0272/15.6BEFUN - Supremo Tribunal Administrativo

I- A impossibilidade jurídica de renovar o ato anulado, por força da alteração superveniente do direito que lhe é aplicável, constitui causa legítima da sua inexecução.

II- Numa ação executiva de julgado anulatório em que ocorra situação de causa legítima de inexecução apenas pode ser peticionada e arbitrada uma indemnização pelo facto da inexecução e não dos danos advenientes do ato administrativo ilegal.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. A..., S.A. – identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos dos artigos 140º, 142º, n.º 1, 143º, n.º 1 e 144º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 7 de janeiro de 2021, que negou provimento à reclamação para a conferência do despacho da Relatora, na parte em que julgou:

- parcialmente procedente a exceção de erro na forma de processo, considerando que a presente ação não é apta para através dela se efetivar uma indemnização a título de responsabilidade civil extracontratual do Governo da RAM, por ato ilícito e culposo;

- procedente a invocada existência de causa legítima de inexecução, determinando a notificação das partes para, no prazo de 20 dias, querendo, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução.

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou, quanto ao mérito do recurso, as seguintes conclusões:

«1º A actividade de inspecções periódicas obrigatórias a veículos automóveis é uma actividade pública, pertencente de raiz a entidades públicas e regulada por normas de direito público.

2º O seu exercício por particulares não é feito com base numa autorização ou licença, que têm por obecto actividades privadas, mas com base numa concessão ou num acto materialmente análogo, independentemente do nomen adoptado.

3º É erróneo o entendimento do Tribunal de que a actividade em causa é permitida com base numa autorização proprio sensu, seguindo o regime jurídico dos actos precários.

4º É igualmente erróneo o entendimento do Tribunal de que o contrato de transmissão de direitos alegadamente celebrado entre AA e a B... seria um contrato de direito privado, e não um contrato administrativo.

5º Tais entendimentos do Tribunal a quo violam frontalmente o artigo 43.º do DL 550/90 e o artigo 34.º da Lei 11/2011.

6º A nulidade desse contrato não é sanada pela autorização ou aprovação à transmissão proferida Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes.

7º Ao invés do que sucede no caso dos interesses opositivos, a indemnização devida pela inexecução da sentença, desde que bem aferido pelo tribunal, tende a cobrir integralmente os interesses pretensivos do autor: o que fica por reparar em sede de execução e exige a efectivação da responsabilidade civil é pouco e marginal, em caso de interesses pretensivos.

8º A execução da sentença anulatória proferida nos autos, caso fosse integralmente possível, obrigaria a Administração a praticar um acto de concessão a favor da Exequente, como se estivesse vigente a situação fáctica e jurídica que se verificava em 1997.

9º Seguidamente, devia a Administração conferir à Exequente um novo título para a actividade concedida, por via da celebração de um contrato administrativo de gestão tendo como objecto os centros cuja abertura aquela tivesse o direito de requerer, na situação de facto e de direito existente à data em que o contrato devia ter sido celebrado (centros que hão-de ser, por isso, no mínimo idênticos em número e localização àqueles que terão então sido alegadamente convencionados com a B...).

10º Porém, verifica-se uma impossibilidade fáctica de execução da sentença anulatória na parte referente à prática de actos jurídicos substitutivos que concedessem à Exequente a actividade de inspecção automóvel relativamente a um momento passado.

11º Não existe, em adição, qualquer impossibilidade jurídica de execução da sentença nem por força da superveniência do Decreto-Lei n.º 550/99, de 15 de Dezembro; nem da superveniência do Decreto Legislativo Regional n.º 10/2003-M, de 12 de Junho; nem da superveniência da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril; nem da superveniência do Decreto Legislativo Regional n.º 19/2011-M, de 19 de Agosto; nem da superveniência de qualquer outro diploma.

