêm estreita colaboração, nomeadamente através de contratos de entrega e receção de resíduos, por um valor que os municípios não têm oportunidade de fixar ou negociar a uma entidade que desconhecem… e assim, na fixação desta opção de venda e da forma como a mesma se processa, o Governo, mais uma vez, invade a esfera da autonomia local e da consequente livre iniciativa das autarquias.

LXXII- O ato impugnado colide, assim, na procedimento estabelecido para o exercício da opção de venda pelos municípios, com os artigos com os art.ºs 130.º a 154.º do CCP e o artigo 61.º, n.º 1 da Lei n.º 50/2012, bem como o n.º 2 do artigo 235.ºda CRP e o artigo 2.º da Lei n.º 75/2013 o que tem o efeito cominatório da sua anulação conforme previsto nos artigos 135.º e 136.º do CPA.

LXXIII- Do acima exposto resulta que o ato administrativo praticado pelo Governo de Portugal através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, de 8 de abril que aprovou o caderno de encargos e determinou a abertura do concurso público para alienação das ações da A…………, S.A. conforme previsto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, enferma dos vícios supra enunciados e fundamentados, incorrendo em inconstitucionalidade e ilegalidade, por desrespeito dos artigos 2.º, 6.º, n.º 1, 165.º, n.º 1 alínea u) e 235.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa; dos artigos 2.º e 3.º da CEAL; dos artigos 1.º e 4.º da Lei n.º 71/88 de 24 de Maio, dos artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 329/88 de 27 de Setembro; dos artigos 14.º, n.º 1, 36.º e 38.º, n.º 2 do Decreto-Lei nº 133/2013, de 3 de Outubro; dos artigos 375.º, n.º 2 e 386.º, n.º 3 do Código das Sociedades Comerciais; dos artigos 130.º a 154.ºdo Códigos dos Contratos Públicos e do artigo 61.º, n.º 1 da Lei n.º 75/2013, de 31 de agosto.

Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis deve ser a presente ação administrativa especial julgada procedente, por provada, assim se procedendo à declaração de nulidade, ou anulação do ato administrativo consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, de 8 de abril e demais atos consequentes com fundamento na sua ilegalidade e inconstitucionalidade supra enunciadas, tudo com as demais consequências legais

E. D.”

1.6. O Conselho de Ministros apresentou as suas contra-alegações, fls. 665/676, nos termos seguintes:

“1. A Entidade Demandada mantém tudo quanto referiu na sua contestação, quer no tocante à matéria de facto, quer ao direito.

2. Aliás, a esse respeito, não deixa de ser significativa a circunstância de o Autor, nas suas alegações, não ter logrado minimamente refutar as razões invocadas pela Entidade Demandada na referida contestação.

3. A posição do Autor implica uma inaceitável e, salvo o devido respeito, absurda inversão das regras de aplicação e hierarquia dos atos normativos no nosso ordenamento constitucional. Assim, para o Autor, aparentemente Lex priori derogat posterior e mais: lex generalis derogat legi speciali!

4. A reprivatização não é matéria subsumível às bases gerais do estatuto das empresas públicas (conforme indicia o próprio legislador constituinte, ao abordá-la separadamente, no artigo 293.º da CRP). Logo, não é, nem logicamente poderia ser, objeto de qualquer norma constante do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro.

5. A operação de reprivatização em questão encontra, naturalmente, a sua habilitação legal na Lei-Quadro das Privatizações, aprovada pela Lei n.º 11/90, de 5 de abril, na versão resultante da Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro (ao abrigo do disposto no artigo 293.º da CRP), a qual constitui uma lei de valor reforçado.

6. O artigo 4.º da Lei-Quadro das Privatizações atribui expressamente ao Governo a competência para operar, por decreto-lei, a transformação em sociedade anónima das empresas públicas a reprivatizar, bem como para aprovar os respetivos estatutos; o artigo 14.º incumbe o Governo de aprovar, por resolução do Conselho de Ministros, as condições concretas de cada operação de reprivatização.

7. A tese do Autor põe diretamente em causa o disposto no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição, pois se apenas em assembleia geral de acionistas se pudesse proceder a uma alteração dos estatutos de uma empresa pública sob forma societária que foi criada por diploma legal, isso implicaria atribuir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, modificar os preceitos do próprio diploma legal.

8. Não existe, pois, nenhuma razão jurídica para que o legislador fique sujeito a limitações materiais que a Constituição não prevê, como é o caso do ato constitutivo da sociedade ou sequer o Código das Sociedades Comerciais (ao contrário do que é sugerido pelo Autor) – este último diploma não tem a natureza de lei de valor reforçado, pelo que pode perfeitamente ser derrogado por outra lei ordinária.

9. De resto, como bem concluiu o douto parecer subscrito pelo Prof. Doutor Rui de Medeiros e pelo advogado Pedro Fernández Sánchez ─ junto a estes autos com a contestação -, «nenhum dos atos legislativos tendentes à reprivatização da A............ ou à modificação dos estatutos das suas participadas depende ou dependerá de deliberações das respetivas associadas» (pp. 99 e 111).

10. Portanto, o legislador poderia até ter estabelecido outro tipo de regime no ato legislativo através do qual criou a Concessionária. Poderia até, por hipótese – ainda que absurda –, proibir expressamente a alteração futura dos estatutos então aprovados por ato legislativo. Todavia, em rigor, uma tal norma seria impotente perante nova valoração político-legislativa da matéria, consubstanciada em norma que, apresentando nível hierárquico igual ou superior, a viesse derrogar ou revogar.

11. A tese de que, uma vez criada uma sociedade e aprovados os respetivos estatutos por decreto-lei, o poder jurisgénico se esgota, não tem o mínimo fundamento jurídico, desde logo por contrariar a regra lex posterior derogat legi priori – mesmo que o legislador, por absurdo, proibisse expressamente a alteração futura dos estatutos então aprovados por ato legislativo, uma tal norma seria impotente perante nova valoração político-legislativa da matéria, consubstanciada em norma que, apresentando nível hierárquico igual ou superior, a viesse derrogar ou revogar. Nem mesmo ao legislador constituinte originário se reconhece o poder de blindar absolutamente o Texto Fundamental contra incursões em sede de revisão constitucional (recorde-se que é pacificamente aceite que os limites materiais à revisão constitucional, estabelecidos no artigo 288.º, são superáveis mediante a chamada dupla revisão)!

12. Não faz, pois, qualquer sentido afirmar que o ato sob censura encerra uma violação da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República estabelecida pelo artigo 165.º, n.º 1, alínea u) da CRP.

13. Acresce que a suposta intenção de “blindagem” dos estatutos das entidades gestoras de sistemas multimunicipais contra alterações futuras não se acha minimamente expressa, ou sequer implícita, em qualquer dos respetivos atos legislativos, nem os Autores tentaram sequer prová-lo.

14. A distinção entre classes de ações, a que se agarra o Autor, pertence ao passado – trata-se de direito pretérito, pois foi revogada por leis posteriores. A interpretação contrária, propugnada pelo Autor, levaria a concluir que inexiste unidade ou coerência no ordenamento jurídico e que o legislador pretendeu criar uma paradoxal situação de coexistência de algo e do seu contrário. Para o Autor, o legislador - mediante atos jurídicos de igual valor normativo -, ao mesmo tempo que permite o acesso por privados à totalidade do capital social da Concessionária e que estabelece regras destinadas a alienar a privados esse mesmo capital, considera essa mesma alienação como ferida de nulidade! Tal interpretação não faz qualquer sentido.

15. Quanto às participadas, refira-se que uma operação de alienação de participações sociais que indiretamente se reflita sobre empresas participadas já criadas por decreto-lei e que implique a sua expurgação do universo jurídico-público e a sua extinção enquanto empresas públicas não deixará de poder ser formalizada também por decreto-lei, ainda que tal envolva a necessidade de modificação dos respetivos estatutos – desde logo, aplicando o disposto no n.º 1 do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro.

16. Pelo contrário, vedar a intervenção dos atos legislativos sobre os estatutos das empresas participadas significaria colocar a emissão do decreto-lei privatizador da empresa-mãe na disponibilidade dos sócios das sociedades participadas, a quem seria outorgada a prerrogativa de proibir o uso de decreto-lei sem a sua autorização pré-legislativa por meio de deliberação da assembleia geral! É fácil constatar que a posição defendida pelo Autor resultaria na conclusão absurda da atribuição a assembleias gerais de sociedades comerciais do poder de estabelecer condições suspensivas do exercício da competência legislativa do Governo!

17. Se é certo que a Constituição não desconhece em absoluto fenómenos em que atos legislativos – mesmo dotados de uma força de lei especial, por vincularem todas as demais leis ou pelo menos algumas delas – ficam obrigados a observar compromissos não-legislativos assumidos por entes públicos (veja-se, por exemplo, a obrigação de a lei do orçamento do Estado respeitar as obrigações decorrentes de lei ou de contrato, conforme dispõe o n.º 2 do artigo 105.º da Constituição), tais casos constituem exceções às regras gerais de hierarquia entre fontes de direito que apenas existem quando expressamente acolhidas pela própria Lei Fundamental.

18. Além disso, o artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, expressamente prevê que as empresas públicas societárias criadas por decreto-lei – como sucedeu com a Concessionária – sejam extintas também por decreto-lei. Ora, se assim é, então nada obsta a que esta empresa deixe de ser uma empresa pública em virtude do Decreto-Lei n.º 45/2014 – aqui impugnado, ainda que indiretamente ─ e da subsequente alteração expressa de estatutos por via legislativa, assim como nada impede que o decreto-lei que determina a privatização seja regulamentado.

19. Do processo de reprivatização da A............ não resulta qualquer redução do papel dos municípios: estes, se assim o tiverem entendido, mantêm a sua participação social na concessionária, enquanto acionistas minoritários, com os mesmos direitos e deveres que tinham antes da reprivatização.

