72/84 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida Acordam, em conferência, Tribunal Constitucional: 1. No dia 15 de Maio de 1979 colidiram no rio Tejo o navio “…” e a embarcação “…”, o primeiro pertencente à A. K.G. e a segunda à Transtejo, E.P.. Na sequência do referido abalroamento, a Transtejo e a Fidelidade-Grupo Segurador intentaram, no tribunal cível da comarca de Lisboa, acção contra A. e a sua seguradora, a B.. Tendo as RR., na contestação, deduzido como excepção a falta de decisão prévia do litígio pelo Capitão do porto, decisão essa que, no seu entender, constituía condição de admissibilidade da acção, nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 209.º do Regulamento Geral das Capitanias. No despacho saneador, o juiz do 15.º Juízo Cível veio a julgar improcedente a referida excepção, considerando, designadamente, que os capitães de porto não podiam exercer funções jurisdicionais, tendo em vista o preceituado nos artigos 205.º, 206.º, 212.º e 293.º, n.º 1 (2ª parte), da Constituição. Inconformadas, recorreram as RR. Para o Tribunal da Relação de Lisboa, o qual, por acórdão de 29 de Abril de 1982, negou provimento ao agravo, com fundamento na inconstitucionalidade do citado artigo 209.º do Regulamento Geral das Capitanias. Deste acórdão viriam igualmente a interpor recurso as RR, desta feita para o Supremo Tribunal de Justiça. Todavia, o S.T.J. entendeu que, por imperativo constitucional, a função jurisdicional está hoje confiada unicamente aos tribunais, nestes não estando compreendidas as autoridades marítimas. A estas, portanto, já não caberia, hoje, decidir os litígios a que se referia o n.º 1 do artigo 206.º do Regulamento Geral das Capitanias, insubsistindo, consequentemente, a exigência de prévia decisão sua para a propositura de acções nos tribunais competentes, exigência essa que constava do n.º 5 do artigo 209.º do mesmo Regulamento. E, com este fundamento, negou o S.T.J. provimento ao recurso, por acórdão de 17 de Fevereiro de 1983. Não se conformaram, porém, as R.R., que interpuseram novo recurso, agora para Comissão Constitucional, mas que viria a transitar para este Tribunal por força do disposto no n.º 1 do artigo 106.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. 2. Alegam as recorrentes que os artigos 206.º e 209.º, n.º 5, do já mencionado Regulamento Geral das Capitanias estão em conformidade com os artigos 205.º, 206.º, 208.º e 212.º da Constituição, na medida em que o capitão do porto, ao decidir litígios como aquele a que se referem os autos, “actua como um órgão singular que pode e deve ser qualificado de tribunal, pois ele só actua quando as partes o requerem, é independente nas suas decisões e tem autoridade legal”. Mas, alegam ainda as recorrentes, mesmo que assim se não entendesse, forçoso seria então admitir que, em tais casos, o capitão do porto se comporta como um órgão administrativo que exerce funções jurisdicionais. Ora, “os actos jurisdicionais praticados por um órgão administrativo não são inconstitucionais, desde que tenham em vista coadjuvar os tribunais e não subtrair a eles decisões” e, no caso vertente “a competência conferida ao capitão do porto tem em vista coadjuvar os tribunais e não subtrair à sua decisão os pleitos em causa”, pelo que apenas poderia questionar-se a constitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do artigo 209.º do Regulamento Geral das Capitanias que retiram aos tribunais, em certos casos, a decisão de determinados conflitos. 3. Contra-alegam as recorridas, por seu lado, que os artigos 206.º e 209.º do Regulamento Geral das Capitanias são materialmente inconstitucionais por ofenderem os artigos 205.º, 206.º e 208.º da Lei Fundamental, que proíbem a atribuição de funções jurisdicionais a autoridades administrativas, na medida em que as reservam aos tribunais. Ora, enquanto aos tribunais, nos termos da Constituição de 1976, está assegurada a independência objectiva ou material, gozando os sues juízes de independência pessoal, nomeadamente resultante da inamovibilidade, “os capitães dos portos são autoridades da Administração Naval, hierarquicamente dependentes do Governo, do Chefe do Estado-Maior da Armada e do Director-Geral dos Serviços de Fomento marítimo, desempenhando funções administrativas e não gozando da garantia de inamovibilidade”. Mas, acrescentam ainda as recorridas, as citadas disposições do Regulamento Geral das Capitanias violam também o princípio de acesso aos tribunais, consagrado no n.º 2 do artigo 20.º da Constituição, na medida em que condicionam o acesso aos tribunais comuns à prévia existência de uma decisão do capitão do porto, decisão essa “de verdadeiro cariz jurisdicional e não de mero parecer técnico ou tentativa extrajudicial de conciliação”. Tudo visto, cumpre decidir. 