Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A. (devidamente identificada nos autos) requerente no processo cautelar à margem identificado, em que é Requerido o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA ENERGIA (cf. sanação operada pelo Tribunal a quo ao abrigo do art.º 10.º, n.º 4, do CPTA) e interveniente principal a CCDR CENTRO, I. P. (devidamente identificada nos autos) - no qual foi requerida a decretação de providência cautelar de suspensão da eficácia do ato que fixou o valor da caução para o licenciamento da pedreira (ampliação) “Barreiras Carapinhal”, n.º 6560 - inconformada com a sentença de 03-09-2025 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (para o qual o processo havia sido remetido na sequência da decisão de incompetência territorial do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria onde havia sido instaurado) que indeferiu o pedido cautelar, dele interpôs o presente recurso de apelação pugnando pela sua revogação, com substituição por decisão que admita a prova testemunhal indicada pela requerente e em consequência decrete a providência cautelar de suspensão de ato administrativo, bem como que decrete provisoriamente a providência e a final, após produção da prova, julgue procedente a presente providência cautelar, com todas as legais consequências, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
1. Por sentença proferida nos autos de processo que corem termos sob o nº 319/25.8BELRA, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, foi indeferida a Providência Cautelar apresentada pela Requerente de suspensão de eficácia de acto administrativo praticado pela Requerida DGEG, que comunicou à requerente em 19 de Novembro de 2024, o parecer da CCDRC - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, no âmbito da qual notifica a Requerente da decisão de prestação de caução no valor de 74.246,91€ nos termos do artigo 29º nº 4 do Decreto-Lei nº 270/01 de 6 de Outubro, na sua redacção actual dada pelo Decreto Lei nº 340/2007 de 12 de Outubro, referindo ainda que a licença será recusada caso não seja prestada caução no prazo de seis meses.
2. Salvo melhor entendimento, tal decisão julga a rejeição liminar da providência cautelar sem se verificarem os fundamentos factuais e legais para tal.
3. A douta sentença recorrida incorre em erro de julgamento de facto, ao indicar que a caução fixada era de €91.130,91, quando, conforme resulta da própria petição inicial e documentos juntos, o valor comunicado à Requerente foi de €74.246,91.
4. Este erro material contamina a decisão, impondo a sua correção, sob pena de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão.
5. A sentença recorrida refere ainda fundamentos estranhos aos autos (designadamente sobre alegada violação do art. 123.º do CPA), não invocados pela Requerente, o que revela manifesto lapso de apreciação.
6. O Tribunal a quo errou ao considerar que o ato impugnado seria mera comunicação do parecer vinculativo da CCDR.
7. Na verdade, estão em causa duas situações impugnadas:
(i) a decisão da CCDR que fixou o valor da caução em €74.246,91;
(ii) a decisão da DGEG que, na qualidade de entidade licenciadora, notificou a Requerente para prestar a caução naquele montante, no prazo de 6 meses, sob pena de caducidade/recusa da licença.
8. Ambos os actos são impugnáveis, nos termos do artigo 51.º, n.º 1 e n.º 2, alínea a), do CPTA, por produzirem efeitos jurídicos externos imediatos na esfera da Requerente.
9. A sentença recorrida violou, assim, o disposto nos artigos 51.º do CPTA e 28.º, n.º 7, alínea b), do DL 270/2001, na redação atual.
10. O acto cuja suspensão se requereu padece de nulidade, por falta de fundamentação e violação do princípio da legalidade, proporcionalidade e adequação, nos termos dos artigos 152.º e 161.º do CPA.
11. A sentença recorrida errou ao desvalorizar a verificação do fumus boni iuris, ignorando a pretensão da Requerente, que não é manifestamente infundada e que a ilegalidade do cálculo da caução deve ser apreciada em sede de ação principal.
12. O Tribunal igualmente errou ao valorar o pressuposto do periculum in mora: não se trata do impacto directo do pagamento do valor da caução, mas do risco de caducidade/recusa da licença de exploração da pedreira, com gravíssimas repercussões económico-financeiras na atividade e manutenção de postos de trabalho.
13. A prova testemunhal requerida pela Requerente era essencial para demonstrar tais prejuízos e foi indeferida sem fundamento, violando o princípio do contraditório e o direito à prova.
14. Estão reunidos os requisitos legais dos artigos 120.º e 131.º do CPTA para o decretamento da providência cautelar: existência de fumus boni iuris, risco sério de prejuízos de difícil reparação e prevalência do interesse da Requerente face à ausência de lesão do interesse público.
15. A sentença recorrida, ao indeferir a providência cautelar, violou os artigos 120.º e 131.º do CPTA, bem como os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva (art. 20.º da CRP).
16. Mantendo-se em vigor o acto administrativo impugnado e tendo em consideração a morosidade processual na decisão da acção principal que corre termos sob o nº 319/25.8BELRA-A no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, certo é que a situação de facto que se pretende acautelar ficará consumada até à decisão final a proferir, prejudicando de forma irreversível os interesses da requerente.
17. Entende a requerente que o acto administrativo emitido pela requerida e impugnado judicialmente está ferido de nulidade, o qual não deverá produzir os seus efeitos jurídicos até ao trânsito em julgado da sentença a proferir nos autos principais de impugnação de acto administrativo.
18. Entendeu o Tribunal que o parecer vinculativo da CCDR não foi impugnado, todavia tal não corresponde à verdade, pois o mesmo encontra-se impugnado judicialmente, não estando consolidado na ordem jurídica.
19. Apenas em Novembro de 2024 foi a requerente notificada pela DGEG da prestação de caução e da recusa/caducidade da licença com efeitos a Maio de 2025, não se aceitando que a notificação cuja impugnação corre termos no TAF de Coimbra, apenas se tenha limitado à comunicação do parecer emitido pela CCDR.
20. O parecer emitido pela CCDR não é o acto administrativo decisório, mas apenas instrutório.
21. A decisão comunicada pela DGEG é que é o acto administrativo decisório.
22. Estando o acto administrativo impugnado e estando o mesmo eivado de nulidade, deve o mesmo ser imediatamente suspenso na sua execução, até ao trânsito em julgado da decisão a proferir nos autos principais.
23. O acto administrativo ao produzir os seus efeitos jurídicos, tem prejudicado a esfera jurídica e patrimonial da requerente.
24. O acto administrativo cuja suspensão se pretende é o facto de a licença de exploração emitida à requerente ser recusada/caducar a partir do dia Maio de 2025, caso não seja prestada a caução indicada no parecer da CCDR.
25. O parecer de tal entidade está impugnado judicialmente, tendo o mesmo sido impugnado em simultâneo com a decisão proferida pela entidade demandada em Novembro de 2024.
26. Dúvidas não há de que, o acto administrativo está efectivamente impugnado, pois não se trata de uma mera comunicação, como refere a sentença recorrida, mas sim de um efectivo acto administrativo, unilateral, com consequências na esfera jurídica da requerente.
27. O Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, vol. II, que “o conceito de acto administrativo apareceu como modo de delimitar certos comportamentos da Administração em função da fiscalização da actividade administrativa pelos tribunais, tendo, dessa perspectiva, primeiro servido como garantia da Administração, e, depois, como garantia dos particulares”.
Definindo “acto administrativo” nas palavras do supra citado Professor Doutor “acto administrativo é o acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta”.
28. Não podemos aceitar que o acto administrativo seja só o parecer vinculativo da CCDR, pois, o acto é para além do parecer a notificação remetida à requerente, a qual comunica unilateralmente que caso não seja prestada a caução a licença caducará/será recusada.
29. À semelhança do que acontece em processos por exemplo de licenciamento urbanístico, em que também há pareceres vinculativos de diversas entidades, o acto impugnável é o indeferimento do pedido de licenciamento e não (unicamente) os pareceres vinculativos.
30. Os pareceres vinculativos mais não são do que documentos que vinculam a administração a decidir determinados actos tendo que cumprir com o disposto em tais documentos; São documentos emitidos na fase instrutória dos processos.
31. Nos presente autos, a CCDR emite um parecer, todavia é a DGEG a entidade licenciadora e que emite ou não a licença.
32. Sendo a comunicação da entidade licenciadora um acto administrativo impugnável.
33. A este título, vide o Acórdão do STA de 06-12-2005:
I- O parecer vinculativo, apesar de não ser o acto final decisor com que se extingue o procedimento administrativo, é impugnável autonomamente, pela eficácia externa que produza e pela lesividade que represente.
-II Mas o recurso contencioso que dele seja interposto, não trava o prosseguimento do procedimento e, portanto, não impede a prática do acto final.
III- Isto significa que um tal recurso contencioso só pode ser entendido no quadro do exercício de uma mera faculdade, não operando aí os efeitos do caso decidido pela sua não interposição.
IV- A Câmara Municipal, entidade decisora do procedimento de licenciamento de obras, está vinculada a acatar os fundamentos e sentido do parecer vinculante do IPPAR, sob pena de nulidade, salvo nos casos em que o parecer seja inexistente, nulo ou padeça de alguma irregularidade formal que aquela possa mandar repetir.
V- O particular lesado que recorre do acto final de indeferimento pode, de acordo com o princípio da impugnação unitária, imputar-lhe as ilegalidades de que o próprio parecer padeça.
34. A entidade demandada para além de ter comunicado o teor do parecer, pois o mesmo é vinculativo, comunicou a caducidade/recusa da licença a partir de determinada data, e isso sim, é efectivamente um acto administrativo impugnável.
35. Para o Prof. Pedro Gonçalves os pareceres vinculativos são actos de avaliação, não se inserindo na fase consultiva. Este autor defende dois tipos de pareceres vinculativos: i) os primeiros são aqueles que procuram fazer um juízo técnico, administrativo ou político sobre determinado assunto; ii) os segundos são os pareceres emitidos pelo órgão que faz a avaliação critico-jurídica (avalia a conformidade do acto com a legislação vigente). Relativamente ao primeiro tipo de pareceres temos, segundo este autor, uma pré-decisão do órgão que emitiu o parecer. Por contraste, no segundo caso teríamos um poder decisório que pertence, apenas, ao órgão final. No que diz respeito aos vícios inerentes a estes dois tipos de pareceres, no primeiro caso, havendo um acto com vicio, o desvalor jurídico é a ilegalidade por vício de conteúdo ou de competência. Por oposição, no segundo grupo de pareceres vinculativos, o particular poderá recorrer do acto final e basear-se no facto de o juízo do parecer estar errado.
