354/1986 - Tribunal Constitucional

Tribunal ConstitucionalTC

Relator: Magalhães Godinho

Data: 16 de dezembro de 1986

Processo: 195/85

ACORDAO

Acórdão Nº: 354/1986

Juízes: Mário Afonso

Fontes: TC: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19860354.html

Texto

ACÓRDÃO Nº 354/86 Processo: nº 195/85 2.ª Secção. Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1 - Por sentença do Tribunal do Trabalho de Oliveira de Azeméis de 17 de Dezembro de 1974, foi, nos termos do artigo 111º do Código de Processo do Trabalho (aprovado pelo Decreto-Lei nº 45 497, de 30 de Dezembro de 1963), homologado o acordo celebrado entre A., então de 16 anos de idade, pedreiro, e a Companhia de Seguros B., acerca da indemnização a que aquele tinha direito em consequência de um acidente de trabalho por ele sofrido em 20 de Agosto de 1973, e a referida seguradora condenada, além do mais, a pagar ao sinistrado a pensão anual e vitalícia de 4695$, devida nos termos da alínea c) da base XVI da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, e calculada com base no salário, por dia útil, de 75$ e na incapacidade permanente parcial de 30 % (fls. 26). Essa pensão veio a ser actualizada: Por despacho de 14 de Outubro de 1976, para 8400$, com efeito a partir de 1 de Julho de 1975 (fls. 51 v. °); Por despacho de 29 de Maio de 1985, proferido em cumprimento de acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 26 de Março do mesmo ano (fls. 125), para 14 400$, de 1 de Maio a 30 de Setembro de 1981, 16 440$, de 1 de Outubro de 1981 a 31 de Dezembro de 1982, 19 200$, de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1983, e 22 320$, a partir de 1 de Janeiro de 1984 (fls. 135). Em 12 de Julho de 1985 veio a Aliança Seguradora, E. P., dar conhecimento de que a referida pensão tinha sido actualizada, a partir de 1 de Janeiro de 1985 para 26 640$. Mas o juiz, por despacho de 29 desse mês, corrigiu a actualização, fixando o montante em 46 080$ (fls. 143). Recorreram então: 1° O agente do Ministério Público, para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 280º, nº 2, da Constituição da República e 70º, nº 2, e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro; 2° A seguradora, para o Tribunal da Relação do Porto, por entender que, tomando em consideração a primitiva redacção do nº 1 do artigo 50° do Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, a pensão devia ser actualizada para 26 640$. Este segundo recurso foi mandado aguardar a decisão do Tribunal Constitucional. Cumpre, pois, conhecer do recurso interposto pelo Ministério Público. 2 - O Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, dispôs no seu artigo 1º que «as pensões devidas por acidentes de trabalho e doenças profissionais, independentemente da entidade responsável calculadas com base na Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, e Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, e no salário anual de 48 000$ , no caso a retribuição real anual seja inferior a este valor». Por ele não foram abrangidas apenas as pensões resultantes de incapacidades inferiores a 30 % (artigo 2°). O diploma produziu efeitos a partir de 1 de Julho de 1975 (artigo 6°), mas as pensões já estabelecidas em tribunal de trabalho foram mandadas actualizar em conformidade com o disposto nos 2º (artigo 3°). O montante de 48 000$ fixado naquele artigo foi posteriormente elevado para 54 000$, com efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1977, pelos artigos 1º e 4º do Decreto-Lei nº 456/77, de 2 de Novembro e para 68 400$, com efeitos a partir de 1 de Setembro de 1979 pelos artigos 1º e 5º do Decreto-Lei nº 286/79, de 13 de Agosto. Por sua vez, o artigo 50° do citado Decreto nº 360/ efeito de cálculo das prestações em dinheiro devidas por trabalho, mandava que na retribuição base diária somente se atendesse a 50% da parte excedente a 100$ (nº l) e fixava em 300$ (retribuição base diária (nº 2), foi alterado pelo Decreto-Lei 459/79 de 23 de Novembro, passando, em consequência dessa alteração a dispor que «relativamente a todas as incapacidades temporárias e às inferiores a 50 %, na retribuição base diária somente se atenderá a 70% da parte excedente a 1/30 do salário mínimo nacional» (nº 1) e que «em relação às pensões devidas por incapacidades permanentes iguais ou superiores a 50 %, ou por morte, na retribuição base diária apenas se atenderá a 80 % da parte excedente a 1/ 30 do salário mínimo nacional: (nº 2). Este Decreto-Lei nº 459/79 produziu efeitos a partir de 1 Outubro de 1979. «sendo apenas aplicável às incapacidades partir desta data» (artigo 2°). De notar, porém, que, por virtude da nova redacção dada a este artigo 2º pelo Decreto-Lei nº 231/80 de 16 de Julho, o mesmo diploma passou a ser «apenas aplicável incapacidades e remições fixadas a partir dessa data». Finalmente, o Decreto-Lei nº 39/81, de 7 de Março no seu artigo 1º, veio dar nova redacção ao artigo 1º do Decreto-Lei nº 668/75, que passou a dispor que «as pensões devidas por acidentes de trabalho ou por doenças profissionais que não sejam da responsabilidade da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são sempre calculadas com base na Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, no Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 459/79, de 23 de Novembro, e nos salários anuais correspondentes a doze vezes a remuneração mensal legalmente fixada para o sector em que o trabalhador exerce a sua actividade e para o território - continente ou Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira - onde a exerce, desde que a respectiva remuneração anual seja inferior a esses valores». E, dizendo-se no artigo 3° desse Decreto-Lei nº 39/81 que «as dúvidas suscitadas na execução deste diploma serão resolvidas por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais», o Despacho Normativo nº 180/81, desses Ministros, datado de 11 de Junho e publicado no Diário da República, l a série, nº 165, de 21 de Julho de 1981, veio, ao abrigo desse preceito, determinar o seguinte: 1 - As pensões devidas por acidentes de trabalho ou por doença profissional que não sejam da responsabilidade da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são calculadas com base nos seguintes elementos: Disposições contidas na Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965; Disposições contidas no Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, nomeadamente no seu artigo 50°, aplicando-se a nova redacção que lhe foi conferida pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 459/79, de 23 de Novembro, apenas em relação às pensões fixadas a partir de 1 de Outubro de 1979; A partir de 1 de Maio de 1981, no caso de a retribuição anual real do trabalhador ser inferior a doze vezes o salário mínimo mensal legalmente estabelecido para a respectiva categoria, grupo profissional ou etário, a pensão será calculada, salvo se corresponder a uma incapacidade inferior a 30 %, com base nesse salário mínimo aplicável e não na retribuição anual real. 2 -De igual modo devem, a partir de 1 de Maio de 1981, ser actualizadas, ao abrigo do artigo 3° do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, e por força da alteração que foi introduzida no seu artigo 1º pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 39/81, de 7 de Março, as pensões já estabelecidas em tribunal do trabalho (salvo se corresponderem a incapacidades inferiores a 30 %) em que a retribuição anual real do trabalhador que serviu de base de cálculo seja inferior a doze vezes o salário mínimo mensal legalmente em vigor em cada momento, a partir do referido dia 1 de Maio de 1981, para a sua categoria, grupo profissional ou etário. Ora, foram o artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81 e o Despacho Normativo nº 180/81, proferido ao abrigo desse preceito, que o juiz se recusou a aplicar ao caso dos autos no seu despacho de 29 de Julho de 1985, por entender que eles violam o artigo 115°, nº 5, da Constituição. Para o magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, porém, «parece claro que a nova norma do artigo 115°, nº 5, relaciona-se com a competência e a forma dos actos normativos em geral e daí a sua aplicabilidade apenas para o futuro», pelo que deve conceder-se provimento ao recurso e ordenar-se a substituição do despacho recorrido por outro que considere conformes à Constituição as normas nele postas em causa. Vejamos. 3 - Era frequente na nossa legislação o uso de preceitos como o que se contém no artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81, em apreciação no presente processo, isto é, preceitos segundo os quais as dúvidas suscitadas na execução dos diplomas legais em que estavam inseridos seriam resolvidas por despachos ministeriais. A interpretação da lei era assim confiada às autoridades administrativas. Sempre se entendeu, porém - como dizia o Professor Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, t. I , 10ª ed., 1973, p. 54, que «a interpretação feita pelas autoridades administrativas não obriga os tribunais, que conservam a sua liberdade na apreciação da legalidade das decisões tomadas de acordo com ela, mesmo que se trate da interpretação dada à lei por um ministro, sob a forma de portaria ou por incumbência expressa na lei». Por outras palavras: - a interpretação feita pela autoridade administrativa não era dotada de eficácia externa, embora valesse dentro dos serviços dirigidos pela autoridade que a fizesse (eficácia interna). O nº 5 do artigo 115º da Constituição, aditado pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, ao dispor que «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos (além dos enumerados no nº 1, que são as leis, os decretos-lei e os decretos legislativos regionais) ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos», veio mesmo inconstitucionalizar os «actos de outra natureza», isto é, os actos de natureza diferente das leis, com o poder de, com eficácia externa, interpretar, (só a interpretação está aqui em causa) qualquer dos preceitos contidos na lei. Como escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2° vol. 2ª ed., revista e ampliada, 1985, nota XIII ao citado artigo 115°, é líquido que «as leis não podem autorizar que a sua própria interpretação, integração, modificação, suspensão ou revogação seja determinada por outro acto que não seja uma outra lei». Acrescentam os mesmos autores, no lugar citado: Os «actos de outra natureza» a que o preceito se refere abrangem quer os demais actos normativos (regulamentos, etc.), quer os actos administrativos, quer os actos jurisdicionais. Nenhum acto dessa natureza pode deixar de estar subordinado à lei, nem nenhuma lei pode ela mesma autorizar qualquer excepção. A proibição constitucional só abrange os actos dotados de «eficácia externa». Aparentemente, tem-se aí em conta os actos que esgotam a sua eficácia no âmbito da esfera interna da Administração pública. Ainda assim, haverá que restringir a excepção aos actos de interpretação ou integração, não se vendo bem como é que uma lei pode autorizar a Administração, mesmo para efeitos meramente internos, a suspender, modificar ou revogar essa ou outra qualquer lei. E logo a seguir (nota XIV ao mesmo artigo): A proibição de actos interpretativos ou integrativos das leis não exclui obviamente todos os actos interpretativos ou integrativos, mesmo com eficácia externa. O que se pretende proibir é a interpretação (ou integração) autêntica das de actos normativos não legislativos, seja de natureza administrativa (ex.: regulamentos), seja de natureza jurisdicional (ex. sentenças). Lê-se, por sua vez, no parecer da Procuradoria-Geral da República nº 34/84, de 20 de Junho de 1984 (no Boletim do Ministério nº 341, p. 96): Ora, se bem se pensa, com o preceito em análise o que se pretendeu foi proibir a interpretação autêntica de leis actos normativos não legislativos (ex.: os regulamentos) administrativos (ex: despachos, directivas, etc.). A interpretação autêntica de leis só pode, pois, se lei da Assembleia da República ou por Decreto-Lei do Governo. A interpretação através de regulamento jamais pode ter força e valor de lei Gomes Canotilho diz ainda na 4ª edição do seu Direito Constitucional, 1986, parte III, capítulo 4, A, I, 1.2: [...] proíbe-se a própria lei de criar actos legislativos pois ela não pode autorizar que a sua interpretação, i modificação, suspensão ou revogação seja feita por outro acto que não uma nova lei. Consequentemente, proíbem-se: (1) actos normativos da Administração (regulamentos) modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis: (2) actos normativos da administração (regulamentos) e das entidades jurisdicionais (assentos) roguem o direito de fazer uma interpretação ou integração autêntica das leis. Em nota (nota 7, a p. 604), esclarece, porém: Note-se que apenas se proíbe a interpretação ou autêntica, mas não, obviamente, a interpretação da qualquer entidade pública tem de fazer ao interpretá-las Estão, assim, proibidos pela Constituição, após a sua revisão, os actos normativos do Governo, sob a forma de despachos normativos (únicos que aqui interessam), com eficácia externa; ou, por outras palavras, é proibida, após a revisão da Constituição, a interpretação autêntica de actos legislativos por despachos normativos. Simplesmente, o actual nº 5 do artigo 115º não tem qualquer correspondência no texto originário da Constituição. E daí que, sendo o artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81 e o Despacho Normativo nº 180/ 81 anteriores à revisão constitucional, não houvesse qualquer obstáculo constitucional à sua emissão. Isto é: - aquele preceito do Decreto-Lei nº 39/81 não era inconstitucional, podendo portanto esse despacho normativo valer como interpretação dos restantes preceitos do referido diploma legal (naturalmente, com o alcance que se atribuía a despachos dessa natureza). E depois da revisão constitucional? Será que a referida norma do artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81 e o Despacho Normativo nº 180/81 se tornaram inconstitucionais (inconstitucionalidade superveniente)? A resposta, quanto ao artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81, não pode deixar de ser afirmativa. Se nenhuma lei pode conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar qualquer dos seus preceitos, esse artigo, ao permitir a interpretação, com eficácia externa, dos restantes artigos do diploma, através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais, passou a ser inconstitucional a partir da entrada em vigor da Lei Constitucional nº 1/82, ou seja, a partir de 30 de Outubro de 1982 (artigo 248° da citada lei). Outro tanto se não pode dizer do Despacho Normativo nº 180/81, já que nem o preceito do nº 5 do artigo 115º da Constituição lhe é directamente aplicável, nem da inconstitucionalidade superveniente do artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81 resulta a inconstitucionalidade desse despacho. 3 - Pelo exposto, julga-se supervenientemente inconstitucional - com efeitos a partir da entrada em vigor da Lei Constitucional nº 1/82- o artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81, de 7 de Março, confirmando-se, portanto, nessa parte, o despacho recorrido, mas revoga-se o mesmo despacho na parte em que julgou inconstitucional o Despacho nº 180/81, de 11 de Junho, ordenando-se em consequência que ele seja reformado em conformidade com o julgamento sobre a inconstitucionalidade. Lisboa, 16 de Dezembro de 1986. - Mário de Brito ? Nunes de Almeida - Magalhães Godinho - Mário Afonso - Messias Bento ? Armando Manuel Marques Guedes.

