100/1984 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Vital Moreira. No parecer de fls. 49 e seguintes defendeu o relator a tese de que o recurso não deveria ser admitido por não se tratar de uma questão de inconstitucionalidade, visto que a decisão recorrida, que desaplicou uma norma legal, fê-lo, não por ela infringir directamente a Constituição, mas sim por ela ofender uma convenção internacional a que Portugal se acha vinculado. Contestou o Ministério Público tal entendimento. Entretanto, produziu esta secção dois acórdãos, no sentido de consi­derar tais questões como de inconstitucionalidade: Acórdãos nºs 27/84 e 62/84. Não se verificam argumentos que levem a alterar tal orientação, dando-se aqui por reproduzidas as razões desenvolvidas nos referidos acórdãos. Nestes termos, acorda-se em desatender a questão prévia suscitada, decidindo-se, por isso, no sentido de prosseguimento dos ulteriores termos do recurso. Lisboa, 31 de Outubro de 1984. - Vital Moreira (vencido, nos termos do parecer de fls. 49 e segs.) - Jorge Campinos – Raul Mateus - Antero Alves Monteiro Diniz - Armando M. Marques Guedes. PARECER DE FLS. 49 E SEGUINTES Entendo que não pode conhecer-se do recurso, por o Tribunal Constitucional não ser competente para apreciar da violação de uma norma de direito internacional por uma norma legal interna, visto que tal violação não configura uma inconstitucionalidade. É certo que a decisão recorrida invoca explicitamente a inconstitucionalidade da norma desaplicada (ou seja, o artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83, de 16 de Junho). Todavia, o Tribunal Constitucional não está vinculado a essa qualificação; pois, sendo ele a última instância para conhecimento das questões de inconstitucionalidade cabe-lhe também definir afinal o que é e o que não é inconstitucionalidade. Se o Tribunal entender que a qualificação de inconstitucionalidade não é adequada ao caso - como defendo -, então pode e deve recusar-se a conhecer do recurso. Assente esse ponto, tudo se resume à questão de saber se - pressuposta a primazia do direito internacional recebido sobre o direito interno - existe inconstitucionalidade ou não, quando uma norma de um decreto-lei contraria uma norma de um tratado cujas normas foram recebidas na ordem interna. A decisão recorrida defende que se trata de inconstitucionalidade. Entendo que não tem razão. Da leitura dos dois «apontamentos» constantes dos autos e que fundamentam a decisão, depreende-se que a solução encontrada se baseia sobretudo em dois argumentos, a saber: a) Que as normas de direito internacional recebido são, ipso facto, «normas constitucionais mediatas ou constitucionalizadas», ou mesmo, pura e simplesmente, normas «constitucionais» (fls. 28 e 29); b) Que a vinculação do Estado a uma convenção internacional implica a limitação da sua competência legislativa, pelo que exis­tirá uma inconstitucionalidade orgânica se o legislador infringir a norma internacional (fls. 41). A meu ver, nenhum destes argumentos tem fundamento bastante. Não o tem o primeiro, pois tudo na Constituição o contraria, não podendo esta «constitucionalizar» ou conferir carácter constitucional a nenhuma norma extra-constitucional, sendo, de resto, evidente que o direito inter­nacional recebido não deixa por isso de estar subordinado à Constituição (podendo ser declarado inconstitucional, tal como qualquer outro direito infraconstitucional). A Constituição não faz qualquer recepção constitucional do direito internacional; limita-se a determinar a sua recepção na ordem jurídica interna - a um nível infraconstitucional, é óbvio. O direito internacio­nal recebido não é direito constitucional, nem «constitucionalizado», con­tinuando a ser direito infraconstitucional, nos mesmos termos que o direito interno. Também não tem razão o segundo argumento, pois, ao celebrar uma convenção internacional, o Estado não aliena - nem poderia, constitucionalmente, alienar -, nem perde, a sua competência normativa, ape­nas se obrigando a respeitar as cláusulas acordadas; o legislador não perde o poder de legislar nessa matéria, só não podendo exercer essa competên­cia de forma a infringir a convenção internacional. Uma coisa é a compe­tência para emitir normas em determinado domínio - que o Estado não perde -, outra são os limites materiais ao conteúdo das normas emiti­das: com o artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83, que infringiu a norma do artigo 48º nº 2, da Lei Uniforme sobre Letras e Livranças (abrevia­damente: LULL), o legislador não usurpou competência que não tivesse; o que fez foi violar materialmente a LULL, desrespeitando