36. Nos presentes autos, o parecer emitido pela CCDR não é uma decisão final, sendo sempre a DGEG e entidade licenciadora e que profere a decisão final de indeferimento ou deferimento
37. Nos termos do disposto no artigo 131º do CPTA, o decretamento provisório da providência é o único meio adequado a uma urgente e eficaz tutela dos direitos, liberdades e garantias da requerente, face à natureza do acto administrativo objecto desta providência cautelar e da acção principal.
38. Entendemos que não há prejuízo para o interesse público, na medida em que é de todo importante a justiça na salvaguarda dos interesses dos privados face às entidades administrativas.
39. Estão pois verificados os pressupostos legais para o decretamento provisório da suspensão requerida, nos termos do disposto nos artigos 112º e 131º do CPA.
40. A este título, vide o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12-01-2012:
“I- Os requisitos para o decretamento da suspensão de eficácia de um acto administrativo (artº120º do CPTA) são os seguintes: (i) que haja fundado receio da constituição de uma
situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora); (ii) que não seja manifesta a falta de fundamentação da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito (fumus boni juris); (iii) que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença decorra que os danos resultantes da concessão da providência não se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências (proporcionalidade e adequação da providência)
III- O fumus boni juris tem uma formulação positiva e uma formulação negativa. Na formulação positiva é preciso acreditar na probabilidade de êxito do recurso principal. Tem de se verificar uma aparência de que o recorrente ostenta, de facto, o direito que considera lesado pela actuação administrativa; na formulação negativa basta que o recurso principal não apareça à primeira vista desprovido de fundamento.
V- Ocorre uma situação de facto consumado previsto no artº120º nº1 al.b) do CPTA quando, a não ser deferida a providência, o estado de coisas que a acção quer influenciar fique inutilizada ex ante”.
VI- Danos de difícil reparação são “aqueles cuja reintegração no planos dos factos se perspectiva difícil, seja por que pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente”.
41. Verifica-se que nos presentes autos o tribunal não efectuou a ponderação de interesses de forma correcta, tendo considerado que não existe urgência qualificada por parte da requerente na suspensão do acto, tendo confundido a situação em concreto ao considerar que a requerente teria um elevado prejuízo patrimonial com o pagamento do valor da caução,
42. O que não é o alegado pela requerente, pois o prejuízo patrimonial elevado é referente à caducidade/recusa da licença, que acontecerá se o acto impugnado não for suspenso na sua execução.
43. Não se pode aceitar que tal não esteja provado, na medida em que dedicando-se a requerente à exploração de inertes, se a competente licença para o efeito caducar, a requerente fica numa situação económica muito fragilizada, pois estando preenchido o pressuposto do periculum in mora, e por tal motivo se deve entender e decretar provisoriamente a providência cautelar requerida.
44. O pressuposto do periculum in mora encontra-se preenchido nos presentes autos, uma vez que face aos interesses públicos e própria natureza e dimensão da actividade da requerente, em caso de procedência da ação principal, se gerarem prejuízos para o erário público face às indemnizações eventualmente a suportar em caso de anulação/nulidade do acto administrativo, acentuados pela atual situação económica do país.
45. A este título, vide O Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 16-12-2015, refere que:
I- O critério da evidência plasmado no artigo 120º, n.º 1, al. a) do CPTA significa que apenas quando resulte manifesta, irrefutável, sem margem para quaisquer dúvidas, a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, é que a providência cautelar é concedida sem mais.
II- A evidência da procedência da pretensão a formulada ou a formular no processo principal terá necessariamente que resultar de uma análise e prova sumária do direito ameaçado, pois só esta é compatível com a celeridade e a própria natureza das providências cautelares.
46. E ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 12-11-2015, menciona que: I - A tutela cautelar tem uma finalidade própria, consistente em assegurar a utilidade duma lide que normalmente tende a demorar muito mais tempo, na justa medida em que implica uma cognição plena.
II- Na exacta medida em que têm uma função preventiva contra a demora inerente aos processos principais, as providências cautelares assumem características típicas: elas são instrumentais da acção principal cuja utilidade visam assegurar, ou seja, dependem funcionalmente e não apenas estruturalmente desta; são provisórias, na medida em que não se destinam a regular definitivamente o litígio; e são sumárias, porquanto esse é o grau de cognição do tribunal, quer no plano de facto quer no plano do direito.
III- O carácter provisório e sumário da tutela cautelar não se coadunam com uma apreciação exaustiva dos vícios assacados ao acto suspendendo, nomeadamente para concluir sem margem para dúvidas pela ilegalidade da actuação administrativa, actividade que deve ser deixada para o juiz que vier a apreciar a acção principal.
IV- A alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA [e, de igual modo, também a alínea c) do mesmo preceito] faz depender a atribuição de providências cautelares da formulação de um juízo sobre as perspectivas de êxito do requerente no processo principal.
V- Neste particular, a alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA satisfaz-se com uma formulação negativa, nos termos da qual basta que “não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular” pelo requerente no processo principal, “ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”, para que uma providência conservatória possa ser concedida.
47. Já o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 17-09-2015, diz que:
I- O requisito do periculum in mora mostra-se por preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal termine, a sentença aí proferida já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
II- A prova do “fundado receio” a que a lei faz referência deverá ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumada ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada.
III- A imediata execução do acto de requalificação causa prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para a requerente, se dos factos apurados resultar que a não concessão da providência implicará a diminuição drástica do seu nível de vida e do seu agregado familiar.
48. O Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 28-05-2015:
1. Nas providências conservatórias em que esteja em causa a paralisação dos efeitos de uma actuação administrativa, o critério de apreciação da necessidade da tutela cautelar há-de assentar num juízo sumário de procedibilidade da pretensão, cumprindo aferir o chamado
fumus non malus iuris da pretensão do requerente, isto é, que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo formulada no processo principal - cfr. artº 120º nº 1
b) CPTA
2. O decretamento da providência requerida depende da verificação cumulativa dos três requisitos legais gerais enunciados no artº 120º CPTA, pelo que o decaimento em sede de formulação negativa da aparência do bom direito alegado (fumus non malus iuris) importa a improcedência da causa.
49. Ou seja, pelo exposto e tendo em conta a Jurisprudência e Doutrina mencionada, o Tribunal a quo não poderia ter indeferido a providência cautelar intentada pela requerente, sem efectuar qualquer prova testemunhal quanto ao prejuízo patrimonial proveniente da caducidade/recusa de licença, uma vez que não fez uma correcta valoração do acto administrativo impugnado e dos interesses públicos e privados em causa, e também não teve em consideração que a execução do acto administrativo colocará a requerente numa situação económico-financeira muito debilitada.
50. Encontram-se preenchidos todos os pressupostos legais para o decretamento da providência cautelar requerida nos termos do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA): (i) o risco de danos irreparáveis, (ii) a probabilidade de êxito do recurso principal (fumus boni juris), e (iii) a ponderação dos interesses em jogo, que deve equilibrar os danos para as partes envolvidas.
51. Deve a sentença recorrida ser revogada e alterada por outra que por um lado admitida a prova testemunhal requerida pela requerente, e por outro lado que decrete a providência cautelar por estarem preenchidos os pressupostos legais, nomeadamente, pelo facto de se encontrarem preenchidos os pressupostos legais para o decretamento da providência e o acto administrativo ter sido devidamente impugnado, bem como que decrete provisoriamente a providência e a final, após produção da prova (caso considere necessário), julgue procedente a presente providência cautelar.
As Recorridas não apresentaram contra-alegações.
Por despacho de 20-10-2025 da Mmª Juíza do Tribunal a quo foi o recurso admitido com efeito meramente devolutivo, subida imediata e nos próprios autos, e indeferidas as arguidas nulidades da sentença, tendo, então, o processo sido remetido em recurso a este Tribunal Central Administrativo Norte em 22-10-2025.
Neste, notificada a Dig.mª Magistrada do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi apresentado parecer.
Nos termos do Despacho n.º 18/2026, de 28 de maio do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste Tribunal Central Administrativo Norte (proferido na sequência da Deliberação do CSTAF de 23/04/2026 - T10, objeto de retificação em 28/05/2026, pela qual foi autorizado o nosso exercício de funções em regime de acumulação na subsecção administrativa comum), foram os presentes autos redistribuídos em 01/06/2026.
Vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso, em face das conclusões de recurso que vem interposto pela Recorrente são as seguintes as questões essenciais a decidir, segundo a ordem da sua precedência lógica:
- saber se o Tribunal a quo deveria ter produzido a prova testemunhal requerida pela Requerente - (vide conclusões 13.ª das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorre em nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão - (vide conclusão 4.ª das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto - (vide conclusão 3.ª das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto ao juízo que fez de não verificação dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, estando reunidos os pressupostos para a decretação da providência requerida nos termos do art.º 120.º do CPTA e para o respetivo decretamento provisório nos termos do art.º 131.º do CPTA - (vide conclusões 5.ª a 12.ª e 14.ª a 51.ª das alegações de recurso).