Acórdão

354/1986

195/85

Tribunal: Tribunal Constitucional
Data: 16 de dezembro de 1986
Relator: Magalhães Godinho

Texto Integral

ACÓRDÃO Nº 354/86

Processo: nº 195/85

2.ª Secção.

Relator: Conselheiro Mário de Brito.

1 - Por sentença do Tribunal do Trabalho de Oliveira de Azeméis de 17 de Dezembro de 1974, foi, nos termos do artigo 111º do Código de Processo do Trabalho (aprovado pelo Decreto-Lei nº 45 497, de 30 de Dezembro de 1963), homologado o acordo celebrado entre A., então de 16 anos de idade, pedreiro, e a Companhia de Seguros B., acerca da indemnização a que aquele tinha direito em consequência de um acidente de trabalho por ele sofrido em 20 de Agosto de 1973, e a referida seguradora condenada, além do mais, a pagar ao sinistrado a pensão anual e vitalícia de 4695$, devida nos termos da alínea c) da base XVI da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, e calculada com base no salário, por dia útil, de 75$ e na incapacidade permanente parcial de 30 % (fls. 26). Essa pensão veio a ser actualizada:

a)Por despacho de 14 de Outubro de 1976, para 8400$, com efeito a partir de 1 de Julho de 1975 (fls. 51 v. °);
b)Por despacho de 29 de Maio de 1985, proferido em cumprimento de acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 26 de Março do mesmo ano (fls. 125), para 14 400$, de 1 de Maio a 30 de Setembro de 1981, 16 440$, de 1 de Outubro de 1981 a 31 de Dezembro de 1982, 19 200$, de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1983, e 22 320$, a partir de 1 de Janeiro de 1984 (fls. 135).

Em 12 de Julho de 1985 veio a Aliança Seguradora, E. P., dar conhecimento de que a referida pensão tinha sido actualizada, a partir de 1 de Janeiro de 1985 para 26 640$. Mas o juiz, por despacho de 29 desse mês, corrigiu a actualização, fixando o montante em 46 080$ (fls. 143).

