Quem foi o relator do acórdão 0205/14.7BESNT?

O relator foi Ana Celeste Catarrihas da Silva Evans de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0205/14.7BESNT?

O acórdão foi proferido em 13 de março de 2025.

0205/14.7BESNT

Sumário

I - Considerando o conteúdo material do artigo 403.º do CCP, desde logo, assumido no n.º 1, em consonância com a sua respetiva epígrafe, decorre que a finalidade do exercício do poder de aplicação da sanção contratual em causa consiste a de prevenir e sancionar o atraso da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, independentemente de esse atraso se verificar no início ou na conclusão da execução do contrato da empreitada. II - O CCP não tem nenhuma norma semelhante à que vigorava no regime anterior, o D.L. n.º 59/99, de 02/03, que aprovou o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (RJEOP), designadamente, os seus artigos 233.º, com a epígrafe “Liquidação das multas e prémios”, inserida no Capítulo VII - Liquidação e pagamento das multas e prémios contratuais, e 201.º, com a epígrafe “Multa por violação dos prazos contratuais”, inserida no Capítulo VIII - Não cumprimento e revisão do contrato. III - Ao contrário do artigo 233.º do RJEOP, o artigo 403.º do CCP não prevê qualquer limite temporal para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores, não se referindo ao auto de receção provisória como momento limite para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores. IV - O n.º 1 do artigo 403.º do CCP, estabelece que o dono da obra “pode aplicar uma sanção contratual”, tendo esta sanção natureza sancionatória do comportamento do empreiteiro na execução da obra, com reflexo na execução do contrato. V - Dando por adquirido que o legislador do CCP conhecia o regime anterior, aprovado pelo D.L. n.º 59/799, de 02/03 (RJEOP), relativo à aplicação de multas contratuais no âmbito dos contratos de empreitada de obra pública, que fixava expressamente o limite da receção provisória para poder haver a aplicação de multas contratuais, ao nada dizer no novo regime, no artigo 403.º do CCP, tem de convocar-se as normas legais de interpretação e aplicação da lei, nos termos das quais, na tarefa de fixação do sentido e alcance da lei, “o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”, segundo o n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil. VI - Tendo o CCP estabelecido um regime de aplicação de sanções contratuais em que não reproduziu o limite temporal anteriormente existente, não é difícil admitir que se pretendeu permitir que o dono da obra possa aplicar sanções contratuais, mesmo depois da receção provisória da obra, desde logo, por ser nessa altura que melhor se encontra para aferir do impacto que os eventuais atrasos no início, na execução ou na finalização da obra, possam ter produzido danos imputáveis ao empreiteiro e que justifiquem a aplicação de sanções, tal como previsto no n.º 1 do artigo 403.º do CCP. VII - Acresce estabelecer o CCP um regime próprio para as situações em que o incumprimento do contrato pode ser sancionado com uma sanção de natureza compulsória, correspondente ao disposto no artigo 372.º, n.º 4, al. a), que não tem a mesma natureza da sanção contratual prevista no artigo 403.º, n.º 1 do CCP, cuja função essencial é a de possibilitar ao dono da obra o poder de sancionar o incumprimento do contrato por culpa do empreiteiro pelos danos sofridos com os atrasos de execução da obra. VIII - As sanções aplicadas ao abrigo do artigo 403.º do CCP decorrem diretamente da lei, constituindo um poder-dever ope legis, a ser exercido pelo dono de obra quando verificados os respetivos pressupostos de incumprimento pelo empreiteiro, em defesa do interesse público assumido no cumprimento das prestações contratuais e enquanto garantia, de através do exercício desse poder sancionatório, existir o cumprimento do contrato que visa satisfazer a necessidade pública. IX - Releva a frequência com que o fator prazo de execução da empreitada integra o sistema de avaliação dos procedimentos pré-contratuais, constituindo um atributo da proposta, pelo que, o sistema sancionatório contratual prossegue ele próprio, também, o interesse público das vinculações assumidas na fase procedimental, convocando a aplicação dos princípios gerais da contratação pública, da concorrência, da igualdade e da imparcialidade (artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP). X - Os comandos normativos constituem aspetos de vinculação e não de discricionariedade administrativa, devendo ser tido em devida conta que está em causa o exercício de um poder legal especialmente conferido ao dono da obra e, não de um instrumento contratual, que pode ou não ser consagrado e que, por isso, pode ou não ser usado. XI - Tanto basta para concluir que no atual CCP se verifica uma mudança no modo de sancionar contratualmente os atrasos imputáveis ao empreiteiro, deixando a aplicação da sanção de ter como limite o momento da receção provisória. XII - Não definindo o artigo 403.º do CCP a imposição de qualquer limite associado à fase de vigência do contrato de empreitada, tem de se entender que esse poder de aplicação de sanções contratuais pode ser exercido durante toda a vigência do contrato, sendo esta a condição-limite para ser aplicada a multa contratual nos termos do artigo 403.º do CCP, pois quando o contrato deixe de produzir os seus efeitos não mais se manterá tal poder do dono da obra. XIII - O dono da obra pode aplicar multas contratuais ao abrigo do artigo 403.º do CCP durante todo o tempo em que o respetivo contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos, negando a possibilidade de exercício desse poder sancionatório após a extinção do contrato. XIV - A aplicação de sanções contratuais não assentam na única finalidade de compelir ao bom e pontual cumprimento do contrato e, por isso, um propósito compulsório, mas também uma finalidade sancionatória, na aplicação de uma sanção-castigo, em consequência do incumprimento contratual ou legal por parte do empreiteiro.