4. O presente recurso é restrito à questão da inconstitucionalidade das normas constantes do n.º 1 do artigo 206.º e do n.º 5 do artigo 209.º do Regulamento Geral das Capitanias, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 265/72, de 31 de Julho, julgadas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal de Justiça e referidas no requerimento de interposição do recurso. Dispõe o citado n.º 1 do artigo 206.º do Regulamento Geral das Capitanias que “é competente para decidir os litígios referidos na alínea oo) do n.º 1 do artigo 10.º” do mesmo regulamento – entre os quais se encontram os referentes a avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes – “a autoridade marítima em cuja área de jurisdição ocorreu o facto ou, quando este tenha tido lugar fora das águas de jurisdição nacional, a do primeiro porto nacional que a embarcação escalar”. Por seu turno, o n.º 5 do artigo 209.º do mencionado regulamento estabelece que “não pode se intentada acção no tribunal competente para resolver qualquer dos litígios a que este capítulo se refere sem ele ter sido submetido a decisão do capitão do porto”. Ora, segundo o preceituado nos artigos 205.º e 206.º da Constituição, “os tribunais são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo”, incumbindo-lhes, no exercício dessa competência, “assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados”. Com base nestas disposições constitucionais, é quase geral o entendimento segundo o qual a Lei Fundamental reserva a função jurisdicional aos tribunais, competindo a estes e só a estes a administração da justiça. (assim, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, pág. 396; J.J Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3ª edição, págs. 575 e 576; Jorge Miranda, A Constituição de 1976; Formação, Estrutura, Princípios Fundamentas, págs. 476 e 479, e Acórdãos n.ºs 41 e 155 da Comissão Constitucional, de 20 de Outubro de 1977 e de 29 de Maio de 1979, respectivamente. Cfr., todavia, as reservas constantes da declaração de voto junta a este último acórdão, subscrita pelo vogal Prof. Figueiredo Dias). E, efectivamente, na medida em que a Constituição considera os tribunais os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça, isto é, para exercer a função jurisdicional tal como se encontra definida no artigo 206.º, não parece que entendimento diverso deva ser perfilhado. É que, sendo a competência dos órgãos de soberania a definida na constituição, e devendo os mesmos observar a separação e a interdependência nela estabelecidas, conforme a própria Lei Fundamental veio estipular nos seus artigos 113.º, n.º 2, e 114.º, n.º 1, necessariamente se há-de concluir que a atribuição constitucional de determinada competência a certo órgão de soberania exclui a possibilidade de ela poder vir a ser legalmente atribuída a qualquer outro, salvo explícita ou implícita autorização constitucional. A função jurisdicional encontra-se hoje, pois, constitucionalmente reservada aos tribunais, a quem cabe, com carácter de exclusividade, “dirimir os conflitos de interesses públicos e privados” e, portanto, decidir os litígios deles emergentes. 5. Ora, como vimos, o n.º 1 do artigo 206.º do Regulamento Geral das Capitanias atribui às autoridades marítimas competência para decidir certos litígios, designadamente os referentes a avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes. Tal atribuição de competência, porém não se coaduna com a reserva da função jurisdicional aos tribunais, na medida em que as referidas autoridades marítimas nem são tribunais, nem com eles podem ser confundidas. Desde logo, porque tais autoridades se integram na Administração Pública e se não concebe que elas se pudessem desdobrar “em dois ou mais órgãos para efeito do exercício desta ou daquela função estruturalmente diversa”, (Cfr. citado Acórdão n.º 41, da Comissão Constitucional, atinente à competência dos administradores de bairro para procederem a despejos administrativos). Mas, também, porque para determinado órgão possa ser qualificado como tribunal não basta, nem pode bastar, que lhe haja sido cometida uma competência materialmente incluída na função jurisdicional. É que, se assim fosse, se esvaziaria completamente de conteúdo s referida reserva da função jurisdicional aos tribunais, na medida em que todo e qualquer órgão em tribunal se converteria pela mera atribuição de uma competência materialmente jurisdicional. Para que um determinado órgão possa ser qualificado como tribunal é necessário, antes de mais, que ele seja “independente”, como o exige o artigo 208.