Recorreram então:

1° O agente do Ministério Público, para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 280º, nº 2, da Constituição da República e 70º, nº 2, e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro;

2° A seguradora, para o Tribunal da Relação do Porto, por entender que, tomando em consideração a primitiva redacção do nº 1 do artigo 50° do Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, a pensão devia ser actualizada para 26 640$.

Este segundo recurso foi mandado aguardar a decisão do Tribunal Constitucional.

Cumpre, pois, conhecer do recurso interposto pelo Ministério Público.

2 - O Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, dispôs no seu artigo 1º que «as pensões devidas por acidentes de trabalho e doenças profissionais, independentemente da entidade responsável calculadas com base na Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, e Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, e no salário anual de 48 000$ , no caso a retribuição real anual seja inferior a este valor». Por ele não foram abrangidas apenas as pensões resultantes de incapacidades inferiores a 30 % (artigo 2°).

O diploma produziu efeitos a partir de 1 de Julho de 1975 (artigo 6°), mas as pensões já estabelecidas em tribunal de trabalho foram mandadas actualizar em conformidade com o disposto nos 2º (artigo 3°).

O montante de 48 000$ fixado naquele artigo foi posteriormente elevado para 54 000$, com efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1977, pelos artigos 1º e 4º do Decreto-Lei nº 456/77, de 2 de Novembro e para 68 400$, com efeitos a partir de 1 de Setembro de 1979 pelos artigos 1º e 5º do Decreto-Lei nº 286/79, de 13 de Agosto.

Por sua vez, o artigo 50° do citado Decreto nº 360/ efeito de cálculo das prestações em dinheiro devidas por trabalho, mandava que na retribuição base diária somente se atendesse a 50% da parte excedente a 100$ (nº l) e fixava em 300$ (retribuição base diária (nº 2), foi alterado pelo Decreto-Lei 459/79 de 23 de Novembro, passando, em consequência dessa alteração a dispor que «relativamente a todas as incapacidades temporárias e às inferiores a 50 %, na retribuição base diária somente se atenderá a 70% da parte excedente a 1/30 do salário mínimo nacional» (nº 1) e que «em relação às pensões devidas por incapacidades permanentes iguais ou superiores a 50 %, ou por morte, na retribuição base diária apenas se atenderá a 80 % da parte excedente a 1/30 do salário mínimo nacional: (nº 2). Este Decreto-Lei nº 459/79 produziu efeitos a partir de 1 Outubro de 1979. «sendo apenas aplicável às incapacidades partir desta data» (artigo 2°). De notar, porém, que, por virtude da nova redacção dada a este artigo 2º pelo Decreto-Lei nº 231/80 de 16 de Julho, o mesmo diploma passou a ser «apenas aplicável incapacidades e remições fixadas a partir dessa data».

Finalmente, o Decreto-Lei nº 39/81, de 7 de Março no seu artigo 1º, veio dar nova redacção ao artigo 1º do Decreto-Lei nº 668/75, que passou a dispor que «as pensões devidas por acidentes de trabalho ou por doenças profissionais que não sejam da responsabilidade da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são sempre calculadas com base na Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, no Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 459/79, de 23 de Novembro, e nos salários anuais correspondentes a doze vezes a remuneração mensal legalmente fixada para o sector em que o trabalhador exerce a sua actividade e para o território - continente ou Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira - onde a exerce, desde que a respectiva remuneração anual seja inferior a esses valores».

E, dizendo-se no artigo 3° desse Decreto-Lei nº 39/81 que «as dúvidas suscitadas na execução deste diploma serão resolvidas por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais», o Despacho Normativo nº 180/81, desses Ministros, datado de 11 de Junho e publicado no Diário da República, l^a série, nº 165, de 21 de Julho de 1981, veio, ao abrigo desse preceito, determinar o seguinte:

1 - As pensões devidas por acidentes de trabalho ou por doença profissional que não sejam da responsabilidade da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são calculadas com base nos seguintes elementos:

a)Disposições contidas na Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965;
b)Disposições contidas no Decreto nº 360/71, de 21 de Agosto, nomeadamente no seu artigo 50°, aplicando-se a nova redacção que lhe foi conferida pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 459/79, de 23 de Novembro, apenas em relação às pensões fixadas a partir de 1 de Outubro de 1979;
c)A partir de 1 de Maio de 1981, no caso de a retribuição anual real do trabalhador ser inferior a doze vezes o salário mínimo mensal legalmente estabelecido para a respectiva categoria, grupo profissional ou etário, a pensão será calculada, salvo se corresponder a uma incapacidade inferior a 30 %, com base nesse salário mínimo aplicável e não na retribuição anual real.