20. Não se verifica inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea q) da Constituição, nem qualquer violação material do princípio da autonomia local, pois a Constituição não só é totalmente omissa quanto à definição concreta das matérias de competência autárquica, excluída a indicação do artigo 65.º, n.º 4 (habitação e urbanismo), como rejeita a «ideia de responsabilidade autónoma na gestão de um universo de interesses próprios» na definição da autonomia local, segundo a fórmula do Acórdão n.º 107/2003 do Tribunal Constitucional. Ademais, no que respeita ao domínio dos resíduos (e da gestão de sistemas multimunicipais, cuja titularidade – recorde-se – é do Estado e apenas deste, independentemente das entidades concessionárias), o interesse local deve necessariamente ser articulado com o interesse público a nível nacional.

21. O processo de reprivatização da A............ nada tem que ver com as atribuições dos municípios no que diz respeito a resíduos, definidas pela Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, que se mantêm absolutamente idênticas. O exercício, pelos municípios, das suas atribuições em matéria de resíduos, não passam exclusiva ou necessariamente pelos sistemas multimunicipais, nem dele resulta ou emana qualquer direito a uma maioria na assembleia geral de uma sociedade anónima, ainda que concessionária de um sistema multimunicipal.

22. Não se verifica, também, qualquer violação do princípio da confiança legítima e do dever de lealdade entre acionistas, pois desde há muito tempo que existem indícios consistentes da vontade do Governo implementar as medidas necessárias à abertura do sector dos resíduos ao sector privado, a saber: conjunto de diplomas legislativos a que o Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, vem dar seguimento, numa evolução legislativa que aturadamente descrevemos na contestação, que denota uma forte intencionalidade liberalizante, que se foi, aliás, acentuando progressivamente; a evolução geral no sentido de uma progressiva diminuição do peso do Estado na economia e da associação de entidades privadas à prossecução de fins que diretamente correspondem à satisfação de interesses públicos – objetivo aliás já enunciado explicitamente na Lei n.º 11/90, de 5 de abril (Lei-Quadro das Privatizações), há 25 anos atrás.

23. O Autor, de resto, nem sequer prova ou mesmo invoca a verificação de qualquer comportamento do Estado apto a formar tal confiança, sendo que as meras crenças ou convicções psicológicas, não assentes em quaisquer factos concretos, não são aptas a dar origem a uma situação de confiança juridicamente protegida, como tem entendido pacificamente o STA.

24. Aliás, dificilmente a reprivatização da A............ e da Concessionária afetaria qualquer posição de confiança do Autor, dado que estas em nada afetam a continuação da existência e da utilidade de quaisquer alegados investimentos passados, pelo que o Autor continuará a beneficiar deles nos mesmos termos em que o fez até aqui. Recorde-se que, após a reprivatização, o Autor continuará a ser acionistas minoritário da Concessionária, com os mesmos direitos e deveres que tinha anteriormente.

25. Acresce ainda que foi oferecida ao Autor e a todos os demais municípios acionistas a oportunidade, como acionista, de exercer um direito de opção de venda das suas participações sociais em condições extremamente vantajosas, nos termos do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março – direito esse que o Autor entendeu por bem não utilizar. A violentação da confiança legítima só poderia ser ponderada se os sócios fossem obrigados a manter a sua posição jurídica na sociedade agora transferida para o setor privado, não podendo desvincular-se de um compromisso que teriam assumido em circunstâncias distintas. No presente caso, nenhum município foi mantido contra a sua vontade numa sociedade que passará a conviver com capitais maioritariamente privados.

26. A atuação do Governo foi inteiramente leal – no quadro das competências que lhe são constitucionalmente confiadas, nomeadamente os poderes legislativos. O Autor, como todos os demais municípios acionistas da Concessionária e ainda a Associação Nacional de Municípios Portugueses, foi ouvido no âmbito do procedimento legislativo que deu lugar aos diplomas que concretizam o processo de privatização da A............ e da Concessionária. Além disso, foi-lhe dada a já referida oportunidade, como acionista, de exercer o direito de opção de venda das suas participações sociais.

27. Acresce que a reprivatização da A............ surge também no contexto dos compromissos internacionais assumidos pelo Governo, os quais impõem o cumprimento dos objetivos e das medidas previstas no Programa de Assistência Económica e Financeira que envolve a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, sendo certo que Portugal continua a ter de prestar contas aos seus credores mesmo após o fim do referido programa, até que a dívida contraída nesse contexto se encontre saldada.

28. A alegação de que a alienação da participação social da A............ na Concessionária deveria ter obedecido ao regime da Lei n.º 71/88, de 24 de maio, é manifestamente infundada e desprovida de total razoabilidade jurídica, seja porque (i) tal fenómeno da alienação indireta de sociedades participadas maioritariamente por sociedades reprivatizadas não constitui uma ocorrência inédita em Portugal, correspondendo antes à à prática legislativa largamente consolidada; (ii) seja porque a alienação do capital da empresa mãe implica necessariamente a transmissão das participações que esta detinha naquelas empresas, pelo que não é possível destrinçar a reprivatização daquela da privatização destas; (iii) seja ainda porque o regime de reprivatização constante da Lei n.º 11/90, de 5 de abril, deve prevalecer, em caso de concorrência, sobre o regime da Lei n.º 71/88, de 24 de maio, desde logo porque o primeiro diploma, ao contrário deste último, consubstancia uma lei de valor reforçado. Por fim, ainda que a Lei n.º 71/88, de 24 de maio, tivesse valor reforçado (e não é o caso), não haveria razão para considerar que tal valor, que apenas se verifica nos casos onde a Constituição assim o determina, é partilhado pelo Decreto-Lei n.º 328/88, de 27 de setembro, da qual constam as regras procedimentais que o Autor afirma terem sido violadas. O Decreto-Lei n.º 328/88, de 27 de setembro, sempre poderia ter sido derrogado pelo Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de maio

29. Em conclusão, por todas as razões aqui apresentadas, deve entender-se que, manifestamente, não procedem os vícios invocados, tendo de soçobrar na íntegra a pretensão do Autor.

30. Improcedem também os argumentos a propósito da opção de venda consagrada no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março. Em primeiro lugar, nada obrigava o Governo a conceder aos municípios este direito de venderem as suas ações, se nisso tivessem interesse, nas mesmas condições em que serão vendidas as ações da A............ no âmbito do concurso de reprivatização. Acresce que o preço e o prazo para o exercício desse direito em nada afetam os interesses do Autor, uma vez que o Município de Lisboa informou já, oportunamente, que não pretende exercer a opção de venda, «quer nos termos e condições constantes da minuta de carta remetida no ofício em anexo, quer em quaisquer outras no âmbito do processo de privatização».

31. Além disso, todos os municípios que aceitaram vender as suas participações sociais nas concessionárias de que eram acionistas beneficiaram de um preço final por cada ação superior ao preço indicado na carta cuja minuta constitui o anexo à carta dirigida ao Autor em 14 de abril de 2014, o qual correspondia a um preço mínimo.

32. Acresce que o princípio da prossecução do interesse público encontra-se salvaguardado, pois o artigo 56.º do caderno de encargos permite a suspensão ou anulação do concurso público caso estivesse em causa a venda por valor inferior ao que seria obtido com a liquidação das empresas participadas pela A

33. O prazo de 30 dias para o exercício da opção de venda é perfeitamente suficiente para o exercício desse direito, inclusivamente para a contratação, pelo Autor, caso assim o desejasse, de quaisquer consultores e para o agendamento e discussão dessa matéria nos órgãos municipais competentes – conforme, aliás, concluiu o STA no despacho de 14 de maio de 2014, proferido no Processo n.º 539/2014, 1.ª Secção.

Nestes termos, e nos mais de direito que V. Exas. mui doutamente suprirão, deve a entidade demanda ser absolvida do pedido por falta de fundamento das alegadas invalidades da Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, de 8 de abril (que não sofre de nenhum dos invocados vícios).”

1.7. As contrainteressadas C………… (SGPS), S.A. e B…………, S.A. apresentaram, a fls. 712/735, as suas contra-alegações, que concluem da seguinte forma:

“1.ª Os atos impugnados em nada desrespeitam o princípio da autonomia local. O caráter multimunicipal dos sistemas em causa, envolvendo áreas e interesses que transcendem o território dos diversos municípios, permite afirmar que não estamos aí perante uma matéria incluída nas atribuições dos municípios em resultado da autonomia local constitucionalmente garantida Se a nossa Constituição se afasta de uma «ideia de responsabilidade autónoma na gestão de um universo de interesses próprios» na definição da autonomia local, segundo a fórmula do Acórdão n.º 107/2003 do Tribunal Constitucional, muito menos essa ideia poderá estar presente em matérias, como aquela de que nos ocupamos nos presentes autos, em que o interesse local deve necessariamente ser articulado com o interesse público a nível nacional.

2.ª Os atos impugnados não põem em causa os princípios da autonomia local e da proteção da confiança, sendo certo que a coberto da invocação de tais princípios o Autor pretende, na realidade, fazer depender da autorização dos municípios a decisão da reprivatização, assim colocando em perigo a manutenção de um Estado unitário cujos interesses nacionais não são suscetíveis de fragmentação pela competência decisória de órgãos locais.

3.ª A aferição da violação do princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, terá que ser feita por referência a dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, que será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).

4.ª Ora, no caso, por um lado, existem, desde há muito, indícios consistentes da vontade do Governo implementar as medidas necessárias à abertura do setor dos resíduos ao setor privado, e, por outro lado, são patentes as razões de interesse público que justificam as alterações legislativas, pelo que não se pode dizer que estejamos perante um quadro injustificado de instabilidade da ordem jurídica.

5.ª A futura gestão de um serviço público por uma entidade privada (ou maioritariamente privada) não consubstancia qualquer violação do princípio da prossecução do interesse público ou do princípio da autonomia local, antes corresponde a uma opção política, legitimada na lei (especificamente, no artigo 1.º n.º 5, b) da Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, alterada pela Lei n.º 35/2013, de 11 de junho). Estando em causa um serviço público, é no contrato de concessão, bem como na regulação do setor, que se espelham e se exigem todos os aspetos relacionados com a qualidade do serviço, tarifas a aplicar, etc.

