ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
O SINDICATO NACIONAL DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E REGIONAL (STAL), intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, uma acção administrativa especial de impugnação de normas, contra o MUNICÍPIO DE RIO MAIOR, pedindo que, com efeitos circunscritos aos seus associados, trabalhadores daquela edilidade, seja declarada a ilegalidade das normas contidas nos artigos 4º, nº1, 7º, nº2, 9º, nº2 e 22º, nº3, do denominado «Regulamento Interno de Funcionamento, Atendimento e Horário de Trabalho da Câmara Municipal de Rio Maior»
Por sentença daquele Tribunal datada de 09.09.2015 a acção foi julgada procedente e em, consequência declarada a ilegalidade das «normas contidas nos artigos 4º, nº1, 7º, nº2, 9º, nº2 e 22º, nº3, do Regulamento Interno de Funcionamento, Atendimento e Horário de Trabalho da Câmara Municipal de Rio Maior» com efeitos restringidos aos associados do Autor trabalhadores desta Edilidade.
Irresignado, o Réu Município, veio recorrer para este Tribunal Central, apresentando alegação e formulando as seguintes conclusões:
«i) Entende o ora Recorrente que, salvo o devido respeito, mal andou a Douta Sentença quando julga totalmente procedente o pedido do Autor, decidindo em consequência declarar a ilegalidade do Regulamento Interno de Funcionamento, Atendimento e Horário de Trabalho da Câmara Municipal de Rio Maior;
ii) A Douta Sentença recorrida não condena em conformidade com o pedido, e condena em mais do que resulta da própria fundamentação, não se entendendo o erro de raciocínio da decisão, que está frontalmente contra a fundamentação da mesma;
iii) Sem conceder, no supra exposto, sempre se dirá que o ora Recorrente discorda da Douta decisão na sua globalidade, uma vez que não existiu o alegado incumprimento dos requisitos do artigo 135°, n°2 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, na medida em que se provou que previamente à deliberação que aprovou o Regulamento, os trabalhadores da Entidade Requerida tiveram a oportunidade de propor o horário que pretendiam praticar, tendo, inclusivamente, sido autorizado que diversos desses trabalhadores prestassem funções em horário rígido diverso do geral;
iv) Entende o ora Recorrente que à data de entrada em vigor da Lei n°68/2013, de 29 de agosto, todos os trabalhadores em funções públicas, passaram a estar obrigados ao cumprimento de um horário com a duração de 40 horas, uma vez que esta norma tem natureza imperativa e prevalece sobre quaisquer leis especiais e instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho - cfr. artigo 2°, nº1 e artigo 10.° da Lei referida;
v) Tratando-se de uma lei imperativa e com prevalência sobre quaisquer outras, por maioria de razão, se sobrepõe, e altera, os regulamentos das entidades, na parte relativa à duração do horário de trabalho dos trabalhadores em funções públicas;
vi) Neste sentido a DGAEP - Direção Geral da Administração e do Emprego Público, que no seu portal de internet publicou a seguinte FAQ (disponível em dgap. gov.pt/índex.cfm?OBJID=b8a129f3-8eb7-4b56-932f- f084b9abab44&ID=41000000): "6. Há necessidade de, nas alterações a efectuar aos regulamentos internos dos órgãos e serviços em matéria de duração do período normal de trabalho, dar cumprimento ao n°2 do artigo 115° do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (audição das comissões de trabalhadores ou da comissão sindical/delegados sindicais)? Não. Sempre que as alterações a promover aos Regulamentos internos se limitem a acolher as alterações à duração do período norma/ de trabalho impostas pela Lei nº68/2013, de 29 de agosto, não há necessidade de audição na medida em que estas resultam diretamente da norma de prevalência do artigo 10° da referida Lei, bastando apenas a comunicação, para conhecimento, àquelas estruturas representativas dos trabalhadores.";
vii) Acresce que no Município de Rio Maior, os trabalhadores foram, não só informados da nova duração do horário de trabalho ainda antes da entrada em vigor da citada lei, como tiveram oportunidade de, individualmente, dar a sua opinião e ajustar o seu horário específico (conforme se verifica pelos documentos junto aos autos);
viii) Para tanto, todos os trabalhadores foram auscultados, através do preenchimento de um formulário, propondo novos horários, em respeito pela determinação das 40 horas semanais, impostas pela Lei n°68/2013, ajustando-os a sua vida pessoal e familiar, evitando quaisquer danos;
ix) Pelo que, o Recorrente, que entende que poderia alterar, sem quaisquer procedimentos prévios, o Regulamento, ainda assim cumpriu com o objectivo material da norma alegadamente violada - a auscultação dos trabalhadores;