III. FUNDAMENTAÇÃO
A- De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, que assim verteu ipsis verbis na sentença recorrida:
1. No dia 16 de dezembro de 2019 a Requerente apresentou um pedido de licenciamento (ampliação) da pedreira “Barreiras-Carapinhal”, ao qual foi atribuído o n.º 6560, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. documentos a fls. 1 e seguintes do volume V e a fls. 187 e seguintes do volume VI do processo administrativo);
2. No dia 20 de maio de 2024 a DGEG remeteu à Requerente um ofício com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 4 junto com a petição inicial e a fls. 194 e seguintes do volume VI do processo administrativo);
3. No dia 20 de junho de 2024 a Requerente enviou à DGEG um requerimento com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento a fls. 200 do volume VI do processo administrativo);
4. No dia 23 de setembro de 2024 a Requerente pronunciou-se sobre o valor da caução, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, propondo que o valor da caução se fixasse em € 24.914,26 (vinte e quatro mil novecentos e catorze euros e vinte e seis cêntimos) (cf. documentos n.º 5 e n.º 6 juntos com a petição inicial e a fls. 222 e seguintes do volume VI do processo administrativo);
5. No dia 15 de outubro de 2024 a DGEG requereu à CCDR Centro, I. P. a reapreciação do cálculo do orçamento e, consequentemente, da caução, remetendo a pronúncia identificada em 4 (cf. documentos a fls. 237 e seguintes do volume VI do processo administrativo);
6. No dia 6 de novembro de 2024 a CCDR Centro I. P. enviou à DGEG um ofício, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a informar que a Requerente deveria proceder ao pagamento da quantia de € 74.246,91 (setenta e quatro mil duzentos e quarenta e seis euros e noventa e um cêntimos), uma vez que já teria pago a quantia de € 16.884,00 (dezasseis mil oitocentos e oitenta e quatro euros) (cf. documento a fls. 242 e seguintes do volume VI do processo administrativo);
7. No dia 19 de novembro de 2024 a DGEG remeteu à Requerente um ofício com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 1 junto com a petição inicial e a fls. 244 e seguintes do volume VI do processo administrativo);
8. Em anexo ao ofício identificado em 7 a DGEG juntou um parecer da CCDR Centro, I. P. com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 1 junto com a petição inicial e a fls. 242 e seguintes do volume VI do processo administrativo);
9. No dia 23 de dezembro de 2024 a Requerente enviou, na sequência da decisão identificada em 8, um recurso hierárquico dirigido ao Ministro do Ambiente e da Energia, cujo teor aqui se dá integralmente reproduzido (cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial a fls. 251 e seguintes do volume VI do processo administrativo);
10. No dia 24 de fevereiro de 2025 a DGEG remeteu à Requerente um ofício com o seguinte teor:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf. documento n.º 3 junto com a petição inicial);
11. No dia 17 de abril de 2025 a DGEG enviou um ofício à Autora, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a comunicar o indeferimento do pedido de licenciamento (ampliação) da pedreira “Barreiras-Carapinhal”, n.º 6560, através de despacho datado de 4 de janeiro de 2025, exarado na informação n.º 2045/DSMP/2025, de 28 de março, com fundamento na falta de pagamento da caução fixada pela CCDR Centro, I. P. (cf. documento junto a fls. 2546 dos presentes autos);
12. No dia 20 de março de 2025 deram entrada os presentes autos e os autos principais (cf. consulta SITAF).
E consignou não resultarem como indiciariamente provados outros factos com interesse para a decisão do mérito da causa.
B- De direito
1. Da sentença recorrida
A Requerente instaurou o presente processo cautelar previamente à instauração da respetiva ação principal, requerendo a decretação de providência cautelar de suspensão da eficácia
do ato que que fixou o valor da caução para o licenciamento da pedreira (ampliação) “Barreiras Carapinhal”, n.º 6560, com base no gerador de preços para a construção civil, pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, I. P. (adiante CCDR Centro, I. P.), no montante de 74.246,91€ €, comunicado através de ofício de 19 de novembro de 2024.
Por despacho que imediatamente antecedeu a prolação da sentença a Mm.ª Juíza do Tribunal a quo indeferiu os requerimentos de prova juntos com o requerimento inicial e com as oposições, nos termos do artigo 118.º, n.º 5 do CPTA, que convocou, considerando que tendo em atenção as especiais características da tutela cautelar e que o estado do processo, designadamente os documentos juntos, permitiam, sem necessidade de mais provas, o conhecimento do seu mérito. E passando a proferir sentença, nela discriminou os factos que deu como provados, e apreciando os pressupostos para a decretação da providência cautelar requerida, entendeu que não se verificava nem o periculum in mora nem o fumus boni iuris, e com tais fundamentos julgou improcedente o pedido cautelar, dando por prejudicada a apreciação da ponderação a que alude o
n. º 2 do art.º 120.º do CPTA.
2. Da tese da Recorrente
A Recorrente, requerente da providência, pugnando pela revogação da sentença recorrida, com substituição por decisão que admita a prova testemunhal indicada pela requerente e em consequência decrete a providência cautelar de suspensão de ato administrativo, bem como que decrete provisoriamente a providência e a final, após produção da prova, julgue procedente a presente providência cautelar.
Sustenta para tanto, em suma, que o Tribunal a quo deveria ter produzido a prova testemunhal requerida pela Requerente; que a sentença recorrida incorre em nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão; que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto e em erro de julgamento de direito, quanto ao juízo que fez de não verificação dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, estando reunidos os pressupostos para a decretação da providência requerida nos termos do art.º 120.º do CPTA e para o respetivo decretamento provisório nos termos do art.º 131.º do CPTA.
3. Da análise e apreciação do recurso
3. 1 Da questão de saber se o Tribunal a quo deveria ter produzido a prova testemunhal requerida pela Requerente
3.1. 1 Sustenta a Recorrente que a prova testemunhal requerida pela Requerente era essencial para demonstrar os prejuízos e foi indeferida sem fundamento, violando o princípio do contraditório e o direito à prova - (vide conclusões 13.ª das alegações de recurso).
Vejamos.
3.1. 2 A respeito da produção de prova em sede cautelar dispõe o artigo 118º do CPTA o seguinte:
“Artigo 118.º Produção de prova
1- Juntas as oposições ou decorrido o respetivo prazo, o processo é concluso ao juiz, podendo haver lugar a produção de prova, quando este a considere necessária.
2- Na falta de oposição, presumem-se verdadeiros os factos invocados pelo requerente.
3- O juiz pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias, não sendo admissível a prova pericial.
4- O requerente não pode oferecer mais de cinco testemunhas para prova dos fundamentos da pretensão cautelar, aplicando-se a mesma limitação aos requeridos que deduzam a mesma oposição.
5- Mediante despacho fundamentado, o juiz pode recusar a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios.
6- As testemunhas oferecidas são apresentadas pelas partes no dia e no local designados para a inquirição, não havendo adiamento por falta das testemunhas ou dos mandatários.
7- Sem prejuízo do disposto no número anterior, e estando a parte impossibilitada de apresentar certa testemunha, pode requerer ao tribunal a sua convocação.”
3.1. 3 A final do seu requerimento inicial a Requerente, para além da prova documental que juntou, arrolou três (3) testemunhas.
O Requerido MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA ENERGIA remeteu com a sua oposição o Processo Administrativo.
E a interveniente principal COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO CENTRO, I.P. (CCDR CENTRO) para além da prova documental que juntou, arrolou duas (2) testemunhas.
3.1. 4 Mas a mera circunstância de ter sido requerida pelas partes, em sede de processo cautelar, a produção de prova testemunhal, não implica que necessariamente o Tribunal a quo esteja adstrito à realização da respetiva diligência de inquirição de testemunhas, como claramente decorre do disposto no artigo 118º nº 1 do CPTA.
Podendo o juiz, mediante despacho fundamentado, recusar a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios, tal como expressamente previsto no art.º 118.º, n.º 5 do CPTA.
3.1. 5 A este propósito MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in,
“Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2021, p. 1010 dizem: “A exigência de motivação revela que o despacho de indeferimento do requerimento de prova não corresponde ao exercício de um poder discricionário do juiz, visto que se encontra condicionado pela efetiva desnecessidade da prova, sendo que esse despacho poderá ser impugnado em recurso quando venha interferir com o sentido da decisão a proferir”. Acrescentando que no processo cautelar, por efeito do carácter sumário e urgente da sua tramitação “o despacho de indeferimento de prova será proferido juntamente com a decisão sobre a providência cautelar ou dentro do prazo previsto para a prolação dessa decisão, pelo que a matéria atinente à insuficiência de prova (decorrente do indeferimento do requerimento probatório) constituirá fundamento de recurso contra a própria decisão final”.
3.1. 6 Foi o que sucedeu no presente caso, em que a Mmª Juíza do Tribunal a quo, por despacho que imediatamente antecedeu a prolação da sentença, a Mm.ª Juíza do Tribunal a quo indeferiu os requerimentos de prova juntos com o requerimento inicial e com as oposições, nos termos do artigo 118.º, n.º 5 do CPTA, que convocou, considerando que tendo em atenção as especiais características da tutela cautelar e que o estado do processo, designadamente os documentos juntos, permitiam, sem necessidade de mais provas, o conhecimento do seu mérito.
3.1. 7 É consabido que ao requerente de uma providência cautelar incumbe desde logo o ónus de alegação dos factos integradores dos elementos constitutivos do direito à obtenção da tutela cautelar, o que implica que deve ser feita no requerimento inicial do processo cautelar a
alegação de factos concretos que, uma vez provados, permitam ao tribunal extrair as conclusões de que a lei faz depender a procedência da pretensão, mais do que a alegação dos pressupostos normativos.
3.1. 8 O que decorre desde logo do princípio do dispositivo, ínsito no artigo 5º do CPC, aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, nos termos do qual cabe à parte interessada a alegação dos factos essenciais que constituem a causa de pedir.
3.1. 9 E não deixa de ser também explicitado no art.º 114.º, nº 3, alínea g) do CPTA nos termos do qual deve o requerente de uma providência cautelar, no seu requerimento inicial, especificar os fundamentos do pedido.
3.1. 10 O que significa que cabe ao requerente alegar os factos concretos e as razões de direito que constituem a causa de pedir da concreta pretensão cautelar que deduza, e que em sua opinião demonstram o preenchimento dos requisitos de que depende a procedência do pedido cautelar formulado, e por conseguinte, a adoção da providência requerida.
3.1. 11 Deste modo, recai sobre o requerente o ónus de alegação, não podendo o Tribunal substituir-se ao requerente, a não ser na atendibilidade de factos complementares ou instrumentais que resultem da instrução e bem assim, claro está, daqueles que sejam de seu conhecimento oficioso (cfr. art.º 5º, nºs 1 e 2, alíneas a), b) e c) do CPC).