12º Com efeito, as superveniências normativas só devem traduzir-se em impossibilidade de execução da sentença nos casos em que o exequente, ainda que tivesse obtido em devido tempo a satisfação dos seus interesses pretensivos, se veria agora privado da titularidade dessa situação jurídica por força da lei nova, dotada de “vocação expropriativa”.

13º Mas ainda aqui tem de haver indemnização a cargo da Administração.

14º Em face deste regime, que aflora, v. g., no n.º 3 do art. 45º-A do CPA – e cujo princípio que nele hoje se inscreve foi diretamente violado pelo Tribunal recorrido –, não se alcança em que bases jurídicas se apoia o Tribunal para eleger a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 550/99 como operando um corte no processo de reconstituição da situação actual hipotética, em virtude de não ser seguro que o ora Exequente conseguisse cumprir os novos requisitos estabelecidos no diploma.

15º O Tribunal violou deste modo a solução acolhida no direito vigente, que restringe as situações de impossibilidade normativa às superveniências legislativas que se traduzam em leis auto-exequíveis aptas a retirar a titularidade das posições jurídicas, caso estas tivessem sido devidamente satisfeitas em vez de serem indevidamente negadas. Ante tal, será igualmente inegável a violação pelo Acórdão recorrido do aludido artigo 45.º-A, do artigo 45.º e, claro está, do artigo 173.º, todos do CPTA.

16º Por outro lado, o Tribunal confunde os critérios de indemnização pelo interesse contratual positivo em caso de inexecução de sentença, para a qual se exige com frequência uma situação de “resultado garantido”, com a questão distinta dos critérios de relevância das superveniências normativas enquanto causa impeditiva da reconstituição da situação actual hipotética.

17º Em todo o caso, o Tribunal antecipou injustificadamente em cerca de três anos e meio o momento em que, no seu erróneo entendimento, deixaria de “ser seguro” que o Exequente manteria a concessão, caso esta lhe tivesse sido entregue.

18º Aliás, nem sequer se alcançam fundamentos fácticos da afirmação do Acórdão de que não seria seguro que a Exequente mantivesse a concessão após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 550/99.

19º O que é seguro é que a B... não tem qualquer título válido e eficaz para exercer a actividade de inspeção automóvel, por nulidade do contrato que celebrou com AA.

20º E não tendo um título válido e eficaz, não podia ter celebrado, como parece que celebrou, contratos de gestão ao abrigo da Lei n.º 11/2011.

21º Contratos esses que, a existirem, também seriam nulos e de nenhum efeito.

22º O Tribunal não atentou, pois, na circunstância de que quem não cumpriu efectivamente e de ciência certa os requisitos do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 550/99 e do art. 12.º, n.º 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 10/2003 foi AA e a B...: AA porque não é uma pessoa colectiva; e a B... porque nunca teve qualquer título válido e eficaz para exercer a actividade pública de inspecção automóvel – assim violando o Acórdão recorrido o artigo 133.º, alínea d) do CPA-1991, bem como os artigos 280.º e 286.º do Código Civil.

23º Os dados constantes dos autos são plenamente suficientes para concluir, em sede de prognose póstuma, que a Exequente seria hoje concessionária, se a concessão lhe tivesse sido atribuída, como devido, sendo certo que o entendimento dele divergente que se verte no Acórdão recorrido padece de um manifesto erro de julgamento por violação dos artigos 163.º, 173.º e 178.º do CPTA.

24º Em todo o caso, ao decidir que não era seguro que a Exequente cumprisse os requisitos do Decreto-Lei n.º 550/99, o Acórdão pronunciou-se sobre uma matéria de que não podia ocupar-se, com isso violando a al. d) do n.º 1 do art. 615.º do CPC, e incorrendo em nulidade por excesso de pronúncia.

25º Ou, caso assim se não entenda, deve o Acórdão ser anulado por insuficiência instrutória, pois há matéria factual constante dos autos que não foi sujeita a prova – o último dos factos provados remota a 2003! - , conforme se dispõe na al. c) do n.º 2 do art. 662.º do CPC.