Texto

Espécie: Recursos de revista de acórdãos do TCA Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – RELATÓRIO 1. PARQUE ESCOLAR, E.P.E. (PARQUE ESCOLAR), devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), em 10/12/2020, que indeferiu a reclamação para a conferência e confirmou a decisão sumária do Relator, que negou provimento ao recurso e manteve a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, que julgou a ação procedente, anulando o despacho impugnado, de aplicação da multa contratual no âmbito da empreitada de obras públicas. 2. A Autora, A..., S.A. - CONSTRUÇÃO CIVIL E OBRAS PÚBLICAS, ora Recorrida, intentou ação administrativa especial de impugnação do despacho do Diretor da Delegação Sul da Parque Escolar, de 12/11/2013, que lhe aplicou a multa contratual no montante de € 2.744.120,00, no âmbito da execução do contrato de empreitada n.º ...56.... 3. Por sentença de 09/07/2019, o TAF de Sintra julgou a ação procedente e, em consequência, anulou o despacho impugnado. 4. Inconformada, a Entidade Demandada PARQUE ESCOLAR recorreu para o TCAS, o qual, por decisão sumária do Desembargador Relator, de 29/10/2020, ao abrigo dos artigos 652.º, n.º 1, al. c) e 656.º do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º do CPTA, negou provimento ao recurso e manteve integralmente a sentença recorrida. 5. Novamente inconformada, a Entidade Demandada reclamou para a Conferência, a qual, por acórdão de 10/12/2020, indeferiu a reclamação e confirmou a decisão sumária do Desembargador Relator de 29/10/2020, sendo deste acórdão do TCAS que vem interposto o presente recurso de revista, cujas alegações a Recorrente, PARQUE ESCOLAR, encerra com as seguintes conclusões: “A. As instâncias inferiores sustentam-se em doutrina e jurisprudência, fazendo crer que é pacífico que não é possível aplicar multas contratuais, por factos anteriores, após a recepção provisória da obra. B. A jurisprudência oferecida foi produzida antes da entrada em vigor do Código dos Contratos Públicos visando, portanto, normas ínsitas na legislação anteriormente em vigor, com especial relevância o artigo 233.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2-março, que o atual código revogou ou não decidem questão semelhante aos presentes autos. C. Considerando que o Código dos Contratos Públicos não dispõe de norma que impeça tal aplicação, entende a Recorrente que as instâncias inferiores andaram mal, não se encontrando vedada a aplicação da penalidade em questão. D. A doutrina e jurisprudência supra referidas, sustentam-se na qualificação da natureza jurídica de sanção contratual. Tais sanções teriam natureza meramente compulsória, porquanto tinham como objetivo compelir o empreiteiro no cumprimento dos prazos contratualmente fixados. E. À luz da legislação ora em vigor, as sanções pecuniárias em apreço não têm uma função meramente compulsória. F. Considerando a inexistência no C.C.P. de uma norma com um conteúdo idêntico ao n.º 4 do artigo 233.º do Decreto-Lei n.º 59/99, parece que tal facto consubstancia uma clara opção do legislador e que, como tal, as multas previstas no C.P.P. podem ser aplicadas após a receção provisória da obra, como bem refere Andrade da Silva: “o InCI, integrado numa proposta de alteração do CCP, previa o acréscimo de um nº 4 ao artigo 403.º, nos termos do qual, à semelhança do que sucedia no RJEOP, depois de efectuada a recepção provisória da obra não poderiam ser aplicadas multas contratuais correspondentes factos ou situações anteriores, tornando claro que o momento de recepção provisória é um momento de “acerto de contas” da empreitada, uma vez que é efectuada uma vistoria técnica à execução dos trabalhos. Mas esta parte da proposta não foi adoptada pelo Decreto-Lei nº 278/2009, de 2 de Agosto, que introduziu alterações ao CCP.”, in Dicionário do Código dos Contratos Públicos, Almedina, 2010, pág. 435 e ss. (negrito nosso). G. Aliás, Andrade da Silva distingue, na referida obra Dicionário do Código dos Contratos Públicos, “sanção contratual” de “sanção pecuniária compulsória”. Com efeito, no que concerne a “sanção contratual” centra-se o referido autor no regime previsto no artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos. Por outro lado, relativamente à “sanção pecuniária compulsória”, o autor cinge-se à citação do artigo 372.º do Código dos Contratos Públicos. H. Da citada distinção jurídica – entre sanção contratual e sanção contratual compulsória -, resulta, claramente, a existência de sanções compulsórias (as previstas no art. 372.º do CCP) de outras sanções de natureza não meramente compulsória (as previstas no art. 403.º do CCP). I. O já transcrito art. 372.º do CCP, que inequivocamente se refere a sanções compulsórias, possibilita ao dono da obra optar entre aplicar uma sanção, tendo em vista compelir o empreiteiro no cumprimento, ou optar pela execução dos trabalhos a mais, directamente ou por intermédio de terceiro. J. Ao invés, nos termos do art. 325.º do CCP, o dono da obra, caso o empreiteiro não cumpra de forma exata e pontual as obrigações contratuais ou parte delas por facto que lhe seja imputável, pode optar pela efectivação das prestações de natureza fungível em falta, directamente ou por intermédio de terceiro ou por resolver o contrato com fundamento em incumprimento definitivo. Mas qualquer que seja a sua opção, poderá sempre aplicar as sanções previstas no contrato para o caso de incumprimento (cfr. nº 4 da citada disposição legal). K. Deste modo, outra alternativa não resta senão de concluir que estas sanções não têm uma natureza meramente compulsória, mas também de natureza sancionatória. L. Do n.º 1 do art. 329.º do CCP, resulta claro que o dono da obra pode resolver o contrato e aplicar sanções contratuais, as quais, atento o efeito da resolução, não podem ser consideradas como meramente compulsórias, pois não visam compelir o empreiteiro em qualquer cumprimento. M. Assim sendo, não se vislumbra na legislação em vigor qualquer limitação temporal para a aplicação de multas contratuais, não consubstanciando tal facto qualquer omissão do legislador, mas antes uma intenção deliberada de não fazer consagrar tal limitação. N. No âmbito dos contratos públicos não tem aplicação o invocado art. 1224.º do Código Civil, cfr. alegado pela A.”. Pede que o recurso seja admitido e lhe seja concedido provimento, revogando-se a decisão recorrida, com a consequente absolvição do pedido contra si formulado. 6. A Recorrida, A..., S.A., apresentou contra-alegações, as quais terminam com as seguintes conclusões: “A. O presente Recurso de Revista, salvo melhor opinião, não reúne os necessários pressupostos nos termos do art. 150.º e ss do CPTA e como tal deve ser indeferido desde logo. B. O Recurso de Revista apenas pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, versando essencialmente sobre questões de direito, sendo certo que o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (Cfr. Art. 150.º n.º 4 do CPTA), o que in casu não sucede. C. A pretensão da Recorrente de que é possível aplicar sanções contratuais decorrentes dos atrasos na execução da empreitada afigura-se-nos ser uma questão simples, já por diversas vezes decidida nos vários Tribunais, e não nos parece que se justifique a pretensão da Recorrente em face das decisões proferidas que lhe foram desfavoráveis nas várias instâncias. D. Por outro lado, e relativamente à questão levantada pela Recorrente, de divergência com as decisões proferidas e em dupla conforme, o que se constata é que a mesma apenas pretende novamente ver apreciada a sua discordância, o que é inadmissível processualmente, e o não deverá ser feito através do Recurso de Revista interposto. E. Como bem referiu a decisão do TCA e que aqui acompanhamos: “ a decisão sumária reclamada, negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida de 9.07.2019 do TAF de Sintra que havia julgado a acção procedente e anulado o acto impugnado, com fundamento em que o despacho em causa – multa contratual no montante de EUR 2.744.120,00 no âmbito da execução do contrato de empreitada n.º ...56... – era ilegal por ter aplicado multa contratual por atraso no cumprimento do prazo contratual quando já não era legitimo ao dono da obra fazê-lo, uma vez que a obra já tinha sido provisoriamente recebida e os trabalhos a que se referem a multa já se encontravam há muito terminados. F. Ora, seguindo e acompanhando a decisão proferida pelo TAF de Sintra: “na situação em apreço, a multa contratual foi decidida não só depois da receção provisória da obra, mas mais de um ano depois da assinatura desse auto, momento em que, de acordo com o CCP, a conta final da empreitada já deveria estar há muito elaborada. G. Assim se conclui que o despacho impugnado é ilegal por ter aplicado multa contratual por atraso no cumprimento do prazo contratual quando já não era legitimo ao dono da obra fazê-lo, uma vez que a obra já tinha sido provisoriamente recebida e os trabalhos a que se referem a multa já se encontravam há muito terminados”. H. “A interpretação exposta, no sentido de não poderem ser aplicadas multas contratuais por atrasos na execução dos trabalhos após a receção provisória da obra, resulta também de uma leitura integrada do regime jurídico das empreitadas previsto no CCP. I. Na realidade, de acordo com o art.º 399.º do CCP, inexistindo revisão ordinária de preços, a conta final da empreitada é elaborada no prazo de dois meses após a receção provisória. J. Daqui decorre que a liquidação da obra entregue provisoriamente deve ser efetuada imediatamente, com referência a todos os elementos, despesas, encargos, multas e/ou devidos no período anterior à receção provisória, o que afasta a possibilidade de virem a ser ainda aplicadas multas por atraso no cumprimento das prestações contratuais ou, pelo menos, por factos anteriores à data da receção provisória.” K. Destarte, bem andou o Tribunal, ao proferir o entendimento, que igualmente sufragamos de que: “A multa contratual prevista no art. 403.º, n.º1, do CCP, consubstancia um instrumento sancionador com a função, positiva, de estimular o correcto cumprimento do contrato e não como um mecanismo de ressarcimento de danos. L. A recepção da obra não significa o fim das obrigações contratuais do empreiteiro, mas certo é que, tal matéria, por não vir arguida, não constitui objecto do recurso. M. Tendo a multa contratual sido decidida depois da recepção provisória da obra e mais de um ano depois da assinatura desse auto (momento em que, de acordo com o CCP, a conta final da empreitada já deveria estar há muito elaborada), a sua aplicação, ao abrigo do art. 403.º, n.º1, do CCP, já não podia ocorrer, uma vez que a obra tinha sido provisoriamente recebida e os trabalhos a que se referem a multa se encontravam há muito terminados”. N. Cremos pois que, não deve ser admitido o Recurso de Revista, devendo ser mantida a decisão proferida pelo Tribunal a quo, pois fez correcta aplicação da legislação aplicável, e decidiu em conformidade com esta, não merecendo qualquer censura ou reparo, devendo assim ser mantida in totum.”. Pede que seja negado provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão. 7. O recurso de revista interposto pela Entidade Demandada/Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 25/02/2021, do qual consta: “As instâncias convieram na anulação do acto impositivo da multa por esta possuir natureza compulsória e não ser, por isso, aplicável naquela fase da empreitada. (...) A posição unânime das instâncias filia-se na jurisprudência deste Supremo e obtém, ao menos «prima facie», um efectivo apoio no texto e na «ratio» do n.° 3 daquele art. 403°. Mas tal jurisprudência refere-se a legislação pretérita, não a havendo sobre o art. 403° do CCP. Por outro lado, os litígios em torno das multas contratuais aplicadas em contratos de empreitada são frequentes, justificando-se que se obtenha do Supremo uma tomada de posição - esclarecida e firme - sobre o assunto.”. 8. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso e da manutenção do acórdão recorrido, concluindo “(...) o recurso de revista interposto pela recorrente PARQUE ESCOLAR, S.A. não merece provimento, entendendo-se que o acórdão recorrido deve ser mantido, embora com fundamento na diferente interpretação que propomos do sistema instituído pelo CCP.”. 9. O processo vai, sem vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento, mas com prévio envio do projeto de acórdão. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR 10. Constitui objeto do presente recurso de revista aferir se o acórdão do TCAS, ao negar provimento ao recurso e ao confirmar a sentença do TAF de Sintra, incorreu em erro de julgamento de direito, ao julgar que a multa contratual prevista no n.º 1, do artigo 403.º do CCP, não é suscetível de aplicação pela Entidade Demandada após a receção provisória da obra, com fundamento em factos anteriores, no âmbito da empreitada de obra pública, por não ser possível aplicar sanções contratuais decorrentes de atrasos na execução da empreitada, depois da receção da obra, atento o seu caráter compulsório. III. FUNDAMENTOS DE FACTO 11. O TCAS deu como assente a seguinte factualidade, por reporte à sentença proferida em 1.ª instância: “i) Factos provados A) Em 31-07-2009, A..., SA e Parque Escolar, EPE celebraram o contrato de empreitada n.º ......, tendo por objeto a execução das obras de modernização para a Fase 2A do Programa de Modernização das Escolas com Ensino Secundário – Lote...1 – Escola Secundária ..., em ..., pelo preço contratual de € 13.720.600,00 (cláusula segunda) e com o prazo de execução de dezoito meses a contar da data da consignação (cláusula quinta). (Cfr. documento n.º 1 da PI, fls. 28 a 36 dos autos, que se têm por integralmente reproduzidas) B) Em 4-08-2009, a Parque Escolar, EPE, a Fiscalização e A..., SA outorgaram auto de consignação da obra referida na alínea anterior. (Cfr. documento n.º 2 da PI, fls. 37 dos autos) C) Em 15-06-2011, a Parque Escolar, EPE, a Fiscalização e A..., SA outorgaram auto de receção provisória parcial da empreitada referida na alínea A), com o seguinte teor: «Aos quinze dias do mês de Junho de 2011 no local onde foram executados os trabalhos respeitantes à “Empreitada de Modernização das Escolas com Ensino Secundário - Lote...1 - Escola Secundária ..., incluída na fase 2ª do Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário, aprovado pelo Conselho de Ministros n°1/2007, adjudicada à empresa A... SA, a que se reporta o contrato celebrado em ../../2009 (contrato n° ...56...), compareceu como representante da Parque Escolar, EPE, o Sr. Eng.° AA, como representante da Fiscalização o Sr. Eng.° BB e como representante da Entidade Adjudicatária o Sr. Eng. CC, a fim de efectuarem vistoria para efeitos de Recepção Provisória Parcial da referida empreitada. Da vistoria efectuada, conclui-se que todos os trabalhos estão executados de acordo com o Projecto, o Caderno de Encargos, o contrato, alterações impostas ou acordadas posteriormente e regras técnicas e de arte aplicáveis, mostrando-se cumpridas todas as obrigações contratuais e legais do empreiteiro, estando a obra em condições de ser recebida provisoriamente, à excepção da GTC (Gestão Técnica Centralizada), CDI (central detecção incêndio), SADI (Sistema automático de detecção de intrusão), SADGÁS (Sistema automático de detecção de Gás), SCH (Sistema de Central Horária), SCC (Sistema de Central de Chamada) e da Compilação Técnica, nomeadamente as telas finais, certificação da rede informática, conclusão dos relatórios dos ensaios, manuais de utilização dos edifícios e manutenção dos equipamentos, termos de responsabilidade dos técnicos das várias especialidades, e dos trabalhos constantes em Lista Anexa ao presente auto, os quais devem ser modificados/reparados até ao dia vinte e nove de Agosto de 2011, data a partir da qual será marcada nova vistoria para efeitos de recepção provisória. Pelo representante do Empreiteiro foi declarado que aceitava e reconhecia como totalmente exactos os defeitos identificados e respectivas correcções necessárias, a efectuar dentro do prazo indicado. A não correcção dos defeitos identificados na lista anexa no prazo acima referido constitui incumprimento do prazo contratual de execução dos respectivos trabalhos, incorrendo o Empreiteiro na aplicação de penalidades desde o termo do prazo contratual, acrescido de eventuais prorrogações que tenham sido concedidas. Verifica-se, relativamente às partes da obra em condições para ser recebidas que quanto ao Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição não foi evidenciado o correctamente cumprido pelo Empreiteiro e todos os presentes na obra, nos termos da legislação aplicável, pelo que esses elementos devem ser entregues na próxima vistoria a agendar. Falta ainda entregar o plano de manutenção de todos os sistemas e equipamentos referentes às instalações técnicas/especiais, cujos custos de manutenção são, de acordo com o previsto no Caderno de Encargos, da responsabilidade da Entidade Adjudicatária pelo período de cinco anos após a data desta recepção (exclui-se a GTC, SADI, CDI, SADGÁS, visto a mesma não ser recepcionada neste auto), estando o mesmo sujeito à aprovação prévia por parte da Parque Escolar. Nada mais havendo a declarar, foi dada como findo este acto de recepção provisória parcial da Obra e lavrado o presente, o qual, depois de lido em voz alta e julgado conforme, vai ser assinado por todos os intervenientes.» (Cfr. documento n.