6.ª A operação de reprivatização da A............ tem a sua base normativa habilitadora na Constituição e na Lei-Quadro das Reprivatizações. A operação de reprivatização da A............, para a qual contribui o Decreto-Lei n.º 108/2014, de 2 de junho, é realizada ao abrigo do regime previsto na Lei-Quadro das Privatizações, a Lei n.º 11/90, de 5 de abril, alterada pela Lei n.º 102/2003, de 15 de novembro, e pela Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro;

7.ª À luz do disposto no n.º 1 do artigo 293.º da Constituição, conjugado com o disposto no n.º 3 do seu artigo 112.º, não apenas a utilização da forma de decreto-lei para a privatização da A............ não colide com qualquer exigência que decorra de legislação emitida ao abrigo de uma reserva de competência legislativa parlamentar – especificamente de legislação autorizada ao abrigo da cláusula prevista na alínea u) do n.º 1 do artigo 165.º – como, verdadeiramente, tal forma de decreto-lei mostra ser a única que não implica uma ilegalidade por violação da exigência fixada pela lei-quadro (de valor reforçado) emitida ao abrigo do n.º 1 do artigo 293.º da Constituição.

8.º Acresce que o artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, expressamente prevê que as empresas públicas societárias criadas por decreto-lei – como sucedeu com a D............, através do Decreto-Lei n.º 68/2010, de 15 de junho – sejam extintas também por decreto-lei.

9.ª O ato impugnado não procede a qualquer alteração dos estatutos da A............ a qual foi feita pelo Decreto-lei 108/2014 que não é objeto dos presentes autos.

10.ª Se apenas em assembleia geral de acionistas se pudesse proceder a uma alteração dos estatutos de uma empresa pública sob forma societária que foi criada por diploma legal, isso implicaria atribuir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, modificar os preceitos do próprio diploma legal, em clara violação do disposto no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição.

11.ª Naturalmente, não se verificando qualquer inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, nem de nenhum outro diploma legislativo aprovado no âmbito da reprivatização da A............, caem por terra os demais vícios de violação de lei invocados pelo Autor, designadamente a violação dos estatutos e do Decreto-Lei n.º 68/2010, de 15 de junho, que de resto não se encontram já em vigor.

12.ª O direito de opção de venda das participações sociais dos municípios acionistas nas empresas gestoras dos sistemas multimunicipais de gestão e tratamento de resíduos, nas mesmas condições em que serão vendidas as ações da A............, previsto no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março é um direito atribuído ao Autor pura e simplesmente por vontade do Governo, não sendo resultado de nenhuma obrigação que sobre este impenda.

13.ª Como se demonstrou nestas alegações não foi violada qualquer norma legal ou constitucional na forma como se atribuiu e regulou esse direito de opção de venda.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Considera-se a seguinte matéria de facto com interesse para a decisão da causa:

1_ O Município de Lisboa é acionista, juntamente com a A…………, S.A. (A............), mais 4 municípios e a associação ……… da sociedade gestora do sistema multimunicipal de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos A………… S.A.

2_ O DL nº 68/2010, de 15.06, criou o «sistema multimunicipal de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos das regiões de Lisboa e do Oeste», - artigo 1º - bem como aprovou os Estatutos da respectiva concessionária.

3_ A «exploração e gestão» desse sistema multimunicipal foram adjudicadas, em regime de concessão exclusiva, à D…………, SA, por um período de 25 anos, nos termos do DL nº 68/2010, de 16.11.

4_ A D............ rege-se pelo DL nº 68/2010, de 06.11, lei comercial e respectivos «Estatutos» publicados em Anexo a este diploma legal - artigos 2º, nºs 1 e 2, e 5º, nº 1, do referido diploma.

5_ O capital social da D............ divide-se em ações «classe A» e «classe B», devendo as ações da «classe A» representar, no mínimo, 51% do capital social com direito a voto, e delas apenas poderiam ser titulares os municípios utilizadores do referido sistema multimunicipal de tratamento de resíduos sólidos urbanos e os entes públicos, entendidos estes nos termos da alínea e) do nº 2 do artigo 1º da Lei nº 71/88, de 24.05 - artigo 6º, nº 3, do DL nº 68/2010, de 06.11 e artigos 6º, nº2, e 9º dos Estatutos da D

6_ A A............ é uma sociedade de capitais integralmente públicos, «sub-holding» do grupo B………… [B…………], que tem como objecto a gestão integrada dos resíduos sólidos urbanos [RSU], assegurando o tratamento e valorização dos resíduos, em regime de parceria com os municípios que fazem parte integrante de diversos sistemas multimunicipais criados para o efeito pelo DL nº 294/94, de 16.11 [entretanto alterado pelo DL nº 221/2003, de 20.09, e pelo DL nº 195/2009, de 20.08].

7. A B………… é, presentemente, titular da totalidade do capital social da A

8. Em 03.10.2013, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº18/2013, de 18.02, foi publicado no DR, 1ª série, nº191, o DL nº 133/2013, aqui dado por integralmente reproduzido, o qual estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas.

9. Em 20.03.2014, foi publicado no DR, 1ª série, nº56, o DL nº 45/2014, aqui dado por integralmente reproduzido, que aprovou o processo de «reprivatização» da A............ e definiu os respectivos trâmites de procedimento.

10. O processo de reprivatização da A............ ocorre mediante alienação das ações representativas de até 100% do seu capital social - artigo 2º, nº1, do DL nº 45/2014, de 20.03.

11. A alienação das ações da A............ efetua-se através de um concurso público e de uma oferta pública de venda dirigida aos seus trabalhadores, a realizar nos termos previstos na Lei nº 11/90, de 05.04 [alterada pelas Leis nºs 102/2003, de 15.11, e Lei nº 50/2011, de 13.09], e no DL nº 45/2014, de 20.03.

12. Em 08.04.2014, foi publicada no DR, 1ª série, nº 69, a RCM nº 30/2014, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e de onde se extrai, nomeadamente, o seguinte:

“Nos termos do nº1 do artigo 14º do DL nº 45/2014, de 20.03, e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1- Determinar que são alienadas 100% das ações da A............ e que o concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, tenha por objecto ações representativas de 95% do capital social da A

2- Aprovar o caderno de encargos do concurso público, constante do anexo I à presente resolução, da qual faz parte integrante, no qual se estabelecem os termos e condições específicos a que obedece o concurso público previsto no número anterior.

3- Aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A............ é acionista, bem como do exercício do direito de preferência pelos restantes municípios da mesma entidade gestora, relativamente à referida alienação, os quais constam do caderno de encargos a que e refere o número anterior.

4- Determinar a abertura do concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República.

5- Aprovar, no anexo II à presente resolução, da qual faz parte integrante, algumas condições da oferta pública de venda de ações da A............, dirigida exclusivamente a trabalhadores da A............, no âmbito da qual os referidos trabalhadores podem adquirir ações representativas de 5% do capital social da A

6- Determinar que as ações que não sejam vendidas a trabalhadores, assim como aquelas cuja transmissão não se concretize, acrescem automaticamente às ações a adquirir pelo vencedor do concurso público, obrigando-se este a adquirir tais ações pelo preço por ação constante da sua proposta vinculativa.

7- Determinar que ao abrigo do artigo 16º do DL nº45/2014, de 20.03, compete à Ministra de Estado e das Finanças, com faculdade de subdelegação no Secretário de Estado das Finanças, aprovar o convite e todos os aspectos que, nos termos do caderno de encargos, devam ser fixados no mesmo.

8- Constituir uma comissão especial nos termos do artigo 20º da Lei nº11/90, de 05.04, alterada pelas Leis nºs 102/2003, de 15.11, e 50/2011, de 13.09, a qual é composta por três membros a nomear por despacho do Primeiro-Ministro.

9- Determinar que, nos termos do artigo 19º do DL nº45/2014, de 20.03, o Governo, através da C…………, coloca à disposição do Tribunal de Contas toda a documentação que integra o processo de venda, incluindo os pareceres e relatórios previstos na lei que regula estes processos.

10- Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.”

13. Em 10.04.2014, foi publicado no DR, II Série, nº71, Anúncio de procedimento nº1988/2014, relativo ao concurso público para a reprivatização da A............, aqui dado por reproduzido.

14. A «C…………», cujo único acionista é o Estado [cfr. DL n.º 209/2000, de 2 de setembro, e Estatutos publicados em anexo a este diploma legal], ao deter maioritariamente o capital do Grupo «B…………», no qual se integra a «A............», por esse meio detém as participações sociais desta.

3. O DIREITO

3.1. Face aos termos da decisão proferida no saneador quanto à competência da jurisdição deste Tribunal e atentos os limites aí fixados para o âmbito do prosseguimento dos presentes autos, ilegalidades da RCM n.º 30/2014, cumpre conhecer das seguintes questões:

1_ Violação dos princípios da confiança e da autonomia local (artigos 2.º, 6.º e 235.º, n.º 2 da CRP; 2.º e 3.º da Carta Europeia de Autonomia Local (CEAL); 23.º, n.º 2, alínea K) da Lei n.º75/2013, de 12/9 e 5.º n.º 2 do DL n.º 178/2006, de 5/09);

2_ Violação dos artigos 5º e 8º dos Estatutos da D............ o que consubstancia violação do art. 165.º, n.º 1 alínea u) da CRP, nos artigos 14.º, n.º1, 36.º e 38.º, n.º 2 do DL nº 133/2013, de 3/10 e artigos 375.º, n.º2 e 386.º, nº 3 do CSC.

3_ Violação dos arts 235º, nº2 da CRP, dos artigos 130 º a 154º do Código dos Contratos Públicos e do artigo 61º, nº1 da Lei 50/2012, de 31/08.

Quanto às diversas questões suscitadas vamos seguir de perto o já decidido por este STA nos Processos 860/14, 910/14 e 800/14, todos de 13/10/2016, que aqui damos por reproduzidos, nas questões aí tratadas, e em que estão em causa situações idênticas às dos autos.

