55/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. º 55/87 Processo: n.° 174/85. 2ª Secção Relator: Conselheiro Magalhães Godinho. No Tribunal Judicial de Évora, o magistrado do Ministério Público daquela Comarca propôs, ao abrigo do disposto nos artigos 10.°, n.° 3 e 4, e 47.°, do Decreto-Lei n.° 215-B/75, de 30 de Abril, uma acção declarativa contra o Sindicato dos Professores da Zona Sul, a fim de ser declarado extinto o referido Sindicato. Fundamentava-se o pedido da seguinte forma: O Sindicato adquiriu personalidade jurídica com o registo dos seus Estatutos no Ministério do Trabalho e a sua publi­cação na 3. a série do Diário da República, n.° 96, de 23 de Abril de 1976. As alterações aprovadas em vários plenários modificaram na totalidade o articulado dos Estatutos. Porém, as novas dis­posições não se mostram em harmonia com a lei. Assim. O artigo 1.°, n.°1, dos Estatutos estabelece que o Sindicato é a associação de todos os trabalhadores que exerçam ac­tividade docente e remunerada por uma entidade patronal, oficial ou privada. Mas o Sindicato não pode reivindicar a qualidade de associação de todos os trabalhadores, já que tal excluiria a possibilidade de haver outros e implicaria a inscrição obrigatória no Sindicato. O artigo 3.°, n.° 3.5, alínea c), dos Estatutos dispõe que as assembleias regionais de delegados sindicais podem convocar a assembleia geral do Sindicato, quando é certo que, segundo o n.° 10 do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 215-B/75, tal competência cabe ao presidente da respectiva mesa da assembleia geral. Também, em violação da mesma disposição legal e do seu n.° 4.2.3. alíneas b), c) e e ), os Estatutos dispõem que a assembleia geral do Sindicato pode ser convocada pela direcção, pela assembleia regional de delega­dos sindicais e por 25 % dos associados no pleno gozo dos seus direitos sindicais (neste caso, o Decreto-Lei n.° 215-B/75 dispõe que a iniciativa da convocação pertencia não a 25 %, mas sim a 10 % ou a 200 associados). O artigo 3.°, 4.2.2. dos Estatutos estabelece que as delibe­rações da assembleia geral são tomadas por maioria simples, o que viola o disposto no artigo 175.°, n.° 2, do Código Civil, que exige a maioria absoluta de votos dos presentes. O artigo 12.º, n.ºs 1 e 2, dos Estatutos estabelece o de alteração dos Estatutos, mas não prescreve toriedade do voto favorável de três quartos do nú associados presentes, mas tal maioria qualificada pelo n.° 3 do artigo 175.° do Código Civil. Igualmente, contrariamente ao que impõe o n.°4 do artigo 175.° do Código Civil, que exige a maioria de três quartos do número de todos os associados para aprovação da dissolução do Sindicato, o artigo 12.°, n.°3, alínea b) Estatutos limita-se a exigir três quartos dos sócios que assim decidirem. Também, apesar do comando do n.°1 do artigo Código Civil, que não permite que a assembleia deliberar, em primeira convocação, sem a presença de metade, pelo menos, dos seus associados, o n.°3 do artigo 13.º dos Estatutos estabelece que as reuniões da assembleia têm início à hora marcada e com a presença de número de sócios, salvo disposição em contrário, mas nada dispõe em ordem a compatibilizar as disposições com o n.° 1 do artigo 175.° do Código Civil, o que não acontece na medida em que se prevê uma única chamada no início da reunião pela ordem por que constem os nomes do requerimento. O mesmo acontece relativamente ao n.°10 do Regulamento da Assembleia Regional de Delegados Sindicais, onde se estabelece que as reuniões da mesma têm início à hora marcada, com a presença de qualquer número de membros, quando é certo que tal assembleia, tal como resulta do artigo 3.°, n.° 3.5, e n.° 5, do Regulamento constitui o conselho fiscal do sindicato, sendo certo que o n.º1 do artigo 171.° do Código Civil dispõe que o conselho fiscal só pode deliberar com a presença da maioria dos seus titulares. Citado para a acção, o Sindicato apresentou a sua contestação de fls. 351 a fls. 353, alegando de essencial que a admitir que as alterações aos Estatutos foram ilegais, pelo princípio da redução dos negócios jurídicos, uma vez que o Sindicato adquiriu a sua personalidade jurídica, a compe­tência seria a de considerar as cláusulas de alteração como nulas e, logo, a vigência em sua substituição das cláusulas anteriores que se pretendem alterar. E, depois de refutar que tais alterações possam ter o entendimento que o A. lhes dá, salienta que as alegadas ilegalidades têm por base esse entendimento do A. e o de que as disposições do Código Civil têm carácter imperativo e se aplicam às associações sindicais. Ora, a verdade é que, nos temos do disposto no artigo 56.