425/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º425/87 Processo: n.º 262/86. 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. I — A questão 1 — A e B, intenta­ram no Tribunal Judicial da Comarca de Viseu contra C acção especial de despejo, ao abrigo do disposto nos artigos 1096.º n.º 1, alínea a), do Código Civil e 972.º do Código de Processo Civil. Por sentença de 12 de Fevereiro de 1985 foi a acção julgada improcedente, por não provada, com a consequente absolvição do pedido. 2 — Inconformados, recorreram os autores para o Tribunal da Rela­ção de Coimbra, havendo também o réu atravessado recurso subordinado para o mesmo Tribunal. Por acórdão de 26 de Fevereiro de 1986 foi concedido provimento ao recurso subordinado, decidindo-se que, em conformidade com o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 55/79, de 15 de Setembro, não podiam os autores ver efectivado o direito de denúncia do contrato de arrendamento, confirmando-se, assim, embora com base em razões distintas, a sentença recorrida. Houve-se como prejudicado o recurso interposto pelos autores. 3 — Não acatando o assim decidido, trouxeram os autores o processo ao Tribunal Constitucional, em ordem à apreciação da questão de constitucionalidade da Lei n.º 55/79, que haviam suscitado junto do Tribunal da Relação. Nas alegações entretanto produzidas ofereceram o seguinte quadro conclusivo: A Lei n.º 55/79, no seu artigo 2.º, legislou dando, sem razão, tratamento de menor favor ao senhorio, nomeadamente por motivos de idade, económicos, sociais e de saúde que a real carência habitacional deste possa chamar em seu favor face ao inquilino; violou, pois, o artigo 13.º da Constituição: Ofendeu ainda o artigo 62.º da Constituição, ao preferir o arrendatário ao proprietário no uso e posse de casa arrendada, abstraindo de que aquele, em relação a este, esteja em melhores condições para, mesmo entregando a casa, solucionar o seu problema de habitação; No mesmo quadro das alíneas anteriores, violou o direito de ha­bitação que a Constituição também garante ao senhorio no seu artigo 65.º 4 — Na sua contra-alegação o recorrido sustentou a inexistência da inconstitucionalidade suscitada e, em conclusão, deixou consignado o que segue: Inquilino e senhorio integram na nossa sociedade classes ou gru­pos sociais diferentes, movidos por interesses diferentes, se não mesmo opostos, donde resulta que a condição de ser inquilino ou senhorio origina realidades distintas e opostas; O artigo 2.º da Lei n.º 55/79, de 15 de Setembro, procurou proteger o inquilino, adentro dos princípios constitucionais de maior igualdade e solidariedade social e económica e na defesa do direito à habitação do inquilino; O juízo do legislador está devidamente fundamentado e raciona­lizado numa perspectiva jurídico-constitucional, pelo que não há motivo para a declaração de inconstitucionalidade daquela norma. Foram corridos os vistos de lei, cumprindo agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 — A Lei n.º 55/79, na sua génese formativa, teve por fonte re­mota ou próxima os projectos de Lei n.º 164/I e 171/I, publicados, res­pectivamente, no Diário da Assembleia da República , 2.ª série, de 14 e 22 de Dezembro de 1978. Na «exposição de motivos» do primeiro daqueles textos escreveu-se, a dado passo, o seguinte: Os artigos 1096.º, n.º 1, alínea a), e 1098.º, do Código Civil conferem ao senhorio a faculdade de obter o despejo quando invoque a necessidade de estabelecer a sua habitação no prédio arrendado ou de no local construir a sua residência. O exercício desse direito está apenas dependente do paga­mento de uma indemnização quase simbólica (correspondente a dois anos e meio da renda que vigorar à data do despejo) e da ocorrência de alguns requisitos de fácil verificação ou que podem ser intencionalmente preparados com vista à obtenção daquele objectivo. E mais adiante: Sem eliminar este fundamento de denúncia do contrato de arrendamento, que pode, em certos casos, satisfazer interesses moral e socialmente atendíveis, há, no entanto, que pôr cobro a um estado de coisas que tem afectado de modo profundamente grave e injusto milhares de portugueses e vem causando a preocupação e a insegurança de muitos outros. Por seu turno, no segundo daqueles projectos, do qual veio a derivar directamente o diploma em apreço, consignou-se expressamente, como sua causa justificativa, a necessidade de, em certas condições, limitar aquele a direito de denúncia. Assim: Tendo em vista obviar a especulações que se vêm verifi­cando e tutelar situações especiais que devem prevalecer sobre o direito de denúncia conferido ao senhorio quanto ao contrato de arrendamento de prédio de que necessite para sua habitação. Na peugada destes propósitos, a Lei n.