º 8 da Contestação, fls. 470 a 471 dos autos). D) Em 26-09-2011, A..., SA e Parque Escolar, EPE celebraram o “4º Aditamento ao Contrato de Empreitada n.º ...56...”, o qual, na cláusula primeira, formaliza a “prorrogação do prazo final da empreitada da Escola Secundária ..., em ... em 115 dias, para 30 de Maio de 2011”. Cfr. documento n.º 2 da Contestação, fls. 403 a 405 dos autos) E) Em 6-10-2011, a Parque Escolar, EPE, a Fiscalização e A..., SA outorgaram auto de receção provisória da empreitada referida na alínea A), com o seguinte teor: «Aos 6 dias do mês de Outubro de 2011, no local onde foram executados os trabalhos respeitantes à empreitada de "Programa da Segunda Fase de Modernização do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundário, Aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 1/2007”, adjudicada à empresa B..., S.A. a que se reporta o contrato celebrado em ../../2009 (contrato n.° ...56...), compareceram, como representante da Parque Escolar, EPE, o Senhor Eng.° AA, como representante da Fiscalização, o Senhor Eng.° BB, e como representante da Entidade Adjudicatária, o Senhor Eng.° CC, a fim de se proceder á vistoria, nos termos do artigo 395.° do CCP, para efeitos da Recepção Provisória da obra. Verifica-se que se encontram terminadas e correctamente executadas, de acordo com o Projecto, Caderno de Encargos, o Contrato, alterações impostas ou acordadas posteriormente bem como com as regras técnicas e da arte aplicáveis, todas as partes/elementos integrantes da obra. Nestes termos, procede-se, pelo presente, à Recepção Provisória da obra. Sem prejuízo do exposto, e relativamente às partes/elementos da obra constantes na lista de reservas anexa, verifica-se a existência dos seguintes defeitos que não impedem, nesta data, a respectiva Recepção Provisória; Ver listagem anexa. Consequentemente, relativamente a tais partes/elementos da obra, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 396.° do CCP, e uma vez que a respectiva correção não poderá ser efectuada em período escolar, compromete-se o Empreiteiro, através do seu representante, a proceder à rectificação dos defeitos acima identificados na interrupção lectiva do final do ano lectivo 2011/2012. Verifica-se, igualmente, que foi dado cumprimento, pelo Empreiteiro, ao disposto no Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição, nos termos da legislação aplicável, o qual foi executado com o Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição apresentado. Consequentemente, o representante da Parque-Escolar, EPE, atesta, nessa parte, a correcta execução do referido Plano de Prevenção. Pelo representante do Empreiteiro foi declarado que aceitava e reconhecia como totalmente exactos os defeitos e correcções necessários, mais aceitando o prazo para a sua execução. Pelo representante do Empreiteiro, foi declarado não ter qualquer reserva ou reclamação a apresentar. E não havendo mais nada a tratar, foi dado por findo este acto de Recepção Provisória da obra e lavrado o presente auto, que depois de lido em voz alta e julgado conforme, vai ser assinado por todos os intervenientes.» (Cfr. documento n.º 69 da PI, fls. 267 a 268 dos autos). F) Em 20-02-2013, o Diretor da Delegação Sul da Parque Escolar, EPE emitiu o ofício com a referência N...13..., dirigido à Autora, com o seguinte teor: «Assunto: Empreitada para Execução das Obras de Modernização para a fase 2, do Programa de Modernização das Escolas destinadas ao Ensino Secundário - Lote ...1 - Escola Secundária .... Contrato n.° ...56... Notificação Intenção de Aplicação de Multas. Exmos. Senhores, Verificando-se o incumprimento do prazo vinculativo global de execução da empreitada identificada em epígrafe, por motivos imputáveis exclusivamente a V. Exas., vê-se a Parque Escolar, E.P.E. na contingência de encetar o competente procedimento de aplicação de sanções contratuais. Assim, ao abrigo do disposto no art. 403.° n.° 1 do CCP, vimos por este meio, notificar V. Exas., da intenção de aplicação de multa, referente ao atraso verificado entre 31 05 2011 e 06 10 2011, no valor de 2.744.120,00 € (dois milhões setecentos quarenta quatro mil cento vinte euros), e discriminada no documento em anexo, a qual, sem prejuízo do preço do contrato, atendendo ao princípio de proporcionalidade das prestações contratuais plasmado no art 281° do Código dos Contratos Públicos, foi calculada com base no preço contratual da escola, limitada contratualmente ao valor de 20% do contrato, devendo V. Exas., querendo, deduzir a competente defesa ou impugnação quanto à presente intenção de aplicação de multa contratual no prazo de 10 (dez) dias úteis. Aproveitando a ocasião para apresentar a V. Exas. os nossos melhores cumprimentos, subscrevemo-nos,» (Cfr. documento n.º 20 da Contestação, fls. 687 a 690 dos autos). G) A Autora exerceu o seu direito de audiência prévia relativamente à intenção manifestada na alínea anterior, tendo formulado as seguintes conclusões: «Nestes termos e nos mais de direito requer-se a V. Exa.: a) A declaração de nulidade do acto com fundamento na violação do n° 2 do art. 101° CPA; b) Seja declarado anulado o acto com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação; c) Ou caso assim não se entenda, que seja alterado o projecto de decisão de intenção de aplicação de multa contratual;» (Cfr. documento n.º 70 da PI, fls. 270 a 285 dos autos) H) Em 12-11-2013, o Diretor da Delegação Sul da Parque Escolar, EPE proferiu a seguinte decisão dirigida à aqui Autora: «Assunto: Empreitada das Obras de Modernização para a Fase 2 do programa de modernização das Escolas destinadas ao Ensino Secundário – Lote ... 1 – Contrato ...56... – Aplicação de Multa Exmos. Senhores, Acusamos a receção da vossa carta, nos termos da qual vêm V. Exas. Apresentar, no que concerne à intenção de aplicação de multas, a competente defesa. I. Da apreciação da defesa apresentada (…) II. Da Decisão Considerando que não existe fundamento contratual ou legal que justifique o facto dos atrasos verificados, não pode a Parque Escolar deixar de considerar que V. Exas. incumpriram, ilicitamente e com culpa, o contrato, o qual como V. Exas. sabem, motivou a aplicação da sanção contratual. Decorre assim do exposto que o processo de aplicação de multas contratuais em virtude do incumprimento dos prazos vinculativos se encontra contratual e legalmente sustentado. Nestes termos, a Parque Escolar considera improcedente a argumentação do Empreiteiro e decide aplicar a multa contratual, no montante de € 2.744.120,00 (dois milhões setecentos e quarenta e quatro mil e cento e vinte euros). Sem outro assunto de momento, subscrevemo-nos apresentando os nossos cumprimentos» (Cfr. fls. 87 a 91 do Processo Administrativo, que se têm por integralmente reproduzidas) I) A presente ação administrativa especial foi intentada em 11-02-2014. (Cfr. fls. 2 dos autos) ii) Factos não provados Não ficaram por provar factos alegados com relevo para a decisão. iii) Motivação da matéria de facto A convicção do tribunal fundou-se nos documentos juntos pelas partes e integrantes do processo administrativo, para os quais remete o probatório.”. DE DIREITO 12. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, o que se fará, atendendo à delimitação supra das questões a decidir. 13. Nos termos antes delimitados, coloca-se unicamente no presente recurso a questão de direito do invocado erro de julgamento ao julgar o acórdão recorrido que a multa contratual prevista no n.º 1, do artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), não é suscetível de aplicação após a receção provisória da obra, por não ser possível aplicar sanções contratuais, decorrentes de atrasos na execução da empreitada, depois da receção da obra, por tal multa revestir caráter compulsório. 14. Sustenta a Recorrente que as instâncias se basearem na legislação anterior ao CCP para negar a possibilidade de aplicar multas contratuais, por factos anteriores, após a receção provisória da obra, e que o atual CCP não dispõe de norma que impeça essa aplicação. 15. Alega que à luz da legislação em vigor, as multas contratuais não têm uma função meramente compulsória, pois perante a inexistência no atual CCP de uma norma de conteúdo idêntico ao n.º 4 o artigo 233.º do D.L. n.º 59/99, de 02/03, que aprovava o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, já revogado, existe uma opção do legislador no sentido de as multas poderem ser aplicadas após a receção provisória da obra. 16. Além de, citando doutrina, a Recorrente defender que se deve distinguir entre as multas enquanto sanções contratuais, nos termos previstos no artigo 403.º do CCP e as multas como sanções pecuniárias compulsórias, segundo o artigo 372.º do CCP, invocando serem estas as compulsórias, que visam compelir o empreiteiro ao cumprimento ou optar pela execução dos trabalhos a mais, diretamente ou por intermédio de terceiro, defendendo que as sanções previstas no artigo 403.º do CCP não têm apenas natureza compulsória, mas também natureza sancionatória. 17. Acresce invocar a Recorrente o artigo 329.º do CCP, que permite que o dono da obra resolva o contrato e possa aplicar sanções contratuais, as quais, atento o efeito da resolução, não podem ser consideradas como meramente compulsórias, por não visarem compelir o empreiteiro ao cumprimento. 18. Donde, concluir a Recorrente não decorrer do CCP qualquer limitação temporal à aplicação de sanções contratuais no âmbito dos contratos de empreitadas de obras públicas. 19. Em sentido contrário defende a Autora, ora Recorrida, no sentido assumido pelas instâncias, de que a multa contratual prevista no artigo 403.º, n.º 1 do CCP, consubstancia um instrumento sancionador com a função, positiva, de estimular o correto cumprimento do contrato e não como um mecanismo de ressarcimento de danos. 20. Explanados os principais argumentos das partes, importa considerar que o presente litígio convoca a interpretação da norma do n.º 1 do artigo 403.º do CCP, no que concerne a saber qual a natureza e finalidade da sanção contratual aí prevista e saber em que circunstâncias, designadamente, temporais ou do momento da execução do contrato, a mesma pode ser aplicada, tendo por referência o prazo de execução do contrato de empreitada. 21. Com relevo, estabelece o disposto no artigo 403.º do CCP, sob a epígrafe “Atraso na execução da obra”, o seguinte: “1 - Em caso de atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, o dono da obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1 (por mil) do preço contratual, sem prejuízo de o contrato poder prever valor mais elevado, até ao dobro daquele valor. 2 - Em caso de incumprimento de prazos parciais de execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, é aplicável o disposto no número anterior, sendo o montante da sanção contratual aí prevista reduzido a metade. 3 - O empreiteiro tem direito ao reembolso das quantias pagas a título de sanção contratual por incumprimento de prazos parciais de execução da obra quando recupere o atraso na execução dos trabalhos e a obra seja concluída dentro do prazo de execução do contrato.”. 22. Considerando o conteúdo material do preceito do artigo 403.º do CCP, desde logo, assumido no n.º 1, em consonância com a sua respetiva epígrafe, decorre que a finalidade do exercício do poder de aplicação da sanção contratual em causa consiste a de prevenir e sancionar o atraso da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, independentemente de esse atraso se verificar no início ou na conclusão da execução do contrato da empreitada. 23. Sem controvérsia, o CCP ora aplicável não tem nenhuma norma semelhante à que vigorava no regime anterior, o D.L. n.º 59/99, de 02/03, que aprovou o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (RJEOP), já revogado pela al. d) do n.º 1, do artigo 14.º do D.L. n.º 18/2008, de 29/01, que aprovou o CCP, que estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo, a saber: i) o artigo 233.º, com a epígrafe “Liquidação das multas e prémios”, inserida no Capítulo VII - Liquidação e pagamento das multas e prémios contratuais, e ii) o artigo 201.º, com a epígrafe “Multa por violação dos prazos contratuais”, inserida no Capítulo VIII - Não cumprimento e revisão do contrato. 24. Embora o disposto no artigo 201.º do RJEOP encontre algum paralelismo no disposto no artigo 403.º do CCP, esta norma refere-se, tão só, à sanção pelo atraso na execução da obra, “no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro”, sem prever qualquer limite temporal para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores, como previa o regime anterior. 25. Além de, diferentemente à redação do artigo 403.º do CCP, também o artigo 233.º do RJEOP se referia ao auto de receção provisória como momento limite para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores, o que a norma do artigo 403.º do CCP não consagra. 26. Como previsto no n.º 1 do artigo 403.º do CCP, o dono da obra “pode aplicar uma sanção contratual”, tendo esta sanção natureza sancionatória do comportamento do empreiteiro na execução da obra, com reflexo na execução do contrato. 27. Não existindo qualquer jurisprudência deste STA aplicativa do citado preceito sob a vigência do CCP, é, porém, vasta, a jurisprudência ao abrigo dos regimes legais de empreitadas de obras públicas anteriores. 28. Como se extrai do Acórdão do STA de 17/10/2002, Processo n.º 0574/02: “Em geral, a multa para o incumprimento dos prazos contratuais funciona como cláusula penal. Constitui a liquidação a forfait dos prejuízos sofridos pelo dono da obra com esse atraso, sendo o que, em princípio, o empreiteiro tem a pagar, independentemente de o valor dos prejuízos reais ser superior ou inferior a esse valor. Mas não cumpre uma função puramente indemnizatória, de reintegração "tanto por tanto", desempenhando a sua estatuição, na lei ou no contrato, também uma função dissuasora ou preventiva, pela automaticidade de efectivação da ameaça que pende sobre o contraente, se não respeitar os prazos. A multa para o incumprimento dos prazos nos contratos de empreitada de obras públicas comunga da mesma natureza e finalidade genérica das multas contratuais. Mas desde já se adianta que a finalidade preventiva – que, para ser séria, exige a crença na efectividade da repressão se houver efectiva violação - sobreleva a finalidade reparatória.”. 29. Dando por adquirido que o legislador do CCP conhecia o regime anterior, aprovado pelo D.L. n.º 59/799, de 02/03 (RJEOP), relativo à aplicação de multas contratuais no âmbito dos contratos de empreitada de obra pública, que fixava expressamente o limite da receção provisória para poder haver a aplicação de multas contratuais, ao nada dizer no novo regime, no artigo 403.º do CCP, tem de convocar-se as normas legais de interpretação e aplicação da lei, nos termos das quais, na tarefa de fixação do sentido e alcance da lei, “o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”, segundo o n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil. 30. Assim, tendo o CCP estabelecido um regime de aplicação de sanções contratuais em que não reproduziu o limite temporal anteriormente existente, não é difícil admitir que se pretendeu permitir que o dono da obra possa aplicar sanções contratuais, mesmo depois da receção provisória da obra, desde logo, por ser nessa altura que melhor se encontra para aferir do impacto que os eventuais atrasos no início, na execução ou na finalização da obra, possam ter produzido danos imputáveis ao empreiteiro e que justifiquem a aplicação de sanções, tal como previsto no n.