3.2. Vejamos, então, se o ato impugnado viola, como pretende o autor, os princípios da confiança e da autonomia local (artigos 2.º, 6.º e 235.º, n.º 2 da CRP; 2.º e 3.º da Carta Europeia de Autonomia Local (CEAL), art. 23.º, n.º 2, alínea K) da Lei n.º75/2013, de 12/9 e art. 5.º n.º 2 do DL n.º 178/2006, de 5/09).

A este propósito diz-se no referido Ac. deste STA processo 860/14 de 13/10/016:

“(...) É, assim, que os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica pressupõem um mínimo de previsibilidade em relação aos atos do poder, no caso vertente do poder legislativo, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos atos que pratica.

LXII. A propósito da “segurança jurídica” e da “proteção da confiança” refere o J.J. Gomes Canotilho que “… a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjetivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos. A segurança e a proteção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios atos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança são exigíveis perante qualquer ato de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de proteção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus atos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses atos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico …” [in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7.ª edição, pág. 257].

LXIII. E, um pouco mais à frente, afirma ainda o mesmo Professor que a “mudança ou alteração frequente das leis (de normas jurídicas) pode perturbar a confiança das pessoas, sobretudo quando as mudanças implicam efeitos negativos na esfera jurídica dessas mesmas pessoas. O princípio do Estado de direito, densificado pelos princípios da segurança e da confiança jurídica, implica, por um lado, na qualidade de elemento objetivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão garantística jurídico-subjetiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respetivas situações jurídicas. Daqui a ideia de uma certa medida de confiança na atuação dos entes públicos dentro das leis vigentes e de uma certa proteção dos cidadãos no caso de mudança legal necessária para o desenvolvimento da atividade dos poderes públicos” [in: ob. cit., págs. 259 e segs.].

LXIV. Temos, portanto, que para apreciar uma eventual lesão da proteção da confiança mostra-se essencial apurar se o Estado, no uso dos seus poderes, tomou efetivamente decisões ou encetou comportamentos suscetíveis de gerar nas pessoas expetativas de continuidade, se as mesmas tomaram decisões ou fizeram planos de vida ou de atividade com fundamento nessas mesmas expetativas, mas também se tais expetativas na continuidade da política estadual eram legítimas, já que fundadas ou justificadas por razões sérias apoiadas em bens e valores constitucionalmente protegidos, e se a mudança entretanto havida do comportamento dos poderes públicos não foi ela reclamada ou exigida por um interesse público que, pela sua acuidade, imperiosidade e valor, se deva sobrepor ao valor da tutela das expetativas criadas.

LXV. Tal entendimento corresponde àquilo que constitui a nossa jurisprudência constitucional, extraindo-se da fundamentação do Acórdão n.º 408/2015 do Tribunal Constitucional [no qual reitera e retoma os critérios firmados na sua jurisprudência anterior - cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 287/90, 303/90, 556/2003, 128/2009, 176/2012, 187/2013, 355/2013, 862/2013, 202/2014, 413/2014 e 575/2014] de que o “princípio da proteção da confiança assume, na jurisprudência constitucional portuguesa, um conteúdo normativo preciso, que faz depender a tutela da confiança legítima dos cidadãos da verificação de alguns requisitos ou testes cumulativos. (…) Os primeiros testes procuram escrutinar a consistência e a legitimidade das expetativas dos cidadãos afetados por uma alteração normativa, havendo de concluir-se que aquela existe quando (1) o legislador tenha encetado comportamentos capazes de gerar nestes cidadãos expetativas de continuidade, (2) estas expetativas sejam legítimas, justificadas e fundadas em boas razões, (3) e as pessoas tenham feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual”, sendo que “[c]aso todas estas condições se verifiquem, o percurso decisório quanto ao princípio da proteção da confiança culmina num exercício de ponderação entre interesses contrapostos, levado a cabo de acordo com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito: de uma parte, a confiança (legítima) dos particulares na continuidade do quadro normativo vigente e, de outra, as razões de interesse público que motivaram a alteração” [consultável no mesmo sítio].

LXVI. Aqui chegados e cientes dos considerandos de enquadramento tecidos impõe-se, então, que nos interroguemos da procedência da argumentação expendida pelo A. para sustentar a tese que esgrimiu nos autos.

LXVII. E para concluir, desde já, pela sua improcedência.

LXVIII. Motivando tal juízo é certo que cada município conjuntamente com a «A............» aceitou integrar e participar no capital social das sociedades concessionárias dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos, como ocorreu com o aqui A. na «E............», e que, muito possivelmente, o fizeram no pressuposto de que as mesmas se manteriam no universo jurídico-público, pese embora, não se vislumbre que opções então tomadas pelos municípios, seja por razões de natureza económica ou outra, se tenham estribado ou considerado essencial, enquanto legítima expetativa, na consideração de que a sociedade se iria sempre reger pela lei comercial.

LXIX. Ocorre que o ato impugnado e quadro normativo que concretiza e aplica não envolve, presentes os considerandos tecidos e a situação apurada nos autos, uma qualquer violação do princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica [cfr. art. 02.º da CRP], nem também qualquer infração do princípio da boa-fé [vide arts. 266.º da CRP e 06.º-A do CPA/91].

LXX. Desde logo, importa ter presente que, de harmonia com o atrás referido, a forma utilizada do DL para a reprivatização e depois a emissão duma resolução por parte do Conselho de Ministros não envolve qualquer atuação ou exercício de poder de forma arbitrária, a ponto de por em causa o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, tanto mais no contexto da mudança/reforma operada na orientação política naquele domínio e após prévia participação e audição dos municípios, nomeadamente do A., se fez uso do DL para proceder à reprivatização da «A............» e da «RCM» para a materializar, atuação essa feita no quadro do Estado de direito e em observância do quadro constitucional.

LXXI. Por outro lado, não é minimamente infringida a confiança legítima dos municípios, como o aqui A., já que os mesmos puderam acompanhar a evolução legislativa ocorrida neste domínio desde o desencadear das alterações havidas na Lei de Delimitação de Setores e dos diplomas atrás referidos e, assim, antecipar aquilo que eram as necessárias consequências e decorrências de uma eventual reprivatização para a sua esfera e posição, na certeza de que o próprio ato reprivatizador consagrou solução através da qual se permitia a sua saída do capital social das sociedades participadas com a «A............», desonerando-os de terem de conviver no seio destas com uma maioria de capital privado.

LXXII. Com efeito, quer nos termos previstos no DL n.º 45/2014 [cfr. art. 11.º], como no ato impugnado [cfr. arts. 41.º/44.º do caderno de encargos aprovado em anexo à «RCM»], é conferido aos municípios acionistas daquelas mesmas sociedades, mormente ao A. na «E............», o direito de, querendo, alienarem as suas participações, desvinculando-se, dessa forma, dos compromissos assumidos num determinado enquadramento ou contexto e em função de determinados pressupostos.

LXXIII. Daí que no contexto daquilo que foi sendo a reforma operada no setor através do quadro normativo referido, iniciada em julho de 2013 com a Lei n.º 35/2013 e cimentada com o regime inserto no DL n.º 92/2013, da participação/audição e acompanhamento que foi feito pela Associação Nacional de Municípios e pelos próprios Municípios, o ato de reprivatização e o ato impugnado concretizador da mesma não surgem como atos inesperados, de surpresa e ao arrepio daquilo que seria a marcha normal de todo aquele processo e a ponto de não contarem ou não poderem contar ou antecipar tal desfecho, inexistindo, como tal, ofensa da confiança legítima.

LXXIV. O A., para além de estar a par da mudança que se ia operar no setor e no sistema, também no quadro do processo reprivatizador não viu a sua posição jurídica totalmente ignorada, tendo-lhe sido conferida liberdade para alienar a sua participação social na «E............» e assim não ficar “amarrado” à mesma contra aquilo que seria a forma de defesa e prossecução dos seus interesses.

LXXV. Entender que o desenvolvimento do processo de reprivatização só seria válido e legal, respeitando este princípio, se feito nos termos propugnados pelo A., envolve uma leitura desacertada do mesmo e que não se mostra compatível com a tutela da confiança e da segurança jurídica [cfr. art. 02.º CRP] ou com a boa-fé [cfr. arts. 266.º da CRP, 06.º-A do CPA], nem com aquilo que são traves mestras do nosso ordenamento jurídico-constitucional, subvertendo aquilo que são as bases da soberania nacional e do Estado de direito, mercê do condicionamento ilegítimo que uma tal tese implica no e para o processo legislativo enquanto forma por excelência de prossecução do interesse nacional em cada momento, bem como para aquilo que são os poderes e as competências constitucionais dos órgãos de soberania.

LXXVI. No contexto do regime normativo que se mostra aprovado não é aceitável que a decisão de reprivatização tomada por órgão soberania e o procedimento aplicador da mesma [desenvolvido pelo mesmo órgão, mas agora na veste de órgão superior da Administração] careça, como condição de regularidade e de legalidade para prosseguir, de “autorização” dada através duma deliberação societária vinculativa tomada no quadro de assembleia geral de acionistas da sociedade participada pela empresa alvo da decisão reprivatizadora.

LXXVII. A admitir em tese que existisse no caso uma expetativa legítima e daí tivesse derivado um investimento de confiança sempre improcederia este fundamento de ilegalidade dado falhar o último requisito ou teste cumulativo, porquanto no exercício da ponderação entre interesses contrapostos, levado a cabo de acordo com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, a confiança dos municípios, nomeadamente, do aqui A., na continuidade do quadro normativo vigente não se pode sobrelevar em face das razões de interesse público que motivaram a alteração do quadro normativo neste domínio.

LXXVIII. Improcede, por conseguinte, de harmonia com o supra exposto toda a argumentação expendida pelo A. conducente às ilegalidades do ato impugnado por alegada infração, nomeadamente, dos arts. 02.º e 266.º da CRP, 06.º-A do CPA/91.

LXXIX. Assaca o A. também ao ato impugnado a infração dos comandos constitucionais definidores e garantes da autonomia do poder local [cfr. arts. 06.º, n.º 1, 235.º, 237.º, n.º 1, 242.º da CRP, 04.º, n.ºs 2, 4 e 6 da Carta Europeia da Autonomia Local].