2 -De igual modo devem, a partir de 1 de Maio de 1981, ser actualizadas, ao abrigo do artigo 3° do Decreto-Lei nº 668/75, de 24 de Novembro, e por força da alteração que foi introduzida no seu artigo 1º pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 39/81, de 7 de Março, as pensões já estabelecidas em tribunal do trabalho (salvo se corresponderem a incapacidades inferiores a 30 %) em que a retribuição anual real do trabalhador que serviu de base de cálculo seja inferior a doze vezes o salário mínimo mensal legalmente em vigor em cada momento, a partir do referido dia 1 de Maio de 1981, para a sua categoria, grupo profissional ou etário.

Ora, foram o artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81 e o Despacho Normativo nº 180/81, proferido ao abrigo desse preceito, que o juiz se recusou a aplicar ao caso dos autos no seu despacho de 29 de Julho de 1985, por entender que eles violam o artigo 115°, nº 5, da Constituição.

Para o magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, porém, «parece claro que a nova norma do artigo 115°, nº 5, relaciona-se com a competência e a forma dos actos normativos em geral e daí a sua aplicabilidade apenas para o futuro», pelo que deve conceder-se provimento ao recurso e ordenar-se a substituição do despacho recorrido por outro que considere conformes à Constituição as normas nele postas em causa.

Vejamos.

3 - Era frequente na nossa legislação o uso de preceitos como o que se contém no artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81, em apreciação no presente processo, isto é, preceitos segundo os quais as dúvidas suscitadas na execução dos diplomas legais em que estavam inseridos seriam resolvidas por despachos ministeriais. A interpretação da lei era assim confiada às autoridades administrativas.

Sempre se entendeu, porém - como dizia o Professor Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, t. I, 10ª ed., 1973, p. 54, que «a interpretação feita pelas autoridades administrativas não obriga os tribunais, que conservam a sua liberdade na apreciação da legalidade das decisões tomadas de acordo com ela, mesmo que se trate da interpretação dada à lei por um ministro, sob a forma de portaria ou por incumbência expressa na lei».

Por outras palavras: - a interpretação feita pela autoridade administrativa não era dotada de eficácia externa, embora valesse dentro dos serviços dirigidos pela autoridade que a fizesse (eficácia interna).

O nº 5 do artigo 115º da Constituição, aditado pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, ao dispor que «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos (além dos enumerados no nº 1, que são as leis, os decretos-lei e os decretos legislativos regionais) ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos», veio mesmo inconstitucionalizar os «actos de outra natureza», isto é, os actos de natureza diferente das leis, com o poder de, com eficácia externa, interpretar, (só a interpretação está aqui em causa) qualquer dos preceitos contidos na lei.

Como escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2° vol. 2ª ed., revista e ampliada, 1985, nota XIII ao citado artigo 115°, é líquido que «as leis não podem autorizar que a sua própria interpretação, integração, modificação, suspensão ou revogação seja determinada por outro acto que não seja uma outra lei».

Acrescentam os mesmos autores, no lugar citado:

Os «actos de outra natureza» a que o preceito se refere abrangem quer os demais actos normativos (regulamentos, etc.), quer os actos administrativos, quer os actos jurisdicionais. Nenhum acto dessa natureza pode deixar de estar subordinado à lei, nem nenhuma lei pode ela mesma autorizar qualquer excepção.

A proibição constitucional só abrange os actos dotados de «eficácia externa». Aparentemente, tem-se aí em conta os actos que esgotam a sua eficácia no âmbito da esfera interna da Administração pública. Ainda assim, haverá que restringir a excepção aos actos de interpretação ou integração, não se vendo bem como é que uma lei pode autorizar a Administração, mesmo para efeitos meramente internos, a suspender, modificar ou revogar essa ou outra qualquer lei.