3.1. 12 Por outro lado, da conjugação do ónus, a cargo do requerente de uma providência cautelar, de no seu requerimento inicial especificar os fundamentos do pedido cautelar, alegando os factos integradores da causa de pedir da concreta pretensão cautelar, nos termos do princípio do dispositivo e do especificamente disposto no art.º 114.º, nº 3, alínea g) do CPTA, com o efeito cominatório previsto no art.º 118.º, nº 2 do CPTA, de acordo com o qual “na falta de oposição presumem-se verdadeiros os factos invocados pelo requerente”, fazendo corresponder, assim, à falta de impugnação à admissão, por acordo, dos factos alegados, tem que considerar-se que as diligências de prova necessárias, à luz do disposto do art.º 118.º, nº 3 do CPTA haverão de incidir desde logo sobre os factos que se mostrem controvertidos, designadamente por tendo sido alegados terem si alvo de impugnação na oposição, e dentro desses os que importem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no art.º 120.º do CPTA.
3.1. 13 Isto sem prejuízo de não ter o juiz cautelar que se satisfazer com as provas carreadas ou requeridas pelas partes, podendo ordenar a produção de outros meios de prova que considere necessárias em face das questões suscitadas e a decidir, à luz do princípio da inquisitoriedade na averiguação da verdade material, como também decorre do disposto no art.º 118.º, nº 3 do CPTA. Vide a este respeito MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, p. 597 ss. e «AA», in, “Contencioso Administrativo - Anotado - Comentado - Jurisprudência”, Almedina, 2002, p. 664.
3.1. 14 Neste contexto, apenas cumpre ao juiz cautelar levar a cabo as diligências de prova relativamente a factos concretos que se mostrem controvertidos, designadamente por tendo sido alegados terem sido alvo de impugnação na oposição, e dentro desses os que importem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no art.º 120.º do CPTA.
3.1. 15 Neste sentido se pronunciaram, designadamente, os seguintes acórdãos:
- Ac. deste TCA Norte de 21-06-2024, Proc. 00612/23.4BEPNF, em que se sumariou: «Não obstante o despacho de rejeição dos requerimentos probatórios não permita em si mesmo compreender as razões pelas quais “as questões a decidir, a posição assumida pelas partes e a prova documental são suficientes para conhecer o “mérito da ação cautelar” tal compreensão terá de alcançar-se pela análise dos fundamentos fácticos e jurídicos da sentença sob pena de se vir a julgar que, de acordo com as várias soluções jurídicas admissíveis, há matéria factual que foi julgada provada ou não provada e que poderia ter sido julgada diversamente caso se tivesse admitido a produção de prova ou que há matéria factual que não foi selecionada (não constando portanto da fundamentação fáctica da sentença) e que deveria ter sido e que, por se encontrar controvertida, careceria de prova. Nesse caso terá o Tribunal de concluir que foi violado o direito à prova e à tutela jurisdicional efetiva»;
- Ac. deste TCA Norte de 19-04-2024, Proc. 02518/23.8BEPRT, em que se sumariou «I - Não cabe ao Tribunal o dever de promover o suprimento de deficiências de alegação relativas a requisitos de que depende a tutela cautelar. II - Se um facto não é relevante para a decisão da causa, carece de sentido qualquer produção de prova sobre o mesmo»;
- Ac. deste TCA Norte de 15-02-2019, Proc. 00593/18.6BECBR, de que fomos relatores, em que se sumariou «I -O juízo da necessidade da realização de diligências de prova, incluindo a produção da prova testemunhal requerida pelas partes, que compete ao juiz no âmbito cautelar, nos termos do disposto no artigo 118º nº 1 do CPTA, haverá de ser tomado tendo por base os factos concretos que se
mostrem controvertidos, designadamente por terem sido alvo de impugnação na oposição, e dentro desses os que importem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no artigo 120º do CPTA. II - Quanto ao juízo sobre a necessidade, ou não, de levar a cabo diligências de produção de prova, a que alude o artigo 118º nº 1 do CPTA, o juiz cautelar não tem que assegurar, previamente, qualquer direito de contraditório nos termos do artigo 3º nº 3 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, não se impondo qualquer audição prévia das partes questionando-as quanto aos factos sobre os quais pretenderiam a produção de prova testemunhal»;
- Ac. deste TCA Norte de 12-07-2019, Proc. 00014/19.7BEMDL, em que se sumariou: «I - O juízo da necessidade da realização de diligências de prova, incluindo a produção da prova testemunhal requerida pelas partes, que compete ao juiz no âmbito cautelar, nos termos do disposto no artigo 118º nº 1 do CPTA, haverá de ser tomado tendo por base os factos concretos que se mostrem controvertidos, designadamente por terem sido alvo de impugnação na oposição, e dentro desses os que importem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no artigo 120º do CPTA. II - Se cabe ao interessado o ónus da prova dos factos que alega, não lhe pode ser recusada a possibilidade de os provar com vista à demonstração do pressuposto do periculum in mora de que depende para a concessão da providência cautelar».
3.1. 16 A Recorrente invoca no recurso que o Tribunal a quo deveria ter produzido a prova testemunhal requerida pela Requerente sustentando que a prova testemunhal por si requerida era essencial para demonstrar tais prejuízos e foi indeferida sem fundamento, violando o princípio do contraditório e o direito à prova.
3.1. 17 Porém, não identifica qual ou quais os factos sobre os quais deveria ter incidido esse meio de prova, não apontando à sentença recorrida omissão de factos provados relevantes para a consubstanciação da verificação do periculum in mora.
3.1. 18 Se a Recorrente não identifica no recurso os factos relativamente aos quais entende que devia incidido a produção de prova testemunhal que requereu o Tribunal ad quem não está em condições de verificar se o Tribunal a quo errou ao dispensar a realização de prova testemunhal ao abrigo do art.º 118.º, n.º 5 do CPTA.
3.1. 19 Não se descortina, pois, motivo para revogar o despacho da Mmª Juíza que antecedeu a prolação da sentença pelo qual esta, ao abrigo do art.º 118.º, n.º 5 do CPTA, indeferiu os requerimentos de prova juntos com o requerimento inicial e com as oposições, determinando essa prova.
3.1. 20 Não colhe, pois, nesta parte, o recurso.
3. 2 Da questão de saber se a sentença recorrida incorre em nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão
3.2. 1 Sustenta a Recorrente que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto, ao indicar que a caução fixada era de 91.130,91€, quando, conforme resulta da própria petição inicial e documentos juntos, o valor comunicado à Requerente foi de 74.246,91€, e que este erro material contamina a decisão, impondo a sua correção, sob pena de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão - (vide conclusões 3.ª e 4.ª das alegações de recurso).
Vejamos.
3.2. 2 Nos termos do art.º 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do art.º 1º do CPTA, a sentença é nula quando “os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível”.
3.2. 3 Nesta decorrência a nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista na alínea c) do nº 1 do art.º 615º do CPC (correspondente ao artigo 668º do CPC antigo) tem como premissa a violação do necessário silogismo judiciário que deve existir em qualquer decisão judicial. Com efeito entre os fundamentos e a decisão não pode haver contradição lógica. De modo que se o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão e, em vez de a tirar, decidir noutro sentido, oposto ou divergente, tal oposição será causa de nulidade da sentença - vide a este respeito ALBERTO DOS REIS, in, “Código de Processo Civil Anotado”, Coimbra Editora; ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO E NORA, in, “Manual de Processo Civil”, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, p. 689 ss; JOSÉ LEBRE DE FREITAS, in, “Código de Processo civil Anotado”, 2º Vol., Coimbra Editora, 2001, p. 670, e LUÍS FILIPE BRITES LAMEIRAS, in, “Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil”, Almedina, 2009, p. 36 ss
3.2. 4 Assim, para que ocorra nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista neste normativo tem que se estar perante um paradoxo ou incoerência de raciocínio, de modo que as premissas consideradas (fundamentos) não poderiam conduzir, de forma lógica, à conclusão (decisão) a que se chegou, mas a outra, oposta ou divergente.
3.2. 5 Ora, na situação presente, em face do que vem alegado pela Recorrente, o que poderá ocorrer é erro de julgamento de direito quanto à solução jurídica do caso, na medida em que o Tribunal a quo se terá suportado em facto incorreto (o valor da caução que lhe foi determinada).
3.2. 6 Não se vislumbrando do teor da sentença recorrida qualquer contradição dos seus termos.
3.2. 7 Razão pela qual tem que soçobrar a arguida nulidade da sentença.
3. 3 Da questão de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto
3.3. 1 Sustenta a Recorrente que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de julgamento de facto ao indicar que a caução fixada era de 91.130,91€, quando, conforme resulta da própria petição inicial e documentos juntos, o valor comunicado à Requerente foi de 74.246,91€ - (vide conclusão 3.ª das alegações de recurso).
Vejamos.
3.3. 2 A Recorrente não identifica o concreto ponto de facto relativamente ao qual o Tribunal
a quo tenha incorrido no apontado erro de julgamento.
3.3. 3 Perscrutada a sentença constata-se que nela a Mmª Juíza do Tribunal a quo considerou, como logo plasmou no relatório, que a requerente peticionava no processo cautelar a decretação de providência cautelar de suspensão da eficácia «do ato que fixou o valor da caução para o licenciamento da pedreira (ampliação) “Barreiras Carapinhal”, n.º 6560, com base no gerador de preços para a construção civil, pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, I. P. (adiante CCDR Centro, I. P.), no montante de 91.130,91€ (noventa e um mil cento e trinta euros e noventa e um cêntimos), comunicado através de ofício de 19 de novembro de 2024». E ao longo da fundamentação da sentença refere-se também por várias vezes a esse montante.
3.3. 4 Da factualidade dada como provada, designadamente dos seus Ponto 6. e 7., resulta que foi determinado à Requerente que procedesse ao pagamento da quantia de 74.246,91€ a título de caução uma vez que já havia pago a quantia de 16.884,00 €.