LXXXX. Refira-se, desde já, que soçobra também a alegada violação do princípio da autonomia do poder local por parte do ato impugnado já que em infração ao disposto nos citados comandos normativos.

Motivemos, pois, o juízo de improcedência.

LXXXI. Pese embora o Estado ser “unitário” o mesmo “respeita na sua organização e funcionamento … os princípios … da autonomia das autarquias locais” [cfr. art. 06.º, n.º 1, da CRP], preceituando-se no citado art. 235.º que “[a] organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais” [n.º 1] e que “[a]s autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas” [n.º 2], na certeza de que “[a]s atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa” [cfr. art. 237.º, n.º 1, da CRP], de que as autarquias detém “património e finanças próprios” [cfr. art. 238.º, n.º 1, também da CRP] e de que “[a] tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei”, sendo que as “medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei” [cfr. art. 242.º, n.ºs 1 e 2, igualmente da CRP].

LXXXII. A garantia constitucional da autonomia do poder local tem sido alvo de sucessivas e repetidas pronúncias por parte do Tribunal Constitucional, colhendo-se entre os mais recentes a pronúncia constante do Acórdão n.º 494/2015 [consultável no mesmo endereço].

LXXXIII. Extrai-se da linha fundamentadora deste acórdão, naquilo que releva para a questão em discussão, que a “autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição” e que nesse contexto “deve ser associada ao princípio constitucional geral da unidade do Estado e, lida em contexto com a autonomia regional, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa”, para depois centrando a sua atenção no citado art. 235.º da CRP afirmar que se trata de norma que “garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e «tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma» (Acórdão n.º 296/2013 …)”, já que as “autarquias locais são mais que «mera administração autónoma do Estado», uma vez que «concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam» (cfr. Acórdão n.º 432/93, n.º 1.2., cfr. também Acórdão n.º 296/2013, n.º 13, e o Acórdão n.º 109/2015, n.º 10)”.

LXXXIV. E avançando na sua linha fundamentadora afirma ainda que “segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, «o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos» (Acórdão n.º 296/2013, n.º 14)” e que, como sustentado no Acórdão n.º 432/93, “esses interesses próprios das populações: «(…) justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização. O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e «assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raiz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria» (…)”, na certeza de que a “prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, «como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.)”, sendo que, atento o disposto no n.º 1 do art. 237.º da CRP, “o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia”, mas que “ao desempenhar essa tarefa, «o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.)”.

LXXXV. Daí que e continua “na síntese efetuada por Artur Maurício sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: «a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade» só podendo a «restrição legal desses interesses (…) ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma». «Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo (…) que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade»”, sendo que o “condicionamento ou compressão da autonomia local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível”, presente que “«a autonomia municipal não pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional» (cfr. M. Lúcia Amaral, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, p. 385)”.

LXXXVI. Cientes do enquadramento relativo ao princípio e garantia em crise que antecede importa ainda ter presente, de harmonia com o já supra referido, que nos sistemas multimunicipais existentes neste domínio assiste-se e apela-se à intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional o que acarreta que os interesses dos municípios, como o do aqui A., não são, por conseguinte, os únicos a serem ou deverem ser tidos em consideração, na certeza, porém, de que aos referidos sistemas multimunicipais é também confiada a prossecução de interesses próprios das populações daqueles municípios.

LXXXVII. Ocorre que a tese do A. de que o ato impugnado envolve ofensa ao princípio da autonomia local inserto, nomeadamente, nos arts. 06.º, n.º 1, 235.º, 237.º e 242.º da CRP, e 04.º da Carta Europeia da Autonomia Local, não pode acolher-se porquanto o assegurar da participação e prossecução dos interesses próprios das populações respetivas não terá de se realizar no quadro e em ambiência do direito societário, a ponto de colocar em causa, como já referido, não só aquilo que são as regras, princípios, valores e interesses promovidos no quadro do procedimento legislativo, mas também os poderes e competências do mesmo [cfr., entre outros, arts. 164.º, 165.º, 198.º, 235.º, todos da CRP] e a inter-relação entre os atos legislativos e os demais atos jurídico-públicos [cfr. art. 112.º, n.ºs 2, 3 e 5, da CRP].

LXXXVIII. Na situação em presença constata-se que no âmbito do procedimento/ processo legislativo os municípios, através da sua Associação Nacional, tiveram oportunidade de participar e tutelar/defender os interesses próprios das populações, esgrimindo e aduzindo seus argumentos [cfr., no caso, a referência de que foi/foram “ouvidas a Associação Nacional de Municípios Portugueses …” inserta nos preâmbulos do DL n.º 92/2013, do DL n.º 96/2014, do DL n.º 45/2014, e do DL n.º 104/2014, este último ainda com audição dos “municípios acionistas da E............ …”].

LXXXIX. Se é certo que a pronúncia dos municípios através de seus órgãos autárquicos num procedimento legislativo ou num procedimento societário não é equivalente, nem é a mesma coisa, tal não significa que o art. 235.º da CRP exija ou imponha, para ser cumprida e efetivada a garantia nele inserta, um modelo de participação/pronúncia como o existente no âmbito do direito societário e muito menos que tal modelo tenha de ser transposto para o quadro do processo de reprivatização em questão.

XC. Esse entendimento constituiria, pois, um entorse àquilo que é a posição constitucional conferida no nosso ordenamento às autarquias locais e àquilo que são os poderes de participação nos procedimentos perante órgãos nacionais quando estejam em causa a colisão com interesses locais, porquanto os comandos invocados visam assegurar que a existência e opinião/participação das autarquias não seja posta em questão ou desconsiderada, que as mesmas sejam ouvidas, mas sem que detenham uma posição de bloqueio daquilo que é o procedimento decisório por parte dos órgãos nacionais.

XCI. É certo que não nos poderemos esquecer que nosso sistema constitucional aponta para a conjugação do princípio da unidade do Estado com, nomeadamente, o princípio da autonomia local [cfr. citado art. 06.º, n.º 1, da CRP] e que não se pode aceitar que um órgão do poder central tome decisões que afetem interesses locais sem dar a oportunidade às autarquias, através de seus órgãos, de contribuírem para a definição do conteúdo dessas decisões [cfr. art. 235.º, n.º 2, da CRP].

XCII. Mas o “equilíbrio eficiente” entre princípio da “descentralização local” e o princípio da “unidade de ação na prossecução do interesse público”, tal como é afirmado por Jorge Miranda [in: Manual de Direito Constitucional”, Tomo III, 6.ª edição, págs. 237/239], no quadro da ideia de unidade estatal não se mostra compatível com a exigência de que as decisões tomadas pelos órgãos centrais no quadro dos sistemas multimunicipais, prosseguindo interesses nacionais, tenham de obter a concordância das autarquias locais num quadro ou ambiência disciplinado pelas regras societárias.

XCIII. Aquilo que é a prossecução do interesse nacional neste domínio não pode ficar refém, não pode ficar capturada, pela afirmação dum interesse local, pela exigência dum procedimento societário tido como o único compatível do princípio da autonomia do poder autárquico.

XCIV. Mas para além disso a tese sustentada pelo A. não poderá ser acolhida porquanto não obstante a intervenção do Estado no setor do saneamento e dos resíduos dever envolver as competências dos municípios nesse domínio temos que o princípio em crise admite claramente restrições desde que respeitados o princípio da proporcionalidade e aquilo que é o seu núcleo essencial.

XCV. Ora a operação de reprivatização da «A............» feita no quadro do processo de transformação do setor de resíduos, mormente, da gestão e exploração dos sistemas, transcende os interesses dos municípios, tanto mais que prossegue interesses que se prendem com a própria sustentabilidade económico-financeira dos sistemas multimunicipais tomados no seu conjunto, interesses a serem prosseguidos pelo Governo no âmbito daquilo que são as suas competências nesta matéria e que para serem prosseguidos não carecem do “acordo” dos municípios.

XCVI. Daí que também por isso o ato impugnado e quadro normativo que veio materializar não enfermam de qualquer infração ou violação do princípio da autonomia do poder local [arts. 06.º, n.º 1, 235.º, 237.º, n.º 1, 242.º da CRP, 04.º, n.ºs 2, 4 e 6 da Carta Europeia da Autonomia Local], improcedendo também este fundamento de ilegalidade."

Concluímos, pois, no sentido do acórdão supra transcrito, de que o ato impugnado não viola o princípio da autonomia do poder local nem o princípio da confiança.

Na verdade, são conferidos aos municípios acionistas daquelas mesmas sociedades, nomeadamente ao autor na «D............», o direito de, querendo, alienar as suas participações, desvinculando-se, dessa forma, dos compromissos assumidos num determinado enquadramento ou contexto e em função de determinados pressupostos.

Daí que na reforma operada no setor através do quadro normativo referido, iniciada em julho de 2013 com a Lei n.º 35/2013 e cimentada com o regime inserto no DL n.º 92/2013, o ato de reprivatização e respetivo ato impugnado não surjam como atos inesperados contrários ao que seria a marcha normal de todo o processo de forma a ofender a confiança legítima já que o autor continuou a ter liberdade para alienar a sua participação social na «D............».

E que, também, como supra se explicitou não ocorra violação do princípio da autonomia local.

3.3. Invoca, também, o autor que ocorre violação dos artigos 5º e 8º dos Estatutos da D............ o que consubstancia violação do art. 165.º, n.º 1 alínea u) da CRP, nos artigos 14.º, n.º1, 36.º e 38.º, n.º 2 do DL nº 133/2013, de 3/10 e artigos 375.º, n.º2 e 386.º, nº 3 do CSC.

Na verdade, a seu ver, ocorre «inconstitucionalidade orgânica» que deriva da alteração unilateral dos estatutos da empresa pública D............, por estar em causa matéria relativa a bases gerais das empresas públicas, que são da competência legislativa exclusiva da AR [artigo 165º, nº1 alínea u), da CRP].

