54/2009 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 54/2009 Processo n.º 343/08 1.ª Secção Relator: Conselheiro José Borges Soeiro Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I − Relatório 1. Pelo Acórdão de fls. 176 e seguintes, de 1 de Julho de 2008, foi delimitado o objecto do presente recurso de constitucionalidade, incidindo o mesmo no artigo 1.º, n.º 1 da Lei 1/2004, de 15 de Janeiro, na parte em que conferiu nova redacção aos artigos 51.º, n.º 3 e 53.º, n.º 1 do Estatuto da Aposentação. Notificado o recorrente para apresentar alegações, concluiu no sentido de considerar violado o disposto no artigo 56.º, n.º 3 da Constituição, porquanto, na sua perspectiva, não foi cumprido o exercício do direito de contratação colectiva, através das associações sindicais, o qual é garantido nos termos da lei. Decidindo. II – Fundamentos 2. O objecto do recurso em análise restringe-se à apreciação da questão de inconstitucionalidade, por violação do direito fundamental à contratação colectiva, do artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, na parte em que conferiu nova redacção aos artigos 51.º, n.º 3, e 53.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação. Esta delimitação do objecto resulta do que havia sido decidido já na decisão sumária a qual, tendo procedido à definição do objecto do recurso e à apreciação de todas as questões de constitucionalidade suscitadas, apenas foi objecto de reclamação no que toca a esta matéria. Assim, o que então se firmou a propósito da não verificação de ilegalidade por violação de lei com valor reforçado e da não existência de desconformidade constitucional por ofensa aos princípios do estado de direito, da confiança, da protecção contra o arbítrio, e da segurança e certeza jurídicas, encontra-se já devidamente transitado em julgado. No que toca ao mérito do recurso: A questão levantada nos autos foi já enunciada por este Tribunal Constitucional em duas ocasiões diferentes: no Acórdão n.º 360/2003, publicado no Diário da República , I Série – A, de 7 de Outubro de 2003, pelo qual o Plenário declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes do artigo 9.º, n.ºs 1 a 8, da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro, por violação do direito das associações sindicais à participação na elaboração da legislação do trabalho; e no Acórdão n.º 374/2004, publicado no Diário da República , II Série, de 30 de Junho de 2004, pelo qual o Plenário não declarou a ilegalidade das normas contidas no artigo 1.º, n.ºs 1 a 5, da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro. No primeiro aresto mencionado, proferido na sequência de processo de fiscalização abstracta da constitucionalidade por iniciativa do Presidente da República, e versando o mesmo normas que introduziam modificações no método de cálculo (e, consequentemente, no montante) das pensões de aposentação, bem como no regime da aposentação antecipada dos trabalhadores da Administração Pública, suscitou-se a hipótese de desconformidade constitucional das referidas normas com fundamento em violação, por um lado, ao direito fundamental de contratação colectiva das associações sindicais e, por outro, ao direito das mesmas entidades a participarem na elaboração da legislação do trabalho. Este Tribunal, tendo então dado por verificada a segunda ofensa enunciada, absteve-se de apreciar a primeira questão suscitada e que dizia respeito à eventual ofensa ao direito à contratação colectiva. Já o Acórdão n.º 374/2004, respeitante a processo de fiscalização abstracta desencadeado por um grupo de deputados, debruçou-se precisamente sobre as alterações ao Estatuto da Aposentação introduzidas pela Lei n.º 1/2004. No entanto, à data, a questão suscitada relacionava-se em exclusivo com a eventual existência de violação de lei com valor reforçado (por referência à Lei n.