34/84 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 37/83. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. Acordam no Tribunal Constitucional: I A., casado, engenheiro civil, residente na Rua …, …, …, …, em Lisboa, interpôs recurso con­tencioso do despacho do Secretário de Estado da Integração Administra­tiva de 3 de Agosto de 1977, publicado no Diário da República, 2a série, nº 250, de 28 de Outubro de 1977, que lhe fixou a pensão anual de aposentação, definitiva, como técnico-director do quadro comum dos Ser­viços de Obras Públicas e Transportes do ex-Estado de Angola (letra D) em 151 908$. Articula, essencialmente, que a pensão está errada, pois: Os limites fixados pelo Decreto nº 317/76 não são absolutos visto que ao remeter para o artigo 8º do Decreto-Lei nº 49 410, exclui, da balizagem da remuneração-base do cálculo da pen­são de aposentação, certas prestações patrimoniais corresponden­tes ao cargo ou cargos exercidos e não isentos de desconto, como é, nitidamente, o caso da gratificação obrigatória e do subsí­dio diário criados pelo Decreto-Lei nº 470/72 e atribuídos ao recorrente nos últimos dois anos; A limitação respeita à remuneração-base e não ao quantitativo da pensão. Pede a anulação do despacho recorrido por ter violado «o Decreto nº 317/76, de 30 de Abril, e o artigo 4º, nos 1, 4 e 5, bem como o artigo 5º do Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro». Em seguida alega: A autoridade recorrida sustentou o acto impugnado, afirmando nomea­damente: A lei (o nº 8 aditado ao artigo 4º do Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro, pelo Decreto nº 317/76, de 30 de Abril) é muito clara, não nos parecendo que seja necessário grande traba­lho interpretativo - os limites são impostos à remuneração men­sal, só há que determinar qual é a remuneração mensal, o que nos é respondido pelo nº 4 do mesmo artigo 4º do Decreto nº 52/75. É constituída por duas parcelas: o ordenado ou outra retribuição base e a média mensal das demais remunerações per­cebidas pelos servidores nos dois últimos anos. Não se levanta, pois, qualquer dúvida, o que tem de ser limi­tado é o quantitativo da remuneração mensal. E foi o que se fez. Nas suas alegações, o recorrente conclui: a) O recorrente, que tem a categoria de técnico-director do qua­dro comum dos Serviços de Obras Públicas e Transportes do ex-Estado de Angola foi definitivamente aposentado por des­pacho que lhe fixou a pensão anual de 151 908$; anteriormente a sua pensão provisória era de 162 664$80, resultante da recti­ficação de um erro cometido na atribuição de 161 385$; b) Acontece que é aquela pensão de 162 664$80 anuais, corres­pondentes a 13 555$40 mensais, a correcta, já que os limites fixados pelo Decreto nº 317/76 não são absolutos visto que este diploma, ao remeter para o artigo 8º do Decreto-Lei nº 49 410, excluiu da balizagem da remuneração-base do cál­culo da pensão, certas prestações patrimoniais «correspondentes ao cargo ou cargos exercidos e não isentos de desconto, como é o caso de todas as remunerações acessórias do Recorrente (uma gratificação obrigatória e um subsídio diário); c) Assim, a pensão do recorrente até pode ser, por hipótese, supe­rior ao do seu imediato superior hierárquico, desde que ao vencimento-base se adicionem as demais remunerações abran­gidas pelo artigo 8º do Decreto-Lei nº 49 410 e outras aí não incluídas; além de que aquele primeiro diploma, na redacção do Decreto-Lei nº 27/74, se reporta à totalidade das remune­rações da categoria imediatamente superior [...] e do mesmo quadro (o que quer dizer que não havendo mais que técnico-director dos Serviços de Obras Públicas e Transportes de Angola, não havia superior no mesmo quadro [...]; d) Em face do exposto, verifica-se que a pensão anual do recor­rente é de 162 664$ e não de 151 908$; e) O despacho recorrido violou, assim, o Decreto nº 317/76, de 30 de Abril, e o artigo 4º, nos 1, 4 e 5, bem como o artigo 5º do Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro. O Exmo. Magistrado do Ministério Público foi de parecer que o recurso não merecia provimento «por não se verificar o vício alegado de violação de lei». A fls. 154, verso, foi proferida a seguinte decisão: Em face do exposto, acordam: 1° Em não aplicar o Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, por inconstitucionalidade; 2° Em dar provimento ao recurso, anulando o acto impugnado com fundamento no vício de violação de lei. A fls. 158 o Magistrado do Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Pleno. Nas conclusões a fls. 181 e 181 verso, diz: 1. O acórdão recorrido, concedendo provimento parcial ao recurso