° da Constituição, é reconhecida aos trabalhadores a liberdade sindical e, no exercício dela, a liberdade de organização e regulamentação interna. Este princípio constitucional, bem como o do n.° 3 do mesmo ar­tigo 56.° da Constituição (no sentido de não poderem ser limitados pela lei nem a liberdade sindical como expressão da liberdade de associação que reveste natureza específica, nem o direito de auto-organização), são corroborados a fls. 151 e seguintes da Constituição da República Portu­guesa Anotada, de 1978 por J. G. Canotilho e Vital Moreira, pelo pró­prio Decreto-Lei n.° 215-B/75, nos artigos 13.° e 19.°, pela Convenção n.° 87 da OIT, pelo artigo 11.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pelo artigo 8.° do Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, artigo 22.° do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e artigo 5.° da Carta Social Europeia, e, finalmente, pelo parecer da Procuradoria-Geral da República, 2. a série, n.° 142, de 22 de Junho de 1979, do Diário da República. De resto, conclui, as disposições do Código Civil que o A. entende deveriam ter sido vertidas obrigatoriamente para os Estatutos do Sindi­cato, não consubstanciam valores superiores de legalidade democrática que devam afastar o princípio da liberdade da auto-organização e repre­sentação interna. Replicou o magistrado do Ministério Público a fls. 359, rebatendo as razões da contestação, mas apenas trazendo de novo ao pleito a invocação de que, para além das limitações impostas pelo Decreto-Lei n.° 215-B/75 e pelo Código Civil, há que ter em conta igualmente as que resultam do Decreto-Lei n.° 594/74 (que não fora citado na petição inicial). A fls. 372 foi proferida sentença, a qual, perfilhando a tese de imperatividade das disposições invocadas do Código Civil e dos Decretos n.°s 215-B/75 e 594/74, e a de que o princípio de que as limitações nelas impostas não atingem o núcleo essencial do direito, pois este não fica irreconhecível nem é tornada impraticável, ou dificultam o seu exercício mais do que razoável ou o despojam da necessária protecção, não traduzindo, pois, uma restrição insuportável aos princípios da liberdade sindical, e, tendo considerado ainda que não era possível a solução de mera declaração de nulidade das cláusulas estatutárias postas em causa, uma vez que o artigo 10.°, n.° 4 do Decreto-Lei n.° 215-B/75, determina que no caso de os Estatutos se não mostrarem conformes à lei, o Ministério Público promoverá a declaração judicial da extinção da associação em causa, julgou a acção procedente e declarou extinto o Sindicato dos Professores da Zona Sul, com sede em Évora. Da sentença recorreu o Sindicato para o Tribunal da Relação de Évora e o magistrado do Ministério Público igualmente, mas este tendo em consideração o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 46/85, e, portanto, visando a inconstitucionalidade das normas aplicadas pela sentença. Por seu despacho a fls. 389 o Sr. Juiz não admitiu o recurso do magistrado do Ministério Público, pelo que este veio então interpor recurso para o Tribunal Constitucional, o qual foi admitido, com efeito suspensivo, pelo despacho de fls. 392, recebido pelo de fls. 393, no qual o Sr. Juiz determinou que o recurso sobre a inconstitucionalidade devia subir imediatamente e nos próprios autos ao Tribunal Constitucional, como de facto veio a suceder. Notificado o Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal para alegar, produziu ele a sua alegação a fls. 396, sustentando com douta argumentação dever conceder-se provimento ao recurso substituindo-se a sentença recorrida por outra em conformidade com o juízo de inconstitucionalidade a proferir pelo Tribunal Constitucional. Cumpre decidir. Como se vê do requerimento de fls. 391, o recurso foi interposto, obrigatoriamente, de acordo com o n.°3 do artigo 72.