º 23/98, de 26 de Maio), não tendo sido aflorado o problema que constitui o objecto dos presentes autos e que se relaciona com a existência ou não de violação do direito à contratação colectiva. Daí que o Tribunal, embora tenha procedido à enunciação da questão, não lhe tenha dado resposta na medida em que a mesma não integrava o objecto do processo. A consagração do direito à contratação colectiva, enquanto direito fundamental titulado pelos trabalhadores e exercido pelas associações sindicais, resultou do reconhecimento de um pluralismo normativo no sentido de que o Estado deixou de deter o monopólio de criação dos preceitos juridicamente vinculantes. Assim se deu a afirmação do princípio da autonomia normativa social , “através do qual se reconhece a determinadas ‘formações sociais intermédias’ designadamente aos trabalhadores enquanto grupo ou camada social organizada e aos empregadores, uma verdadeira potestas normandi , ou seja, um poder de criação de autênticas regras de conduta, de atribuição de direitos e deveres relacionados com a sua situação de assalariados” (Jorge Leite, Direito do Trabalho , vol. I, Serviços de Acção Social da U.C., Coimbra, 1998, pp. 79-80). Trata-se de um direito de todos os trabalhadores, abrangendo-se, naturalmente, tanto aqueles que se encontram ao serviço de entidades patronais privadas como os trabalhadores da Administração Pública. Não significa isto, no entanto, que o direito em análise possua exactamente o mesmo conteúdo relativamente às diferentes categorias de trabalhadores. Como assinala Ana Neves, “a liberdade de negociação das condições de trabalho na função pública pode dizer-se sujeita a maiores condicionamentos do que no sector privado (…)” ( Relação Jurídica de Emprego Público , Coimbra Editora, 1999, p. 247). A própria natureza do direito sofre mutações quando referida aos trabalhadores que se encontram ao serviço do Estado na medida em que, quanto a estes, o resultado alcançado por via negocial carecerá sempre, em ordem à produção de efeitos jurídicos vinculativos, de devida transposição por via legal ou regulamentar (cfr. o artigo 5.º, n.º 3, da Lei n.º 23/98). Tratando-se de negociação com a Administração Pública, tal transposição, para além do assinalado efeito de reconhecimento de juridicidade, assume ainda a função, nas palavras daquela Autora, de “verificar a compatibilidade financeira do acordo aos objectivos do programa do Governo, v.g. , na perspectiva da racionalização e controlo das despesas públicas” (ob. cit., pp. 245-246). 5. A consagração do direito à contratação colectiva, enquanto corolário do reconhecimento do pluralismo ao nível das fontes do direito, não significa, no entanto, que a Constituição tenha querido reservar, em absoluto, ao campo convencional, o monopólio relativo a todas matérias integradas no conteúdo do referido direito. Se assim fosse, então necessariamente teria de se entender que, sempre que se tratasse de matéria compreendida no âmbito desse direito fundamental, a Assembleia da República estaria impedida de legislar. E, de igual modo, a competência legislativa do Governo estaria também sujeita aos cânones da contratação colectiva, encontrando-se aquele obrigado a, previamente a qualquer processo legislativo, abrir a via da negociação, no caso de trabalhadores da Administração Pública. Já quando se tratasse de matérias relativas a trabalhadores do regime privado tout court então, nesse caso, nem a Assembleia da República, nem o Governo, nomeadamente ao abrigo de autorização parlamentar, deteriam qualquer tipo de competência legislativa. Tal reserva absoluta de competência “normativa” não resulta, no entanto, nos moldes referidos do artigo 56.º, n.º 3, da Constituição. Vejamos o que Gomes Canotilho e Vital Moreira escrevem a propósito deste direito fundamental: “ [m]aterialmente ele analisa-se em três aspectos: (a) direito à liberdade negocial colectiva , não estando os acordos colectivos sujeitos a autorizações ou homologações administrativas; (b) direito à negociação colectiva , ou seja, direito a que as entidades empregadoras não se recusem à negociação, o que requer garantias específicas, nomeadamente esquemas públicos promotores da contratação colectiva, fornecendo às partes a informação necessária na preparação das propostas e contrapropostas durante a negociação (…); (c) direito à autonomia contratual colectiva , não podendo deixar de haver um espaço abrangente de regulação das relações de trabalho à disciplina contratual colectiva, o