x) Sem conceder, e mesmo que concordássemos com a conclusão da Douta Sentença recorrida, no sentido da necessidade de auscultação do delegado sindical do A., sempre a condenação nunca poderia ser total, na medida em que o artigo 4°, n°1 simplesmente transcreve a alteração ao horário de trabalho decorrente da Lei n°68/2013, versando pois, até como é referido pela Douta Sentença, sobre o período normal de trabalho;
xi) O mesmo se dirá da segunda norma impugnada (artigo 7°, n°2), uma vez que a mesma se limita a definir a obrigatoriedade de descanso diário, conforme decorre, de forma imperativa do artigo 109°, n°1 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n°35/2014, de 20 de junho) e anterior artigo 136° do RCTFP;
xii) Pelo que não poderia esta norma dispor de maneira diferente, nem estaria submetida à obrigatoriedade de auscultação prévia do delegado sindical, quer pela imperatividade da lei, a ausência de discricionariedade e pelo facto de tal auscultação nada poder acrescentar;
xiii) Relativamente à ilegalidade do artigo 9°, n°2 e 3: o Réu, no número 2, limitou-se a definir os horários rígidos possíveis (2 em alternativa), dentro do período de funcionamento dos serviços municipais, e que não poderiam ser outros; e este número não pode ser visto dissociado do número 3 que abre a porta a que sejam definidos horários específicos com cada trabalhador, em função das suas necessidades;
xiv) Pelo que, nenhuma destas normas define o horário de trabalho de um qualquer trabalhador associado do A., limitando-se a acrescentar uma hora, em cada dia, nos únicos tempos em que tal era possível, deixando a abertura para requerimentos dos trabalhadores para adaptação do seu horário de trabalho;
xv) De forma mais acentuada, temos o erro de decisão relativamente ao artigo 22°, n°3, uma vez que esta norma nada tem a ver com horário de trabalho, mas sim com período de atendimento (cfr artigo 123.° do RCTFP), que é de livre e discricionária fixação pelo ora Recorrente;
xvi) Face ao exposto, entende o ora Recorrente que nenhuma das normas impugnadas pelo Autor, versam sobre horário de trabalho (mas sim sobre período normal de trabalho e horário de atendimento) saindo assim da esfera da previsão do n°2 do artigo 135° do RCTFP;
xvii) Termos em que, atendendo às alegações supra expendidas, se impõe a anulação da Sentença ora recorrida, substituindo-se por outra que indefira o pedido do Autor, julgando a acção totalmente improcedente.
FAZENDO-SE ASSIM JUSTIÇA!»
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, nada disse.
2. - DA FUNDAMENTAÇÃO
A sentença recorrida deu como indiciariamente provada a seguinte matéria de facto:
«A) Em 17.9.2013 foi elaborada por técnica superior da Entidade Requerida a seguinte informação (fls. não numeradas do processo administrativo):
«Texto no original»
B) Em 25.9.2013 foi elaborada pela Chefe de Unidade Administrativa e Recursos Humanos da Entidade Requerida a seguinte informação (fls. não numeradas do processo administrativo):
«Texto no original»
C) Em 25.9.2013 o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Rio Maior exarou na referida informação o seguinte despacho (fls. não numeradas do processo administrativo):
«Texto no original»
D) Em 25.9.2013 foi emitida a seguinte circular informativa (fls. não numeradas do processo administrativo):
«Texto no original»
E) Entre 25.9.2013 e 10.10.2013 os trabalhadores da Entidade Requerida propuseram o horário que pretendiam praticar, tendo sido autorizado que diversos desses trabalhadores prestassem funções no seguinte horário rígido: 8.30 horas-13 horas e 14 horas-17.30 horas (fls. não numeradas do processo administrativo);
F) Em 11.10.2013 a Câmara Municipal de Rio Maior deliberou nos seguintes termos (fls. não numeradas do processo administrativo):
«Texto no original»
G) As alterações ao Regulamento Interno de Funcionamento, Atendimento e Horário de Trabalho da Câmara Municipal de Rio Maior têm o seguinte teor (fls. não numeradas do processo administrativo):
«Texto no original»
»
3- MOTIVAÇÃO DE DIREITO
Como resulta do disposto nos artigos 635º nº 4 e 639º nº 1 do NCPC- sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso- as conclusões da alegação do recorrente servem para colocar as questões que devem ser conhecidas no recurso e assim delimitam o seu âmbito.
O presente recurso visa a sentença do TAF de Leiria que julgou procedente a pretensão do Autor, e o seu objecto, recortado pelas conclusões de recurso –não descurando as objecções que o recorrido levanta nas contra-alegações – consiste em determinar se a decisão recorrida é nula por oposição entre os fundamentos e a decisão e excesso de pronúncia (conclusão II) e, não o sendo, se incorreu em erro de julgamento sobre a matéria de direito ao declarar a ilegalidade – com efeitos circunscritos ao trabalhadores do Município de Rio Maior associados do Autor (STAL)- das normas contidas nos artigos 4º/1, 7º/2 e 22º/3 do designado “Regulamento Interno de Funcionamento, Atendimento e Horário de Trabalho da Câmara Municipal de Rio Maior”.