26º Dada a impossibilidade fáctica de execução da sentença anulatória para o passado, o Exequente deve ser indemnizado, em sede de execução de sentença, pela impossibilidade de exercer até hoje uma actividade lucrativa de exploração, em regime de concessão, de um serviço público, à qual tinha um direito subjectivo perfeito, reconhecido pelo acórdão exequendo.

27º Essa indemnização pela frustração do direito à execução da sentença para o passado deve ser calculada nos termos do chamado interesse contratual positivo.

28º O cálculo dessa indemnização é muito fácil de fazer atentas as circunstâncias da actividade e do seu exercício, tendo, aliás, já sido junto aos autos.

29º Não se justifica recorrer no caso a juízos de equidade, que só são admissíveis como critério residual, após o esgotamento das possibilidades de determinação do valor dos danos.

30º Nenhuma impossibilidade fáctica ou jurídica se levanta relativamente à atribuição da concessão à Exequente, por via da prática de actos e/ou da celebração de contratos com eficácia ex nunc: bem ao invés, tais actos jurídicos correspondem ao cumprimento tardio dos deveres que não foram anteriormente cumpridos por força do acto administrativo que veio a ser anulado.

31º Em particular, deve a Executada celebrar contratos de gestão com a Exequente, em número e em termos análogos àqueles que terá alegadamente celebrado com a B..., por referência à situação de facto e de direito que se verificava no momento em que deviam ter sido concluídos com a Exequente.

32º Em todo o caso, se a Executada vier a invocar causa legítima de inexecução por grave lesão para o interesse público, e tal invocação ainda lhe seja admitida pelo Tribunal, impor-se-á o pagamento à Exequente da correspondente indemnização, a adicionar àquela que resulta da impossibilidade de execução da sentença para o passado.

33º Os cálculos dessa indemnização também já estão juntos aos autos, com a devida justificação técnica.

34º A decisão quanto à inexistência de erro na forma de processo já foi tomada nos autos e transitou em julgado, pelo que não podia o Acórdão recorrido ocupar-se dela, com isso se violando o efeito do caso julgado formal e as correspondentes disposições normativas vertidas nos artigos 613.º, n.º 1 e 3 e 620.º/1 do CPC.»

3. O Recorrido CONSELHO DO GOVERNO REGIONAL DA MADEIRA contra-alegou e requereu a ampliação do recurso, concluindo que:

«1. O Tribunal “a quo” não podia ignorar o contido nos artºs 43º, 48º e 49º, 54º, 67º, 68º, 72º, 73º e 74º, 117º, 134º, 135º e 181º da réplica e a desistência dos pedidos neles formulada pela A.

2. O Tribunal “a quo” deveria de conhecer e rejeitar o novo pedido formulado pela A. na reclamação para a conferência, por tal não ser admissível nos termos do artº 265º do CPCivil.

3. O Acórdão recorrido violou, entre outras disposições legais, os artºs 283º e 285º, 265º e 277º todos do CPCivil».

4. Os Recorridos B..., S.A. e AA contra-alegaram, requerendo também a ampliação do recurso, nos mesmos termos que o Recorrido público, concluindo genericamente, quanto ao mérito, que o acórdão recorrido não merece qualquer censura, devendo ser negado provimento ao recurso.

5. Notificado para o efeito, o Ministério Público não deu parecer – artigo 146.º/1 do CPTA.

6. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II. Matéria de facto

7. O TCAS deu como provado os seguintes factos:

«1) Em 16/09/1996, por aviso publicado na II série do Jornal Oficial da RAM, n.°174, foi aberto concurso público para atribuição de uma autorização para o exercício da actividade de inspecções periódicas obrigatórias de veículos na RAM, nos termos do DLR n.°4/96/M, de 27/03/1996 (diploma que adaptou à RDM o DL n.° 254/92. de 20/11, que estabelece o regime jurídico das inspecções periódicas (facto 1 da sentença exequenda);