E logo a seguir (nota XIV ao mesmo artigo):

A proibição de actos interpretativos ou integrativos das leis não exclui obviamente todos os actos interpretativos ou integrativos, mesmo com eficácia externa. O que se pretende proibir é a interpretação (ou integração) autêntica das de actos normativos não legislativos, seja de natureza administrativa (ex.: regulamentos), seja de natureza jurisdicional (ex. sentenças).

Lê-se, por sua vez, no parecer da Procuradoria-Geral da República nº 34/84, de 20 de Junho de 1984 (no Boletim do Ministério nº 341, p. 96):

Ora, se bem se pensa, com o preceito em análise o que se pretendeu foi proibir a interpretação autêntica de leis actos normativos não legislativos (ex.: os regulamentos) administrativos (ex: despachos, directivas, etc.).

A interpretação autêntica de leis só pode, pois, se lei da Assembleia da República ou por Decreto-Lei do Governo. A interpretação através de regulamento jamais pode ter força e valor de lei

Gomes Canotilho diz ainda na 4ª edição do seu Direito Constitucional, 1986, parte III, capítulo 4, A, I, 1.2:

[...] proíbe-se a própria lei de criar actos legislativos pois ela não pode autorizar que a sua interpretação, i modificação, suspensão ou revogação seja feita por outro acto que não uma nova lei.

Consequentemente, proíbem-se: (1) actos normativos da Administração (regulamentos) modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis: (2) actos normativos da administração (regulamentos) e das entidades jurisdicionais (assentos) roguem o direito de fazer uma interpretação ou integração autêntica das leis.

Em nota (nota 7, a p. 604), esclarece, porém:

Note-se que apenas se proíbe a interpretação ou autêntica, mas não, obviamente, a interpretação da qualquer entidade pública tem de fazer ao interpretá-las

Estão, assim, proibidos pela Constituição, após a sua revisão, os actos normativos do Governo, sob a forma de despachos normativos (únicos que aqui interessam), com eficácia externa; ou, por outras palavras, é proibida, após a revisão da Constituição, a interpretação autêntica de actos legislativos por despachos normativos.

Simplesmente, o actual nº 5 do artigo 115º não tem qualquer correspondência no texto originário da Constituição. E daí que, sendo o artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81 e o Despacho Normativo nº 180/ 81 anteriores à revisão constitucional, não houvesse qualquer obstáculo constitucional à sua emissão. Isto é: - aquele preceito do Decreto-Lei nº 39/81 não era inconstitucional, podendo portanto esse despacho normativo valer como interpretação dos restantes preceitos do referido diploma legal (naturalmente, com o alcance que se atribuía a despachos dessa natureza).

E depois da revisão constitucional? Será que a referida norma do artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81 e o Despacho Normativo nº 180/81 se tornaram inconstitucionais (inconstitucionalidade superveniente)?

A resposta, quanto ao artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81, não pode deixar de ser afirmativa. Se nenhuma lei pode conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar qualquer dos seus preceitos, esse artigo, ao permitir a interpretação, com eficácia externa, dos restantes artigos do diploma, através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais, passou a ser inconstitucional a partir da entrada em vigor da Lei Constitucional nº 1/82, ou seja, a partir de 30 de Outubro de 1982 (artigo 248° da citada lei).

Outro tanto se não pode dizer do Despacho Normativo nº 180/81, já que nem o preceito do nº 5 do artigo 115º da Constituição lhe é directamente aplicável, nem da inconstitucionalidade superveniente do artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81 resulta a inconstitucionalidade desse despacho.

3 - Pelo exposto, julga-se supervenientemente inconstitucional - com efeitos a partir da entrada em vigor da Lei Constitucional nº 1/82- o artigo 3° do Decreto-Lei nº 39/81, de 7 de Março, confirmando-se, portanto, nessa parte, o despacho recorrido, mas revoga-se o mesmo despacho na parte em que julgou inconstitucional o Despacho nº 180/81, de 11 de Junho, ordenando-se em consequência que ele seja reformado em conformidade com o julgamento sobre a inconstitucionalidade.

Lisboa, 16 de Dezembro de 1986. - Mário de Brito ? Nunes de Almeida - Magalhães Godinho - Mário Afonso - Messias Bento ? Armando Manuel Marques Guedes.

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