A acção foi julgada procedente com base na seguinte fundamentação:
“1. O então vigente RCTFP, aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, distinguia claramente duas realidades que são essenciais para a solução do presente litígio: período normal de trabalho e horário de trabalho.
O primeiro era definido pelo artigo 120.º nos seguintes termos: «O tempo de trabalho que o trabalhador se obriga a prestar, medido em número de horas por dia e por semana, denomina-se período normal de trabalho». O segundo tinha a sua noção contida no artigo subsequente (o 121.º), do seguinte modo: «Entende-se por horário de trabalho a determinação das horas do início e do termo do período normal de trabalho diário, bem como dos intervalos de descanso». Portanto, através do período normal de trabalho fica-se a saber por quantas horas o trabalhador ficará obrigado a prestar o seu trabalho, quer diariamente, quer semanalmente, ao passo que o horário de trabalho já nos indica, de forma precisa, e com respeito pelo período normal de trabalho, a que horas concretas, e diariamente, se inicia e acaba a respectiva prestação laboral (além dos intervalos de descanso).
Ora, o que o RCTFP nos mostra é o seguinte: O período normal de trabalho, nos seus limites máximos, é definido pelo legislador, ao passo que o horário de trabalho é definido pela entidade empregadora (cfr. os seus artigos 126.º/1 e 132.º/1).
Sucede que a Lei n.º 68/2013, de 29 de Agosto, alterando o artigo 126.º/1 do RCTFP, aumentou para oito horas o período normal de trabalho diário e para quarenta horas o período normal de trabalho semanal (que eram anteriormente de sete e trinta e cinco horas, respectivamente). Em face dessa alteração legal é evidente que os trabalhadores do Município de Rio Maior teriam de ver os seus horários alterados, sob pena de a lei não ser cumprida. O que, efectivamente, veio a acontecer, sendo o presente litígio motivado pelo facto de o Autor considerar ter ocorrido violação do disposto no artigo 135.º/2 do RCTFP, nos termos do qual «[t]odas as alterações dos horários de trabalho devem ser (…) precedidas de consulta aos trabalhadores afectados, à comissão de trabalhadores ou, na sua falta, à comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais (…)».
Relativamente à consulta aos trabalhadores afectados, a mesma foi efectuada [cfr. B) a E) do probatório]. Tal não basta, no entanto, na medida em que a norma em causa exige igualmente a consulta à comissão de trabalhadores ou, na sua falta, à comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais. E essa não existiu. É certo que a Entidade Demandada alegou que «o delegado sindical representante do Autor, como trabalhador do município, foi ele próprio auscultado e conheceu a informação e procedimentos em curso, sem que nada tivesse dito». No entanto, a audição de um delegado sindical, para efeitos do disposto no artigo 135.º/2 do RCTFP, terá de ser feita nessa mesma qualidade, e não na qualidade de trabalhador, no mesmo plano dos demais. Um trabalhador, se consultado nessa qualidade (e ainda que seja delegado sindical), pronuncia-se em função do seu interesse específico, ao passo que um delegado sindical, consultado nessa qualidade, pronunciar-se-á em função do interesse geral. Portanto, importa concluir que tal consulta não foi efectuada.
Cabe, então, determinar se essa consulta deveria ter tido lugar, ao que o tribunal responde afirmativamente. Na verdade, a alteração dos horários é uma decorrência obrigatória da alteração introduzida pela Lei n.º 68/2013, de 29 de Agosto. No entanto, a Entidade Demandada dispunha de margem de discricionariedade na fixação dos novos horários de trabalho, ou seja, na adequação dos horários de trabalho ao novo período normal de trabalho. Ora, o que o legislador pretendia, através do regime de consulta prévia previsto no artigo 135.º/2 do RCTFP, era precisamente que as entidades consultadas pudessem contribuir para o conteúdo das decisões relativas à fixação de novos horários de trabalho.