A este propósito, não obstante relativo à E............, mas que vale por identidade de motivos para a situação dos autos e por total concordância extrai-se do Acórdão deste STA 800/14 de 13/10/016:

“(...) XXVII. Como resulta dos próprios termos insertos no DL n.º 45/2014 [cfr. preâmbulo e quadro normativo de habilitação invocado no mesmo] o processo de reprivatização da «A............» rege-se “pelo disposto na Lei n.º 11/90 (…) (Lei Quadro das Privatizações)”, sendo que Governo emanou o referido DL ao abrigo das competências e poderes que, constitucionalmente, lhe são conferidos pelas als. a) e c) do art. 198.º da CRP.

XXVIII. Para além do assento na competência legislativa do Governo definida pelo comando constitucional faz-se, ainda, apelo no mesmo e enquanto também padrão normativo de referência à «LQP», diploma este que aprovou e no qual está contida a disciplina das operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974 previstos no n.º 1 do art. 293.º da CRP [cfr. art. 01.º da «LQP»].

XXIX. Resulta deste preceito, o qual tem por epígrafe “reprivatização de bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974”, que “[l]ei-quadro, aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efetividade de funções, regula a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974, observando os seguintes princípios fundamentais: (…) a) A reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois do 25 de abril de 1974 realizar-se-á, em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública; (…) b) As receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do setor empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no setor produtivo; (…) c) Os trabalhadores das empresas objeto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respetiva empresa todos os direitos e obrigações de que forem titulares; (…) d) Os trabalhadores das empresas objeto de reprivatização adquirirão o direito à subscrição preferencial de uma percentagem do respetivo capital social; (…) e) Proceder-se-á à avaliação prévia dos meios de produção e outros bens a reprivatizar, por intermédio de mais de uma entidade independente” [n.º 1], sendo que, nos termos do seu n.º 2, “[a]s pequenas e médias empresas indiretamente nacionalizadas situadas fora dos setores básicos da economia poderão ser reprivatizadas nos termos da lei”.

XXX. Foi em concretização deste comando que veio a ser publicada a referida «LQP» da qual e no que releva se extrai que “[a] reprivatização da titularidade realizar-se-á, alternativa ou cumulativamente, pelos seguintes processos: a) Alienação das ações representativas do capital social; b) Aumento do capital social” [art. 06.º, n.º 1] e que esses processos são “realizados, em regra e preferencialmente, através de concurso público ou oferta pública nos termos do Código dos Valores Mobiliários” [cfr. n.º 2 deste preceito], sendo que “[a] reprivatização através de concurso público será regulada pela forma estabelecida no artigo 4.º, no qual se preverá a existência de um caderno de encargos, com a indicação de todas as condições exigidas aos candidatos a adquirentes” [cfr. art. 07.º, n.º 1], ou seja, sujeita ao disposto nesta lei e mediante emissão de decreto-lei [cfr. art. 04.º, n.º 1 - DL esse através do qual se “aprovará o processo, as modalidades de cada operação de reprivatização, designadamente os fundamentos da adoção das modalidades de negociação previstas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º, as condições especiais de aquisição de ações e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º, n.º 2” - cfr. art. 13.º, n.º 1] e em que “a sociedade anónima que vier a resultar da transformação continua a personalidade jurídica da empresa transformada, mantendo todos os direitos e obrigações legais ou contratuais desta” [cfr. art. 04.º, n.º 3], competindo ao Conselho de Ministros a emissão de “decisão final sobre a apreciação e seleção dos candidatos” [cfr. n.º 2 do referido art. 07.º], bem como a aprovação “por resolução, de acordo com a lei, as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização” [cfr. art. 14.º].

XXXI. De referir, ainda, que o regime da «LQP» aplica-se também e com as devidas adaptações “[à] reprivatização da titularidade das empresas nacionalizadas que não tenham o estatuto de empresa pública” [cfr. seu art. 25.º].

XXXII. Tratando-se no caso da «A............» dum processo de transferência do setor público para o setor privado de bem antes pertencente a este último setor e que havia sido nacionalizado após o 25 de abril de 1974 [cfr. n.ºs. XIII) a XVII) dos factos provados], daí denominar-se de reprivatização e não privatização, afigura-se, à luz do que se disciplina conjugadamente nos arts. 165.º, n.º 1, als. l) e u), e 293.º da CRP, como correto e acertado o padrão normativo a que se fez apelo no DL n.º 45/2014, porquanto este diploma radica efetivamente seu enquadramento e emissão no regime definido pela «LQP» enquanto concretização do comando constitucional previsto não no referido art. 165.º mas no art. 293.º.

XXXIII. Com efeito, presente a evolução registada no texto constitucional após a várias revisões e uma vez analisados termos e teor dos atuais comandos em confronto ressalta, por um lado, a existência duma clara separação entre aquilo que é a cláusula de reserva de competência legislativa referente às “bases gerais do estatuto das empresas públicas” [al. u), do n.º 1, do art. 165.º da CRP] e aquilo que constitui cláusula competencial respeitante à definição dos “meios e formas de [...] privatização dos meios de produção” [al. l), do n.º 1, do art. 165.º da CRP], tanto mais que não são confundíveis a legiferação que disciplina as regras de transferência de propriedade e da natureza duma empresa, fazendo-a abandonar o universo jurídico-público e ingressar no setor privado, mas mantendo-a, enquanto unidade jurídico/produtiva ou aglomerado económico, sob controlo de sujeitos privados, por contraposição com aquela em que se definem as bases gerais ou o regime jurídico aplicáveis às empresas públicas enquanto tais.

XXXIV. Para além disso da evolução e teor dos aludidos comandos constitucionais extrai-se ainda uma outra separação ou diferenciação em termos de reservas competenciais entre aquilo que é a definição do regime normativo para as operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974 [previsto no art. 293.º da CRP e nele se incluindo apenas as operações de reprivatização incidentes sobre os meios de produção e bens alvo de nacionalização por parte das leis ordinárias publicadas entre 25 de abril de 1974 e a data da entrada em vigor da Constituição de 1976 (cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros in: “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo III, Coimbra 2007, pág. 980; António de Sousa Franco e Guilherme D’Oliveira Martins in: “A Constituição Económica Portuguesa. Ensaio Interpretativo”, Coimbra 1993, pág. 278)] e a definição geral do regime legal relativo às operações de privatização ou reprivatização que incidam sobre a titularidade ou direitos de exploração de meios de produção ou outros bens que ali não estejam abrangidos [cfr. art. 165.º, n.º 1, al. l), da CRP - no qual se incluem, assim, a legiferação sobre as operações que vierem a recair sobre meios de produção/bens que nunca tenham sido alvo de nacionalização, bem como as operações incidentes sobre meios de produção/bens que tenham sido alvo de nacionalização antes de 25 de abril de 1974 e, bem assim, das nacionalizações que ocorreram ou venham a ocorrer após a data da entrada em vigor da Constituição de 1976 (vide, Jorge Miranda e Rui Medeiros in: ob. cit., págs. 979/981)].

XXXV. Aliás, como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros a “figura da privatização, ou seja, (…) o processo de transferência para o setor privado de bens integrantes do setor público que nunca anteriormente estiveram integrados naquele setor privado (…) está assim fora da órbita de atuação do artigo 293.º da Constituição, sendo matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 165.º, n.º 1, alínea l)]”, sendo que da conjugação dos referidos preceitos “divisam-se claramente dois regimes básicos relativos à transferência de bens do setor público para o setor privado” já que quanto ao regime da reprivatização de bens nacionalizados depois de 25 de abril de 1974 o mesmo é “objeto de concretização jurídica através de lei-quadro parlamentar aprovada segundo um procedimento qualificado e com respeito de determinados princípios materiais” ao passo que o regime de privatizações dos restantes bens ou meios de produção públicos será fixado “através de uma lei da competência legislativa de reserva relativa da Assembleia da República, bastando para a sua aprovação uma maioria simples de deputados, podendo também ser fixado mediante decreto-lei autorizado, em qualquer caso sem subordinação aos princípios substantivos e procedimentais consagrados no n.º 1 do artigo 293.º da Constituição” [in: ob. cit., pág. 979] [vide, igualmente, Paulo Otero in: “Privatizações, Reprivatizações e Transferências de Participações Sociais no Interior do Setor Público”, Coimbra 1999, págs. 43/44].

XXXVI. Aquela «LQP» foi concebida, tal como sustentou o Tribunal Constitucional [cfr. Acórdão n.º 71/90 in: «http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos»] “como uma norma sobre a produção normativa (à semelhança do que sucede com as leis de autorização legislativa, com as denominadas leis de enquadramento …), destinada a desempenhar uma função habilitante, na medida em que constitui pressuposto da prática, pelo Governo, dos atos normativos de reprivatização de cada empresa pública ou nacionalizada (os decretos-leis de transformação das empresas em causa em sociedades anónimas … e as resoluções do Conselho de Ministros que aprovam as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização …) e dotada de uma primariedade material e hierárquica (porque conformadora daqueles decretos-leis e daquelas resoluções e sobre uns e outras naturalmente prevalecente, não só em razão da sua específica função hierárquico-normativa, mas também por força do princípio da repartição de competências entre os órgãos de soberania - já que versando matéria sobre a qual primariamente só o Parlamento detém competência legislativa)”, tratando-se de uma lei de “princípios, à semelhança das leis de bases, porquanto a Constituição revista consagra ela própria expressamente, em disposição final e transitória (artigo 296.º) - [correspondente ao atual art. 293.º]” e “ordenadora ou de enquadramento de um processo normativo composto por um conjunto de atos nela previstos e a ela subordinados, a praticar pelo Governo, e nisto consistirá a sua função habilitante e simultaneamente conformadora”, na certeza de que sendo a «LQP» uma “lei com valor reforçado” caberá ao mesmo Tribunal sindicar e controlar uma eventual ilegalidade de ato legislativo por violação da referida lei, aferindo “se é, pelo menos, plausível (ou se não é manifestamente inexistente) que «o interesse nacional ou a estratégia definida para o setor» exijam o afastamento do recurso preferencial às modalidades-regra de privatização, ou se «a situação económica ou financeira da empresa o recomenda», ou se tal afastamento implicou uma violação dos limites da discricionariedade consentida ao legislador”, mas já não “sindicar especificamente o tipo de modalidade de reprivatização escolhido pelo legislador” [cfr. neste sentido o Acórdão n.º 683/2006 do mesmo Tribunal consultável no mesmo sítio].