º 1 do artigo 403.º do CCP. 31. Acresce estabelecer o CCP um regime próprio para as situações em que o incumprimento do contrato pode ser sancionado com uma sanção de natureza compulsória, correspondente ao disposto no artigo 372.º, que estabelece na al. a) do seu n.º 4, uma sanção contratual compulsória quando o empreiteiro se recuse a efetuar trabalhos complementares solicitados pelo dono da obra: “4 - No caso previsto na alínea a) do número anterior, quando o empreiteiro não dê início à execução dos trabalhos, pode o dono da obra, sem prejuízo do poder de resolução do contrato: a) Aplicar ao empreiteiro uma sanção pecuniária compulsória, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1 (por mil) do preço contratual, sem prejuízo de o contrato poder prever valor mais elevado;”. 32. Tal sanção tem efetivamente um carácter preventivo e consubstancia-se como um instrumento sancionador com a função, positiva, de estimular o correto cumprimento do contrato e não como um mecanismo de ressarcimento de danos, como referido no acórdão recorrido. 33. Porém, não tem a mesma natureza da sanção contratual prevista no n.º 1 do artigo 403.º do CCP, cuja função essencial é a de possibilitar ao dono da obra o poder de sancionar o incumprimento do contrato por culpa do empreiteiro pelos danos sofridos com os atrasos de execução da obra. 34. Tanto mais porque, ao contrário das sanções aplicadas ao abrigo do artigo 329.º do CCP, cuja admissibilidade de aplicação depende da prévia consagração no contrato, as sanções aplicadas ao abrigo do artigo 403.º do CCP decorrem diretamente da lei, constituindo um poder-dever ope legis, a ser exercido pelo dono de obra quando verificados os respetivos pressupostos de incumprimento pelo empreiteiro, em defesa do interesse público assumido no cumprimento das prestações contratuais e enquanto garantia, de através do exercício desse poder sancionatório, existir o cumprimento do contrato que visa satisfazer a necessidade pública. 35. Releva a frequência com que o fator prazo de execução da empreitada integra o sistema de avaliação dos procedimentos pré-contratuais, constituindo um atributo, enquanto elemento da proposta que, à luz do critério de adjudicação é submetido à concorrência, para efeitos de escolha da melhor proposta, pelo que, o sistema sancionatório contratual prossegue ele próprio, também, o interesse público das vinculações assumidas na fase procedimental, convocando a aplicação dos princípios gerais da contratação pública, da concorrência, da igualdade e da imparcialidade, mas muito, em especial, o da concorrência (artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP). 36. Os comandos normativos constituem, por isso, aspetos de vinculação e não de discricionariedade administrativa, devendo ser tido em devida conta que está em causa o exercício de um poder legal especialmente conferido ao dono da obra e, não de um instrumento contratual, que pode ou não ser consagrado e que, por isso, pode ou não ser usado. 37. Tanto basta para concluir que no atual CCP se verifica uma mudança no modo de sancionar contratualmente os atrasos imputáveis ao empreiteiro, deixando a aplicação da sanção de ter como limite o momento da receção provisória. 38. O que nos remete para o cerne da questão controvertida, quando a apurar o momento até o qual pode o dono da obra exercer essa sua faculdade de aplicar sanções contratuais, considerando que esse poder-dever está ao serviço da prossecução do interesse público. 39. Assim, não existindo no CCP norma idêntica à do n.º 4 do artigo 233.º do RJEOP, nem um capítulo dedicado à liquidação e pagamento das multas e prémios contratuais, como no regime anterior, há que encontrar uma solução integrada que resulte não só da interpretação conjugada dos normativos constantes do CCP em matéria de termo da execução do contrato de empreitada, como também de uma interpretação da vontade do legislador. 40. Neste particular, tendo o CCP regulado a matéria da aplicação das multas contratuais em contratos de empreitada de obras públicas de forma diferente, é possível extrair uma interpretação de que constituiu vontade do legislador do CCP não manter o regime de sanções contratuais consagrado no RJEOP e, consequentemente, não manter o anterior limite da aplicação das sanções contratuais da receção provisória da empreitada. 41. E não sendo de admitir o estabelecimento de uma regra antiga, por a mesma não ter mais consagração legal, tem de se associar esse momento para o último da vigência do contrato de empreitada, por apenas ser legalmente exercido um poder contratual no âmbito da vigência desse mesmo contrato. 42. Não definindo o artigo 403.º do CCP a imposição de qualquer limite associado à fase de vigência do contrato de empreitada, tem de se entender que esse poder de aplicação de sanções contratuais pode ser exercido durante toda a vigência do contrato, sendo esta a condição-limite para ser aplicada a multa contratual nos termos do artigo 403.º do CCP, pois quando o contrato deixe de produzir os seus efeitos não mais se manterá tal poder do dono da obra. 43. Assim, formula-se a interpretação de que o dono da obra pode aplicar multas contratuais ao abrigo do artigo 403.º do CCP durante todo o tempo em que o respetivo contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos, negando a possibilidade de exercício desse poder sancionatório após a extinção do contrato. 44. Com efeito, tal como antes previsto nos artigos 217.º a 222.º do RJEOP, em seguida à receção provisória da empreitada, momento em que se verifica se a obra se encontra em condições de ser rececionada, com relevo para o disposto nos artigos 219.º e 220.º e artigos 394.º a 402.º, em especial, os artigos 398.º e 399.º, todos do CCP, entende-se que o dono da obra pode aplicar as sanções contratuais por atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, enquanto o contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos. 45. Após a receção provisória, ainda existe a fase em que o dono da obra comunica a conta final da empreitada, conforme artigos 399.º e 401.º do CCP. 46. Na verdade, ao contrário do referido no acórdão recorrido, sem prejuízo da fiscalização efetuada no decurso da execução do contrato, é no momento da entrega provisória da obra que são aferidos todos os elementos relativos ao cumprimento das obrigações contratuais e legais do empreiteiro, se procede à identificação, nomeadamente, dos defeitos da obra, se afere o modo como foi executado o plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição e, ainda, em que o dono da obra pode impor quaisquer condições que julgue necessário, nos termos do CCP ou da lei, bem como, fixar o prazo para o seu cumprimento e realizar novo procedimento de receção provisória, segundo os artigos 395.º, n.º 1, als. a), b) e c) e 396.º, n.º 4, do CCP. 47. Pelo que, só depois da fase de receção da obra, no momento da elaboração da conta da empreitada, é que são vistos e contabilizados os valores de todas as medições e revisões ou acertos decorrentes de reclamações decididas, o prémio por cumprimento antecipado do contrato e as sanções contratuais aplicadas, como decorre do artigo 400.º do CCP, o que deve permitir ao dono da obra poder impor as sanções que entende serem devidas pelo incumprimento do contrato. 48. Revertendo agora todo o exposto para o concreto circunstancialismo de facto resultante do julgamento da matéria de facto fixada pelas instâncias, importa considerar que, no caso em apreço: (i) em 31/07/2009, foi celebrado entre as partes o contrato de empreitada e obra pública com prazo de execução de 18 meses, determinando como prazo final de execução do contrato, em 02/03/2011; (ii) em 15/06/2011, realizou-se a receção provisória parcial da empreitada, com exceção de trabalhos constantes em Lista Anexa ao respetivo auto, os quais deviam ser “modificados/reparados até ao dia vinte e nove de Agosto de 2011, data a partir da qual será marcada nova vistoria para efeitos de recepção provisória”, sendo acordado entre as partes que “A não correcção dos defeitos identificados na lista anexa no prazo acima referido constitui incumprimento do prazo contratual de execução dos respectivos trabalhos, incorrendo o Empreiteiro na aplicação de penalidades desde o termo do prazo contratual, acrescido de eventuais prorrogações que tenham sido concedidas”; (iii) em 26/09/2011, existiu a prorrogação do prazo de finalização da obra em 115 dias, para 30/05/2011 [cfr. facto assente na al. D)]; (iv) em ../../2011, ocorreu a receção provisória da empreitada, com a verificação do incumprimento do prazo e com a comunicação da intenção de aplicar a multa; (v) em 20/02/2013, existiu a manifestação da intenção de aplicação da sanção contratual e, após o exercício do direito de a audiência prévia pelo empreiteiro, com a alegação de vício de forma e sem que tenha existido a impugnação do atraso verificado na execução dos trabalhos, (vi) em 12/11/2013, veio a ser proferido o ato impugnado, de aplicação da sanção contratual pelo atraso verificado entre ../../2011 e ../../2011. 49. A antecedente explanação da matéria de facto é bem demonstrativa de que no momento em que a sanção contratual foi aplicada em consequência da verificação do incumprimento do prazo contratual de execução dos respetivos trabalhos de empreitada por parte da ora Recorrida, já tinha sido manifestada essa intenção no momento em que foram verificadas as condições de receção provisória da obra, sendo concedido um novo prazo para cumprimento das obrigações do empreiteiro com vista à receção provisória (cfr. factos C) e E), da matéria provada no acórdão recorrido), mas sem que a Recorrida, no exercício do direito de audiência prévia, tenha contestado o incumprimento do prazo, nem alegado qualquer facto sobre que o mesmo se deveu a culpa sua ou a culpa do dono da obra, vindo a obra a ser provisoriamente rececionada muito depois de ter ocorrido o termo, quer do prazo para a sua conclusão (30/05/2011), quer do prazo concedido para a resolução dos problemas verificados em sede de auto parcial de receção provisória (29/08/2011), conforme se extrai dos factos C) e E), da matéria provada no acórdão recorrido. 50. A Recorrida tomou conhecimento de que era intenção da ora Recorrente exercer o seu direito de a sancionar contratualmente no momento em que foi efetuada a receção provisória parcial, em 15/06/2011, tal como resulta do facto C), da matéria provada, mas não tem qualquer sustento legal a interpretação a que chegaram as instâncias, de que não podem ser aplicadas multas contratuais por atrasos na execução dos trabalhos após a receção provisória da obra. 51. Tanto mais, porque de acordo com o artigo 399.º do CCP, inexistindo revisão ordinária de preços, a conta final da empreitada é elaborada no prazo de dois meses após a receção provisória, permitindo sustentar, à luz de uma leitura integrada do regime jurídico das empreitadas de obras públicas previsto no CCP, a relevância da previsão legal de um limite para a elaboração da conta de liquidação da empreitada na estabilização das relações patrimoniais entre o empreiteiro e o dono da obra, em momento posterior ao da receção provisória da obra. 52. Assim, depois da receção provisória ainda se segue a fase de apresentação da conta final, pelo que, durante todo o tempo em que a relação contratual entre as partes se mantiver, decorrente do conjunto de obrigações entre as mesmas estabelecidas, pode o dono de obra usar os poderes previstos no artigo 403.º do CCP, de aplicação de multas contratuais. 53. A evolução legislativa operada no CCP não permite, pois, manter a interpretação que anteriormente decorria do sentido literal da norma jurídica, por a mesma já não existir no ordenamento jurídico e não se poder extrair qualquer intencionalidade legislativa em manter o que, por opção, foi revogado. 54. A que acresce que, podendo obstar-se que razões de segurança jurídica exigem que haja um marco temporal que propicie certeza na introdução de novos elementos relevantes para determinação das responsabilidades de conteúdo financeiro que se repercutirão no resultado patrimonial final do contrato, por ser gravemente lesivo da segurança jurídica indispensável à atividade económica empresarial que os co-contraentes da Administração (lato sensu porque nem sempre o dono da obra é uma entidade administrativa em sentido orgânico) ficassem na indefinição, por tempo indeterminado, acerca dos meios disponíveis para o prosseguimento dos seus negócios, pela incerteza prolongada acerca da possibilidade de virem a ser chamados a fazer face ao pagamento de multas contratuais de empreitadas executadas, com a possível paralisação do capital necessário a prover tal eventualidade e consequente condicionamento de atividade, não se pode ultrapassar que o CCP não reproduz norma semelhante à do n.º 4, do artigo 233.º do RJEOP, devendo presumir-se que o legislador soube consagrar as soluções mais adequadas. 55. Nestes termos, deve entender-se que a aplicação de multas contratuais, por atraso na conclusão dos trabalhos da empreitada, segundo o disposto no artigo 403.º do CCP, pode ter lugar durante todo o período de vigência do contrato firmado entre as partes, por isso, mesmo depois de rececionada a obra ou quando ocorra a elaboração da conta final da empreitada, nos termos do artigo 399.º do CCP. 56. Tanto mais que só depois de rececionada a obra e elaborada a conta está o dono da obra em condições de avaliar se o atraso na conclusão dos trabalhos causou danos que justifiquem servir-se do mecanismo de liquidação dos prejuízos que o sistema de multas contratuais constitui e que, nessa fase da vida do contrato, é a única função que as multas podem desempenhar. 57. Pois é de reconhecer que a aplicação de sanções contratuais não assentam na única finalidade de compelir ao bom e pontual cumprimento do contrato e, por isso, um propósito compulsório, mas também uma finalidade sancionatória propriamente dita, na aplicação de uma sanção-castigo, em consequência do incumprimento contratual ou legal por parte do empreiteiro. 58. Porém, no presente caso, a aplicação da multa contratual por atraso na conclusão dos trabalhos ocorreu muito para além do momento de vigência do contrato, pois tendo ocorrido a receção provisória em ../../2011, apenas veio a ser aplicada a multa contratual em 12/11/2013, mais de dois anos depois, em manifesta decorrência de todo o período de vigência do contrato e das suas prorrogações contratuais. 59. O que permite concluir que, embora com diferente fundamentação, se deve manter o acórdão recorrido, por o ato impugnado, de aplicação da multa contratual ter sido praticado para além do momento de vigência do contrato entre as partes, sendo esse um poder contratual, que, em consequência, apenas é da titularidade do dono da obra e pode ser exercido enquanto se mantiver o vínculo contratual entre as partes. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e, com diferente fundamentação, manter o acórdão recorrido. Custas pela Recorrente. Lisboa, 13 de março de 2025. - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro (com declaração de voto) - Frederico Manuel de Frias Macedo Branco. Declaração de Voto Acompanho a decisão, mas não a respectiva fundamentação, por entender que, após a receção provisória da obra, apenas se deve admitir a aplicação de multas contratuais que se fundem na verificação de vícios ocultos no momento da receção, ou pelo incumprimento de condições impostas no próprio auto de receção. Com efeito, apesar de o Código dos Contratos Públicos não estabelecer expressamente um limite temporal à aplicação de multas nos contratos de empreitadas de obras públicas, tal limite decorre, necessariamente, da natureza compulsória daquelas sanções, que visam compelir o empreiteiro a cumprir pontualmente o contrato, e da função sanadora da receção provisória, que envolve a aceitação dos trabalhos. Cláudio Ramos Monteiro