qual não pode ser aniquilado por via normativo-estadual. É certo que este direito é garantido nos ‘termos da lei’ (nº 3, in fine ), estando, portanto, sob reserva de lei (…). Todavia, a lei não pode deixar de delimitá-lo de modo a garantir-lhe uma eficácia constitucionalmente relevante, havendo sempre de garantir uma reserva de convenção colectiva , ou seja, um espaço que a lei não só não pode vedar à contratação colectiva como em que deve confiar a esta núcleos materiais reservados.” (in Constituição da República Portuguesa Anotada , Volume I, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, pp. 744-745). E, mais à frente adiantam o seguinte: “Seguro parece que a reserva de contratação colectiva comporta uma dimensão formal , traduzida na competência para a criação de normas e na competência para a selecção do procedimento de normação; e uma dimensão material , que compreende a competência para a definição de determinadas matérias, com a consequente proibição dessas matérias serem disciplinadas por normas estaduais em moldes absolutamente imperativos” (p. 749). Assim, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, a reserva constitucional de convenção colectiva implica não só uma auto-contenção do legislador estadual no sentido de não regular, pela via legislativa, todo o espaço atinente às relações de trabalho, assim anulando virtualmente a autonomia colectiva dos parceiros, como de tal reserva resulta também a imposição de núcleos materiais reservados pela lei à contratação colectiva. Donde decorreria a impossibilidade de regulamentação legal de tais matérias em moldes absolutamente imperativos , isto é, sem possibilidade de derrogação pela via convencional. Também o Acórdão n.º 517/98, publicado no Diário da República , II Série, de 10 de Novembro de 1998, abordou esta temática, tendo então o Tribunal entendido o seguinte: “O direito à contratação colectiva é um direito que os trabalhadores apenas podem exercer através das associações sindicais . É, além disso, um direito que se acha colocado sob reserva da lei : a Constituição garante-o, de facto, ‘nos termos da lei’. Isto porém não significa que a lei possa esvaziar de conteúdo um tal direito, como sucederia se regulamentasse, ela própria, integralmente as relações de trabalho, em termos inderrogáveis pelas convenções colectivas. Significa apenas que a lei pode regular o direito de negociação e contratação colectiva delimitando-o ou restringindo-o, mas deixando sempre um conjunto minimamente significativo de matérias aberto a essa negociação. Ou seja: pelo menos, a lei há-de ‘garantir uma reserva de convenção colectiva’.” 5.5. Estas imposições constitucionais relativas a um núcleo de matérias que se possam considerar reservadas à regulamentação colectiva só podem valer, desde logo, relativamente às matérias contidas no núcleo essencial do direito fundamental que vimos analisando. O que não implica necessariamente, no entanto, que todas as matérias integradas nesse núcleo se devam ter por incluídas nesse espaço (de competência normativa) reservado à contratação colectiva – mas este será assunto que extravasa o campo estrito da análise e resolução da questão de constitucionalidade sub judicio . Convém, no entanto, antes de nos debruçarmos sobre a questão das matérias integradas nesse núcleo duro , tecer ainda algumas considerações acerca do papel da lei na garantia deste direito fundamental. De acordo com o artigo 56.º, n.º 3, da Constituição, “compete às associações sindicais exercer o direito de contratação colectiva, o qual é garantido nos termos da lei.” O exercício deste direito carece indubitavelmente de intervenção legislativa desde logo porque o próprio texto constitucional dissocia a sua titularidade da competência para o seu exercício – é um direito dos trabalhadores exercido pelas associações sindicais. No que se refere à negociação no âmbito da Administração Pública, vigora a Lei n.º 23/98, que prevê como sujeitas à negociação colectiva as matérias relativas à fixação ou alteração das pensões de aposentação ou de reforma (cfr. artigo 6.º, n.