°, em referência à alínea f) do artigo 70.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, ou seja, com o fundamento de que a sentença aplicou norma já julgada in­constitucional pelo Tribunal Constitucional no seu Acórdão n.º 46/85, publicado no Diário da República, 2. a série, n.° 120, de 25 de Maio de 1985. O acórdão assim citado, e cuja invocação legitimou o presente re­curso, decidiu julgar inconstitucionais, por violação do artigo 56.°, n.ºs 2, alínea c), e 5, da Constituição, as normas dos artigos 16.°, do Decreto--Lei n.° 594/74, de 7 de Novembro, e 46.° do Decreto-Lei n.° 215-B/75, de 30 de Abril, enquanto, por via da aplicação do artigo 175.°, n.° 4, do Código Civil, determinaram a anulação do § único do artigo 46.° dos Estatutos da Federação dos Sindicatos dos Trabalhadores Têxteis, Lanifícios, Vestuário, Couros e Peles de Portugal, que exige, para as deliberações sobre dissolução ou fusão da Federação, a maioria de «dois terços dos elementos do congresso», quando o artigo 175.°, n.° 4, do Código Civil requer voto favorável de três quartos do número de todos os associados. De nenhum outro aspecto se ocupa o Acórdão citado pelo recorrente, n.° 46/85. Sendo assim, por agora e no caso presente, está o recurso limitado à apreciação da norma do artigo 46.° do Decreto-Lei n.° 215—B/75, na medida em que remete para o artigo 16.°, do Decreto-Lei n.° 594/74, e deste modo torna aplicável às associações sindicais a norma do ar­tigo 175.°, n.° 4, do Código Civil. Só, pois, este aspecto há que ser considerado no presente recurso, não interessando — já que esses estão pendentes da decisão do recurso interposto pelo Sindicato réu, que haverá de subir à Relação depois de julgado este interposto pelo Ministério Público — os outros aspectos das diferentes disposições estatutárias, mencionadas na petição inicial e sobre os quais a sentença igualmente se pronunciou. Nestas condições, é preciso não esquecer os termos, fundamentos e decisão do Acórdão n.° 46/85, no tocante à matéria semelhante, em apreço neste recurso. O referido acórdão, depois de tecer largas e fundadas considerações e de citar doutrina e jurisprudência que as abonam, afirma que: Da conjugação destes normativos que garantem o direito de auto-organização das associações sindicais alcança-se que a lei or­dinária não pode estabelecer quaisquer limites à liberdade de or­ganização e regulamentação interna dos sindicatos, para além dos que resultam da própria Constituição (sujeição às regras da organização e da gestão democráticas). Estes princípios, que no plano constitucional apenas são aflorados, concretizamse em especial no Decreto-Lei n.° 215-B/75, de 30 de Abril, podendo de entre eles destacar-se o princípio do autogoverno, o primado da assembleia geral, as garantias do exercício do direito de voto e a limitação da duração dos man­datos (cf. Monteiro Fernandes, Noções Fundamentais de Direito do Trabalho, 2, Coimbra, pp. 62 e seguintes). Sendo certo que a exigência de organização e gestão democráticas imposta às associações sindicais pelo n.°3 do ar­tigo 56.º da Constituição constitui um limite à sua liberdade de organização e regulamentação interna, certo é também, por força do mesmo preceito, que as eleições sindicais não estão subordinadas a qualquer autorização ou homologação adminis­trativa. Aliás, idêntica conclusão se podia extrair do princípio da liberdade sindical, que deve valer para todos os actos dos sindicatos. Mais adiante o mesmo Acórdão citado acrescenta: A liberdade sindical e a sua projecção colectiva da liberdade de organização e regulamentação interna não podem conter ou­tros limites que não os resultantes da própria Constituição. Desde logo porque, inserindo-se o artigo 56.º da Consti­tuição, que consagra a liberdade sindical, no âmbito dos preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias, beneficia do regime jurídico definido no artigo 18.º qual seja o de a lei só poder restringir tais direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direi­tos ou interesses constitucionalmente protegidos. No domínio da versão originária da Constituição, muito embora o direito à liberdade sindical se enquadrasse no título respeitante aos «Direitos e deveres económicos, sociais e cultu­rais», por via do artigo 17.