Se, como se disse, a alteração legal relativa ao período normal de trabalho não eliminou a margem de discricionariedade da Entidade Demandada na fixação dos novos horários de trabalho, isso significa que, para a situação dos autos, mantinha- se o objectivo visado pelo artigo 135.º/2 do RCTFP. O que significa igualmente que não existe nenhuma razão para considerar inaplicável tal regime. Concorda-se, portanto, com o Autor quando alega que «uma coisa é a fixação do período normal de trabalho – que por força da nova lei, passa a ser de 8 horas diárias –, outra coisa, bem diferente, é a organização dos tempos de trabalho, limitando -se a nova Lei nº 68/2013 a aumentar a duração do período normal de trabalho dos trabalhadores para 8 horas diárias e 40 horas semanais, manten0do-se no entanto inalterado o regime de negociação da “organização dos tempos de trabalho” com as estruturas representativas dos trabalhadores – que, aliás, não foi revogado ou sequer alterado. Efectivamente, independentemente do facto de a nova lei ter aumentado, em geral, a duração do período normal de trabalho, a verdade é que a entidade demandada terá que fixar os novos horários de trabalho de cada trabalhador e organizá-los, adaptando-os às necessidades quer da entidade empregadora, quer dos trabalhadores, mediante a sua prévia auscultação, pois terá que adaptar esses horários à nova realidade legal, seja antecipando ou adiantando as horas de início e termo da prestação de trabalho e em quanto tempo (se uma hora, se meia-hora), seja alterando ou reduzindo os intervalos de cada jornada de trabalho, ou o período de funcionamento dos serviços, etc, etc. Ou seja, o que está verdadeiramente em causa é a “organização dos tempos de trabalho”, através da fixação de novos horários de trabalho que têm que ser criados para se coadunarem com o aumento da carga horária de trabalho, o que, como impõe a lei, terá sempre que ser precedido da consulta prévia aos trabalhadores e respectivas estruturas representativas» (artigos 22.º a 25.º da petição inicial).
Deste modo, foi violado, como defendeu o Autor, tal dispositivo legal, o que torna ilegais as normas impugnadas. É essa ilegalidade que terá de ser declarada, com efeitos circunscritos aos trabalhadores da Entidade Demandada associados do Autor.”
Perante esta fundamentação e aquele dispositivo, sustenta o recorrente na conclusão ii que a Douta Sentença recorrida não condena em conformidade com o pedido, e condena em mais do que resulta da própria fundamentação, não se entendendo o erro de raciocínio da decisão, que está frontalmente contra a fundamentação da mesma.
Se bem perscrutamos, o recorrente imputa à sentença as nulidades decisórias de excesso de pronúncia e oposição entre os fundamentos e a decisão – cfr. artº 615º, nº1, alíneas c) e d) do C.P.C
Ora, nenhuma oposição se nos afigura ocorrer entre os fundamentos da sentença e a respectiva decisão, ao contrário do que alega o recorrente.
Na verdade, defende a recorrente, que há na sentença um vício real no raciocínio, devendo ser considerada nula por referência à al. c) do n°1 do art. 615° do C.P.C
Salvo o devido respeito, é manifesta a confusão estabelecida pelo recorrente entre nulidade da sentença e erro de julgamento.
A disposição do artº 615º do CPC, sua al. c) do nº 1, em atenção ao caso concreto, tipifica como causa de nulidade da sentença a «oposição dos fundamentos com a decisão».
Entende a mais autorizada doutrina (v. Prof. J. A. Reis, CPC Anotado, vol. V, pág. 141 e A. Varela, J. M. Bezerra e Sampaio e Nora, CPC Anotado, pág.686) que este vício afecta a estrutura lógica da sentença, por contradição entre as suas premissas, de facto e de direito, e a conclusão: - os fundamentos invocados pelo juiz não conduziriam ao resultado expresso na decisão; conduziriam logicamente, isso sim, a resultado oposto. Ou seja: - existe aqui um vício real no raciocínio do julgador, uma real contradição entre os fundamentos e a decisão que se analisa em que a fundamentação aponta num determinado sentido e a decisão segue caminho oposto, ou, pelo menos, direcção diferente.
Importaria, por isso, determinar se os fundamentos invocados pelo Mº Juiz «a quo» deveriam logicamente conduzir ao resultado oposto ao que foi expresso na sentença.
Ora, como supra se demonstrou, não consta da sentença qualquer contradição já que o tribunal, a partir da livre apreciação da prova produzida, estabeleceu a matéria de facto sobre a qual assentou a decisão em perfeito silogismo lógico.
Manifestamente que os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam ao resultado expresso na decisão, inexistindo uma real contradição entre os fundamentos e a decisão pois que a fundamentação aponta num determinado sentido e a decisão segue esse caminho.
Termos em que não se verifica a arguida nulidade.
Não se conformando com a decisão, o recorrente veio alegar que a sentença sob apreciação não condena em conformidade com o pedido, e condena em mais do que resulta da própria fundamentação, o que a faz incorrer, assim, em nulidade por excesso de pronúncia (qualificação nossa).
Nos termos do artigo 615º, nº 1 alínea d) do Cód. Proc. Civil, é nula a sentença “ quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões que não podia tomar conhecimento”.
Diz-se que há excesso de pronúncia quando o Tribunal conhece de questões de que não pode conhecer por utilizar um fundamento que excede a causa de pedir, ou quando vai além do elenco legal de conhecimento oficioso, ou, ainda, por conhecer em quantidade superior ou objecto diverso do pedido vazado na petição.