Sumário

II- O CCP não tem nenhuma norma semelhante à que vigorava no regime anterior, o D.L. n.º 59/99, de 02/03, que aprovou o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (RJEOP), designadamente, os seus artigos 233.º, com a epígrafe “Liquidação das multas e prémios”, inserida no Capítulo VII - Liquidação e pagamento das multas e prémios contratuais, e 201.º, com a epígrafe “Multa por violação dos prazos contratuais”, inserida no Capítulo VIII - Não cumprimento e revisão do contrato.

III- Ao contrário do artigo 233.º do RJEOP, o artigo 403.º do CCP não prevê qualquer limite temporal para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores, não se referindo ao auto de receção provisória como momento limite para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores.

IV- O n.º 1 do artigo 403.º do CCP, estabelece que o dono da obra “pode aplicar uma sanção contratual”, tendo esta sanção natureza sancionatória do comportamento do empreiteiro na execução da obra, com reflexo na execução do contrato.

V- Dando por adquirido que o legislador do CCP conhecia o regime anterior, aprovado pelo D.L. n.º 59/799, de 02/03 (RJEOP), relativo à aplicação de multas contratuais no âmbito dos contratos de empreitada de obra pública, que fixava expressamente o limite da receção provisória para poder haver a aplicação de multas contratuais, ao nada dizer no novo regime, no artigo 403.º do CCP, tem de convocar-se as normas legais de interpretação e aplicação da lei, nos termos das quais, na tarefa de fixação do sentido e alcance da lei, “o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”, segundo o n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil.

VI- Tendo o CCP estabelecido um regime de aplicação de sanções contratuais em que não reproduziu o limite temporal anteriormente existente, não é difícil admitir que se pretendeu permitir que o dono da obra possa aplicar sanções contratuais, mesmo depois da receção provisória da obra, desde logo, por ser nessa altura que melhor se encontra para aferir do impacto que os eventuais atrasos no início, na execução ou na finalização da obra, possam ter produzido danos imputáveis ao empreiteiro e que justifiquem a aplicação de sanções, tal como previsto no n.º 1 do artigo 403.º do CCP.

VII- Acresce estabelecer o CCP um regime próprio para as situações em que o incumprimento do contrato pode ser sancionado com uma sanção de natureza compulsória, correspondente ao disposto no artigo 372.º, n.º 4, al. a), que não tem a mesma natureza da sanção contratual prevista no artigo 403.º, n.º 1 do CCP, cuja função essencial é a de possibilitar ao dono da obra o poder de sancionar o incumprimento do contrato por culpa do empreiteiro pelos danos sofridos com os atrasos de execução da obra.

VIII- As sanções aplicadas ao abrigo do artigo 403.º do CCP decorrem diretamente da lei, constituindo um poder-dever ope legis, a ser exercido pelo dono de obra quando verificados os respetivos pressupostos de incumprimento pelo empreiteiro, em defesa do interesse público assumido no cumprimento das prestações contratuais e enquanto garantia, de através do exercício desse poder sancionatório, existir o cumprimento do contrato que visa satisfazer a necessidade pública.

IX- Releva a frequência com que o fator prazo de execução da empreitada integra o sistema de avaliação dos procedimentos pré-contratuais, constituindo um atributo da proposta, pelo que, o sistema sancionatório contratual prossegue ele próprio, também, o interesse público das vinculações assumidas na fase procedimental, convocando a aplicação dos princípios gerais da contratação pública, da concorrência, da igualdade e da imparcialidade (artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP).

X- Os comandos normativos constituem aspetos de vinculação e não de discricionariedade administrativa, devendo ser tido em devida conta que está em causa o exercício de um poder legal especialmente conferido ao dono da obra e, não de um instrumento contratual, que pode ou não ser consagrado e que, por isso, pode ou não ser usado.

XI- Tanto basta para concluir que no atual CCP se verifica uma mudança no modo de sancionar contratualmente os atrasos imputáveis ao empreiteiro, deixando a aplicação da sanção de ter como limite o momento da receção provisória.

XII- Não definindo o artigo 403.º do CCP a imposição de qualquer limite associado à fase de vigência do contrato de empreitada, tem de se entender que esse poder de aplicação de sanções contratuais pode ser exercido durante toda a vigência do contrato, sendo esta a condição-limite para ser aplicada a multa contratual nos termos do artigo 403.º do CCP, pois quando o contrato deixe de produzir os seus efeitos não mais se manterá tal poder do dono da obra.

XIII- O dono da obra pode aplicar multas contratuais ao abrigo do artigo 403.º do CCP durante todo o tempo em que o respetivo contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos, negando a possibilidade de exercício desse poder sancionatório após a extinção do contrato.

XIV- A aplicação de sanções contratuais não assentam na única finalidade de compelir ao bom e pontual cumprimento do contrato e, por isso, um propósito compulsório, mas também uma finalidade sancionatória, na aplicação de uma sanção-castigo, em consequência do incumprimento contratual ou legal por parte do empreiteiro.

Texto Integral

Espécie: Recursos de revista de acórdãos do TCA

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. PARQUE ESCOLAR, E.P.E. (PARQUE ESCOLAR), devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), em 10/12/2020, que indeferiu a reclamação para a conferência e confirmou a decisão sumária do Relator, que negou provimento ao recurso e manteve a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, que julgou a ação procedente, anulando o despacho impugnado, de aplicação da multa contratual no âmbito da empreitada de obras públicas.

2. A Autora, A..., S.A. - CONSTRUÇÃO CIVIL E OBRAS PÚBLICAS, ora Recorrida, intentou ação administrativa especial de impugnação do despacho do Diretor da Delegação Sul da Parque Escolar, de 12/11/2013, que lhe aplicou a multa contratual no montante de € 2.744.120,00, no âmbito da execução do contrato de empreitada n.º ...56

3. Por sentença de 09/07/2019, o TAF de Sintra julgou a ação procedente e, em consequência, anulou o despacho impugnado.

4. Inconformada, a Entidade Demandada PARQUE ESCOLAR recorreu para o TCAS, o qual, por decisão sumária do Desembargador Relator, de 29/10/2020, ao abrigo dos artigos 652.º, n.º 1, al. c) e 656.º do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º do CPTA, negou provimento ao recurso e manteve integralmente a sentença recorrida.

5. Novamente inconformada, a Entidade Demandada reclamou para a Conferência, a qual, por acórdão de 10/12/2020, indeferiu a reclamação e confirmou a decisão sumária do Desembargador Relator de 29/10/2020, sendo deste acórdão do TCAS que vem interposto o presente recurso de revista, cujas alegações a Recorrente, PARQUE ESCOLAR, encerra com as seguintes conclusões:

“A. As instâncias inferiores sustentam-se em doutrina e jurisprudência, fazendo crer que é pacífico que não é possível aplicar multas contratuais, por factos anteriores, após a recepção provisória da obra.

B. A jurisprudência oferecida foi produzida antes da entrada em vigor do Código dos Contratos Públicos visando, portanto, normas ínsitas na legislação anteriormente em vigor, com especial relevância o artigo 233.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2-março, que o atual código revogou ou não decidem questão semelhante aos presentes autos.

C. Considerando que o Código dos Contratos Públicos não dispõe de norma que impeça tal aplicação, entende a Recorrente que as instâncias inferiores andaram mal, não se encontrando vedada a aplicação da penalidade em questão.

D. A doutrina e jurisprudência supra referidas, sustentam-se na qualificação da natureza jurídica de sanção contratual. Tais sanções teriam natureza meramente compulsória, porquanto tinham como objetivo compelir o empreiteiro no cumprimento dos prazos contratualmente fixados.

E. À luz da legislação ora em vigor, as sanções pecuniárias em apreço não têm uma função meramente compulsória.

F. Considerando a inexistência no C.C.P. de uma norma com um conteúdo idêntico ao n.º 4 do artigo 233.º do Decreto-Lei n.º 59/99, parece que tal facto consubstancia uma clara opção do legislador e que, como tal, as multas previstas no C.P.P. podem ser aplicadas após a receção provisória da obra, como bem refere Andrade da Silva: “o InCI, integrado numa proposta de alteração do CCP, previa o acréscimo de um nº 4 ao artigo 403.º, nos termos do qual, à semelhança do que sucedia no RJEOP, depois de efectuada a recepção provisória da obra não poderiam ser aplicadas multas contratuais correspondentes factos ou situações anteriores, tornando claro que o momento de recepção provisória é um momento de “acerto de contas” da empreitada, uma vez que é efectuada uma vistoria técnica à execução dos trabalhos. Mas esta parte da proposta não foi adoptada pelo Decreto-Lei nº 278/2009, de 2 de Agosto, que introduziu alterações ao CCP.”, in Dicionário do Código dos Contratos Públicos, Almedina, 2010, pág. 435 e ss. (negrito nosso).

G. Aliás, Andrade da Silva distingue, na referida obra Dicionário do Código dos Contratos Públicos, “sanção contratual” de “sanção pecuniária compulsória”. Com efeito, no que concerne a “sanção contratual” centra-se o referido autor no regime previsto no artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos. Por outro lado, relativamente à “sanção pecuniária compulsória”, o autor cinge-se à citação do artigo 372.º do Código dos Contratos Públicos.

H. Da citada distinção jurídica – entre sanção contratual e sanção contratual compulsória -, resulta, claramente, a existência de sanções compulsórias (as previstas no art. 372.º do CCP) de outras sanções de natureza não meramente compulsória (as previstas no art. 403.º do CCP).

I. O já transcrito art. 372.º do CCP, que inequivocamente se refere a sanções compulsórias, possibilita ao dono da obra optar entre aplicar uma sanção, tendo em vista compelir o empreiteiro no cumprimento, ou optar pela execução dos trabalhos a mais, directamente ou por intermédio de terceiro.

J. Ao invés, nos termos do art. 325.º do CCP, o dono da obra, caso o empreiteiro não cumpra de forma exata e pontual as obrigações contratuais ou parte delas por facto que lhe seja imputável, pode optar pela efectivação das prestações de natureza fungível em falta, directamente ou por intermédio de terceiro ou por resolver o contrato com fundamento em incumprimento definitivo. Mas qualquer que seja a sua opção, poderá sempre aplicar as sanções previstas no contrato para o caso de incumprimento (cfr. nº 4 da citada disposição legal).

K. Deste modo, outra alternativa não resta senão de concluir que estas sanções não têm uma natureza meramente compulsória, mas também de natureza sancionatória.

L. Do n.º 1 do art. 329.º do CCP, resulta claro que o dono da obra pode resolver o contrato e aplicar sanções contratuais, as quais, atento o efeito da resolução, não podem ser consideradas como meramente compulsórias, pois não visam compelir o empreiteiro em qualquer cumprimento.

M. Assim sendo, não se vislumbra na legislação em vigor qualquer limitação temporal para a aplicação de multas contratuais, não consubstanciando tal facto qualquer omissão do legislador, mas antes uma intenção deliberada de não fazer consagrar tal limitação.

N. No âmbito dos contratos públicos não tem aplicação o invocado art. 1224.º do Código Civil, cfr. alegado pela A.”.

Pede que o recurso seja admitido e lhe seja concedido provimento, revogando-se a decisão recorrida, com a consequente absolvição do pedido contra si formulado.

6. A Recorrida, A..., S.A., apresentou contra-alegações, as quais terminam com as seguintes conclusões:

“A. O presente Recurso de Revista, salvo melhor opinião, não reúne os necessários pressupostos nos termos do art. 150.º e ss do CPTA e como tal deve ser indeferido desde logo.

B. O Recurso de Revista apenas pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, versando essencialmente sobre questões de direito, sendo certo que o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (Cfr. Art. 150.º n.º 4 do CPTA), o que in casu não sucede.

C. A pretensão da Recorrente de que é possível aplicar sanções contratuais decorrentes dos atrasos na execução da empreitada afigura-se-nos ser uma questão simples, já por diversas vezes decidida nos vários Tribunais, e não nos parece que se justifique a pretensão da Recorrente em face das decisões proferidas que lhe foram desfavoráveis nas várias instâncias.

D. Por outro lado, e relativamente à questão levantada pela Recorrente, de divergência com as decisões proferidas e em dupla conforme, o que se constata é que a mesma apenas pretende novamente ver apreciada a sua discordância, o que é inadmissível processualmente, e o não deverá ser feito através do Recurso de Revista interposto.

E. Como bem referiu a decisão do TCA e que aqui acompanhamos: “ a decisão sumária reclamada, negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida de 9.07.2019 do TAF de Sintra que havia julgado a acção procedente e anulado o acto impugnado, com fundamento em que o despacho em causa – multa contratual no montante de EUR 2.744.120,00 no âmbito da execução do contrato de empreitada n.º ...56... – era ilegal por ter aplicado multa contratual por atraso no cumprimento do prazo contratual quando já não era legitimo ao dono da obra fazê-lo, uma vez que a obra já tinha sido provisoriamente recebida e os trabalhos a que se referem a multa já se encontravam há muito terminados.