º, devia concluir-se que idêntico re­gime lhe era aplicável, pois os direitos fundamentais dos traba­lhadores beneficiavam do regime dos direitos, liberdades e garantias. E parece não poder questionar-se que o direito à liberdade sindical, quer no plano das projecções individuais, quer colectivas, como direito básico e essencial dos trabalhadores, haveria sempre de classificar-se como direito fundamental. De tudo isto decorre que à lei ordinária está vedado estabelecer neste domínio outros limites para além dos expressamente consentidos pela Constituição e sempre e só na medida em que as restrições sejam necessárias para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. A não ser assim, far-se-á uma leitura legal da Constituição, ao invés de se concretizar um visionamento constitucional da lei. Admitir que os direitos fundamentais estão imanentemente limitados pelas «leis gerais», isto é, pelas normas ordinárias im­perativas (designadamente civis ou penais), equivale, em certa medida, a sujeitar esses direitos a uma reserva de lei, invertendo a hierarquia das normas, e regressar ao tempo em que os direitos fundamentais só existiam no quadro das leis ordinárias (neste sentido, cf. Vieira de Andrade, Direito Constitucional, Coimbra, 1977, pp. 193 e segs.). Depois de referir o que se passa, nesta matéria, segundo os textos internacionais a que o Estado Português se encontra vinculado, escreve-se no citado acórdão: Importa agora, postas as breves considerações de carácter ge­ral que se deixaram esboçadas, retomar a situação concreta con­trovertida no processo e, à sua luz, escogitar a solução que ao caso couber. O Decreto-Lei n.° 594/74, de 7 de Novembro, veio con­sagrar o direito à livre associação, estatuindo no seu artigo 16.º que «as associações reger-se-ão pelas normas dos artigos 157.° e seguintes do Código Civil em tudo o que não for contrário a este diploma». Por seu turno, o Decreto-Lei n.° 215-B/75, de 30 de Abril, que definiu as bases do ordenamento jurídico das associações sindicais, veio dispor no seu artigo 46.° que as «associações sindicais ficam sujeitas ao regime geral do direito de associação em tudo o que não for contrariado pelo presente diploma». As decisões das instâncias prevaleceram-se destas normas para, através da aplicação do artigo 175.°, n.° 4, do Código Civil, atingirem a declaração de nulidade do $ único do artigo 46.° dos Estatutos da Federação, com apoio no esquema argumen­tativo a seguir exposto. O artigo 46.° e seu § único dos Estatutos da Federação re­zam assim: Art . 46.º A fusão ou dissolução da Federação só se verificará por deliberação do congresso nacional, convocado para o efeito, que definirá os termos em que tal se processará. S único. A deliberação, para ser válida, será tomada, pelo menos, por dois terços dos elementos do congresso. Ora, dispondo o artigo 16.° do Decreto-Lei n.° 594/74 e o artigo 46.° do Decreto-Lei n.° 215-B/75 que as associações sindicais ficam sujeitas ao regime geral do direito de associação em tudo o que não for contrariado por tais diplomas, e porque neles não se regula matéria atinente à fusão e dissolução, no­meadamente quanto ao quorum exigido para a validade da deli­beração, é aplicável a tais actos o que dispõe o artigo 175.°, n.° 4, do Código Civil. Acresce que, como se escreveu no acórdão recorrido, as normas do Código Civil «não restrigem, coarctam ou diminuem a liberdade, autonomia e independência sindical, mas antes e tão-só concretizam e regulamentam o âmbito da aplicação do direito de associação em geral, sem afectarem substancialmente os aludi­dos princípios constitucionais. São, assim, normas regulamenta­doras e de organização que apenas explicitam os limites imanen­tes dos referidos princípios constitucionais e sem os quais os mesmos não passariam de tópicos abstractos e enunciativos. Crê--se, na verdade, que os referidos princípios seriam grandemente ineficazes ou inoperantes se não fossem as normas emanadas do legislador ordinário, que têm por finalidade torná-los exequíveis». À luz do que se deixou assinalado sobre a natureza, conteúdo e incidência da liberdade sindical e do direito de auto-organização contemplados no artigo 56.