3.3. 5 E é quanto a essa determinação (do pagamento de 74.246,91€) que a Requerente se insurge, colocando em causa o valor da caução apurada, pretende ver suspensa a respetiva eficácia enquanto medida cautelar até que seja decidida a ação principal em que a mesma será discutida.
E nesse contexto a Mm.ª Juíza a quo considerou o montante de 91.130,91€, que é o que resulta do somatório das quantias de 74.246,91€ (ainda a entregar) e de 16.884,00€ (já entregue), a que se referiu ao longo da sentença. Mas sem que tenha ocorrido erro de julgamento na fixação da matéria de facto, que neste aspeto se mostra correta.
3.3. 6 Não colhe, pois, o erro de julgamento da matéria de facto, invocado pela Recorrente na conclusão 3.ª das suas alegações de recurso.
3. 4 Da questão de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto ao juízo que fez de não verificação dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora
3.4. 1 A sentença recorrida começou por aferir se se verificava ou não no caso o requisito do
periculum in mora, o que fez nos seguintes termos, que se passam a transcrever:
«O requisito do periculum in mora encontra-se associado à urgência que caracteriza a tutela cautelar. Assim, nos termos do artigo 120.º, n.º 1 CPTA o requisito do periculum in mora verifica-se sempre que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”. Para este efeito impõe-se ao Tribunal efetuar um juízo de prognose, “colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para se concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo de fundado receio há de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar «compreensível» ou justificada a cautela que é solicitada.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cf., entre outros, o Acórdão do TCA-N de 14 de Julho de 2005, processo 00078/04.6BEMDL, de 10 de Março de 2005, no processo n.º 00913/04.0BEBRG).
Daqui decorre que o principal objetivo das providências cautelares é o de impedir que, durante a pendência de uma ação principal, se altere uma determinada situação de facto que leve a que a sentença proferida no processo principal perca toda a sua eficácia ou parte dela. Portanto, o que se pretende com a concessão de uma determinada providência é evitar, no fundo, o risco de infrutuosidade da decisão a proferir no processo principal.
Por outro lado, a providência deve também ser concedida sempre que os factos concretos alegados pelo requerente da providência permitam ao Tribunal concluir pela existência de um fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação no caso de a providência ser recusada. Para concluir nestes termos terá o Tribunal, com base em factos concretos, que concluir que a reintegração no plano dos factos se perspetivará de difícil, por entender que determinados prejuízos serão impossíveis ou mesmo difíceis de reparar. Nestes casos, verificados prejuízos desta natureza, justifica-se a adoção da providência para impedir o risco da demora da tutela conferida pela ação principal.
No caso dos autos, a Requerente invoca, para fundamentar o periculum in mora, que com a execução do ato administrativo emanado existe um prejuízo patrimonial manifestamente elevado na sua esfera jurídica, pelo que deve o mesmo ser suspenso com todas as legais consequências, pois a exploração da pedreira em causa é uma das suas principais fontes de rendimentos, sendo que a caducidade/recusa da licença implica que entre em grave processo de solvibilidade económica, colocando em causa a sua sobrevivência, com a consequente insolvência, colocando igualmente em causa os postos de trabalho que mantém. Considera, assim, que execução do ato objeto do pedido de suspensão é gerador de prejuízos de difícil reparação por impedir que a Requerente possa prosseguir na sua atividade económica.
Cumpre referir, em primeiro lugar, que a Requerente não concretiza os factos por si alegados relacionados com o impacto que o pagamento da quantia de € 74.246,91 (setenta e quatro mil duzentos e quarenta e seis euros e noventa e um cêntimos) terá em termos contabilísticos, nem junta documentos que permitam ao Tribunal apreciar, ainda que indiciariamente, que tal seria de provável verificação. Ou seja, a Requerente limita-se a alegar factos genéricos, sem qualquer concretização factual e sem qualquer prova documental que permitam ao Tribunal, num juízo indiciário, aferir pela probabilidade da lesão. Por outro lado, destaca-se que a Requerente indica expressamente que tem possibilidade de prestar garantia, através de hipoteca voluntária sobre imóveis da sua propriedade, e cujo valor de mercado é superior ao valor acima referido. Ora, com tal alegação a Requerente demonstra que tem solvabilidade económica para proceder ao pagamento da quantia de € 74.246,91 (setenta e quatro mil duzentos e quarenta e seis euros e noventa e um cêntimos), contrariando a alegação de que tal pagamento lhe causaria dificuldades económicas ou uma grave situação económica suscetível de conduzir a um processo de insolvência.
Nestes termos, não se considera verificado o pressuposto da criação de uma situação de facto consumado ou de difícil reparação determinante para efeitos de concessão de tutelar cautelar, pelo que não se considera preenchido o pressuposto do periculum in mora quanto ao pedido de suspensão da eficácia requerido nos presentes autos».
A passando se seguida a aferir se se verificava ou não, no caso, o requisito do fumus boni iuris, fê-lo nos seguintes termos, que se passam a transcrever:
«O segundo critério de que depende a concessão da presente providência é o critério do fumus boni iuris. No âmbito da anterior redação do CPTA, o requisito da aparência do direito podia apresentar uma vertente positiva e uma negativa (cf. Acórdão do TCA-N, de 12/08/2014, no processo n.º 105/14). Na vertente positiva, para que se verificasse o fumus boni iuris era necessário que se demonstrasse uma probabilidade séria de êxito do processo principal. Portanto, da alegação do Requerente teria que resultar uma forte aparência do direito invocado. Por outro lado, na formulação negativa, fumus non malus iuris, bastaria que o processo principal não fosse, à primeira vista, desprovido de fundamento.
Com a alteração do artigo 120.º do CPTA, passou a ser critério único de concessão das providências cautelares elencadas no artigo 112.º do CPTA o preenchimento do requisito do fumus boni iuris. Assim, para que seja concedida uma determinada providência é necessário que se verifique uma aparência de que o Requerente ostenta, de facto, o direito que invoca. Conforme decorre do Acórdão do TCA-N, de 28 de Outubro de 2010, no processo n.º 01441/10 “(…) expressão latina fumus boni juris significa a probabilidade da existência de um direito. Segundo José Alberto dos Reis «o tribunal, antes de emitir a providência, não se certifica, com segurança, da existência do direito que o requerente se arroga: limita-se a formar um juízo de verosimilhança, a verificar a aparência do direito (fumus boni iuris)» (A Figura do Processo Cautelar, fls. 72). Isabel Fonseca sobre este requisito refere que «a condição do fumus boni iuris, que de um modo geral está sempre prevista como condição de decretação da tutela cautelar nos diversos sistemas de direito comparado, afere-se pela provável existência do direito ameaçado ou pela apreciação das probabilidades de êxito da pretensão do requerente na causa principal» (O Debate Universitário, pág. 343)”.
Vejamos,
No caso concreto dos autos a Requerente invoca, em suma, que o ato objeto do pedido de suspensão é nulo uma vez que os cálculos vertidos no ofício de 19 de novembro de 2024, para apuramento da caução fixada pela ampliação da pedreira, com base no gerador de preços para a construção civil, não se encontram devidamente fundamentados, violam o normativo legal que estatui a fórmula de cálculo e afiguram-se excessivos face à dimensão e enquadramento do projeto em questão. Para além disso, refere que algumas das considerações tecidas na decisão objeto do pedido de suspensão são desajustados e revelam falta de conhecimento técnico/prático das ações e tarefas propostas, bem como dos locais onde estes se desenvolvem.
Considera igualmente que a decisão objeto do pedido de suspensão incumpre com o disposto no artigo 123.º do CPA, uma vez que não faz menção à delegação ou subdelegação de poderes, dos antecedentes de facto que originaram o ato administrativo e a fundamentação da decisão, pelo que o ato deve ser declarado nulo, nos termos do artigo 133.º do CPA. Mais refere que a decisão objeto do presente pedido de suspensão viola os princípios da proporcionalidade e da adequação, violando ainda o princípio
da legalidade ao não cumprir com o cálculo aritmético constante no artigo 52.º do Decreto-Lei n.º 270/2001, de 6 de outubro, pois aplica o critério mais oneroso e mais desfavorável à Requerente, sem qualquer fundamento ou justificação. Por isso, considera a Requerente que a referida decisão violou os princípios da igualdade, boa-fé, adequação, proporcionalidade, necessidade, adequação e indispensabilidade ou menor ingerência possível, bem como violou princípios fundamentais da CRP.
Ora, para prova do alegado pela Requerente, designadamente o relacionado com os erros apontados ao cálculo apresentado pela CCDR Centro, I. P., o Tribunal careceria, atendendo ao cariz eminentemente técnico da matéria alegada, particularmente quanto ao valor do orçamento vertido no parecer comunicado através do ofício de 19 de novembro de 2024, para fundar o seu juízo perfunctório sobre o fumus boni iuris, da produção de prova pericial o que é manifestamente afastado pelo legislador no artigo 119.º, n.º 3 do CPTA, parte final, considerando as exigências de celeridade deste tipo de processos. Portanto, não bastando, face ao alegado, para preenchimento daquele pressuposto, a mera produção de prova testemunhal ou documental, fica assim por preencher igualmente o pressuposto do fumus boni iuris, uma vez que o Tribunal se encontra expressamente arredado do recurso a um meio de prova essencial para demonstração daquele pressuposto».