XXXVII. No caso ora sob apreciação a decisão de privatizar a «A............» inserta no DL n.º 45/2014 foi-o, pois, como referido, em respeito e obediência ao quadro constitucional e ordinário invocado e, por força do mesmo quadro e na sequência do atrás exposto, tinha que revestir a forma de ato legislativo já que o uso de DL assim era imposto ou exigido [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.º 1, 07.º, n.º 1, e 13.º todos da «LQP»] e não através da forma ou de ato administrativo ou de ato de direito privado, nomeadamente, de deliberação societária como se extrai da tese afirmada pelo A

XXXVIII. Tal resultava imposto pelo que se dispõe no art. 293.º, n.º 1, em articulação com o art. 112.º, n.ºs 3 e 5, ambos da CRP e com a «LQP» [cfr. arts. 04.º, 07.º e 13.º], sob pena de verificação ou de inconstitucionalidade dada a realização de operação de reprivatização por um órgão que não é para tanto competente ou então, pelo menos, de ilegalidade reforçada mercê da violação da exigência quanto à forma fixada pela referida lei-quadro para a concretização de qualquer ato reprivatização, dado o desrespeito, por conseguinte, do valor reforçado de que goza a «LQP» enquanto “norma sobre a produção normativa” com uma “função habilitante” e que se mostra dotada de “primariedade material e hierárquica” [cfr. o citado Acórdão do TC n.º 71/90], infrações essas suscetíveis de, nomeadamente, conduzirem à sua desaplicação concreta por inconstitucionalidade [cfr. art. 280.º, n.º 2, als. b) e d), da CRP].

XXXIX. Defendem, aliás, Jorge Miranda e Rui Medeiros quanto à forma de concretização da referida lei-quadro de que “não obstante o assinalado silêncio do legislador constitucional, tudo aponta para que a lei-quadro de reprivatizações deva ser concretizada por ato legislativo”, para assim apontando não só o elemento literal “a expressão lei-quadro sugere diretamente a ideia de uma lei destinada a servir de moldura a outras leis” já que “[s]e quisesse que as reprivatizações em concreto fossem objeto de atos não legislativos a Constituição ter-se-ia referido, simplesmente, a «lei das reprivatizações»”, mas também os elementos sistemático e histórico [in: ob. cit., pág. 996] [vide igualmente Lino Torgal em “Da lei-quadro na Constituição Portuguesa de 1976”, in: “Perspetivas Constitucionais”, II, (1997), págs. 923/926; M. Esteves Oliveira e outros in: “Privatizações e Reprivatizações. Comentário à Lei-Quadro das Privatizações” (2011), págs. 24/26, 36 e 62/63; Paulo C. Rangel em “A concretização legislativa da Lei-Quadro das Reprivatizações (a propósito da inconstitucionalidade do Decreto-lei n.º 380/93 …” in: “Legislação n.º 23, pág. 10].

XL. Por outro lado e como supra sustentado, tendo aquele DL sido emitido ao abrigo do art. 293.º, n.º 1, da CRP em conjugação e no quadro da «LQP» soçobra um qualquer entendimento que faça apelo àquilo que são os comandos constitucionais insertos no art. 165.º, n.º 1, als. l) e u) e a uma sua pretensa infração, já que a matéria e regime normativo inserto no DL n.º 45/2014 não os integram ou preenchem minimamente, visto não estarmos em presença nem de ato legislativo relativo a bases gerais do estatuto das empresas públicas [cfr. aquela al. u) do citado comando constitucional e o DL n.º 133/2013] e que, por isso, possa contender ou lhe deva qualquer respeito, nem sequer de um ato de privatização dos meios de produção que resulte abrangido na referida al. l) do n.º 1 do art. 165.º.

XLI. Do facto de se dever caraterizar e inserir a «A............» [de per si e quanto àquilo que são as suas participações] como sendo uma empresa pública integrada no setor empresarial do Estado, face ao que decorre conjugadamente do disposto nos arts. 05.º, n.º 1, e 09.º, n.º 1, 13.º, n.º 1, 56.º e 57.º do citado DL n.º 133/2013 e do teor dos factos apurados [cfr. n.ºs I), II), III), XII), XIII), XIV), XV), XVI) e XVII)], já que enquanto organização empresarial constituída sob a forma de societária nos termos da lei comercial, o Estado, através da detenção das participações na «B…………», exerce de forma indireta uma influência dominante na mesma considerando, mormente, os vários pressupostos descritos no referido n.º 1 do art. 09.º daquele DL, tal todavia não implica, nem deriva minimamente que a disciplina daquilo que é a definição do enquadramento ou do regime da alienação da titularidade da mesma, através de operação de reprivatização, se deva conformar ou fundar/acolher naquilo que são as bases gerais do estatuto das empresas públicas insertos naquele DL n.º 133/2013, porquanto, como vimos, tratam-se de domínios ou de planos diversos, sem que se possa sustentar que ocorra qualquer infração aos arts. 34.º, n.º 1, do citado DL, e 165.º, n.º 1, al. u) da CRP.

XLII. Ocorre que impondo-se o uso da forma do ato legislativo para o operar da reprivatização da «A............», feita através do DL n.º 45/2014, temos que este e a «RCM» impugnada não envolvem em termos expressos uma qualquer alteração ou modificação dos estatutos da «E............».

XLIII. Tal diploma e o ato impugnado contêm, respetivamente, a disciplina e a materialização daquilo que é operação de alienação a privados do capital social da «A............», bem como o assegurar do exercício e efetivação de determinados direitos que indireta e reflexamente estariam em consequência envolvidos, sendo que no capital social daquela empresa o A. não detém nenhuma posição jurídica, direito ou interesse, nem ocupa ou dispõe de qualquer assento nos respetivos órgãos societários.

XLIV. A alteração ou modificação estatutária, contra a qual o A. se insurge e invoca como lesiva da sua posição jurídica [direitos e interesses próprios da população respetiva] e cuja defesa prossegue veio apenas a operar-se, efetivamente, com a publicação do DL n.º 104/2014, já que só através do mesmo e do regime por ele introduzido se operou a alteração do DL n.º 53/97 e, bem assim, dos estatutos da “E............”, adequando-os àquilo que resultava ou já se poderia intuir das modificações produzidas, nomeadamente, pela Lei n.º 35/2013 e pelos DL’s n.ºs 92/2013 e 96/2014, sendo certo o A. não aduziu ou suscitou qualquer questão quanto àquilo que é o regime da disciplina da opção de venda e direito de preferência que foi concedido aos municípios no quadro do processo de reprivatização e suas implicações ou decorrências [cfr. art. 11.º do DL n.º 45/2014 e arts. 41.º a 49.º do caderno de encargos aprovado pela «RCM» n.º 30/2014 de 03.04.2014, entretanto publicada em 08.04.2014 - ATO IMPUGNADO].

XLV. Nessa medida, alegando o A. que, através do ato impugnado e do quadro normativo em que o mesmo se baseia e que visa concretizar, ocorre infração ao disposto nos arts. 03.º, n.º 3, do DL n.º 53/97 [na redação originária], 01.º, n.º 2, 24.º, n.º 4, 85.º, n.º 1, 373.º, n.º 2, 377.º e segs. todos do «CSC», 04.º, 06.º, 09.º e 18.º do Estatutos da «E............», 34.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013, soçobra, desde logo, uma pretensão impugnatória assente em tais fundamentos de ilegalidade.

XLVI. É que reconduzindo-se ato impugnado e regime legal que o mesmo aplica à operação de reprivatização da «A............», sociedade esta, repita-se, integrante do Grupo «B…………» cujo capital é detido maioritariamente pela «C…………», sociedade que, por sua vez, é detida pelo Estado como seu único acionista [cfr. DL n.º 209/2000 e Estatutos em anexo] [cfr. n.ºs XII) a XVII) dos factos apurados], então não se vislumbra como pode o A., que não detém qualquer posição no capital daquele Grupo e em nenhuma das referidas sociedades, em particular na «A............», arrogar-se ou invocar lesão de deveres societários e daquilo que fosse uma posição jurídica, direitos ou interesses em capital de sociedade de que não é possuidor e à qual é totalmente alheio.

XLVII. Ou fazê-lo invocando a sua posição jurídica, direitos e interesses no capital e órgãos societários duma outra sociedade, no caso da «E............», quando esta sociedade, frise-se, não viu sequer seu capital social e estatutos modificados ou alterados através do ato impugnado e do quadro normativo pelo mesmo aplicado já que estes nada contendem minimamente com aqueles, conclusão esta que se mostra confirmada pela necessidade de emissão/publicação do DL n.º 104/2014, apenas em 02.07.2014, diploma esse sim que, efetivamente, procedeu à alteração dos estatutos da «E............» e do DL n.º 53/97 que a havia criado.

XLVIII. O ato impugnado concretizador da privatização da «A............» não é pressuposto legal da alteração dos Estatutos da «E............», nem o seu conteúdo e/ou efeitos a envolvem ou operam, já que toda a definição e o desenvolvimento do procedimento privatizador e dos seus atos mostra-se, por um lado, condicionado por um “desfecho positivo” do concurso, dado inexistir qualquer transmissão de ações seja de que tipo for sem a celebração de contratos de compra e venda de ações entre «A............» e os municípios em momento ulterior [cfr. arts. 30.º, n.º 2, 39.º n.ºs 1 e 3, 41.º/49.º do caderno de encargos anexo à «RCM»], e por outro lado, surge gizado de forma independente e autónoma do processo e o procedimento de alteração estatutária da «E............» sem, todavia, deixar de com o mesmo ter de estar conexionado ou em ligação, salvaguardando e integrando como dado certo e necessário a sua materialização através dum novo ato ulterior, tanto para mais que aquela alteração estava, aliás, pré-anunciada face àquilo que haviam sido, como aludido, as mudanças legislativas introduzidas nos regimes em matéria de delimitação de setores [cfr. Lei n.º 35/2013 nas alterações introduzidas à Lei n.º 46/77] e em matéria da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos [cfr. DL n.º 92/2013 e DL n.º 96/2014].