º 55/79 introduziu diversas alterações no regime de denúncia do arrendamento urbano pelo senhorio, prescrevendo no seu artigo 2.º a seguinte disciplina: 1 — O direito de denúncia de contrato de arrendamento facultado pela alínea do n.º 1 do artigo 1096.º do Código Civil também não poderá ser exercido pelo senhorio quando se verifique qualquer das seguintes circunstâncias: Ter o inquilino 65, ou mais, anos de idade; Manter-se o inquilino na unidade predial há 20 anos, ou mais, nessa qualidade. 2 — Para efeitos da alínea b) do número anterior, considera-se como tendo a qualidade de inquilino o cônjuge a quem tal posição haja sido transferida, nos termos dos artigos 1110.º ou 1111.º do Código Civil, contando-se a seu favor o decurso de tempo de que o transmitente já beneficiasse. Entretanto, o artigo 41.º da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro, con­cedeu nova redacção à alínea a) do n.º 1 daquela norma, alargando o seu campo de incidência aos inquilinos que, independentemente da idade, se encontrem na situação de reforma antecipada por motivo de doença ou invalidez absoluta ou, não beneficiando de pensão de reforma, estejam incapacitados para o trabalho por invalidez. 2 — Nos arrendamentos de prédios urbanos, em conformidade com a regra geral estabelecida no artigo 1095.º do Código Civil, o senhorio não goza do direito de denúncia, considerando-se o contrato renovado se não for denunciado pelo arrendatário, nos termos do artigo 1055.º do mesmo diploma legal. Todavia, esta regra comporta excepções, concretamente as enumeradas no artigo 1096.º do citado Código, segundo o qual o senhorio pode de­nunciar o contrato, para o termo do prazo ou da renovação, quando necessite do prédio para sua habilitação ou para nele construir a sua residência, ou quando se proponha ampliar o prédio ou construir novos edifícios, em termos de aumentar o número de locais arrendáveis [cf. alíneas e do seu n.º 1]. A norma questionada, no segmento que importa agora considerar, veio estabelecer uma limitação ao direito de denúncia contido na primeira das excepções apontadas, proibindo o exercício daquele direito sempre que o inquilino se mantenha nessa qualidade na unidade predial há 20 anos, ou mais. Traduzirá esta injunção o afrontamento de qualquer preceito consti­tucional, nomeadamente dos artigos 13.º, 62.º e 65.º, invocados pelos recorrentes? É o que, de seguida, se vai intentar responder. 3 — Como já se assinalou, a renovação dos contratos de locação só não se verifica se o arrendatário exercer o seu direito de denúncia, não beneficiando, em princípio, o senhorio deste direito, sendo-lhe, assim, imposta a renovação do contrato. Esta solução, que apareceu com carácter transitório em quase todos os Estados que suportaram a crise de habitação subsequente à guerra de 1914, pode hoje considerar-se como normal. Entre nós a Lei n.º 1662, de 2 de Setembro de 1924, que suspendeu as acções de despejo que não tivessem por fundamento alguns dos factos enumerados no seu artigo 5.º, dispunha no artigo 13.º que as disposições restritivas em vigor sobre arrendamento de prédios urbanos terminariam em 31 de Dezembro de 1925. Este prazo de vigência das limitações à liberdade contratual veio a ser sucessivamente prorrogado (pelo artigo 1.º do Decreto n.º 10774, de 19 de Abril de 1925, até 31 de Dezembro de 1926; pelo Decreto n.º 12617, de 6 de Novembro de 1926, até 31 de Dezembro de 1927), até que o Decreto n.º 14630, de 28 de Novembro de 1927, o considerou em vigor até à publicação de um novo diploma sobre inquilinato. Nunca mais aquele regime restritivo deixou de vigorar na legislação portuguesa até que o artigo 1095.º do Código Civil o veio consagrar como definitivo. Pareceu, portanto, preferível admitir como definitivo aquilo que não se apresenta, na realidade, como transitório, por mais que a lei anteriormente o afirmasse (cf. Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, vol. II, 2.ª ed. p. 514). O tratamento diferenciado que a lei concede neste domínio às posi­ções contratuais do inquilino e do senhorio radica em razões de ordem eminentemente social e tem já larga tradição no nosso direito, como, alias, sucede com as excepções que, com maior dimensão, têm sido admitidas àquela regra geral. Com efeito, as situações previstas no citado artigo 1096.º, nas quais o senhorio pode denunciar o contrato para o fim do arrendamento ou da renovação, estavam já contempladas nas alíneas b) e c) do artigo 69.º da Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, e, posteriormente, quanto à última, na Lei n.º 2088, de 3 de Junho de 1957, ainda hoje em vigor (cf. artigo 1100.