2) No Programa desse concurso, sob a epígrafe “Os critérios de apreciação das candidaturas” mais precisamente no ponto 10, determinou-se o seguinte: a) idoneidade, capacidade técnica, financeira e método de operacionalidade através do qual assegurarão a cobertura da totalidade do parque automóvel regional (60%); b) Localização e condições das instalações (30%); c) Prazo de instalação dos centros (10%)" (cfr. fls. 21 dos autos principais e facto 2 da sentença exequenda);

3) A esse concurso concorreram nove entidades, vindo a ser admitidas, só sete: AA, C..., Lda.; D..., Lda.: E..., Lda.; F..., Lda. e G... Lda. (cfr. fls. 65 dos autos principais e facto 3 da sentença exequenda);

4) Em 14/04/1997 reuniu a Comissão de Avaliação das Propostas com a finalidade de analisar e classificar as propostas admitidas a concurso, segundo a fórmula de cálculo parametrizada pelos critérios enunciados a ponto 2), bem como, de graduar as concorrentes (cfr. fls. 65/89 dos autos principais, que aqui se dá por integramente reproduzido e facto 4 da sentença exequenda):

5) Classificadas as propostas em análise, e efectuada a lista de ordenação, a A... veio a ser posicionada no 2º lugar, com a classificação de 18,50 e AA no 1.º lugar, valorado com 18,58 pontos (cf. fls. 90 dos autos principais e facto 5 da sentença exequenda);

6) Após reclamação, a Comissão de Avaliação das Propostas reúne-se de novo a 13/06/1997 e procede à elaboração de um novo Relatório Final, que consta de fls. 129 a 160 dos autos principais, que vem parcialmente transcrito no facto 8 da sentença exequenda, no termo do qual classifica AA e A..., ambos com 18,65 valores (cf. factos 8 e 9 da sentença exequenda);

7) Com vista a quebrar essa Igualdade técnica, a Comissão propôs no Relatório Final das Propostas relativas ao Concurso Público para atribuição de uma autorização para o exercício da actividade de Inspecções Periódicas Obrigatórias de Veículos na RAM, que fosse adjudicada a autorização ao candidato AA, deduzindo, para tanto, a seguinte fundamentação: “por ser a proposta que globalmente se nos afigura a mais coerente e adaptada à realidade regional, apre ventando soluções arquitectónicas para os centros fixos, mais enquadráveis na paisagem, em contra ponto com a solução de armazéns pré-fabricados, e ainda o facto da instalação de um centro fixo no Porto Santo, que irá por certo minimizar alguns conflitos, dada a circunstância de aquela ilha possuir o parque mais «idoso» do Arquipélago ...)” (cfr. fls. 160 dos autos).” – cf. facto 10 da sentença exequenda;

8) Na sequência da indicada proposta, em 26/07/1997 foi proferida a Resolução do Conselho do Governo da RAM n.º 855/97, publicada no JO da RAM, I Série, n.º 72, de 30/06/1997, que atribuiu ao concorrente AA a autorização para o exercício da actividade de inspecções periódicas obrigatórias a veículos da RAM (cf. factos 11 e 12 da sentença exequenda);

9) A A... apresentou recurso contencioso de anulação impugnando a Resolução do Conselho do Governo da RAM n.º 855/97 e no âmbito desse recurso, em 08/08/2008, foi proferido o Ac. do TCAS que anulou a supra indicada Resolução do Conselho do Governo da RAM por a mesma padecer de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, por na apreciação e valoração do 1.º critério do concurso, a idoneidade, capacidade técnica e financeira e o método da operacionalidade através do qual era assegurada a cobertura da totalidade do parque automóvel regional, o júri do concurso ter valorado identicamente o candidato AA e o então Recorrente, quando aquele não demonstrava deter algumas das condições aí referidas ou demonstrava deter menos condições que o Recorrente e porque para o desempate entre os candidatos se elegeu o critério com menos peso, quando devia ter sido elegido aquele que tinha maior peso da avaliação final, a saber, o critério idoneidade, capacidade técnica e financeira e o método da operacionalidade através do qual era assegurada a cobertura da totalidade do parque automóvel regional, designadamente atendendo ao subcritério qualidade e quantidade dos recursos humanos – cf. docs. de fls. 36 a 107.