F. Ora, seguindo e acompanhando a decisão proferida pelo TAF de Sintra: “na situação em apreço, a multa contratual foi decidida não só depois da receção provisória da obra, mas mais de um ano depois da assinatura desse auto, momento em que, de acordo com o CCP, a conta final da empreitada já deveria estar há muito elaborada.

G. Assim se conclui que o despacho impugnado é ilegal por ter aplicado multa contratual por atraso no cumprimento do prazo contratual quando já não era legitimo ao dono da obra fazê-lo, uma vez que a obra já tinha sido provisoriamente recebida e os trabalhos a que se referem a multa já se encontravam há muito terminados”.

H. “A interpretação exposta, no sentido de não poderem ser aplicadas multas contratuais por atrasos na execução dos trabalhos após a receção provisória da obra, resulta também de uma leitura integrada do regime jurídico das empreitadas previsto no CCP.

I. Na realidade, de acordo com o art.º 399.º do CCP, inexistindo revisão ordinária de preços, a conta final da empreitada é elaborada no prazo de dois meses após a receção provisória.

J. Daqui decorre que a liquidação da obra entregue provisoriamente deve ser efetuada imediatamente, com referência a todos os elementos, despesas, encargos, multas e/ou devidos no período anterior à receção provisória, o que afasta a possibilidade de virem a ser ainda aplicadas multas por atraso no cumprimento das prestações contratuais ou, pelo menos, por factos anteriores à data da receção provisória.”

K. Destarte, bem andou o Tribunal, ao proferir o entendimento, que igualmente sufragamos de que: “A multa contratual prevista no art. 403.º, n.º1, do CCP, consubstancia um instrumento sancionador com a função, positiva, de estimular o correcto cumprimento do contrato e não como um mecanismo de ressarcimento de danos.

L. A recepção da obra não significa o fim das obrigações contratuais do empreiteiro, mas certo é que, tal matéria, por não vir arguida, não constitui objecto do recurso.

M. Tendo a multa contratual sido decidida depois da recepção provisória da obra e mais de um ano depois da assinatura desse auto (momento em que, de acordo com o CCP, a conta final da empreitada já deveria estar há muito elaborada), a sua aplicação, ao abrigo do art. 403.º, n.º1, do CCP, já não podia ocorrer, uma vez que a obra tinha sido provisoriamente recebida e os trabalhos a que se referem a multa se encontravam há muito terminados”.

N. Cremos pois que, não deve ser admitido o Recurso de Revista, devendo ser mantida a decisão proferida pelo Tribunal a quo, pois fez correcta aplicação da legislação aplicável, e decidiu em conformidade com esta, não merecendo qualquer censura ou reparo, devendo assim ser mantida in totum.”.

Pede que seja negado provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão.

7. O recurso de revista interposto pela Entidade Demandada/Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 25/02/2021, do qual consta: “As instâncias convieram na anulação do acto impositivo da multa por esta possuir natureza compulsória e não ser, por isso, aplicável naquela fase da empreitada. (...) A posição unânime das instâncias filia-se na jurisprudência deste Supremo e obtém, ao menos «prima facie», um efectivo apoio no texto e na «ratio» do n.° 3 daquele art. 403°. Mas tal jurisprudência refere-se a legislação pretérita, não a havendo sobre o art. 403° do CCP. Por outro lado, os litígios em torno das multas contratuais aplicadas em contratos de empreitada são frequentes, justificando-se que se obtenha do Supremo uma tomada de posição - esclarecida e firme - sobre o assunto.”.

8. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso e da manutenção do acórdão recorrido, concluindo “(...) o recurso de revista interposto pela recorrente PARQUE ESCOLAR, S.A. não merece provimento, entendendo-se que o acórdão recorrido deve ser mantido, embora com fundamento na diferente interpretação que propomos do sistema instituído pelo CCP.”.

9. O processo vai, sem vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento, mas com prévio envio do projeto de acórdão.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

10. Constitui objeto do presente recurso de revista aferir se o acórdão do TCAS, ao negar provimento ao recurso e ao confirmar a sentença do TAF de Sintra, incorreu em erro de julgamento de direito, ao julgar que a multa contratual prevista no n.º 1, do artigo 403.º do CCP, não é suscetível de aplicação pela Entidade Demandada após a receção provisória da obra, com fundamento em factos anteriores, no âmbito da empreitada de obra pública, por não ser possível aplicar sanções contratuais decorrentes de atrasos na execução da empreitada, depois da receção da obra, atento o seu caráter compulsório.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

11. O TCAS deu como assente a seguinte factualidade, por reporte à sentença proferida em 1.ª instância:

“i) Factos provados

A) Em 31-07-2009, A..., SA e Parque Escolar, EPE celebraram o contrato de empreitada n.º ......, tendo por objeto a execução das obras de modernização para a Fase 2A do Programa de Modernização das Escolas com Ensino Secundário – Lote...1 – Escola Secundária ..., em ..., pelo preço contratual de € 13.720.600,00 (cláusula segunda) e com o prazo de execução de dezoito meses a contar da data da consignação (cláusula quinta). (Cfr. documento n.º 1 da PI, fls. 28 a 36 dos autos, que se têm por integralmente reproduzidas)

B) Em 4-08-2009, a Parque Escolar, EPE, a Fiscalização e A..., SA outorgaram auto de consignação da obra referida na alínea anterior. (Cfr. documento n.º 2 da PI, fls. 37 dos autos)

C) Em 15-06-2011, a Parque Escolar, EPE, a Fiscalização e A..., SA outorgaram auto de receção provisória parcial da empreitada referida na alínea A), com o seguinte teor:

«Aos quinze dias do mês de Junho de 2011 no local onde foram executados os trabalhos respeitantes à “Empreitada de Modernização das Escolas com Ensino Secundário - Lote...1 - Escola Secundária ..., incluída na fase 2ª do Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino Secundário, aprovado pelo Conselho de Ministros n°1/2007, adjudicada à empresa A... SA, a que se reporta o contrato celebrado em ../../2009 (contrato n° ...56...), compareceu como representante da Parque Escolar, EPE, o Sr. Eng.° AA, como representante da Fiscalização o Sr. Eng.° BB e como representante da Entidade Adjudicatária o Sr. Eng. CC, a fim de efectuarem vistoria para efeitos de Recepção Provisória Parcial da referida empreitada.

Da vistoria efectuada, conclui-se que todos os trabalhos estão executados de acordo com o Projecto, o Caderno de Encargos, o contrato, alterações impostas ou acordadas posteriormente e regras técnicas e de arte aplicáveis, mostrando-se cumpridas todas as obrigações contratuais e legais do empreiteiro, estando a obra em condições de ser recebida provisoriamente, à excepção da GTC (Gestão Técnica Centralizada), CDI (central detecção incêndio), SADI (Sistema automático de detecção de intrusão), SADGÁS (Sistema automático de detecção de Gás), SCH (Sistema de Central Horária), SCC (Sistema de Central de Chamada) e da Compilação Técnica, nomeadamente as telas finais, certificação da rede informática, conclusão dos relatórios dos ensaios, manuais de utilização dos edifícios e manutenção dos equipamentos, termos de responsabilidade dos técnicos das várias especialidades, e dos trabalhos constantes em Lista Anexa ao presente auto, os quais devem ser modificados/reparados até ao dia vinte e nove de Agosto de 2011, data a partir da qual será marcada nova vistoria para efeitos de recepção provisória. Pelo representante do Empreiteiro foi declarado que aceitava e reconhecia como totalmente exactos os defeitos identificados e respectivas correcções necessárias, a efectuar dentro do prazo indicado.

A não correcção dos defeitos identificados na lista anexa no prazo acima referido constitui incumprimento do prazo contratual de execução dos respectivos trabalhos, incorrendo o Empreiteiro na aplicação de penalidades desde o termo do prazo contratual, acrescido de eventuais prorrogações que tenham sido concedidas. Verifica-se, relativamente às partes da obra em condições para ser recebidas que quanto ao Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição não foi evidenciado o correctamente cumprido pelo Empreiteiro e todos os presentes na obra, nos termos da legislação aplicável, pelo que esses elementos devem ser entregues na próxima vistoria a agendar.

Falta ainda entregar o plano de manutenção de todos os sistemas e equipamentos referentes às instalações técnicas/especiais, cujos custos de manutenção são, de acordo com o previsto no Caderno de Encargos, da responsabilidade da Entidade Adjudicatária pelo período de cinco anos após a data desta recepção (exclui-se a GTC, SADI, CDI, SADGÁS, visto a mesma não ser recepcionada neste auto), estando o mesmo sujeito à aprovação prévia por parte da Parque Escolar.

Nada mais havendo a declarar, foi dada como findo este acto de recepção provisória parcial da Obra e lavrado o presente, o qual, depois de lido em voz alta e julgado conforme, vai ser assinado por todos os intervenientes.» (Cfr. documento n.º 8 da Contestação, fls. 470 a 471 dos autos).

D) Em 26-09-2011, A..., SA e Parque Escolar, EPE celebraram o “4º Aditamento ao Contrato de Empreitada n.º ...56...”, o qual, na cláusula primeira, formaliza a “prorrogação do prazo final da empreitada da Escola Secundária ..., em ... em 115 dias, para 30 de Maio de 2011”. Cfr. documento n.º 2 da Contestação, fls. 403 a 405 dos autos)

E) Em 6-10-2011, a Parque Escolar, EPE, a Fiscalização e A..., SA outorgaram auto de receção provisória da empreitada referida na alínea A), com o seguinte teor:

«Aos 6 dias do mês de Outubro de 2011, no local onde foram executados os trabalhos respeitantes à empreitada de "Programa da Segunda Fase de Modernização do Parque Escolar Destinado ao Ensino Secundário, Aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 1/2007”, adjudicada à empresa B..., S.A. a que se reporta o contrato celebrado em ../../2009 (contrato n.° ...56...), compareceram, como representante da Parque Escolar, EPE, o Senhor Eng.° AA, como representante da Fiscalização, o Senhor Eng.° BB, e como representante da Entidade Adjudicatária, o Senhor Eng.° CC, a fim de se proceder á vistoria, nos termos do artigo 395.° do CCP, para efeitos da Recepção Provisória da obra.

Verifica-se que se encontram terminadas e correctamente executadas, de acordo com o Projecto, Caderno de Encargos, o Contrato, alterações impostas ou acordadas posteriormente bem como com as regras técnicas e da arte aplicáveis, todas as partes/elementos integrantes da obra. Nestes termos, procede-se, pelo presente, à Recepção Provisória da obra.

Sem prejuízo do exposto, e relativamente às partes/elementos da obra constantes na lista de reservas anexa, verifica-se a existência dos seguintes defeitos que não impedem, nesta data, a respectiva Recepção Provisória; Ver listagem anexa. Consequentemente, relativamente a tais partes/elementos da obra, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 396.° do CCP, e uma vez que a respectiva correção não poderá ser efectuada em período escolar, compromete-se o Empreiteiro, através do seu representante, a proceder à rectificação dos defeitos acima identificados na interrupção lectiva do final do ano lectivo 2011/2012.

Verifica-se, igualmente, que foi dado cumprimento, pelo Empreiteiro, ao disposto no Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição, nos termos da legislação aplicável, o qual foi executado com o Plano de Prevenção e Gestão de Resíduos de Construção e Demolição apresentado.

Consequentemente, o representante da Parque-Escolar, EPE, atesta, nessa parte, a correcta execução do referido Plano de Prevenção.

Pelo representante do Empreiteiro foi declarado que aceitava e reconhecia como totalmente exactos os defeitos e correcções necessários, mais aceitando o prazo para a sua execução.

Pelo representante do Empreiteiro, foi declarado não ter qualquer reserva ou reclamação a apresentar.

E não havendo mais nada a tratar, foi dado por findo este acto de Recepção Provisória da obra e lavrado o presente auto, que depois de lido em voz alta e julgado conforme, vai ser assinado por todos os intervenientes.» (Cfr. documento n.º 69 da PI, fls. 267 a 268 dos autos).

F) Em 20-02-2013, o Diretor da Delegação Sul da Parque Escolar, EPE emitiu o ofício com a referência N...13..., dirigido à Autora, com o seguinte teor: «Assunto: Empreitada para Execução das Obras de Modernização para a fase 2, do Programa de Modernização das Escolas destinadas ao Ensino Secundário - Lote ...1 - Escola Secundária .... Contrato n.° ...56... Notificação Intenção de Aplicação de Multas.

Exmos. Senhores,

Verificando-se o incumprimento do prazo vinculativo global de execução da empreitada identificada em epígrafe, por motivos imputáveis exclusivamente a V. Exas., vê-se a Parque Escolar, E.P.E. na contingência de encetar o competente procedimento de aplicação de sanções contratuais.