3.4. 2 Sustenta a Recorrente que a sentença recorrida errou ao desvalorizar a verificação do fumus boni iuris ignorando a pretensão da Requerente, que não é manifestamente infundada e que a ilegalidade do cálculo da caução deve ser apreciada em sede de ação principal; que o Tribunal a quo igualmente errou ao valorar o pressuposto do periculum in mora por não se tratar do impacto direto do pagamento do valor da caução, mas do risco de caducidade/recusa da licença de exploração da pedreira, com gravíssimas repercussões económico-financeiras na atividade e manutenção de postos de trabalho e que a prova testemunhal requerida pela Requerente era essencial para demonstrar tais prejuízos e foi indeferida sem fundamento, violando o princípio do contraditório e o direito à prova; que mantendo-se em vigor o ato administrativo impugnado e tendo em consideração a morosidade processual na decisão da ação principal que corre termos sob o nº 319/25.8BELRA-A no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, certo é que a situação de facto que se pretende acautelar ficará consumada até à decisão final a proferir, prejudicando de forma irreversível os interesses da requerente; que o ato administrativo emitido pela requerida e impugnado judicialmente está ferido de nulidade, pelo que não deverá produzir os seus efeitos jurídicos até ao trânsito em julgado da sentença a proferir nos autos principais de impugnação de ato administrativo - (vide conclusões 11.ª a 13.ª, 16.ª e 17.ª das alegações de recurso). Sustenta ainda
que o ato administrativo cuja suspensão se pretende é o facto de a licença de exploração emitida à requerente ser recusada/caducar a partir do dia Maio de 2025, caso não seja prestada a caução indicada no parecer da CCDR; que o parecer de tal entidade está impugnado judicialmente, tendo o mesmo sido impugnado em simultâneo com a decisão proferida pela entidade demandada em Novembro de 2024; que dúvidas não há de que, o ato administrativo está efetivamente impugnado, pois não se trata de uma mera comunicação, como refere a sentença recorrida, mas sim de um efetivo ato administrativo, unilateral, com consequências na esfera jurídica da requerente - (vide conclusões 24.ª a 26.ª das alegações de recurso); que não pode aceitar que o ato administrativo seja só o parecer vinculativo da CCDR, pois, o ato é para além do parecer a notificação remetida à requerente, a qual comunica unilateralmente que caso não seja prestada a caução a licença caducará/será recusada; que à semelhança do que acontece em processos por exemplo de licenciamento urbanístico, em que também há pareceres vinculativos de diversas entidades, o ato impugnável é o indeferimento do pedido de licenciamento e não (unicamente) os pareceres vinculativos; que os pareceres vinculativos mais não são do que documentos que vinculam a administração a decidir determinados atos tendo que cumprir com o disposto em tais documentos; são documentos emitidos na fase instrutória dos processos e que nos presente autos a CCDR emite um parecer, todavia é a DGEG a entidade licenciadora e que emite ou não a licença, sendo a comunicação da entidade licenciadora um ato administrativo impugnável; que a entidade demandada para além de ter comunicado o teor do parecer, pois o mesmo é vinculativo, comunicou a caducidade/recusa da licença a partir de determinada data, e isso sim, é efetivamente um ato administrativo impugnável; que nos presentes autos, o parecer emitido pela CCDR não é uma decisão final, sendo sempre a DGEG e entidade licenciadora e que profere a decisão final de indeferimento ou deferimento - (vide conclusões 28.ª a 36.ª das alegações de recurso).
3.4. 3 Comecemos por precisar que o Tribunal a quo não considerou que existissem exceções dilatórias ou questões prévias que pudessem obstar ao conhecimento do mérito da pretensão cautelar formulada pela Requerente. Devendo as alegações em torno da identificação do(s) ato(s) suspendendo e da sua natureza impugnável ou não ser enfrentadas no âmbito da verificação do requisito do fumus boni iuris.
3.4. 4 E como bem sustenta a Recorrente, a aferição do requisito do periculum in mora haverá de ser efetuada por referência aos efeitos do(s) ato(s) suspendendo(s), que é objeto de impugnado na ação principal.
3.4. 5 A respeito dos critérios da decisão das providências cautelares dispõe o seguinte o art.º 120.º do CPTA (na redação que lhe foi dada com a revisão operada pelo DL. nº 214-A/2015, de 2 de outubro e pela Lei n.º 118/2019, de 17/09):
“Artigo 120º Critérios de decisão
1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2- Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3- As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4- Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5- Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6- Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação
dos requisitos previstos nos números anteriores, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária».
3.4. 6 O que importa, nos termos do nº 1 do art.~º 120º do CPTA, é aferir se é provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente. Isto porque o requisito do fumus boni iuris tem igual intensidade, seja, para as então apelidadas providências cautelares de natureza conservatória seja para as de natureza antecipatória.
3.4. 7 Como refere JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in “A Justiça Administrativa - (Lições)”, Almedina, 5ª Edição, p. 305 “…o processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria: visa assegurar a utilidade da lide (…). Pode dizer-se que os processos cautelares visam especificamente garantir o tempo necessário para fazer Justiça. Mesmo quando não há atrasos, há um tempo necessário para julgar bem. E é precisamente para esses casos, para aqueles processos em que o tempo tem de cumprir-se para que se possa julgar bem, que é necessário assegurar a utilidade da sentença que, a final, venha a ser proferida”.
3.4. 8 A função preventiva das providências cautelares, i. é, das concretas medidas cautelares a serem decretadas (as quais podem, designadamente, consistir na suspensão da eficácia de um ato administrativo ou de uma norma; na admissão provisória em concursos e exames; na atribuição provisória da disponibilidade de um bem; na autorização provisória ao interessado para iniciar ou prosseguir uma atividade ou adotar uma conduta; na regulação provisória de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à Administração do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas ou a título de reparação provisória; no arresto; no embargo de obra nova; no arrolamento; na intimação para adoção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular por alegada violação ou fundado receio de violação do direito administrativo nacional ou do direito da União Europeia - cfr. art.º 112.º, nº 2 do CPTA) conduz a que estas assumam como características típicas, decorrentes da sua própria natureza, a instrumentalidade e a provisoriedade.
3.4. 9 Por a providência cautelar ser instrumental face à pretensão material objeto do litígio (principal), o processo cautelar, enquanto meio processual pelo qual se haverá de obter a providência cautelar pretendida, haverá naturalmente de assumir como característica processual a da instrumentalidade estrutural, nos termos da qual, ainda que tenha uma tramitação autónoma em relação ao processo principal que tem por objeto a decisão sobre o mérito da pretensão material (definitiva), daquele depende (cf. art.º 113.º, nºs 1 e 2 do CPTA).
3.4. 10 E é precisamente por os processos cautelares terem função instrumental, destinando-se a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal - o que tem por objeto a decisão sobre o mérito do litígio - que os critérios de decisão das providências, tal como acolhidos no art.º 120º do CPTA, faz depender a concessão de providência cautelar da verificação de dois requisitos essenciais há muito enunciados por periculum in mora e fumus boni iuris ao estatuir no seu nº 1 que as providências cautelares são adotadas “…quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” (vide, entre muitos outros, os acórdãos deste TCA Norte de 05-02-2021, Proc. 00940/20.0BEBRG e de 15-07-2020, Proc. 02287/19.6BEBRG-A).
3.4. 11 Exige-se, assim, ao juiz cautelar, no âmbito do juízo sobre a verificação dos pressupostos para a concessão de providência cautelar, que afira se se verifica o fumus boni iuris a que alude a segunda parte do nº 1 art.º 120º do CPTA, isto é, da viabilidade da pretensão formulada na ação principal.
3.4. 12 Obviamente em sede cautelar não cabe, a não ser nas situações em que seja antecipado o juízo da causa principal ao abrigo do art.º 121.º do CPTA, proferir decisão definitiva sobre o mérito da ação principal, essa sim destinada a apreciar e decidir da existência ou não de vícios do ato e/ou da pretensão material dos interessados.
3.4. 13 A apreciação da existência de vícios determinantes da invalidade do ato cuja suspensão de eficácia é pretendida, que possa ser feita em sede cautelar, será sempre uma apreciação sumária e perfunctória, destinada tão só e apenas a determinar da viabilidade ou inviabilidade da ação principal cujo efeito útil se pretende acautelar através de providência cautelar.
3.4. 14 Neste contexto, ainda que não se imponha ao juiz cautelar, fora do enquadramento próprio da apreciação cautelar, apreciar o mérito de cada uma das causas de invalidade assacadas ao ato suspendendo que venham alegadas pelo requerente no requerimento inicial da providência, não se deve demitir de tomar posição sobre a viabilidade da pretensão impugnatória. E é isso que se pede ao juiz cautelar, que à luz do disposto na segunda parte do nº 1 do art.º 120.º do CPTA, aferira da viabilidade da pretensão impugnatória do ato suspendendo, enquanto questão submetida à sua apreciação, em análise perfunctória da invocada invalidade do ato, no sentido de
averiguar ser provável, ou não, a pretensão anulatória formulada na petição inicial (vide, neste sentido, entre outros, o acórdão deste TCA Norte de 22/01/2021, Proc. nº 945/20.1BEPRT).
3.4. 15 Acrescendo dizer que o nº 1 do art.º 120º do CPTA não exige, para dar-se como verificado o requisito do fumus boni iuris, que as ilegalidades assacadas ao ato impugnado na ação principal, e cuja suspensão de eficácia é requerida a título cautelar, sejam manifestas ou evidentes (situação a que se reportava a antiga alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, na versão anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 de outubro), nem sequer a certeza do direito, mas apenas a sua mera probabilidade, bastando, por conseguinte, a sua verosimilhança ou plausibilidade (vide, neste sentido, entre outros, o acórdão deste TCA Norte de 13-11-2020, Proc. 00957/20.5BEPRT).
3.4. 16 Cientes deste enquadramento, importa recentrar a questão de saber qual (ou quais) os atos administrativos cuja suspensão de eficácia vinha requerida enquanto providência cautelar a decretar.
3.4. 17 No requerimento inicial do processo cautelar a Requerente alegou ter rececionado a notificação (que juntou sob Doc. n.º 1), no âmbito da qual lhe foi comunicada pela DGEG a pronuncia da CCDRC sobre o valor a prestar a título de caução pelo valor de 74.246,91€; que em resposta a tal notificação apresentou Recurso hierárquico para o superior hierárquico da entidade recorrida (que juntou sob Doc. n.º 2); que ainda não lhe tinha sido notificada até à data em que apresentou o pedido de providência de qualquer decisão quanto ao recurso hierárquico apresentado, motivo pelo qual ainda não submeteu a impugnação judicial de ato administrativo; que foi entretanto notificada do ofício datado de 24-02-2025 (que juntou sob Doc. n.º 3) no âmbito do qual a entidade demandada notifica a requerente para exercer o direito de audiência prévia previsto nos artigos 121º e 122º do CPA, quanto ao indeferimento do pedido de licença de exploração da pedreira denominada Barreiras Altas, sita na freguesia ..., concelho ...; que foi tendo em conta tal notificação que apresentou a presente providência cautelar de forma a obstar que o acto administrativo recorrido hierarquicamente não produza os seus efeitos (vide artigos 1.º a 5.º do Requerimento Inicial).