10) O indicado acórdão foi alvo de um recurso para o STA, que não foi provido, e de um recurso para o Tribunal Constitucional, que não foi conhecido, tendo transitado em julgado em 02/12/2014 – cf. docs. de fls. 36 a 107.

11) Em 17/12/2003 o Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes autorizou a transmissão da autorização para o exercício da actividade de inspecção técnica de veículos de AA para a B... – cf. doc. junto com a resposta ao requerimento de aperfeiçoamento, não numerado».

III. Matéria de direito

9. O presente recurso tem por objeto principal a definição do conteúdo do dever de executar a sentença anulatória da Resolução do Conselho do Governo da RAM n.º 855/97, publicada no JO da RAM, I Série, n.º 72, de 30/06/1997, que atribuiu ao concorrente AA a autorização para o exercício da atividade de inspeção técnica periódica obrigatória aos veículos da Região Autónoma da Madeira.

Em causa, concretamente, estão duas questões, conexas, mas lógica e cronologicamente distintas.

Em primeiro lugar, a questão de saber se existe uma causa legítima de inexecução da referida sentença anulatória, que foi proferida, em recurso jurisdicional, por Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 8 de agosto de 2008, e que transitou em julgado em 2 de dezembro de 2014, depois de ser, entre outros, confirmada por este Supremo Tribunal Administrativo.

Em segundo lugar, no caso de este Tribunal concluir pela impossibilidade daquela execução, confirmando, no todo ou em parte, o acórdão ora recorrido, a questão da delimitação do âmbito da indemnização devida à Recorrente pelo Recorrido Conselho do Governo Regional da Madeira, nos termos do número 1 do artigo 178.º do CPTA.

10. Os Recorridos vieram requerer a ampliação do presente recurso, alegando, concretamente, a falta de legitimidade da Recorrente para pedir mais do que aquilo que «confessou» não ser possível pedir em sede execução de sentença, nomeadamente por ter, na réplica à contestação por eles apresentada, «desistido» dos pedidos que agora retoma, de obtenção de um título para exercer, no futuro, a atividade de inspeção obrigatória aos veículos da RAM, e de uma indemnização «pela impossibilidade de exercer até hoje uma actividade lucrativa de exploração, em regime de concessão, de um serviço público, à qual tinha um direito subjectivo perfeito, reconhecido pelo acórdão exequendo».

O conhecimento da questão da legitimidade da Recorrente, na medida em que diz respeito aos pressupostos do recurso por ele interposto, deveria normalmente preceder o conhecimento do respetivo mérito.

Mas neste caso não é assim.

Desde logo, porque tal como vem alegada, não é claro que a questão diga realmente respeito à falta de legitimidade processual da Recorrente, e não à falta da sua legitimidade substantiva, por eventualmente não lhe assistir o direito que constitui a causa dos pedidos que formulou. Mas, em qualquer caso, porque tratando-se de uma ampliação do âmbito do recurso, a mesma apenas deve ser conhecida no caso de este Supremo Tribunal admitir que o mesmo pode proceder.

Na verdade, e como se afirmou recentemente no Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 11 de março de 2021, «a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do Recorrido, prevista no artigo 636.º do CPC, visa, como a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo deixou consignado em arestos anteriores: “permitir ao recorrido a reabertura da discussão sobre determinados pontos (fundamentos) que foram por si invocados na acção (e julgados improcedentes), mas só e apenas se o recurso interposto, sem essa apreciação, for de procedência”. Portanto, a possibilidade de apreciar o pedido de ampliação do objecto do recurso está dependente de uma outra possibilidade, a de o recurso interposto pelas recorrentes poder proceder”» - cfr. Processo 02505/10.6BEPPRT (0458/17), e a jurisprudência anterior nele citada, disponível em www.dgsi.pt.