º da Constituição. E não se diga que tal característica se encontra verificada no caso vertente por o n.º 2 do artigo 206.º do Regulamento Geral das Capitanias determinar que “a autoridade marítima decide unicamente em conformidade com a lei aplicável ao caso concreto, sem qualquer sujeição a ordens ou instruções, e não responde pelas suas decisões”. Tal ressalva, em boa verdade, nada altera. A independência dos tribunais, para efeitos do artigo 208.º, não pode, na verdade, “ser identificada simplesmente com a circunstância de eles julgarem apenas segundo a lei e não estarem sujeitos a ordens e instruções”, antes exige, igualmente a independência pessoal dos juízes, que tem como pressuposto mínimo a respectiva inamovibilidade (Cfr. citada declaração de voto do Vogal Prof. Figueiredo Dias, no Acórdão n.º 155 da Comissão Constitucional). Ora, é esta independência pessoal, que se exige e se garante aos juízes, que falece às autoridades marítimas e, designadamente, aos capitães dos portos, entidades integradas no sistema da Administração Pública e hierarquicamente dependentes, insusceptíveis de se enquadrarem em qualquer das categorias de tribunais a que se refere o artigo 212.º da Constituição. 6. Dir-se-á que, muito embora os capitães de portos não devam ser considerados tribunais, a verdade é que nem todos os actos jurisdicionalizados praticados por uma autoridade administrativa devem ser tidos por contrários à Constituição. Na verdade, nada impede que certos processos conducentes à prática de actos administrativos sigam uma forma jurisdicionalizada. Só que, no caso vertente, a autoridade marítima dirime um conflito de interesses, resolve um litígio, julga uma lide, e o exercício de tal competência não se integra na função administrativa, mas sim, na função jurisdicional, tal como resulta definida no artigo 206.º da Constituição. O acto praticado pelo capitão do porto não pode, pois, ser considerado como um acto administrativo jurisdicionalizado, recorrível para os tribunais, antes deve ser tido como um verdadeiro e próprio acto jurisdicional. Só assim não aconteceria caso se entendesse que a autoridade marítima agia como mera instância conciliatória ou que a sua intervenção assumia carácter de mero parecer técnico, destinado a auxiliar o tribunal no julgamento da questão. Tal interpretação não é, porém, compatível com o texto da lei, nem com o seu espírito. Esta, efectivamente, é clara quando determina que a autoridade marítima dispõe de competência para “decidir os litígios”, mesmo nos casos em que de tal decisão se pode recorrer para os tribunais comuns. E não poderia este Tribunal proceder à conversão dessa “decisão” em “parecer técnico”, para tanto substituindo-se ao próprio legislador. 7. Acrescente-se, finalmente, que o exposto em nada é afectado pelo facto de, na pendência do presente processo, se ter procedido a uma revisão constitucional através da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, revisão essa que, ao alterar o artigo 212.º da Lei Fundamental, veio permitir a existência de tribunais marítimos. Em primeiro lugar, porque sendo as normas questionadas contrárias ao disposto na versão originária da Constituição de 1976, sempre elas teriam cessado a sua vigência na data da entrada em vigor desta última. E mesmo que se entendesse que tinham sido repristinadas com a revisão constitucional, o certo é que não se encontravam em vigor na data da propositura de acção, porque incompatíveis com o texto constitucional então vigente. Em segundo lugar, e esta é a razão decisiva, porque a Constituição revista, ao permitir, no seu artigo 212.º, a existência de tribunais marítimos em nada veio alterar o problema de inconstitucionalidade das normas do Regulamento Geral das Capitanias, ora em apreço. Na verdade, e como se viu, as autoridades marítimas não podem ser considerados tribunais e os juízes dos tribunais marítimos, quando estes existam, hão-de necessariamente gozar de garantias de independência, designadamente de independência pessoal, idênticas à dos juízes dos outros tribunais. 8. Nestes termos, julgam inconstitucionais as normas constantes no n.º 1 do artigo 206.º e do n.º 5 do artigo 209.º do Regulamento Geral das Capitanias, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 265/72, de 31 de Julho, por violação do preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 205.º, 206.º, 208.º e 212.º da Constituição, e, consequentemente, negam provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Lisboa, 4 de Julho de 1984 Luís Nunes de almeida Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa Mário Afonso José Maria Magalhães Godinho