No que concerne à alegada nulidade da sentença por excesso de pronúncia, afigura-se-nos não assistir razão ao Recorrente, como se irá demonstrar de seguida.
Em primeiro lugar importa reter que no intróito do relatório sentencial se indicam a causa de pedir e o pedido nos seguintes termos:
“…pedindo, com efeitos circunscritos àqueles associados, a declaração de ilegalidade das normas contidas nos artigos 4º/1, 7º/2, 9º/2 e 22º/3 do designado “Regulamento Interno de Funcionamento, Atendimento e Horário de Trabalho da Câmara Municipal de Rio Maior” (tem-se já em conta os aperfeiçoamentos efectuados à petição inicial)-SIC.
Ora, no caso vertente, conforme se alcança do dispositivo já transcrito supra, a única razão para julgar procedente a acção foi o da ilegalidade daquelas normas pelas razões vertidas na fundamentação que houve o cuidado de também transcrever acima, não tendo sido considerados outros fundamentos.
Destarte, ao ter-se conhecido apenas e unicamente das causas de pedir e do pedido invocado na p.i. não cometeu o Tribunal “ a quo” erro de actividade jurisdicional e, consequentemente, inverifica-se a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, concretamente prevista na 2ª parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 615º do CPC.
Há ainda que conhecer da sobrante questão do erro de julgamento sobre a matéria de direito a que se reconduzem as demais conclusões e em que terá incorrido a sentença ao apreciar a legalidade das referenciadas normas.
E também nessa vertente, não suscita a sentença qualquer reparo por parte deste tribunal ad quem que para tanto adere à doutrina que dimana do recente Acórdão 06-03-2014, tirado no Recurso nº10799/14 que, embora em sede cautelar, apreciou a questão do aumento do período normal de trabalho classificando como acto normativo o acto através do qual se operou., isso já no âmbito de vigência da Lei nº68/2013 de 29.08 nos seguintes termos constantes do respectivo sumário: Tem carácter normativo próprio dos regulamentos, o acto jurídico interno da entidade empresarial municipal que, em aplicação da Lei 68/2013 de 29.03, regula a organização do período de trabalho efectivo no quadro legal do período normal de trabalho e surte efeitos imediatos tanto nas relações jurídico-laborais existentes à data da respectiva publicação como nas que se venham a constituir no período da sua vigência, e constitui, simultaneamente, um instrumento jurídico de auto-vinculação por parte da entidade pública no âmbito do seu poder de direcção dos termos organizativos internos no domínio dos contratos em funções públicas.
À luz da jurisprudência consagrada nesse douto aresto, o mencionado despacho da Câmara Municipal de Leiria, aqui impugnado, surtiu efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica seja dos trabalhadores que à data da respectiva publicação compõem o universo laboral do Recorrido mediante contrato de trabalho em funções públicas, seja dos trabalhadores que no futuro e na vigência do mencionado despacho, viessem a constituir uma relação jurídico-laboral subordinada, em funções públicas, com aquela entidade, sendo que este segundo vector é decisivo para saber do enquadramento que compete ao acto.
Ora, como também se considerou na sentença recorrida, o acto em causa tem carácter normativo na medida em que visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstractas, ou seja, trata-se de um regulamento tendo por conteúdo a organização do período de trabalho efectivo no quadro do período normal de trabalho, no âmbito interno da entidade demandada.
É que o mencionado Despacho, na senda da fundamentação do douto aresto que vimos acompanhando, não se limita a produzir efeitos idênticos na universalidade constituída pela pluralidade das relações jurídico-laborais estabelecidas com os trabalhadores em exercício no quadro de pessoal da ora Recorrida à data da respectiva emissão já que a conformação de efeitos jurídicos vazada no texto do acto impugnado evidencia, de forma directa e clara, a potencialidade de aplicação regulatória futura do período normal de trabalho, definido de forma geral e abstracta por reporte às balizas horárias diária e semanal do tempo de trabalho efectivo, fixadas no período diário da manhã e da tarde pelo momento de chegada e de abandono do posto de trabalho pelo trabalhador, excluindo a pausa de 1 hora para almoço que, assim, constitui uma interrupção não integrada no período de trabalho efectivo.
A virtualidade de projecção continuada no tempo dos efeitos jurídicos constituídos e declarados de forma geral e abstracta - e não no modo circunscrito e reservado à regulação das situações individuais e concretas existentes no universo de trabalhadores da pessoa colectiva emitente à data da publicação -, é uma qualidade que, por natureza, não consente a configuração do acto sob a forma de acto plural ou acto geral. (nesse sentido, vide Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo III, 2ª ed. D. Quixote, págs.81/82, 248/249, citados no douto aresto).