Vejamos então se o recurso pode proceder.

11. Nos termos do número 1 do artigo 173.º do CPTA, «a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado (...) por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado».

Os termos em que – idealmente - essa reconstituição se deveria fazer, já não constitui matéria de controvérsia nos autos.

Assim, e como se afirmou no acórdão recorrido, «temos por certo que por via da anulação da Resolução do Conselho do Governo da RAM, de 26/07/1997, em sede de execução de sentença teria a candidatura da A..., quanto ao 1.º critério, de ser pontuada de forma superior a AA. Consequentemente, havia de ser concedida à A... a autorização concursada - e não a AA».

A questão que se coloca, agora, é a de saber se a concessão da autorização concursada ainda é possível, e por referência a que data.

12. No acórdão recorrido decidiu-se que se verifica «uma impossibilidade jurídica e absoluta de executar a sentença, pois na data em que a Administração se constituiu na obrigação de conceder à A... a autorização para acesso à actividade de inspecção técnica de veículos, esse título já não era juridicamente válido para tal efeito e se ficcionado como concedido em data anterior também se teria obrigatoriamente que considerar já caducado».

A Recorrente reconhece que existe uma impossibilidade fáctica de execução da sentença em relação ao passado, porque ela não pode exercer ex-post a atividade inspetiva que teria exercido se, oportunamente, tivesse sido habilitada para o efeito, mas contrapõe que nada obsta, para o futuro, que a mesma seja investida num título equivalente ao da autorização para o exercício da atividade inspetiva que lhe foi ilegalmente negado pelo ato anulado pela sentença exequenda.

Alega, a esse respeito, que «nenhuma impossibilidade fáctica ou jurídica se levanta relativamente à atribuição da concessão à Exequente, por via da prática de actos e/ou da celebração de contratos com eficácia ex nunc: bem ao invés, tais actos jurídicos correspondem ao cumprimento tardio dos deveres que não foram anteriormente cumpridos por força do acto administrativo que veio a ser anulado».

Mas não tem razão.

13. O conteúdo da reconstituição da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado determina-se, como vimos, por referência à situação jurídica e de facto existente à data da prática desse ato, nos termos do número 1 do artigo 173.º do CPTA, in fine.

Isso não significa, no entanto, que o(s) ato(s) de execução da sentença anulatória tenha(m), necessariamente, eficácia retroativa. Embora a Administração possa – em função das circunstâncias concretas de cada caso - ser constituída no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa, como decorre do número 2 do citado artigo 173.º, dessa disposição legal não resulta que exista uma regra ou princípio geral de retroatividade dos atos de execução de sentenças anulatória.

E no caso dos autos a retroatividade, não só não é facticamente possível, como reconhece a Recorrente, como também não é juridicamente possível, dado que um ato que a investisse numa autorização para exercer uma atividade que foi desenvolvida por terceiros, e não pode ser materialmente repetida, careceria de objeto, sendo, consequentemente, nulo e de nenhum efeito.

14. Do exposto resulta, necessariamente, que uma eventual renovação do ato anulado teria que se subordinar ao direito atualmente em vigor, como impõe o princípio tempus regit actum.

Ora, como está sobejamente evidenciado nos autos, o direito actualmente em vigor não é o mesmo que vigorava à data do ato anulado pela sentença exequenda, e não prevê uma autorização análoga àquela a que a Recorrente teria direito por força da mesma.

A atividade de inspeção técnica de veículos a motor e seus reboques está hoje regulada pela Lei n.º 11/2011, na redacção que lhe é dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de Fevereiro, diploma que foi adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 19/2011/M, de 19 de agosto.