° da Constituição, é manifesto que aqueles desenvolvimentos são inaceitáveis e a conclusão do acór­dão impugnado não pode prevalecer. De um lado, porque o preceito constitucional em causa é directamente aplicável com vinculação imediata, directa e automática das entidades públicas e privadas. Não se trata de uma norma incompleta, comportando um conceito aberto a preencher pelo legislador ordinário: o seu núcleo essencial é perfeitamente perceptível, podendo concretizar-se por si, como, aliás, é cons­titucionalmente imperioso que se concretize. É, assim, manifestamente evidente que se o artigo 56.º da Consti­tuição, no seu n.° 2, diz que no exercício da liberdade sindical é garan­tido aos trabalhadores, sem qualquer discriminação, designadamente: a liberdade de constituição de associações sindicais, a todos os níveis, como se expressa na alínea a), essa liberdade só pode ser limitada se for a própria Constituição a ditar os seus limites. É o que acontece com as disposições contidas no n.° 3 do citado artigo 56.°, que impõe às associações sindicais o dever de se reger pelos princípios da organização e de gestão democráticas, baseadas na eleição periódica e por escrutínio secreto dos órgãos dirigentes, sem sujeição a qualquer autorização ou homologação e assentes na participação activa dos trabalhadores em todos os aspectos da actividade sindical. Só estas normas é que podem limitar o modo de constituição e organização dum sindicato. Estas normas limitativas só o são na medida em que exigem o cum­primento de regras democráticas, precisamente para assegurar a liberdade sindical, mas, não admitem, antes impõem, que se não restrinja a liber­dade de organização e constituição, isto é, a limitação só será viável para assegurar os princípios da organização e da gestão democráticas. Ora, a regra contida no n.° 4 do artigo 175.°, do Código Civil apresenta-se como desproporcionada para garantir o cumprimento desse princípios, conforme se assinalou no acórdão n.° 342/86, ainda inédito. Por todo o exposto, decidem: Julgar inconstitucional a norma do artigo 46.° do Decreto-Lei n.° 215-B/75, de 30 de Abril, na medida em que remete para o ar­tigo 16.° do Decreto-Lei n.° 594/74, de 7 de Novembro, assim tornando aplicável às associações sindicais o n.° 4 do artigo 175.° do Código Civil, por violação do artigo 56.°, n.° 2, alínea c) e n.° 3 da Constituição da República; Conceder provimento ao recurso, devendo a decisão ser refor­mada de acordo com o julgamento de inconstitucionalidade ora proferido. Lisboa, 11 de Fevereiro de 1987. — José Magalhães Godinho — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida — Mário Afonso — José Manuel Cardoso da Costa — Mário de Brito (vencido quanto à fundamentação, pelas razões constantes da declaração de voto junta) — Armando Manuel Marques Guedes DECLARAÇÃO DE VOTO Em conformidade com o que tenho dito em acórdãos anteriores sobre questões semelhantes, julgaria inconstitucional a norma do artigo 46.º do Decreto-Lei n.° 215-B/75, na parte em que se entendeu que ela re­mete para o Decreto-Lei n.° 594/74 e, por via do artigo 16.° deste di­ploma, para o n.° 4 do artigo 175.° do Código Civil, com o único fun­damento de que tais normas, assim conjugadas, violam o n.° 2, alínea c), e o n.° 3 do artigo 57.° da Constituição, na sua redacção primitiva [ n.° 2, alínea c), e n.° 3 do artigo 56.°, na versão actual], por atentarem contra a «liberdade de organização e regulamentação interna das associações sindicais», que é garantida aos trabalhadores «no exercício da liberdade sindical», «sem sujeição a qualquer autorização ou homologação», liberdade essa que só pode sofrer os limites impostos pelos «princípios da organização e da gestão democráticas», para além, é claro, das restrições expressamente previstas na Constituição em tanto quanto for «necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos» ( n.° 2 do artigo 18.°). Não é necessário — como o faz o acórdão — apelar para a ideia ou princípio da proporcionalidade. E, por outro lado, não seria tal princípio que conduziria à inconstitucionalidade da regra contida no n.° 4 do ar­tigo 175.° do Código Civil, quando aplicada aos sindicatos; nada teria de desproporcionado a exigência de que as deliberações sobre a sua dissolução fossem votadas por três quartos do número de todos os associados. — Mário de Brito.