º do Código Civil). É certo que após o 25 de Abril o Decreto-Lei n.º 155/75, de 25 de Março, invocando «razões de carácter humano e social, que vêm causando tensões entre as classes economicamente mais desfavorecidas», determi­nou a suspensão de todas as acções e execuções de despejo, com processo comum ou especial, que tivessem por base denúncias contratuais operadas nos termos dos artigos 1096.º a 1098.º do Código Civil e artigo 1.º da Lei n.º 2088. A disciplina deste diploma veio a ser restringida pelo Decreto-Lei n.º 583/76, de 22 de Julho, acabando ambos por ser revogados pelo artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 293/77, de 20 de Julho, após o que se retomou o regime estatuído nos artigos 1095.º e seguintes do Código Civil. Face ao excurso histórico e à apreciação da matéria que vem de fazer-se, tem de aceitar-se que a norma questionada — alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 55/79 — não estabelece um qualquer tratamento desigual entre o senhorio e o inquilino, pois que a desigualdade que neste domínio se observa resulta e radica-se na disposição do artigo 1095.º do Código Civil, onde não se reconhece ao senhorio o direito de denúncia contratual. Aquele preceito da Lei n.º 55/79 limita-se, no quadro diferencial pré-estabelecido, a alterar a dimensão de uma das excepções admitidas àquela regra geral, introduzindo-lhe, é certo, uma restrição anteriormente não verificada. Poderá, neste quadro circunstancial, falar-se em violação do princípio da igualdade? 4 — O âmbito de protecção do princípio da igualdade abrange diver­sas dimensões: proibição do arbítrio, sendo inadmissíveis, quer a diferen­ciação de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios de valor objectivos constitucionalmente relevantes, quer a iden­tidade de tratamento para situações manifestamente desiguais; proibição de discriminação, não sendo legítimas quaisquer diferenciações de trata­mento entre os cidadãos baseadas em categorias meramente subjectivas ou em razão dessas categorias; obrigação de diferenciação, como forma de compensar a desigualdade de oportunidades, o que pressupõe a eliminação pelos poderes públicos de desigualdades fácticas de natureza social, eco­nómica e cultural (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1984, pp. 149 e segs.). A proibição do arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo do controlo. Todavia, a vinculação jurídico-material do legislador a este princípio não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois lhe pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só existe violação do princípio da igualdade enquanto proibição de arbítrio quando os limites externos da discricionariedade legislativa são afrontados por carência de adequado suporte material para a medida legislativa adoptada. Por outro lado, as medidas de diferenciação devem ser materialmente fundadas sob o ponto de vista da segurança jurídica, da praticabilidade, da justiça e da solidariedade, não se baseando em qualquer razão constitucionalmente imprópria. Neste sentido se tem firmado a jurisprudência do Tribunal Constitucional [cf, por todos, o Acórdão n.º 44/84, (Diário da República, 2.ª série, de 11 de Julho de 1984)]. No plano dos desenvolvimentos doutrinais do princípio, cf. Jorge Miranda, «O regime dos direitos, liberdades e garantias», in Estudos sobre a Constituição, vol. III, pp. 50 e segs.; Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, pp. 380 e segs.; Lívio Paladin, II principio costituzionale d´eguaglianza, Milão, 1965, e Claudio Rossano, L´Eguaglianza giuridica nell´ordinamento costituzionale, Nápoles, 1966. 5 — A caracterização de uma norma como inconstitucional por vio­lação do princípio da igualdade dependerá, na sequência do exposto, em última análise, da ausência de fundamento material suficiente, isto é, de falta de razoabilidade e consonância com o sistema jurídico. Mas, tendo em atenção o quadro sub judice, no qual se confrontam um inquilino e um senhorio, posicionando-se em vestes contratuais di­versas, cabe perguntar se, a propósito desta concreta questão, é consentida a invocação do princípio da igualdade? No parecer da Comissão Constitucional n.º 1 /76 (Pareceres da Co­missão Constitucional , 1.