Nos termos dos referidos diplomas legais, qualquer pessoa singular ou colectiva pode exercer aquela actividade, sem dependência de concurso público, desde que se verifiquem os requisitos objectivos estabelecidos para a instalação de novos centros de inspecção e as respectivas entidades gestoras cumpram, no plano subjectivo, as condições de capacidade técnica e de idoneidade estabelecidas naqueles diplomas legais – cfr. artigos 2.º e 4.º da L n.º 11/2011, e 3.º do DLR n.º 20/2011/M.

Verificados aqueles requisitos, e cumpridas aquelas condições, o direito de exercer a actividade adquire-se por efeito da celebração de um contrato de gestão celebrado entre a entidade gestora do Centro de Inspeção e a Direção Regional de Transportes Terrestres – cfr. artigos 3.º, n.º 1 da L n.º 11/2011, e 2.º, n.º 1 do DLR n.º 20/2011/M.

Significa isto que o direito reconhecido à Recorrente pela sentença exequenda não é bastante para lhe garantir o acesso e a permanência na atividade inspetiva, que depende, hoje, da verificação de requisitos de localização dos centros de inspeção, e de critérios de qualificação das respectivas entidades gestoras, que não estavam verificados no procedimento de concessão da autorização a que a mesma tinha direito, se não tivesse sido ilegalmente privada de obter a adjudicação do concurso entretanto anulado.

E não podem os tribunais sobrepor-se à Administração no exercício da sua margem de livre apreciação e valoração do cumprimento daqueles requisitos e condições, ordenando-lhe que celebre com a Recorrente um contrato de gestão a que ela não teria, a priori, o direito de celebrar, mesmo que não tivesse sido ilegalmente privada da adjudicação da autorização em questão.

15. A ideia defendida pela Recorrente, de que seria possível ficcionar a concessão de uma autorização reportada à situação jurídica e de facto existente à data do ato anulado, reconstituindo, a partir daí, a situação jurídica que existiria se aquela autorização se mantivesse ininterruptamente em vigor até à data da execução do julgado, não encontra qualquer apoio na lei.

A Recorrente parte do pressuposto jurídico infundado, de que é titular de um «direito subjetivo perfeito» reconhecido pelo acórdão exequendo, de exercer «uma atividade lucrativa de exploração, em regime de concessão, de um serviço público».

Há, no entanto, uma contradição na sua argumentação, porque ela não pode reclamar, simultaneamente, ter direito a ser investida numa concessão de serviço público de inspeção técnica de veículos a motor e seus reboques no arquipélago da Madeira, e dispor, sobre o objeto dessa concessão, de um direito subjetivo perfeito, i.e., de um direito subjetivo patrimonial privado.

É, aliás, duvidoso que se possa dizer que a autorização prevista no Decreto-Lei n.º 254/92, de 20 de novembro, titulava uma concessão de um serviço público, mesmo se, por força do Decreto Legislativo Regional n.º 4/96/M, de 27 de março, aquela atividade tenha sido exercida na Região Autónoma da Madeira em regime de exclusivo.

Mas, independentemente da natureza jurídica do respetivo título, do regime conjugado daqueles dois diplomas legais, que não estabeleceram qualquer prazo de validade para o exercício da atividade autorizada, não resulta que o titular da autorização pudesse aspirar a permanecer nessa atividade indefinidamente, nem, muito menos, que pudesse arrogar-se a titularidade de um direito subjetivo consolidado a nela permanecer, oponível a quaisquer alterações supervenientes do quadro legal aplicável.

Tal como o regime legal atualmente em vigor, o regime legal que o precedeu, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 550/99, de 15 de dezembro, adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Legislativo Regional n.º 10/2003/M, de 5 de junho, fez depender o exercício da atividade inspetiva da verificação de critérios de idoneidade e de qualificação técnica, económica e financeira das entidades gestoras dos centros de inspeção, pelo que a permanência em atividade do titular de uma autorização concedida originariamente ao abrigo do Decreto-Lei n.º 254/92, sendo possível, não radicava no direito adquirido na sua vigência, mas no preenchimento das condições estabelecidas pela nova lei.