Assim, ao abrigo do disposto no art. 403.° n.° 1 do CCP, vimos por este meio, notificar V. Exas., da intenção de aplicação de multa, referente ao atraso verificado entre 31 05 2011 e 06 10 2011, no valor de 2.744.120,00 € (dois milhões setecentos quarenta quatro mil cento vinte euros), e discriminada no documento em anexo, a qual, sem prejuízo do preço do contrato, atendendo ao princípio de proporcionalidade das prestações contratuais plasmado no art 281° do Código dos Contratos Públicos, foi calculada com base no preço contratual da escola, limitada contratualmente ao valor de 20% do contrato, devendo V. Exas., querendo, deduzir a competente defesa ou impugnação quanto à presente intenção de aplicação de multa contratual no prazo de 10 (dez) dias úteis.

Aproveitando a ocasião para apresentar a V. Exas. os nossos melhores cumprimentos, subscrevemo-nos,» (Cfr. documento n.º 20 da Contestação, fls. 687 a 690 dos autos).

G) A Autora exerceu o seu direito de audiência prévia relativamente à intenção manifestada na alínea anterior, tendo formulado as seguintes conclusões:

«Nestes termos e nos mais de direito requer-se a V. Exa.:

a) A declaração de nulidade do acto com fundamento na violação do n° 2 do art. 101° CPA;

b) Seja declarado anulado o acto com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação;

c) Ou caso assim não se entenda, que seja alterado o projecto de decisão de intenção de aplicação de multa contratual;» (Cfr. documento n.º 70 da PI, fls. 270 a 285 dos autos)

H) Em 12-11-2013, o Diretor da Delegação Sul da Parque Escolar, EPE proferiu a seguinte decisão dirigida à aqui Autora:

«Assunto: Empreitada das Obras de Modernização para a Fase 2 do programa de modernização das Escolas destinadas ao Ensino Secundário – Lote ... 1 – Contrato ...56... – Aplicação de Multa

Exmos. Senhores,

Acusamos a receção da vossa carta, nos termos da qual vêm V. Exas. Apresentar, no que concerne à intenção de aplicação de multas, a competente defesa.

I. Da apreciação da defesa apresentada

(…)

II. Da Decisão

Considerando que não existe fundamento contratual ou legal que justifique o facto dos atrasos verificados, não pode a Parque Escolar deixar de considerar que V. Exas. incumpriram, ilicitamente e com culpa, o contrato, o qual como V. Exas. sabem, motivou a aplicação da sanção contratual.

Decorre assim do exposto que o processo de aplicação de multas contratuais em virtude do incumprimento dos prazos vinculativos se encontra contratual e legalmente sustentado.

Nestes termos, a Parque Escolar considera improcedente a argumentação do Empreiteiro e decide aplicar a multa contratual, no montante de € 2.744.120,00 (dois milhões setecentos e quarenta e quatro mil e cento e vinte euros).

Sem outro assunto de momento, subscrevemo-nos apresentando os nossos cumprimentos» (Cfr. fls. 87 a 91 do Processo Administrativo, que se têm por integralmente reproduzidas)

I) A presente ação administrativa especial foi intentada em 11-02-2014. (Cfr. fls. 2 dos autos)

ii) Factos não provados

Não ficaram por provar factos alegados com relevo para a decisão.

iii) Motivação da matéria de facto

A convicção do tribunal fundou-se nos documentos juntos pelas partes e integrantes do processo administrativo, para os quais remete o probatório.”.

DE DIREITO

12. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, o que se fará, atendendo à delimitação supra das questões a decidir.

13. Nos termos antes delimitados, coloca-se unicamente no presente recurso a questão de direito do invocado erro de julgamento ao julgar o acórdão recorrido que a multa contratual prevista no n.º 1, do artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), não é suscetível de aplicação após a receção provisória da obra, por não ser possível aplicar sanções contratuais, decorrentes de atrasos na execução da empreitada, depois da receção da obra, por tal multa revestir caráter compulsório.

14. Sustenta a Recorrente que as instâncias se basearem na legislação anterior ao CCP para negar a possibilidade de aplicar multas contratuais, por factos anteriores, após a receção provisória da obra, e que o atual CCP não dispõe de norma que impeça essa aplicação.

15. Alega que à luz da legislação em vigor, as multas contratuais não têm uma função meramente compulsória, pois perante a inexistência no atual CCP de uma norma de conteúdo idêntico ao n.º 4 o artigo 233.º do D.L. n.º 59/99, de 02/03, que aprovava o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, já revogado, existe uma opção do legislador no sentido de as multas poderem ser aplicadas após a receção provisória da obra.

16. Além de, citando doutrina, a Recorrente defender que se deve distinguir entre as multas enquanto sanções contratuais, nos termos previstos no artigo 403.º do CCP e as multas como sanções pecuniárias compulsórias, segundo o artigo 372.º do CCP, invocando serem estas as compulsórias, que visam compelir o empreiteiro ao cumprimento ou optar pela execução dos trabalhos a mais, diretamente ou por intermédio de terceiro, defendendo que as sanções previstas no artigo 403.º do CCP não têm apenas natureza compulsória, mas também natureza sancionatória.

17. Acresce invocar a Recorrente o artigo 329.º do CCP, que permite que o dono da obra resolva o contrato e possa aplicar sanções contratuais, as quais, atento o efeito da resolução, não podem ser consideradas como meramente compulsórias, por não visarem compelir o empreiteiro ao cumprimento.

18. Donde, concluir a Recorrente não decorrer do CCP qualquer limitação temporal à aplicação de sanções contratuais no âmbito dos contratos de empreitadas de obras públicas.

19. Em sentido contrário defende a Autora, ora Recorrida, no sentido assumido pelas instâncias, de que a multa contratual prevista no artigo 403.º, n.º 1 do CCP, consubstancia um instrumento sancionador com a função, positiva, de estimular o correto cumprimento do contrato e não como um mecanismo de ressarcimento de danos.

20. Explanados os principais argumentos das partes, importa considerar que o presente litígio convoca a interpretação da norma do n.º 1 do artigo 403.º do CCP, no que concerne a saber qual a natureza e finalidade da sanção contratual aí prevista e saber em que circunstâncias, designadamente, temporais ou do momento da execução do contrato, a mesma pode ser aplicada, tendo por referência o prazo de execução do contrato de empreitada.

21. Com relevo, estabelece o disposto no artigo 403.º do CCP, sob a epígrafe “Atraso na execução da obra”, o seguinte:

“1- Em caso de atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, o dono da obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1 (por mil) do preço contratual, sem prejuízo de o contrato poder prever valor mais elevado, até ao dobro daquele valor.

2- Em caso de incumprimento de prazos parciais de execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, é aplicável o disposto no número anterior, sendo o montante da sanção contratual aí prevista reduzido a metade.

3- O empreiteiro tem direito ao reembolso das quantias pagas a título de sanção contratual por incumprimento de prazos parciais de execução da obra quando recupere o atraso na execução dos trabalhos e a obra seja concluída dentro do prazo de execução do contrato.”.

22. Considerando o conteúdo material do preceito do artigo 403.º do CCP, desde logo, assumido no n.º 1, em consonância com a sua respetiva epígrafe, decorre que a finalidade do exercício do poder de aplicação da sanção contratual em causa consiste a de prevenir e sancionar o atraso da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, independentemente de esse atraso se verificar no início ou na conclusão da execução do contrato da empreitada.

23. Sem controvérsia, o CCP ora aplicável não tem nenhuma norma semelhante à que vigorava no regime anterior, o D.L. n.º 59/99, de 02/03, que aprovou o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (RJEOP), já revogado pela al. d) do n.º 1, do artigo 14.º do D.L. n.º 18/2008, de 29/01, que aprovou o CCP, que estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo, a saber:

i) o artigo 233.º, com a epígrafe “Liquidação das multas e prémios”, inserida no Capítulo VII - Liquidação e pagamento das multas e prémios contratuais, e

ii) o artigo 201.º, com a epígrafe “Multa por violação dos prazos contratuais”, inserida no Capítulo VIII - Não cumprimento e revisão do contrato.

24. Embora o disposto no artigo 201.º do RJEOP encontre algum paralelismo no disposto no artigo 403.º do CCP, esta norma refere-se, tão só, à sanção pelo atraso na execução da obra, “no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro”, sem prever qualquer limite temporal para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores, como previa o regime anterior.

25. Além de, diferentemente à redação do artigo 403.º do CCP, também o artigo 233.º do RJEOP se referia ao auto de receção provisória como momento limite para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores, o que a norma do artigo 403.º do CCP não consagra.

26. Como previsto no n.º 1 do artigo 403.º do CCP, o dono da obra “pode aplicar uma sanção contratual”, tendo esta sanção natureza sancionatória do comportamento do empreiteiro na execução da obra, com reflexo na execução do contrato.

27. Não existindo qualquer jurisprudência deste STA aplicativa do citado preceito sob a vigência do CCP, é, porém, vasta, a jurisprudência ao abrigo dos regimes legais de empreitadas de obras públicas anteriores.

28. Como se extrai do Acórdão do STA de 17/10/2002, Processo n.º 0574/02:

“Em geral, a multa para o incumprimento dos prazos contratuais funciona como cláusula penal. Constitui a liquidação a forfait dos prejuízos sofridos pelo dono da obra com esse atraso, sendo o que, em princípio, o empreiteiro tem a pagar, independentemente de o valor dos prejuízos reais ser superior ou inferior a esse valor. Mas não cumpre uma função puramente indemnizatória, de reintegração "tanto por tanto", desempenhando a sua estatuição, na lei ou no contrato, também uma função dissuasora ou preventiva, pela automaticidade de efectivação da ameaça que pende sobre o contraente, se não respeitar os prazos. A multa para o incumprimento dos prazos nos contratos de empreitada de obras públicas comunga da mesma natureza e finalidade genérica das multas contratuais. Mas desde já se adianta que a finalidade preventiva – que, para ser séria, exige a crença na efectividade da repressão se houver efectiva violação - sobreleva a finalidade reparatória.”.

29. Dando por adquirido que o legislador do CCP conhecia o regime anterior, aprovado pelo D.L. n.º 59/799, de 02/03 (RJEOP), relativo à aplicação de multas contratuais no âmbito dos contratos de empreitada de obra pública, que fixava expressamente o limite da receção provisória para poder haver a aplicação de multas contratuais, ao nada dizer no novo regime, no artigo 403.º do CCP, tem de convocar-se as normas legais de interpretação e aplicação da lei, nos termos das quais, na tarefa de fixação do sentido e alcance da lei, “o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”, segundo o n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil.

30. Assim, tendo o CCP estabelecido um regime de aplicação de sanções contratuais em que não reproduziu o limite temporal anteriormente existente, não é difícil admitir que se pretendeu permitir que o dono da obra possa aplicar sanções contratuais, mesmo depois da receção provisória da obra, desde logo, por ser nessa altura que melhor se encontra para aferir do impacto que os eventuais atrasos no início, na execução ou na finalização da obra, possam ter produzido danos imputáveis ao empreiteiro e que justifiquem a aplicação de sanções, tal como previsto no n.º 1 do artigo 403.º do CCP.

31. Acresce estabelecer o CCP um regime próprio para as situações em que o incumprimento do contrato pode ser sancionado com uma sanção de natureza compulsória, correspondente ao disposto no artigo 372.º, que estabelece na al. a) do seu n.º 4, uma sanção contratual compulsória quando o empreiteiro se recuse a efetuar trabalhos complementares solicitados pelo dono da obra:

“4- No caso previsto na alínea a) do número anterior, quando o empreiteiro não dê início à execução dos trabalhos, pode o dono da obra, sem prejuízo do poder de resolução do contrato:

a) Aplicar ao empreiteiro uma sanção pecuniária compulsória, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1 (por mil) do preço contratual, sem prejuízo de o contrato poder prever valor mais elevado;”.

32. Tal sanção tem efetivamente um carácter preventivo e consubstancia-se como um instrumento sancionador com a função, positiva, de estimular o correto cumprimento do contrato e não como um mecanismo de ressarcimento de danos, como referido no acórdão recorrido.

33. Porém, não tem a mesma natureza da sanção contratual prevista no n.º 1 do artigo 403.º do CCP, cuja função essencial é a de possibilitar ao dono da obra o poder de sancionar o incumprimento do contrato por culpa do empreiteiro pelos danos sofridos com os atrasos de execução da obra.

34. Tanto mais porque, ao contrário das sanções aplicadas ao abrigo do artigo 329.º do CCP, cuja admissibilidade de aplicação depende da prévia consagração no contrato, as sanções aplicadas ao abrigo do artigo 403.º do CCP decorrem diretamente da lei, constituindo um poder-dever ope legis, a ser exercido pelo dono de obra quando verificados os respetivos pressupostos de incumprimento pelo empreiteiro, em defesa do interesse público assumido no cumprimento das prestações contratuais e enquanto garantia, de através do exercício desse poder sancionatório, existir o cumprimento do contrato que visa satisfazer a necessidade pública.