Ainda na esteira do citado acórdão, com a devida adaptação ao caso concreto, a generalidade e abstracção dos efeitos constituídos pelo acto impugnado, publicitado internamente na forma que ficou fixada no probatório, traduz a eficácia imediata deste acto nas relações jurídico-laborais, seja das relações existentes à data da respectiva publicação como das que se venham a constituir no período da sua vigência e também constitui por parte da entidade pública a emanação de um instrumento jurídico de auto-vinculação no âmbito do poder de direcção organizativo interno no domínio dos contratos em funções públicas, no que respeita ao período normal de trabalho fazendo-o coincidir com a duração do tempo de trabalho.
No acórdão que vimos aplicando ao caso dos autos, discorre-se, ainda, sobre as consequências da alteração unilateral do horário de trabalho; artº 135º/2 Lei 59/2008, em termos que relevam para o caso sub judice.
Nele se explana que “São amplamente conhecidos os debates que a Doutrina jus-laboral vem sustentando - quer em tese quer via apreciação crítica do articulado legislativo e regulamentar por decorrência dos processos negociais legalmente previstos para a modulação dos horários de trabalho, v.g. através de convenção colectiva -, a propósito dos conceitos de tempo normal de trabalho e tempo efectivo de trabalho, cuja compreensão convoca, por natureza, a problemática dos tempos de pausa e do aumento ou redução da retribuição.
Concretamente é conhecido o debate jurídico lançado pela Lei 21/96 de 23.Julho no tocante à redução do período normal de trabalho semanal das 44 para as 40 horas no sector privado. (Vide José João Abrantes, A redução do período normal de trabalho. A Lei 21/96 em questão, Questões Laborais nº 9-10, Coimbra Editora, págs. 81 e ss.; Maria de Fátima Ribeiro, O tempo de trabalho e a Lei 21/96, JURIS ET DE JURE - Nos 20 anos da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa – Porto/1998, págs. 986 e ss., citados no mesmo acórdão).
É uma evidência de direito a estreita relação existente entre os conceitos operativos de tempo de trabalho e retribuição, cuja interligação expressa na norma dá a medida de conteúdo tanto dos direitos retributivos do trabalhador em contrapartida das obrigações de prestação a que se obriga, como do principal dever jurídico da entidade empregadora - o dever de efectivar pontualmente o pagamento da retribuição – interligação de obrigações complexas expressa no texto constitucional, v.g. nas alíneas a) e d) do artº 59º nº 1 CRP.
Citando a doutrina especializada no domínio da Lei 59/2008 de 11.09, em comentário anterior às alterações introduzidas pela Lei 68/2013 de 29.08 mas cuja actualidade impõe que se siga no presente quadro legislativo, os conceitos de período normal de trabalho e de tempo de trabalho “(..) não se confundem: enquanto o primeiro define o número de horas a que o trabalhador se obriga regularmente a prestar, o segundo refere-se aos períodos em que se considera haver prestação de trabalho, sejam eles constituídos por trabalho normal (trabalho efectivo ou equiparado, e períodos de disponibilidade do trabalhador) ou por trabalho suplementar. (…)
A noção consagrada no nº 1 do artº 126º constitui a medida padrão com base na qual o legislador procede à delimitação de diversas situações jurídicas, como a duração do trabalho a tempo completo para os trabalhadores integrados nas carreiras gerais, o tempo de trabalho ao qual é reportada a remuneração de base mensal (nº 2 do mesmo artigo), ou a determinação do tempo máximo de trabalho diário em regime de adaptabilidade (artº 127º) (...)
Como é sabido, o horário de trabalho é o expediente jurídico que define os dias da semana, as horas do início e do termo do período normal de trabalho diário, o intervalo de descanso e o descanso semanal, isto é, o tempo durante o qual o trabalhador fica obrigado a prestar trabalho e em que o empregador pode exigir essa prestação (artº 121º). (..)”.
(…)
Exactamente porque a carga horária de trabalho significa que durante esse período a pessoa do trabalhador não tem a disponibilidade do seu tempo em favor de vida pessoal e familiar, a doutrina que vimos citando põe de manifesto que “(..) a sua fixação constitui um elemento essencial do contrato de trabalho, cuja omissão importa a nulidade do mesmo, por violação de normas imperativas (artº 59º nº 1, alíneas b) e d) da CRP) (..)”, elevando a tutela do repouso, do lazer, da vida familiar e da realização pessoal do trabalhador ao estalão constitucional próprio de um Estado de Direito fundado na dignidade da pessoa humana, incluso prevendo um dever do Estado de estabelecer políticas sectoriais de “conciliação da actividade profissional com a vida familiar” no artº 67º nº 2 h) CRP. (cfr. Francisco Liberal Fernandes, Notas sobre o tempo de trabalho no contrato de trabalho em funções públicas, Questões Laborais nº 35-36, Coimbra Editora, págs. 1, 2, 13 a 17, igualmente citado no douto aresto).