A Recorrente não tem, por isso, razão, quando alega que, no acórdão recorrido, «há uma violação clara e directa da solução acolhida no direito vigente, que restringe as situações de impossibilidade normativa às superveniências legislativas que se traduzam em leis auto-exequíveis aptas a retirar a titularidade das posições jurídicas, caso estas tivessem sido devidamente satisfeitas em vez de serem indevidamente negadas».

Não foram as «superveniências legislativas» que retiraram a titularidade de posições jurídicas consolidadas, foi o Decreto-Lei n.º 254/92 que não as consolidou, nomeadamente, ao não estabelecer um prazo mínimo garantido para o exercício da atividade inspetiva por ele autorizada.

16. Do exposto resulta claro que o acórdão recorrido não merece censura quando reconhece existir «uma impossibilidade jurídica e absoluta de executar a sentença», sendo também acertada a sua decisão de ordenar a notificação das partes para acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, nos termos do artigo 178.º do CPTA.

Sobre o âmbito dessa indemnização também não podem restar dúvidas de que a mesma, como expresso na lei, é exclusivamente devida pelo «facto da inexecução», nela não cabendo, portanto, como se assinalou no acórdão recorrido, «todos os restantes danos que decorram de forma autónoma da decisão anulada ou que tenham sido originados pela ilicitude de tal decisão».

Nesse sentido, e de forma categórica, já se pronunciou este Supremo Tribunal Administrativo no seu Acórdão de 7 de maio de 2015, proferido no Processo n.º 047307A, onde se concluiu que «numa ação executiva de julgado anulatório em que ocorra situação de causa legítima de inexecução apenas pode ser peticionada e arbitrada indemnização “pelo facto da inexecução” e não dos danos advenientes do ato administrativo ilegal, sendo que a reparação destes deverá ser realizada na ação administrativa comum enquanto forma processual idónea e adequada para tal efeito».

No caso concreto, a Recorrente propôs contra a Região Autónoma da Madeira e todos os membros do respetivo governo, uma ação administrativa autónoma, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal sob o n.º 118/18.3BRFUN, onde deduziu um pedido indemnizatório que visava ressarcir-se dos prejuízos que sabia não poder reclamar em sede de execução de sentença anulatória. A referida ação, contudo, foi rejeitada, tendo os RR. sido absolvidos da instância por sentença, já transitada em julgado, que declarou prescrito o direito de indemnização nela reclamado.

Não pode, por isso a Recorrente, pretender obter nos presentes autos a indemnização que não conseguiu obter pelos meios próprios, e que exceda o ressarcimento do dano que lhe foi causado pelo facto da inexecução, nos termos definidos pelo acórdão recorrido.

Aquele dano, conforme se afirmou no referido acórdão, é «o dano objectivo que resulta da frustração da utilidade com a decisão proferida e dos danos que seguramente teve com tal frustração», devendo entender-se como tal o dano decorrente da impossibilidade de exercer a atividade de inspeção técnica de veículos até à data em que a autorização se pudesse manter autonomamente em vigor, i.e., até ao termo do prazo de adaptação estabelecido pelo número 1 do artigo 12.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 10/2003/M, de 5 de junho, que adaptou à região o disposto no artigo no número 1 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 550/99, de 15 de dezembro.

A partir daí, e como também se afirmou no acórdão recorrido, «a frustração do direito do Exequente a ver executada a sentença anulatória deixa de ser causa adequada para a impossibilidade de tal exercício, pois esse exercício já não dependia apenas de se ser titular de tal autorização, mas implicava o cumprimento de novas condições e exigências que se encontram para além do que decorria do acertamento que teve lugar por via da sentença anulatória».

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso, e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente. Notifique-se

Lisboa, 7 de dezembro de 2023. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – José Francisco Fonseca da Paz - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.