35. Releva a frequência com que o fator prazo de execução da empreitada integra o sistema de avaliação dos procedimentos pré-contratuais, constituindo um atributo, enquanto elemento da proposta que, à luz do critério de adjudicação é submetido à concorrência, para efeitos de escolha da melhor proposta, pelo que, o sistema sancionatório contratual prossegue ele próprio, também, o interesse público das vinculações assumidas na fase procedimental, convocando a aplicação dos princípios gerais da contratação pública, da concorrência, da igualdade e da imparcialidade, mas muito, em especial, o da concorrência (artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP).

36. Os comandos normativos constituem, por isso, aspetos de vinculação e não de discricionariedade administrativa, devendo ser tido em devida conta que está em causa o exercício de um poder legal especialmente conferido ao dono da obra e, não de um instrumento contratual, que pode ou não ser consagrado e que, por isso, pode ou não ser usado.

37. Tanto basta para concluir que no atual CCP se verifica uma mudança no modo de sancionar contratualmente os atrasos imputáveis ao empreiteiro, deixando a aplicação da sanção de ter como limite o momento da receção provisória.

38. O que nos remete para o cerne da questão controvertida, quando a apurar o momento até o qual pode o dono da obra exercer essa sua faculdade de aplicar sanções contratuais, considerando que esse poder-dever está ao serviço da prossecução do interesse público.

39. Assim, não existindo no CCP norma idêntica à do n.º 4 do artigo 233.º do RJEOP, nem um capítulo dedicado à liquidação e pagamento das multas e prémios contratuais, como no regime anterior, há que encontrar uma solução integrada que resulte não só da interpretação conjugada dos normativos constantes do CCP em matéria de termo da execução do contrato de empreitada, como também de uma interpretação da vontade do legislador.

40. Neste particular, tendo o CCP regulado a matéria da aplicação das multas contratuais em contratos de empreitada de obras públicas de forma diferente, é possível extrair uma interpretação de que constituiu vontade do legislador do CCP não manter o regime de sanções contratuais consagrado no RJEOP e, consequentemente, não manter o anterior limite da aplicação das sanções contratuais da receção provisória da empreitada.

41. E não sendo de admitir o estabelecimento de uma regra antiga, por a mesma não ter mais consagração legal, tem de se associar esse momento para o último da vigência do contrato de empreitada, por apenas ser legalmente exercido um poder contratual no âmbito da vigência desse mesmo contrato.

42. Não definindo o artigo 403.º do CCP a imposição de qualquer limite associado à fase de vigência do contrato de empreitada, tem de se entender que esse poder de aplicação de sanções contratuais pode ser exercido durante toda a vigência do contrato, sendo esta a condição-limite para ser aplicada a multa contratual nos termos do artigo 403.º do CCP, pois quando o contrato deixe de produzir os seus efeitos não mais se manterá tal poder do dono da obra.

43. Assim, formula-se a interpretação de que o dono da obra pode aplicar multas contratuais ao abrigo do artigo 403.º do CCP durante todo o tempo em que o respetivo contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos, negando a possibilidade de exercício desse poder sancionatório após a extinção do contrato.

44. Com efeito, tal como antes previsto nos artigos 217.º a 222.º do RJEOP, em seguida à receção provisória da empreitada, momento em que se verifica se a obra se encontra em condições de ser rececionada, com relevo para o disposto nos artigos 219.º e 220.º e artigos 394.º a 402.º, em especial, os artigos 398.º e 399.º, todos do CCP, entende-se que o dono da obra pode aplicar as sanções contratuais por atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, enquanto o contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos.

45. Após a receção provisória, ainda existe a fase em que o dono da obra comunica a conta final da empreitada, conforme artigos 399.º e 401.º do CCP.

46. Na verdade, ao contrário do referido no acórdão recorrido, sem prejuízo da fiscalização efetuada no decurso da execução do contrato, é no momento da entrega provisória da obra que são aferidos todos os elementos relativos ao cumprimento das obrigações contratuais e legais do empreiteiro, se procede à identificação, nomeadamente, dos defeitos da obra, se afere o modo como foi executado o plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição e, ainda, em que o dono da obra pode impor quaisquer condições que julgue necessário, nos termos do CCP ou da lei, bem como, fixar o prazo para o seu cumprimento e realizar novo procedimento de receção provisória, segundo os artigos 395.º, n.º 1, als. a), b) e c) e 396.º, n.º 4, do CCP.

47. Pelo que, só depois da fase de receção da obra, no momento da elaboração da conta da empreitada, é que são vistos e contabilizados os valores de todas as medições e revisões ou acertos decorrentes de reclamações decididas, o prémio por cumprimento antecipado do contrato e as sanções contratuais aplicadas, como decorre do artigo 400.º do CCP, o que deve permitir ao dono da obra poder impor as sanções que entende serem devidas pelo incumprimento do contrato.

48. Revertendo agora todo o exposto para o concreto circunstancialismo de facto resultante do julgamento da matéria de facto fixada pelas instâncias, importa considerar que, no caso em apreço:

(i) em 31/07/2009, foi celebrado entre as partes o contrato de empreitada e obra pública com prazo de execução de 18 meses, determinando como prazo final de execução do contrato, em 02/03/2011;

(ii) em 15/06/2011, realizou-se a receção provisória parcial da empreitada, com exceção de trabalhos constantes em Lista Anexa ao respetivo auto, os quais deviam ser “modificados/reparados até ao dia vinte e nove de Agosto de 2011, data a partir da qual será marcada nova vistoria para efeitos de recepção provisória”, sendo acordado entre as partes que “A não correcção dos defeitos identificados na lista anexa no prazo acima referido constitui incumprimento do prazo contratual de execução dos respectivos trabalhos, incorrendo o Empreiteiro na aplicação de penalidades desde o termo do prazo contratual, acrescido de eventuais prorrogações que tenham sido concedidas”;

(iii) em 26/09/2011, existiu a prorrogação do prazo de finalização da obra em 115 dias, para 30/05/2011 [cfr. facto assente na al. D)];

(iv) em ../../2011, ocorreu a receção provisória da empreitada, com a verificação do incumprimento do prazo e com a comunicação da intenção de aplicar a multa;

(v) em 20/02/2013, existiu a manifestação da intenção de aplicação da sanção contratual e, após o exercício do direito de a audiência prévia pelo empreiteiro, com a alegação de vício de forma e sem que tenha existido a impugnação do atraso verificado na execução dos trabalhos,

(vi) em 12/11/2013, veio a ser proferido o ato impugnado, de aplicação da sanção contratual pelo atraso verificado entre ../../2011 e ../../2011.

49. A antecedente explanação da matéria de facto é bem demonstrativa de que no momento em que a sanção contratual foi aplicada em consequência da verificação do incumprimento do prazo contratual de execução dos respetivos trabalhos de empreitada por parte da ora Recorrida, já tinha sido manifestada essa intenção no momento em que foram verificadas as condições de receção provisória da obra, sendo concedido um novo prazo para cumprimento das obrigações do empreiteiro com vista à receção provisória (cfr. factos C) e E), da matéria provada no acórdão recorrido), mas sem que a Recorrida, no exercício do direito de audiência prévia, tenha contestado o incumprimento do prazo, nem alegado qualquer facto sobre que o mesmo se deveu a culpa sua ou a culpa do dono da obra, vindo a obra a ser provisoriamente rececionada muito depois de ter ocorrido o termo, quer do prazo para a sua conclusão (30/05/2011), quer do prazo concedido para a resolução dos problemas verificados em sede de auto parcial de receção provisória (29/08/2011), conforme se extrai dos factos C) e E), da matéria provada no acórdão recorrido.

50. A Recorrida tomou conhecimento de que era intenção da ora Recorrente exercer o seu direito de a sancionar contratualmente no momento em que foi efetuada a receção provisória parcial, em 15/06/2011, tal como resulta do facto C), da matéria provada, mas não tem qualquer sustento legal a interpretação a que chegaram as instâncias, de que não podem ser aplicadas multas contratuais por atrasos na execução dos trabalhos após a receção provisória da obra.

51. Tanto mais, porque de acordo com o artigo 399.º do CCP, inexistindo revisão ordinária de preços, a conta final da empreitada é elaborada no prazo de dois meses após a receção provisória, permitindo sustentar, à luz de uma leitura integrada do regime jurídico das empreitadas de obras públicas previsto no CCP, a relevância da previsão legal de um limite para a elaboração da conta de liquidação da empreitada na estabilização das relações patrimoniais entre o empreiteiro e o dono da obra, em momento posterior ao da receção provisória da obra.

52. Assim, depois da receção provisória ainda se segue a fase de apresentação da conta final, pelo que, durante todo o tempo em que a relação contratual entre as partes se mantiver, decorrente do conjunto de obrigações entre as mesmas estabelecidas, pode o dono de obra usar os poderes previstos no artigo 403.º do CCP, de aplicação de multas contratuais.

53. A evolução legislativa operada no CCP não permite, pois, manter a interpretação que anteriormente decorria do sentido literal da norma jurídica, por a mesma já não existir no ordenamento jurídico e não se poder extrair qualquer intencionalidade legislativa em manter o que, por opção, foi revogado.

54. A que acresce que, podendo obstar-se que razões de segurança jurídica exigem que haja um marco temporal que propicie certeza na introdução de novos elementos relevantes para determinação das responsabilidades de conteúdo financeiro que se repercutirão no resultado patrimonial final do contrato, por ser gravemente lesivo da segurança jurídica indispensável à atividade económica empresarial que os co-contraentes da Administração (lato sensu porque nem sempre o dono da obra é uma entidade administrativa em sentido orgânico) ficassem na indefinição, por tempo indeterminado, acerca dos meios disponíveis para o prosseguimento dos seus negócios, pela incerteza prolongada acerca da possibilidade de virem a ser chamados a fazer face ao pagamento de multas contratuais de empreitadas executadas, com a possível paralisação do capital necessário a prover tal eventualidade e consequente condicionamento de atividade, não se pode ultrapassar que o CCP não reproduz norma semelhante à do n.º 4, do artigo 233.º do RJEOP, devendo presumir-se que o legislador soube consagrar as soluções mais adequadas.

55. Nestes termos, deve entender-se que a aplicação de multas contratuais, por atraso na conclusão dos trabalhos da empreitada, segundo o disposto no artigo 403.º do CCP, pode ter lugar durante todo o período de vigência do contrato firmado entre as partes, por isso, mesmo depois de rececionada a obra ou quando ocorra a elaboração da conta final da empreitada, nos termos do artigo 399.º do CCP.

56. Tanto mais que só depois de rececionada a obra e elaborada a conta está o dono da obra em condições de avaliar se o atraso na conclusão dos trabalhos causou danos que justifiquem servir-se do mecanismo de liquidação dos prejuízos que o sistema de multas contratuais constitui e que, nessa fase da vida do contrato, é a única função que as multas podem desempenhar.

57. Pois é de reconhecer que a aplicação de sanções contratuais não assentam na única finalidade de compelir ao bom e pontual cumprimento do contrato e, por isso, um propósito compulsório, mas também uma finalidade sancionatória propriamente dita, na aplicação de uma sanção-castigo, em consequência do incumprimento contratual ou legal por parte do empreiteiro.

58. Porém, no presente caso, a aplicação da multa contratual por atraso na conclusão dos trabalhos ocorreu muito para além do momento de vigência do contrato, pois tendo ocorrido a receção provisória em ../../2011, apenas veio a ser aplicada a multa contratual em 12/11/2013, mais de dois anos depois, em manifesta decorrência de todo o período de vigência do contrato e das suas prorrogações contratuais.

59. O que permite concluir que, embora com diferente fundamentação, se deve manter o acórdão recorrido, por o ato impugnado, de aplicação da multa contratual ter sido praticado para além do momento de vigência do contrato entre as partes, sendo esse um poder contratual, que, em consequência, apenas é da titularidade do dono da obra e pode ser exercido enquanto se mantiver o vínculo contratual entre as partes.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e, com diferente fundamentação, manter o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 13 de março de 2025. - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro (com declaração de voto) - Frederico Manuel de Frias Macedo Branco.

Declaração de Voto

Acompanho a decisão, mas não a respectiva fundamentação, por entender que, após a receção provisória da obra, apenas se deve admitir a aplicação de multas contratuais que se fundem na verificação de vícios ocultos no momento da receção, ou pelo incumprimento de condições impostas no próprio auto de receção.

Com efeito, apesar de o Código dos Contratos Públicos não estabelecer expressamente um limite temporal à aplicação de multas nos contratos de empreitadas de obras públicas, tal limite decorre, necessariamente, da natureza compulsória daquelas sanções, que visam compelir o empreiteiro a cumprir pontualmente o contrato, e da função sanadora da receção provisória, que envolve a aceitação dos trabalhos.

Cláudio Ramos Monteiro

0205/14.7BESNT

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