os limites quanto ao conteúdo das normas criadas. A norma legal não está viciada quanto à sua origem, mas sim quanto ao seu conteúdo. Importa esclarecer três equívocos que, se bem julgo, consumem o pano de fundo da solução adoptada na decisão recorrida. Um é o de que a primazia do direito internacional sobre o direito interno só se explicaria se aquele compartilhasse das vestes da constitu­cionalidade, pois só assim poderia subrepor-se à lei e, tomar inválidas nor­mas legais. Só que nada exige tal conclusão. No sistema da Constituição, a lei pode não ser válida sem ser inconstitucional. É o que sucede por exemplo com as leis da República que disponham contra os estatutos das regiões autónomas [cf. artigos 280º, nº 3 alínea b), e 281º nº 1, alí­nea c), da Constituição]. Não é portanto necessário «constitucionalizar» o direito internacional para fundamentar a prevalência deste sobre a lei interna. Essa supremacia decorre directamente da norma constitucional que a consagra. O segundo equívoco consiste em supor que os tribunais só podem desaplicar normas legais quando esteja em causa uma inconstitucionalidade. Não é, porém, assim. Uma das ideias base acerca das funções dos tribu­nais num Estado de direito democrático é a de que, quando, para resol­ver uma hipótese, se apresentam normas de hierarquia diferente, os tri­bunais devem aplicar a de grau superior em vez da de grau inferior, preterindo e desaplicando esta. As regras previstas no artigo 280º, nº 3, não são mais do que um afloramento desse princípio, que aquelas nor­mas inequivocamente dão por suposto, tanto que não está expressamente afirmado em nenhum lado. O Tribunal Constitucional não detém o mono­pólio do poder de desaplicar normas por ofensa de outras de grau supe­rior, e as normas legais não estão isentas do poder de desaplicação dos tribunais. O terceiro equívoco consiste em supor que a norma que disponha con­tra outra de grau superior viola directamente a norma que defina essa relação de dependência. Ora, quando a norma do artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83 dispõe contra o artigo 48º, nº 2, da LULL - norma esta que, segundo o princípio constitucional da supremacia do direito inter­nacional, não pode ser contrariada por normas legais -, o vício daquela consiste em ter violado a LULL e não em ter violado a regra constitucio­nal que estabelece a primazia. Esta só seria violada enquanto tal se uma norma legal viesse isentar as leis de respeitar o direito internacional; não é isso, evidentemente, o que aqui ocorre. Aliás, é fácil ver o absurdo a que conduziria tal ideia, se logicamente desenvolvida: seriam casos de inconstitucionalidade, todos aqueles em que uma norma dispusesse contra outra que segundo a Constituição tivesse primazia sobre aquela. Seria então inconstitucional a lei ou o decreto-lei que violassem um estatuto regional, o decreto regional que contrariasse uma lei geral da República ou o estatuto, um regulamento administra­tivo que infringisse uma lei, um regulamento municipal que ofendesse um regulamento governamental, [cf. artigos 115º nºs 3 e 7, 202º, alí­nea c), e 242º da Constituição]... Sucede porém que nenhum destes casos tem na Constituição tal qualificação; pelo contrário, alguns são expressamente designados por ilegalidades. Pela mesma ordem de ideias ter-se-ia de concluir que mesmo as inconstitucionalidades propriamente ditas se reconduzem à violação de apenas duas normas constitucionais (as dos artigos 3º, nº 3, e 277º nº 1, que estabelecem o princípio da constitucionalidade, ou da supremacia das normas constitucionais sobre todas as outras), pois sempre se poderia dizer, com igual lógica, que, quando uma norma legal dispõe contra uma certa norma constitucional, não é esta que é realmente violada, mas sim aquela que determina a primazia das normas constitucionais sobre as leis ordi­nárias... Na verdade, porém, o artigo 4º do decreto-lei não afronta directa­mente nenhuma norma nem nenhum princípio constitucional. Não existe inconstitucionalidade material, porque nada na Constituição limita a liber­dade de determinação dos juros de mora da obrigação cambiária; não existe inconstitucionalidade orgânica, porque nenhuma norma constitucional impede o Governo de legislar em matéria dessas; não existe inconstitu­cionalidade formal porque nenhum requisito específico da formação dos decretos-leis foi ofendido. A única norma constitucional invocada é a do artigo 8º nº 2, para efeitos de afirmar o princípio da precedência da LULL sobre o direito interno. Só que o que foi infringido foi a LULL e não a norma constitucional que lhe confere primazia. É certo que, se não