º vol., p. 11), houve ensejo, a propósito do tema em apreço, de se deixar consignado o seguinte: [...] O princípio da igualdade perante a lei, constitucional­mente consagrado, vincula também o próprio legislador. E neste plano já é mais difícil circunscrever o seu alcance. A igualdade perante a lei reclama agora, não que todos se­jam tratados, em quaisquer circunstâncias, por forma idêntica, mas sim que recebam tratamento semelhante os que se acham em condições semelhantes. Com isto se abre, porém, a questão de saber o que deve entender-se por «condições semelhantes». A semelhança nas situações da vida nunca pode ser total; o que importa é distinguir quais os elementos de semelhança que têm de registar-se — para além dos inevitáveis elementos diferenciadores — para que duas situações devam dizer-se seme­lhantes em termos de merecerem o mesmo tratamento jurídico, [itálicos nossos.] Na esteira deste entendimento, pode afirmar-se que a questão de uma eventual violação do princípio da igualdade só é de por em relação àqueles que, de algum modo, se encontram em «condições semelhantes». Ora, na situação em análise, podendo embora, num primeiro visio­namento das coisas, afirmar-se não existir semelhança de posições entre um inquilino e um senhorio, partes opostas em contrato de arrendamento de prédio urbano para habitação do primeiro, o certo é que deve reconhecer-se que na «fase terminal» do contrato de arrendamento em que o litigo se desenvolve ambos se apresentam como pretendentes à usufruição da mesma casa para habitação. E, nesta perspectiva, algo de semelhante existe nas correspondentes situações. Em regra, o legislador tem sempre a possibilidade de estabelecer um regime igual para as mesmas categorias de cidadãos. No caso particular, e pela própria natureza das coisas, tal não é possível: a casa por ambos pretendida é um bem único e, por isso, o legislador não poderia nunca estabelecer um regime que tratasse uniformemente o senhorio e o inquilino. Assim sendo, na disputa em causa o legislador, considerando os di­versos índices de atendibilidade que na situação se comportam, acabará sempre por fazer uma opção entre os dois interesses contrapostos. Nestes termos, e atentas as especialidades aqui verificadas, o princípio da igualdade há-de ser considerado, em termos modulados, como comportando e exigindo uma solução equilibrada, e não uma solução uniforme. Esta ideia de equilíbrio, que resulta da aplicação extensiva do princí­pio em causa ou, se se quiser, de uma aplicação em sentido translato ou analógico, foi respeitada pelo legislador ao editar a norma controvertida. Com efeito, o facto de se impedir o senhorio de exercer o seu direito excepcional de denúncia do contrato quando o inquilino se mantém, nessa qualidade, na unidade predial há 20 anos, ou mais, não pode deixar de se considerar opção justa e equilibrada face ao valor e desvalor que re­presenta para as duas posições conflituantes e as circunstâncias materiais que ambas comportam. Razões de segurança jurídica, de justiça social, de solidariedade (cf. Diário da Assembleia da República , 1.ª série, n. os 63 e 64, de 23 e 24 de Maio de 1979, onde se inscrevem os debates parlamentares dos projectos de lei assinalados), legitimam, no quadro material em presença, a solução adoptada pelo legislador, não podendo, assim, por força das razões expostas, falar-se aqui em qualquer violação do princípio da igualdade. Outro tanto, aliás, se deve afirmar a respeito do disposto nas outras normas constitucionais invocadas pelo recorrente: o artigo 62.º, que consagra o direito de propriedade privada, e o artigo 65.º, que assegura o direito à habitação. Quanto ao direito de propriedade privada, dir-se-á, desde logo, que a conflitualidade existente entre o senhorio e o inquilino radica numa base obrigacional, derivando os direitos e deveres respectivos de um contrato entre ambos celebrado — o contrato de arrendamento para habitação. Por outro lado, sempre a situação em presença seria susceptível de enquadramento no plano dos limites imanentes desse direito, por força da existência de um outro também constitucionalmente assegurado (o direito à habitação). No que toca ao invocado direito à habitação, acaba ele, no plano da dialéctica estabelecida entre o inquilino que há vinte anos, ou mais habita a unidade predial e o senhorio que necessita dessa mesma unidade para sua habitação, por se resolver em conformidade com a disciplina de uma aplicação analógica do princípio da igualdade, isto é, o direito à habitação, na sua dupla vertente, vai depender de um determinado fundamento material que justificou uma conformação legislativa havida por mais justa e socialmente adequada. A luz deste entendimento, não se tem por existente qualquer vício de inconstitucionalidade. III — A decisão Nestes termos, não se julga inconstitucional a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 55/79, de 15 de Setembro, pelo que se nega provimento ao recurso, com a consequente confirmação do acór­dão recorrido. Lisboa, 4 de Novembro de 1987. — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — Raul Mateus — Armando Manuel Marques Guedes.