E percorrido o Requerimento Inicial da providência cautelar decorre que a Requerente se insurge quanto ao valor da caução que lhe foi fixado pela CCDR Centro, que computa de excessivo relativamente à dimensão e enquadramento do projeto em questão (vide designadamente artigos
10. º, 12.º e 14.º do Requerimento Inicial). Defendendo a correção do valor de caução que propôs, de 24.914,26€, (já prestado) por aplicação da fórmula estabelecida na alínea a) do nº 5 do Art.º 52.º do DL n.º 340/2007, de 12/10 (por referência ao orçamento para os trabalhos de recuperação paisagística (PARP), no valor de 43 .316,84 €), e que pese embora os argumentos por apresentados a entidade administrativa manteve a decisão de que o valor da caução a prestar é de 91.130,91€, faltando reforçar o valor de 74.246,91€, mas que este valor se baseia numa plataforma que não deve ser valorada nos termos propostos pela entidade administrativa, por a mesma se encontrar desfasada da realidade que em nada tem a ver com os preços praticados para a atividade em questão; que o Cálculo do Orçamento dos trabalhos e/ou tarefas do PARP proposto pela CCDR-Centro, com base no Gerador de preços para a construção civil [SCom02...], S.A. (geradordepreços.info), não tem caráter e/ou vínculo oficial, ou base legal em quaisquer publicações de referência ou de boas práticas da exploração de pedreiras, tratando-se, portanto, de uma base de dados arbitrária e de uso ambíguo para o presente objetivo; que o Gerador de preços para a construção civil [SCom02...], S.A., não é oficializado e/ou certificado por quaisquer entidades e/ou organismos, pelo que, a sua utilização é sempre regida por critérios do utilizador, que neste caso e objetivamente proporcionam erros de interpretação nas ações do PARP a orçamentar, como é o caso, não se podendo aceitar um orçamento que está efetuado por defeito para a construção civil e que em nada de relaciona com a atividade da Requerente (vide designadamente artigos 15.º a 21.º do Requerimento Inicial).
Sustentou que a decisão emitida pela CCDR Centro está ferida de nulidade, pretendendo a Requerente impugnar tal ato administrativo tendo em conta que o mesmo está ferido de nulidade, pelo que o mesmo não poderá produzir os seus efeitos nos termos pretendidos pela Requerida e que estando tal ato administrativo impugnado hierarquicamente, estando o mesmo está eivado de nulidade e não havendo decisão sobre o mesmo, deve tal ato ser suspenso na sua eficácia (vide designadamente artigos 24.º a 26º do Requerimento Inicial).
E invocou que a produção de efeitos do ato administrativo impugnado vai prejudicar a esfera jurídica e patrimonial da requerente; que com a execução do ato administrativo recorrido e considerando que o mesmo se reflete numa licença vinculativa para o exercício da atividade da requerente, para a pedreira em causa, existe e encontra-se devidamente fundamentado e fundado
receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente, porque consumando-se a caducidade/recusa da licença, conforme pretende a requerida, a requerente deixará de poder exercer a sua atividade económica na pedreira em causa, tendo por tal motivo graves prejuízos patrimoniais por a pedreira em causa ser um estabelecimento muito importante para a situação económica e financeira da requerente; que o facto de a requerente não poder explorar a mesma, durante um período temporal que mediará até à data de decisão judicial no processo principal, tal situação terá grave consequências para a esfera patrimonial da requerente, podendo colocar a mesma em situação de eventual insolvência (vide designadamente artigos 27.º a 32.º do Requerimento Inicial).
3.4. 18 Ressuma, assim, que a pretensão formulada pela Requerente foi a da decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia da decisão que fixou o valor da caução para licenciamento da pedreira (ampliação), “Barreiras-Carapinhal” comunicado através de ofício de 19 de novembro de 2024. Com o que visa afastar os efeitos (futuros e potenciais) do indeferimento do pedido de licenciamento (ampliação) da pedreira, entretanto projetado e para que a Requerente foi notificada em sede de audiência prévia.
3.4. 19 Sendo que em face da decisão final de indeferimento proferida por Despacho de 2025/01/04, exarado na informação n. 2045/DSMP/2025, de 2025-03-28, de que a Requerente foi notificada na pendência do processo cautelar, esta requereu a ampliação do pedido cautelar a tal ato, o que foi admitido por despacho de 21-07-2025 da Mmª Juíza do Tribunal a quo.
Pelo que o pedido de decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia passou a abranger aqueles dois atos.
Sendo que o pressuposto do despacho de indeferimento do pedido de licenciamento (ampliação) da pedreira em causa nos autos teve como pressuposto o não pagamento (depósito) da totalidade da caução que foi fixada. Ou mais concretamente, do valor de 74.246,91€ ainda não efetuado.
3.4. 20 A sentença recorrida entendeu que não se verificava no caso o requisito do periculum in mora por ter considerado que a Requerente não alegou o impacto que o pagamento daquela
quantia de 74.246,91 € teria em termos contabilísticos, e que simultaneamente a Requerente indicou expressamente ter possibilidade de prestar garantia, através de hipoteca voluntária sobre imóveis da sua propriedade, cujo valor de mercado é superior àquele valor. De modo que com tal alegação a Requerente demonstrou ter solvabilidade económica para proceder ao pagamento da quantia de 74.246,91€ contrariando a alegação de que tal pagamento lhe causaria dificuldades económicas ou uma grave situação económica suscetível de conduzir a um processo de insolvência.
3.4. 21 Na prática a Requerente pretende obstar à necessidade de proceder ao pagamento da totalidade da caução que lhe foi fixada, através do depósito em falta da quantia de 74.246,91€, mantendo a exploração (ampliação) da identificada pedreira “Barreiras-Carapinhal”, até que seja decidida, na ação principal, a apontada invalidade da caução fixada (que reputa de nula) e do subsequente ato de indeferimento por falta de pagamento daquela mesma caução.
3.4. 22 É obvio que a não exploração da pedreira (até à decisão da causa principal) acarretará prejuízos económicos para a Requerente, os quais decorrerão, desde logo, precisamente da sua não exploração, impossibilitando a Requerente de retirar dela os respetivos proveitos económicos.
3.4. 23 Mas nos termos do disposto no art.º 120.º, n.º 1 do CPTA apenas estaremos perante periculum in mora se se verificar fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.
3.4. 24 E não se pode dizer na situação dos autos que nem um nem outro se verifiquem.
3.4. 25 Por outro lado, o art.º 120.º, n.º 6 do CPTA prevê que as providências cautelares são adotadas independentemente da verificação dos requisitos previstos nos seus n.ºs 1 a 5, quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, e tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária. E no caso, como referido na sentença recorrida, a Requerente indicou expressamente no Requerimento Inicial da providência ter possibilidade de prestar garantia, através de hipoteca voluntária sobre imóveis da sua propriedade, cujo valor de mercado é superior ao valor acima referido, já que requereu, ainda que a título subsidiário, caso o pedido de suspensão de eficácia não seja deferido
«que seja prestada garantia idónea através da constituição de hipoteca voluntária a favor da requerida nos prédios da requerente, ou através de seguro-caução, garantia bancária ou caução, nos termos
plasmados no CPPT, por remissão do nº 6 do artigo 120º do CPTA» (vide alínea c) do pedido formulado a final do Requerimento Inicial da providência).
3.4. 26 Ora, a situação dos autos respeita precisamente, como se viu, ao valor da caução que foi fixada à Requerente no âmbito do procedimento de licenciamento da exploração (ampliação) da identificada pedreira “Barreiras-Carapinhal”.
O que convoca o art.º 52.º do Regime Jurídico da Pesquisa e Exploração de Massas Minerais (Pedreiras), aprovado pelo DL. n.º 270/2001, de 06/10 (na redação dada pelo DL. n.º 340/2007, de 12/10), que dispõe o seguinte:
“Artigo 52.º Caução
1- Será exigida pela entidade licenciadora ao titular da licença de pesquisa, quando pretenda abrir frentes de desmonte, e ao titular de licença de exploração a prestação de um tipo de caução a favor da entidade que aprova o PARP, destinada a garantir o cumprimento das obrigações legais derivadas da licença e relativas ao PARP.
2- A caução será prestada por qualquer meio idóneo aceite em direito, nomeadamente através de garantia bancária, depósito ou seguro-caução, desde que garantam o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, que a entidade beneficiária, independentemente de decisão judicial, possa exigir quando considere haver incumprimento do PARP nos termos do número anterior.
3- Sem prejuízo do previsto no número seguinte e após a aprovação do PARP, o montante da caução será calculado mediante a aplicação de uma das fórmulas de cálculo prevista no n.º 5 e entregue à entidade competente que o aprovou.
4- Caso a empresa não disponibilize a informação necessária para o seu cálculo, a caução é exigida pela entidade licenciadora na sua totalidade, tendo por base o método previsto na alínea c) do número seguinte.
5- Consoante o tipo de massa mineral em exploração, as particularidades do PARP e a tipologia da pedreira, o valor da caução será encontrado tendo como base um dos métodos abaixo indicados, sendo que para as pedreiras da classe 4 o método a adoptar será sempre o previsto na alínea c):
a) :
X = Ctrec - (Ctrec: Atl) x (Avg + Arec) em que:
X = valor da caução;
Ctrec = custo total do projecto aprovado para a execução do PARP;
Avg = área licenciada, em metros quadrados, não mexida à data do cumprimento do respectivo programa trienal;
Atl = área total, em metros quadrados, licenciada; Arec = área explorada, em m2, já recuperada.
b) :
X = Ctrec - (Ctrec: Vtex) x (Vtex - Vex) em que:
X = valor da caução;
Ctrec = custo total do projecto aprovado para a execução do PARP; Vtex = volume total previsto no plano de lavra para exploração; Vex = volume já explorado;
c) :
X= C x (Atl - Arec) em que:
X = valor da caução;
C = estimativa do custo unitário actualizado de recuperação de uma unidade de área; Atl = área total, em metros quadrados, licenciada;
Arec = área explorada, em metros quadrados, já recuperada.