(…)
O carácter garantístico e vinculativo que preside ao horário de trabalho enquanto conceito operatório determinante da relação jurídica laboral, significa que a sua estipulação e modificação integram o domínio próprio da autonomia contratual das partes no respeito dos limites máximos legais, não assumindo carácter convénio-dispositivo desde logo em face do disposto no artº 135º nºs. 2 da Lei 59/2008.
Efectivamente, de acordo com este normativo a alteração do horário de trabalho por iniciativa da entidade empregadora pública deve ser precedida de “consulta aos trabalhadores afectados, à comissão de trabalhadores, … comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais”, o que significa que (i) nesta matéria a lei ordinária admite a flexibilização ou modelação do tempo de trabalho ao nível da pessoa colectiva e respectivos trabalhadores e, por outro, (ii) que tal dever de consulta assume a natureza de requisito procedimental. (Expressamente neste sentido, Liberal Fernandes, in Questões Laborais nº 35-36, pág. 17).” (sublinhado nosso).
Também no Acórdão deste TCAS datado de 20-02-2014, extraído no Recurso nº 10816/14, cuja temática, ainda que em sede cautelar, era horário específico de trabalho, trabalho em funções públicas, 40 horas, consulta dos trabalhadores, ilegalidade manifesta e simples, na esteira do acórdão que vimos citando, se proclama clara e frontalmente que o artigo 35º, nº 2, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas ao dispor que «Todas as alterações dos horários de trabalho devem ser fundamentadas e precedidas de consulta aos trabalhadores afectados, à comissão de trabalhadores ou, na sua falta, à comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais e ser afixadas no órgão ou serviço com antecedência de sete dias, ainda que vigore um regime de adaptabilidade» não significa que a Lei nº 68/2013 haja imposto um horário de trabalho «específico» (nas palavras da lei) para todos e cada um dos serviços públicos. Deixou isso para estes (cfr. o artigo 2º da Lei 68/2013 e o artigo 126º do actual RCTFP).
Por assim ser, refere-se no douto acórdão que se trata-se no artigo 135º, nº 2, cit., tanto no simples contexto contratual laboral público, como no contexto do aumento das horas semanais de trabalho dos servidores públicos decidido em geral pela Lei nº 68/2013, de ouvir os interessados quanto ao modo de concretizar ou especificar, caso a caso, a novidade legislativa, concretização ou especificação essa que cai claramente na previsão legal «todas as alterações (concretas) dos horários de trabalho».
E o acórdão que se está referindo, vai mesmo ao ponto de considerar que no âmbito de aplicação de tal regra jurídica imperativa para a Administração Pública empregadora, apurada que seja no processo cautelar a ausência de tal consulta quanto ao modo de a entidade patronal pública concretizar e densificar o aumento do «horário específico de trabalho» (nas palavras da lei) por causa da nova lei, há lugar à tutela sumária provisória prevista na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, devendo se considerar que é caso de ilegalidade manifesta e simples.
O recorrente põe em causa a aplicabilidade do regime de audição previsto no artigo 135.º/2 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas a uma situação em que a decisão que fixa os novos horários surge como meio imediato e necessário de execução do alargamento do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas operado pela Lei n.º 68/2013, de 29 de Agosto.
Porém, o caso em análise conecta-se com a execução e aplicação em concreto ou especificação pelo acto administrativo da norma geral e abstracta constante da Lei 68/2013, que aumentou o horário normal de trabalho dos trabalhadores do Estado para 40 horas semanais.
Relembrando: o artigo 135º/2 do RCTFP impunha e impõe o seguinte: «Todas as alterações dos horários de trabalho devem ser fundamentadas e precedidas de consulta aos trabalhadores afectados, à comissão de trabalhadores ou, na sua falta, à comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais e ser afixadas no órgão ou serviço com antecedência de sete dias, ainda que vigore um regime de adaptabilidade».
Ora, é para nós incontroverso e incontrovertível que esta regra imperativa e abrangente também para o modo de concretizar uma norma legal geral e abstracta no contexto do horário específico de trabalho no contrato de trabalho público, foi violada pela entidade requerida. Não se concebe a existência, nas circunstâncias probatórias apuradas, qualquer dúvida minimamente razoável sobre a aplicabilidade de tal regra jurídica ao caso presente, de concretização caso a caso da norma geral nova, com efeitos intra-contratuais laborais públicos, daquilo que a lei chama de horário específico de trabalho.