contencioso, deve ser revogado, por ilegalidade. Com efeito, 2. Decidindo que não seriam atendíveis limites na fixação da pensão de aposentação em questão, o acórdão violou os artigos 4º, nºs 1 a 8 do Decreto nº 52/75, 1º, do Decreto nº 317/76, e 430º, § 6º, do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino. 3. Recusando-se a aplicar, com fundamento em inconstitucio­nalidade material, o disposto no artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, violou os artigos 17º, 18º e 269º, nº 2, da Constituição. Foi proferido acórdão a fls. 196 em Tribunal Pleno no qual se negou provimento ao recurso do Ministério Público. Foi interposto recurso para este Tribunal a fls. 207, admitido a fls. 208. A fls. 216, alegou o representante do Ministério Público, que diz nas conclusões: Assim, concluindo, deve conceder-se provimento ao recurso, revogando-se o douto Acórdão recorrido, por violação dos arti­gos 17º, 18º e 268º, nº 3, a fim de ser substituído por outro que volte a julgar a causa de acordo com o juízo de constituciona­lidade do nº 2 do artigo único ao Decreto-Lei nº 413/78. II Tudo visto. Matéria de facto provada: A., técnico-ditector dos Serviços de Obras Públi­cas e Transportes de Angola foi julgado incapaz de trabalhar pela Junta de Saúde do Ultramar em sessão de 13 de Novembro de 1975. A declaração de incapacidade foi confirmada em 21 de Novembro de 1975. Por despacho ministerial de 16 de Dezembro de 1975, visado pelo Tribunal de Contas, A. foi desligado do serviço, para efeitos de aposentação, com a pensão provisória anual de 161 385$60, rela­tiva a 25 anos, 3 meses e 18 dias de serviço (Diário do Governo, 2a série, nº 18, de 22 de Janeiro de 1976). A pensão provisória foi rectificada nos termos do Decreto nº 317/76, de 30 de Abril, e atento o limite «nos termos do Decreto nº 317/76 e suas remissões», foi a pensão de aposentação definitiva fixada em 151 908$ (doe. de fls. 2 do processo instrutor). Por despacho ministerial de 3 de Agosto de 1977, visado pelo Tribu­nal de Contas, A. foi aposentado com a pensão anual de 151 908$, relativa a 25 anos, 5 meses e 10 dias de serviço, a suportar pela verba própria do Orçamento Geral do Estado (Diário da República, 2ª série, nº 250, de 28 de Outubro de 1977). O Decreto nº 317/76, de 30 de Abril, aditou um novo número (nº 8) ao artigo 4º do Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro, pelo qual as pensões de aposentação dos funcionários da ex-administração ultrama­rina ficavam sujeitas aos limites estabelecidos no artigo 8º do Decreto-Lei nº 49 410, de 24 de Novembro de 1969 (na redacção do Decreto-Lei nº 27/74, de 31 de Janeiro). O Supremo Tribunal Administrativo tem anulado os actos adminis­trativos praticados à sombra desse mesmo diploma. Entretanto, o Governo fez editar um decreto-lei, o Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, com um artigo único, a estabelecer que é retrotraído a 8 de Fevereiro de 1975, o início da vigência do Decreto nº 52/75, de 8 de Fevereiro, sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei nº 568/75, de 4 de Outubro (nº 1), e que é retrotraído a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto nº 317/76, de 30 de Abril (nº 2). II Ora, é a constitucionalidade do nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78 que está, mais uma vez, em causa no presente recurso. A questão foi decidida variadas vezes, neste Tribunal e, anteriormente, na Comissão Constitucional, e sempre se entendeu que aquele nº 2 é inconstitucional. Não há por isso necessidade de nos alongarmos sobre o assunto por­que os argumentos parecem esgotados. Este Tribunal Constitucional já se pronunciou, pelo menos, nos Acór­dãos nos 20/83, 23/83 e 5/84, respectivamente, de 16 de Novembro, 22 de Novembro e 16 de Janeiro (ainda inédito) pela inconstitucionali­dade do referido nº 2, por violação do princípio do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2º da actual Constituição da República. De acentuar que esta jurisprudência, neste ponto apoiada por variada doutrina, não fundamenta a inconstitucionalidade do nº 2 em causa, na retroactividade nele contida. Com efeito, salvo matérias reservadas, o prin­cípio da não retroactividade não tem assento constitucional. Porém, se uma lei retroactiva não é, per si inconstitucional, poderá sê-lo se «a retroac­tividade implicar a violação de princípios ou de disposições constitucio­nais autónomas» (vide Acórdão nº 20/83). Parafraseando o Acórdão nº 23/83 (ainda inédito): Poderá dizer-se que na Constituição nenhuma disposição espe­cífica contempla directamente situações dessa natureza. Mas se há alguma coisa que o princípio do Estado de direito democrático - que é um princípio fundamental da Constituição - há-de sig­nificar, aí há-de nomeadamente abranger-se a inadmissibilidade de tais procedimentos dos órgãos estaduais. Não se ignora, é certo, que se deve ser particularmente prudente em extrair de princípios gerais da Constituição e de conceitos relativamente indetermina­dos ilações concretas que não encontram confirmação no texto cons­titucional. Em todo o caso, não será ousado admitir que existe um mínimo normativo, que vai ínsito na própria definição de Estado de Direito democrático [...]