6- Trienalmente a caução pode ser parcialmente liberada, a pedido do titular da licença com fundamento no grau de cumprimento do PARP ou reforçado o seu valor, por imposição da entidade beneficiária, na medida em que se verifiquem alterações ao PARP ou na proporção do incumprimento deste, o que será verificado na respectiva vistoria.
7- Sempre que por conta da caução constituída for efectuado algum pagamento devido, o explorador deve repor o seu valor inicial, no prazo de 90 dias após notificação da entidade licenciadora ou da beneficiária da caução.
8- Quando da aplicação imediata dos métodos referidos no n.º 5 o valor apurado exceda (euro) 250 000, é concedido ao explorador um prazo de três anos para a prestação do valor remanescente e integral da caução».
3.4. 27 Pelo que a caução fixada à Recorrente para a exploração da pedreira, e contra cujo valor que lhe foi fixado a Requerente se insurge, pode, ela própria, ser prestada “por qualquer meio idóneo aceite em direito, nomeadamente através de garantia bancária, depósito ou seguro-caução”.
3.4. 28 Mas não ressuma dos autos que nas concretas circunstâncias a prestação (por um daqueles meios) da totalidade da caução fixada no âmbito do procedimento de licenciamento (precisamente para garantia do cumprimento das obrigações legais derivadas da licença e relativas ao PARP - cf. art. 52.º, n.º 1) cause à Requerente prejuízos de difícil reparação. Afastada que está, naturalmente, a verificação de uma situação de facto consumado, já que não se está perante situação impossível de reintegração no plano dos factos.
3.4. 29 Tem, pois, que concluir-se não estar preenchido o requisito do periculum in mora.
3.4. 30 E se assim é, a sentença recorrida, que também o deu como não verificado, deve ser mantida.
3.4. 31 Face à natureza cumulativa dos pressupostos da decretação da providência enunciados no n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, tal conduz, como conduzia, à improcedência da pretensão cautelar. Ficando prejudicada a verificação do requisito do fumus boni iuris.
Mas a sentença conheceu-o.
E a Recorrente também lhe imputa erro de julgamento quanto ao juízo que nela foi feito a tal respeito.
3.4. 32 Não merece, todavia, acolhimento o recurso também nessa parte.
3.4. 33 Primeiro, porque a invocação de nulidade do ato que ficou o valor da caução (e de que consequentemente o mesmo não pode produzir quaisquer efeitos) não mostra ter qualquer viabilidade, já que a alegação que para tanto foi feita é a da falta das menções obrigatórias não conduz à nulidade do ato administrativo, como alegou (vide designadamente artigos 24.º a 26º e 46.º do Requerimento Inicial).
A este respeito cumpre também evidenciar que a Recorrente referiu em erro o art.º 123.º do CPC antigo, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15/11, a respeito das menções obrigatórias do ato, já que a norma equivalente do CPA novo, aprovado pelo DL. n.º 4/2015, de 07/01, é o seu art.º 151.º. E que também com evidente erro convocou o art.º 133.º do CPA a respeito da nulidade do ato, quando essa norma era a que constava do CPA antigo, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15/11. Sendo atualmente, no CPA novo, aprovado pelo DL. n.º 4/2015, de 07/01, o art.º 161.º do CPA que dispõe a respeito da nulidade dos atos administrativos.
E não se descortina que o ato que fixou o valor da caução seja omisso quanto a elementos que conduzam à sua nulidade nos termos do atualmente disposto no art.º 161.º do CPA, designadamente por falta de menção que torne o seu objeto ininteligível ou que careça em absoluta da forma legal (cf. art.º 161º, n.º 2, alíneas c) e g) do CPA).
3.4. 34 Neste conspecto, a alegação que a Recorrente faz na conclusão 5.ª das suas alegações de recurso, de que a sentença recorrida refere fundamentos estranhos aos autos (designadamente sobre alegada violação do art. 123.º do CPA), não invocados pela Requerente, revelando manifesto lapso de apreciação, encontra-se ela própria desprovida de qualquer fundamento, já que se atentarmos no requerimento inicial da providência essa foi precisamente a invocação feita pela Requerente.
3.4. 35 Sendo a alegação que faz na conclusão 10.ª das suas alegações de recurso, de que o ato cuja suspensão requereu padece de nulidade, por falta de fundamentação e violação do princípio da legalidade, proporcionalidade e adequação, nos termos dos artigos 152.º e 161.º do CPA, não se mostra compatibilizado com a alegação que verteu no requerimento inicial da providência no sentido da apontada nulidade do ato. Que de todo o modo se pode afirmar com verosimilhança não se verificar. Sendo as apontadas causas de invalidade, a verificarem-se, causadoras da mera anulabilidade.
3.4. 36 Depois, porque não é de concluir num juízo perfuntório, próprio da tutela cautelar, verificarem-se os erros apontados ao cálculo da caução, nem dos pressupostos, de facto e de direito, em que a mesma se suportou.
3.4. 37 Razão pela qual tem que se concluir, acompanhando a sentença recorrida, não se mostrar verificado o requisito do fumus boni iuris.
3.4. 38 Não tendo a sentença recorrida incorrido em erro de julgamento quanto ao juízo, que fez, de não verificação dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, não merece acolhimento o recurso também nesta parte, devendo manter-se a decisão que julgou improcedente o pedido cautelar, por não estarem reunidos os pressupostos para a decretação da providência requerida nos termos do art.º 120.º, n.º 1 do CPTA.
O que se decide.
3. 5 Da questão atinente ao decretamento provisório da providência cautelar nos termos do art.º 131.º do CPTA
3.5. 1 A Recorrente alude ao longo seu recurso estarem reunidos os requisitos legais do artigo 131.º do CPTA, aludindo ao decretamento provisório da providência (vide designadamente conclusões 14.ª e 15.ª, 37.ª, 39.ª e 51.ª das alegações de recurso).
3.5. 2 A respeito do decretamento provisória das providências cautelares dispõe o art.º 131.º do CPTA o seguinte:
«Artigo 131.º Decretamento provisório da providência
1- Quando reconheça a existência de uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo, o juiz, no despacho liminar, pode, a pedido do requerente ou a título oficioso, decretar provisoriamente a providência requerida ou aquela que julgue mais adequada, sem mais considerações, no prazo de 48 horas, seguindo o processo cautelar os subsequentes termos dos artigos 117.º e seguintes.
2- O decretamento provisório também pode ter lugar durante a pendência do processo cautelar, com fundamento em alteração superveniente dos pressupostos de facto ou de direito.
3- Quando as circunstâncias imponham que o decretamento provisório seja precedido da audição do requerido, esta pode ser realizada por qualquer meio de comunicação que se revele adequado.
4- O decretamento provisório não é passível de impugnação.
5- O decretamento provisório é notificado de imediato às pessoas e entidades que o devam cumprir, sendo aplicável, em caso de incumprimento, o disposto nos n.os 4 a 6 do artigo 128.º, com as adaptações que se mostrem necessárias.
6- Mediante requerimento devidamente fundamentado, os requeridos, durante a pendência do processo cautelar, podem solicitar o levantamento ou a alteração da providência provisoriamente decretada, sendo o requerimento decidido por aplicação do n.º 2 do artigo 120.º, depois de ouvido o requerente pelo prazo de cinco dias e de produzida a prova que o juiz considere necessária.
7- As decisões proferidas ao abrigo do número anterior são passíveis de impugnação nos termos gerais».
3.5. 3 Na situação presente a Requerente solicitou a final do requerimento inicial do processo cautelar que fosse adotada a tramitação prevista no artigo 131º do CPTA (vide alínea c) do pedido).
3.5. 4 Sendo que, no despacho liminar proferido em 22-03-2025 pela Mmª Juíza que então tramitou o processo foi indeferido o pedido o decretamento provisório da providência de suspensão de eficácia da decisão suspendenda, pelos fundamentos ali externados. Despacho de que a Requerente foi notificada por ofício expedido em 24-03-2025 (notificação eletrónica).
3.5. 5 Esta decisão, consubstanciada num despacho interlocutório, não é passível de recurso (apelação autónoma). Sendo que de modo o modo, e em rigor, o presente recurso não versa sobre o despacho de 22-03-2025 que indeferiu o decretamento provisório da providência a que alude o art.º 131.º do CPTA, mas sobre a sentença (final) de 03-09-2025 que indeferiu, por falta da verificação dos requisitos enunciados no n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, o decretamento da providência cautelar.
3.5. 6 Nada se impõe, assim, a este Tribunal ad quem decidir a respeito do decretamento provisório, atempadamente indeferido. Isto quando não vem, simultaneamente, pontado no presente recurso qualquer erro de julgamento face ao decidido a tal respeito. Encontrando-se, pois, tal questão arredada do objeto do presente recurso.
3. 6 Em face do exposto, não se verificação dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, devendo manter-se a decisão que julgou improcedente o pedido cautelar, por não estarem reunidos os pressupostos para a decretação da providência requerida nos termos do art.º 120.º, n.º 1 do CPTA. Ficando prejudicado, como também decidido pelo Tribunal a quo, o conhecimento dos demais critérios de concessão da providência requerida, em particular da ponderação a que alude o n.º 2 do art.º 120.º do CPTA.
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contencioso Administrativo Comum deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente, vencida (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 e 539.º do CPC e artigo 7.º do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA).
Notifique. D.N.
Porto, 19 de junho de 2026
Maria Helena Canelas (relatora - em regime de acumulação de serviço - Deliberação do CSTAF de 23/04/2026 - T10)
Ana Paula Adão Martins (1ª adjunta)
Luís Miguéis Garcia (2º adjunto)