XLIX. Nessa medida, na tese do A. o quadro normativo tido por violado pelo ato impugnado [cfr., nomeadamente, arts. 03.º, n.º 3, do DL n.º 53/97 (na redação originária), 01.º, n.º 2, 24.º, n.º 4, 85.º, n.º 1, 373.º, n.º 2, 377.º e segs. todos do «CSC», 04.º, 06.º, 09.º e 18.º do Estatutos da «E............», 34.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013] mostra-se assim desfocado ou deslocado do que deveria ser o seu efetivo e verdadeiro “alvo”, falhando a imputação das ilegalidades àquele ato em face daquilo que são o conteúdo, alcance e os efeitos deste e o seu quadro normativo de enquadramento, os quais, repita-se, não envolvem em termos expressos uma qualquer alteração ou modificação do pacto social e dos estatutos da «E............», para além de que frise-se, ao invés do sustentado pelo A., o DL n.º 133/2013 não se aplica a atos de reprivatização como o em questão, nem o mesmo constitui uma lei de valor reforçado para efeitos de disciplina e definição normativa dos concretos procedimentos reprivatizadores.

L. Improcede, por conseguinte, de harmonia com o supra exposto toda a argumentação expendida pelo A. conducente às ilegalidades do ato impugnado por alegada infração, nomeadamente, dos arts. 03.º, n.º 3, do DL n.º 53/97 [na redação originária], 01.º, n.º 2, 24.º, n.º 4, 85.º, n.º 1, 373.º, n.º 2, 377.º e segs. todos do «CSC», 04.º, 06.º, 09.º e 18.º do Estatutos da «E............», 34.º, n.º 1, do DL n.º 133/2013."

Em suma, e por identidade de situações com a situação dos autos, não está aqui em causa uma qualquer alteração ou modificação dos estatutos da D............ processada através do Decreto-Lei n.º 108/2014 não tendo sido violados os artigos 14.º, n.º 1, 36.º e 38,º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 133/2013 e artigos 375.º e 383.º do Código das Sociedades.

E, não ocorre qualquer inconstitucionalidade orgânica por violação do art. 165.º, n.º 1 alínea u) da CR.

Não ocorre, pois, a ilegalidade invocada.

3.4. Invoca, também, o autor a violação do procedimento estabelecido para o exercício da opção de venda pelos municípios, com os art.ºs 130.º a 154.º do CCP e o artigo 61.º, n.º1 da Lei n.º 50/2012, bem como o n.º 2 do artigo 235.º da CRP e o artigo 2.º da Lei n.º 75/2013 o que tem o efeito cominatório da sua anulação conforme previsto nos artigos 135.º e 136.º do CPA.

Para tanto alega que a RCM, no seguimento do disposto no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 45/2014, aprovou os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A............ é acionista, bem como do exercício do direito de preferência pelos restantes municípios da mesma entidade gestora, relativamente à referida alienação, os quais constam do caderno de encargos.

E que, nos artigos 41.º, 42.º e 43.º do respetivo caderno de encargos estabeleceu-se um subprocedimento com vista ao exercício de opção de venda das participações sociais dos municípios nas entidades gestoras dos sistemas multimunicipais, a D............, e nomeadamente a previsão de prazos para o exercício da opção de venda e o preço pelo qual será efetuado o “negócio”, assim como o valor do capital próprio da D............ em 31 de dezembro de 2013.

Ora, perante a possibilidade do exercício do direito de opção de venda das suas ações, teria de o fazer por confronto do valor que essa sua participação social poderia atingir, no âmbito deste processo de privatização, com a implicação da perda dessa posição acionista perante a vantagem que essa alienação poderia significar para a população local, sendo essencial promover a avaliação da sociedade visada.

O que, tendo em conta a especificidade e complexidade técnica da avaliação de empresas, em especial no caso das sociedades em causa, teria de ser feito através da contratação de entidades com experiência e idoneidade na área da avaliação empresarial, contratação esta que deverá obedecer ao regime previsto no Código dos Contratos Públicos, significando isto o cumprimento de um rigoroso e relativamente moroso procedimento.

Pelo que, só depois de ter conhecimento dessa avaliação, poderia o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa ponderar a eventual venda da participação social na D............ e levar o assunto a reunião da câmara, na qual se decidiria submeter, ou não, a proposta de alienação da participação social, em causa, a deliberação da Assembleia Municipal.

O que decorre dos art.ºs 130.º a 154.º do CCP assim como dos artigos 3.º, 5.º e 61.º n.º 1 da Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto que “aprova o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais”.

Pelo que, qualquer município que pretendesse de facto exercer o direito de opção de venda previsto neste caderno de encargos, no prazo de 30 dias ali peremptoriamente fixado, encontrar-se-ia impedido de o fazer da forma que legalmente e constitucionalmente lhe é imposta.

E que, o Governo de Portugal decide o concorrente e o preço pelo qual vende as suas participações, mas quanto às participações sociais dos municípios não é prevista sequer a possibilidade de fixarem eles próprios o valor mínimo pelo qual se dispõem a vender as suas ações, o que significa estarmos perante um compromisso de venda das ações de uma sociedade que atua numa área na qual os municípios detêm atribuições e competências, com as quais os municípios mantêm estreita colaboração, nomeadamente através de contratos de entrega e recepção de resíduos, por um valor que os municípios não têm oportunidade de fixar ou negociar a uma entidade que desconhecem.

Conclui que o ato impugnado colide, no procedimento estabelecido para o exercício da opção de venda pelos municípios, com os art.ºs 130.º a 154.º do CCP e o artigo 61.º, n.º1 da Lei n.º 50/2012, bem como o n.º 2 do artigo 235.º da CRP e o artigo 2.º da Lei n.º 75/2013 o que tem o efeito cominatório da sua anulação conforme previsto nos artigos 135.º e 136.ºdo CPA.

Então vejamos.

Nos termos do artigo 11.º Decreto-Lei 45/2014 de 20 de março

“Opção de venda e direito de preferência

1- No âmbito do presente processo de reprivatização é concedido aos municípios direito de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A............ é acionista.

2- A alienação referida no número anterior está sujeita ao exercício de direito de preferência por parte de municípios que detenham participações no capital da mesma entidade gestora e que tenham decidido não alienar as respetivas ações.

3- Os direitos previstos nos números anteriores prevalecem sobre quaisquer outros direitos com o mesmo objeto que tenham natureza estatutária ou contratual, os quais não se aplicam à dita alienação ou ao exercício do direito de preferência.

4- Os direitos previstos no presente artigo são exercidos nos termos e condições, designadamente de prazo e de preço, a fixar no caderno de encargos e, em qualquer caso, desde que se concretize a transmissão das ações representativas do capital da A............ para o concorrente vencedor.

Ora, desde logo, e quanto ao preço, o artigo 56.º do caderno de encargos permite a suspensão ou anulação do concurso público caso estivesse em causa venda por valor inferior ao que seria obtido com a liquidação das empresas participadas pela A

Por outro lado, não se diga que o prazo de 30 dias em causa não permitiria ao autor contratar entidades com experiência e idoneidade na área da avaliação empresarial, através do concurso público, procedimento pré-contratual que a seu ver era o que se impunha adotar.

É que, se o Autor pretendesse contratar uma entidade de avaliação de empresas para efeitos de exercer o respetivo direito de opção poderia fazê-lo com recurso ao ajuste direto, nos termos previstos no artigo 24.º, n.º 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos (motivos de urgência imperiosa não imputáveis à entidade adjudicante).

Sendo que, nos termos dos artigos 27.º, 28º, 40.º e 41.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro sempre seria possível ultrapassar dificuldades de calendarização e agendamento relacionadas com as necessárias reuniões de Câmara e da Assembleia Municipal.

Para além de que, após a entrada da carta de opção de venda a que se refere o artigo 41.º, n.º 2, do Caderno de Encargos, o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa poderia convocar uma reunião extraordinária com apenas dois dias de antecedência (artigos 41.º, n.º 2 e 137.º da Lei das Autarquias Locais).

Assim, a Câmara Municipal de Lisboa poderia reunir extraordinariamente, aprovando uma proposta a submeter à Assembleia Municipal, nomeadamente nos termos do disposto no artigo 28.º, n.º 1, alínea a) da Lei das Autarquias Locais.

Por outro lado o Presidente da Assembleia tem cinco dias para convocar a reunião extraordinária da Assembleia Municipal após recebimento do requerimento (artigo 28.º, n.º 2 e 137.º da Lei das Autarquias Locais) devendo a sessão extraordinária realizar-se no prazo mínimo de três dias (artigo 137.º da Lei das Autarquias Locais) e máximo de 10 após a convocação (n.º 3 do artigo 28.º da Lei das Autarquias Locais).

Em suma, não seria impossível ao autor, face às normas procedimentais que disciplinam a atividade dos órgãos municipais, proceder à aprovação pela Assembleia Municipal de uma declaração, mediante proposta da Câmara Municipal, no prazo de 30 dias corridos.

Aliás, o STA já se pronunciou neste mesmo sentido num caso muito semelhante ao dos autos, conforme decorre do despacho de 14 de maio de 2014 proferido no Processo n.º 539/2014, 1.ª Secção, do STA, do qual se extrai:

“No presente caso, desde logo não se compreende que o município requerente, notificado para exercer a possibilidade de opção de venda no prazo contínuo de 30 dias, sob pena de caducidade, não tenha diligenciado por reuniões, mesmo de carácter extraordinário, tanto da sua Câmara como da sua Assembleia. Lidos os artigos 27.º e 28.º, 40.º e 41.º. da Lei n.º 75/2013, de 12.09, não vemos que isso fosse impraticável.”.

Não padece, pois, o ato impugnado deste vício.

Podemos, assim, concluir pela falta de procedência das alegadas invalidades da Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, de 8 de abril.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em julgar a presente ação improcedente e absolver a entidades demandadas do pedido.

Custas pelo autor.

Lisboa, 7 de Dezembro de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.