existisse o princípio constitucional da primazia do direito internacio­nal, não haveria qualquer vício, pelo que este parece decorrer directamente da infracção daquele; só que isso provaria de mais, como se viu, conver­tendo todas as ilegalidades em inconstitucionalidades. Ao invés, também é certo que, se não existisse a LULL, não haveria qualquer vício no Decreto-Lei nº 262/83, o que prova que ele não ofende directamente nenhum preceito constitucional. Mas então o vício decorre da infracção à LULL e não da suposta ofensa da Constituição. O Decreto-Lei nº 262/83 viola tanto o artigo 8º, nº 2, da Consti­tuição quanto um decreto legislativo regional que ofenda uma lei geral da República viola o artigo 115º, nº 3... No meu modo de ver, os artigos 280º e 281º da Constituição, ao distinguirem nitidamente entre as figuras da inconstitucionalidade e da ilegalidade, não deixam dúvidas sobre o conteúdo e alcance da distinção: só existe inconstitucionalidade quando num conflito de duas normas de hierarquia diferente, uma das normas em confronto directo seja uma norma constitucional; quando, ao invés, o conflito de normas ponha em confronto duas normas infraconstitucionais, então não há inconstitucio­nalidade. Ora, no caso, o conflito não é entre o Decreto-Lei nº 262/83 e a Constituição, mas sim entre aquele e a LULL, limitando-se a Consti­tuição a solucionar o conflito. A Constituição não atribui ao Tribunal Constitucional apenas a reso­lução de conflitos entre normas constitucionais e normas infraconstitucio­nais; mas identificou explicitamente os tipos de outros conflitos para cujo conhecimento deu competência ao Tribunal Constitucional. Fora desses casos não existe fundamento constitucional para ampliar os poderes de cognição do Tribunal. Compreende-se, de resto, que assim seja. O Tribunal Constitucional é vocacionado para conhecer da Constituição e para aferir pelas normas desta as restantes normas da ordem jurídica. Trata-se de confrontar qual­quer norma com um parâmetro permanente e predeterminado: a Consti­tuição. Ora, no caso sub judice, a Constituição não é chamada para nada. A tarefa consiste apenas em confrontar duas normas extraconstitucionais: o artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83 e o artigo 48º, nº 2, da LULL; são elas - nenhuma das quais é uma norma constitucional - que o Tri­bunal teria de interpretar e de confrontar uma com a outra. Em vez de apreciar a interpretação e aplicação de normas constitucionais, o Tribunal teria de apreciar - e, eventualmente, de censurar - a aplicação pelos outros tribunais de normas exclusivamente infraconstitucionais. Teria até, porventura, de fazer interpretação conforme ao direito internacional, obri­gando os outros tribunais a ela (cf. Lei nº 28/82, artigo 80º, nº 3). No caso em apreço, trata-se de um tratado e de um diploma legislativo; mas não está excluído surgir hipótese idêntica protagonizada por um qual­quer dos milhares de acordos de carácter técnico a que Portugal se acha vinculado e por um qualquer regulamento ou portaria ministerial. Em última análise, o Tribunal Constitucional, em vez de ter apenas de se ocupar do respeito dos 300 artigos da Constituição, teria de ocupar-se tam­bém da observância dos milhões de cláusulas dos milhares de convenções que vinculam o País, por parte de toda a ordem jurídica. É para mim seguro que essa não é função própria do Tribunal Cons­titucional. Em suma: o artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83 não viola directa­mente nenhuma norma constitucional. A contradição entre o mencionado decreto-lei e a LULL só é um problema constitucional para efeitos de saber qual deles prevalece. Resolvido esse problema - que é um problema geral e abstracto com uma solução geral e abstracta -, a questão deixa de ter qualquer relevância constitucional, pois não passa de um caso, entre mui­tos, da invalidade de uma norma por dispor contra outra que sobre aquela detém primazia. O desrespeito das normas constitucionais que definem as relações de hierarquia ou de supremacia entre norma infraconstitucio­nais não configura uma inconstitucionalidade. Nestes termos, o presente recurso está fora do âmbito da competência do Tribunal Constitucional. Em consequência, não deve ser admitido. Assim, ao abrigo do artigo 704º do Código de Processo Civil, deter­mino que, a fim de se pronunciarem sobre a questão, se o desejarem, sejam notificados: a) O recorrente; b) O recorrido, devendo este ser pessoalmente, com aviso de que deve constituir advogado; c) O executante na acção principal. Prazo para cada um: cinco dias. Tribunal Constitucional, 14 de Março de 1984. - Vital Moreira.