. Repetindo o que foi escrito no Acórdão nº 437 da Comissão Consti­tucional, dir-se-á: Um tal princípio garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente cria­das e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comuni­dade na tutela jurídica (assim, muito justamente, a jurisprudência constitucional da Alemanha Federal, em directa ligação ao princí­pio do Estado de Direito - cf., por todos, Leibholz/Rinck, ob. cit., pp. 512/1 e segs., especialmente pp. 514 e segs.). Daqui não deriva que toda a norma retroactiva deva reputar-se inconstitucional, mas só aquela que viola de forma intolerável a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade têm a obrigação (e também o direito) de depositar na ordem jurí­dica que as rege (assim também agora, entre nós, Gomes Canotilho, Direito Constitucional, II, 1981, pp. 57 e segs., distinguindo a este propósito, na esteira da doutrina e da jurisprudência ale­mãs, entre leis de efeitos retroactivos ou com retroactividade autên­tica e leis de efeitos retrospectivos ou com retroactividade inautêntica). É de acentuar, como se fez no Acórdão nº 23/83, que: [...] seguramente que um dos limites à retroactividade da lei há-de encontrar-se no respeito dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos já assegurados à face de lei anterior; ou seja, no pre­sente caso existia já uma «subjectivização» de uma pretensão jurí­dica na pessoa dos cidadãos interessados, e acontecia mesmo que o cidadão já havia contestado contenciosamente o acto adminis­trativo que atacava esse seu direito. Admitir o contrário seria afas­tar toda e qualquer norma de segurança na vida jurídica... Como se acentuou no Acórdão nº 13/84 também, tem sido deci­dido, por este Tribunal Constitucional, que o nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, viola o anterior artigo 269°, nº 2, da Constituição (actual artigo 268º, nº 3). E com razão. «Com efeito, ao retrotrair, tal preceito restringiu o direito ao recurso contencioso garantido na referida disposição constitucional; isto porque ' veio retirar aos cidadãos lesados nos seus direitos ou interesses legítimos o direito que lhes assistia de fazer anular tais actos [...] ' (cf. citado Acór­dão nº 23/83). E é assim essencialmente porque o acto deixou de ser impugnável pelo motivo que efectivamente o tornava ilegal; enquanto antes o interessado podia deixar anular o acto originariamente ilegal, depois do referido decreto-lei deixou de ter essa possibilidade.» Em suma, como se conclui no Acórdão nº 23/83: [...] o propósito e o resultado do Decreto-Lei nº 413/78 foi o de impedir a impugnação vitoriosa dos actos administrativos pra­ticados ao abrigo do Decreto nº 317/76. Os cidadãos que podiam impugná-los -e que já os tinham impugnado - foram privados dessa prerrogativa ou viram inutilizados os seus recursos. O direito ao recurso contencioso foi pois aniquilado - directa ou mediata­mente, tanto faz neste caso -, com violação portanto do artigo 268º, nº 3 da Constituição. Nestes termos o Tribunal Constitucional reunido em secção, acorda em julgar inconstitucional a norma constante do nº 2 do artigo único do Decreto-Lei nº 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do princí­pio do Estado de Direito democrático, nomeadamente consagrado no artigo 2º da Constituição e do direito ao recurso contencioso garantido pelo então artigo 269 °, nº 2, da mesma Lei Fundamental (actual artigo 268º, nº 3). Em consequência mais se acorda em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido no tocante ao julgamento da questão da inconstitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 4 de Abril de 1984. - José Martins da Fonseca - Vital Moreira - Joaquim Costa Aroso - Jorge Campinos (tendo em conta as declarações anexadas aos Acórdãos nos 23/83, de 22 de Novembro, e 13/84, de 8 de Fevereiro, e recordadas no Acórdão nº 17/84, de 22 de Fevereiro, com vista à aclaração do meu voto concordante) - Raul Mateus - Armando M. Marques Guedes (reiterando o ponto de vista expresso, entre outras vezes, no voto anexo ao Acórdão nº 17/84).