Sendo por demais evidente que a definição do horário de trabalho assume uma importância fundamental no contrato de trabalho, face às repercussões que assume na esfera pessoal do trabalhador, de tal ordem que "a sua estipulação e modificação integram o domínio próprio da autonomia contratual das partes no respeito dos limites máximos legais, não assumindo carácter convénio-dispositivo desde logo em face do disposto no art.° 135° n°2 do RCTFP" (v. AC° TCA Sul, de 06-03-2014,Proc.n°10773/14).
Donde que, ao agasalho do n° 2 do art.° 135° do RCTFP – vide similarmente o actual art.° 217° do CT, aplicável ex vi dos art°s 4° e 101º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas - que "todas as alterações dos horários de trabalho devem ser fundamentadas e precedidas de consulta aos trabalhadores afectados, à comissão de trabalhadores ou, na sua falta, à comissão sindical ou intersindical ou aos delegados sindicais ".
Por assim ser, de nenhuma censura é passível a sentença recorrida por ter entendido que a entidade demandada desrespeitou a imposição legal vertida no art.° 135°, n° 2 do RCTFP pelo facto de ter publicitado o despacho que procedeu à alteração dos horários dos trabalhadores na página da intranet do Município e por tal despacho ter sido dado a conhecer aos trabalhadores através do envio de email, tendo sido fixado um prazo de dez dias para que estes pudessem solicitar alterações.
Era, pois, imperativa a consulta prévia dos trabalhadores e das suas estruturas representativas tanto mais que ao presente procedimento administrativo eram e são aplicáveis as regras do CPA na redacção anterior (v. art°s 8º e 9° da Lei n° 4/2015, de 7de Janeiro), o qual nem sequer previa a notificação por e-mail ou a publicitação no portal da intranet como formas válidas de notificação (v. art°70°do CPA de 1992), pelo que, não podia a entidade demandada ter notificado os trabalhadores através de e-mail remetido para os endereços electrónicos ou através da referida publicitação na página da intranet do Município.
E, mesmo considerando que era válida a forma de proceder à notificação dos interessados, o certo é que os trabalhadores apenas foram chamados a solicitar alterações aos horários depois de ter sido proferido o despacho que alterou os horários de trabalho, quando tal deveria ter acontecido antes de ter sido proferido o despacho impugnado.
Seja como for, in casu constata-se que em momento algum as estruturas representativas - comissão de trabalhadores, comissão sindical ou intersindical ou delegados sindicais - foram chamadas a pronunciar-se quanto à alteração dos horários de trabalho, pelo que não podia o tribunal a quo ter julgado que a entidade demandada tinha cumprido o disposto no art.° 135°, n° 2 do RCTFP, uma vez que este normativo exige não só a consulta aos trabalhadores, como impõe a consulta às estruturas representativas.
Ante o exposto, é forçoso concluir que ao não ter sido permitido aos trabalhadores e às estruturas representativas tomarem parte na decisão sobre os horários de trabalho, em clara violação do disposto no art.° 135°, n° 2 do RCTFP, é manifesto que a entidade demandada violou o princípio da legalidade, previsto no art.° 266°, n° 2 da CRP e art.° 3°, n°1 do CPA - que impõe aos órgãos e agentes administrativos uma actuação em obediência à lei e ao direito.
Em reforço dessa conclusão, adita-se que a Constituição assegura a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito em sede de processamento da actividade administrativa (v, art°s 257°, n° 5 da CRP e 12° do CPA), sendo inválidas as decisões tomadas sem que os interessados tenham sido chamados a pronunciar-se sobre elas, pelo que estando em causa uma alteração aos horários de trabalho, e impondo a lei que tal será sempre precedido de consulta prévia aos trabalhadores e respectivas estruturas representativas, torna-se evidente que o despacho impugnado afrontou o princípio da cooperação.
Por esse prisma, ao não ter permitido aos trabalhadores e estruturas representativas tomarem parte na decisão sobre os seus horários de trabalho, dúvidas não restam de que o acto impugnado violou ainda o princípio da audiência dos interessados, previsto no n° 5 do art.° 267° da CRP e no art.° 121° do CPA.
Ademais, o acto impugnado enferma ainda de ilegalidade por violação do direito à liberdade sindical na vertente do direito à participação, informação e consulta dos representantes dos trabalhadores, consagrado no art.° 55°, n° 6 da Constituição, isso porque também o art.º 337º do RCTFP impunha o cumprimento daquele direito à participação, informação e consulta sempre que em causa estivessem, nomeadamente, "...decisões susceptíveis de desencadear mudanças substanciais a nível da organização do trabalho ou dos contratos de trabalho...".
Improcedem, pois in totum, as conclusões recursórias, devendo a sentença manter-se com os contributos expostos na presente fundamentação.
3. -DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida com a fundamentação supra expressa.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 19-01-2017
(José Gomes Correia)
(António Vasconcelos)
(Pedro Marchão)