º 1, alínea b) . Significará isto que, automaticamente, tais matérias se deverão ter por integradas no núcleo essencial da reserva de convenção colectiva ? A resposta positiva a esta questão implicaria a qualificação de tal norma legal como conformadora ou constitutiva na medida em que assim corresponderia à determinação do próprio conteúdo do direito (cfr. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976 , 3.ª edição, Almeida, Coimbra, p. 225). O Tribunal Constitucional já se pronunciou em diferentes ocasiões sobre a integração de determinadas matérias no âmbito do núcleo essencial do direito à negociação colectiva. No Acórdão n.º 229/94, publicado no Diário da República , I Série – A, de 23 de Abril de 1994, o qual declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de norma que atribuía à Mesa da Misericórdia competência para fixar e rever, unilateralmente, as remunerações (normais e complementares) dos seus trabalhadores em regime de contrato individual de trabalho, o Tribunal entendeu que “a fixação das remunerações dos trabalhadores em regime de contrato individual de trabalho é um campo especialmente aberto à autonomia da vontade.” No citado Acórdão n.º 517/98, o Tribunal entendeu que a matéria das prestações complementares de segurança social “ não faz parte do núcleo duro do direito de contratação colectiva, pois que, como bem resulta do confronto do artigo 59º (que trata dos direitos dos trabalhadores ) com o artigo 63º da Constituição (atinente à segurança social ), o direito a prestações da segurança social ( maxime , o direito à pensão de reforma ) não é de facto, um direito exclusivo dos trabalhadores, mas, antes um direito dos cidadãos. A isto acresce que existe fundamento material para excluir da contratação colectiva a matéria respeitante às prestações de reforma, complementares das asseguradas pelas instituições estaduais de segurança social.” Esta posição havia já sido defendida por Bernardo Xavier, Pedro Furtado Martins e António Nunes de Carvalho em anotação ao Acórdão deste Tribunal n.º 966/96, publicado no Diário da República , II Série, de 31 de Janeiro de 1997 (cfr. Pensões complementares de reforma – inconstitucionalidade da versão originária do art. 6.º, 1, e) da LRC , in Revista de Direito e Estudos Sociais, Janeiro-Setembro de 1997, pp. 180-181). 6.4. Posteriormente, Vieira de Andrade e Fernanda Maçãs, em artigo conjunto, manifestaram de igual modo o seu acordo a tal orientação ( Contratação Colectiva e Benefícios Complementares de Segurança Social – O problema da (in)constitucionalidade material das normas limitadoras da contratação colectiva no domínio da Segurança Social , in Scientia Iuridica, n.º 290, Maio-Agosto 1991, pp. 29 e seguintes). Nesse artigo os Autores, em análise à norma legal que excluía da regulamentação colectiva as matérias atinentes a prestações complementares de segurança social, e partindo da premissa de que a validade da intervenção legislativa dependeria, em primeiro lugar, da determinação do conteúdo constitucionalmente protegido do direito à contratação colectiva, fornecem importantes pistas para a determinação – por via interpretativa – de tal conteúdo. Atentemos nas mesmas: “A determinação do âmbito de protecção da garantia constitucional de contratação colectiva não é tarefa fácil, uma vez que a Constituição é omissa quanto ao seu objecto e conteúdo, nada adiantando sobre as matérias a versar na convenção colectiva nem sobre as faculdades abrangidas pelo direito. (…) Contudo, a circunstância de a Constituição reconhecer o direito ‘nos termos da lei’ não significa que o legislador possa livremente determinar o conteúdo da garantia – há-de ser possível, sob pena de inversão da hierarquia normativa e de esvaziamento da força jurídica do preceito constitucional, determinar doutrinariamente o conteúdo essencial do direito de contratação colectiva, que constitua a garantia constitucional contra o próprio legislador encarregado da sua regulação ou conformação. (…) 4. Quanto ao conteúdo dos contratos colectivos, a Constituição, embora sem fazer uma referência expressa às matérias que poderão ser objecto de contratação, não deixa de fornecer contributos firmes para a delimitação do seu âmbito: por um lado, no n.º 1 do artigo 56.º da CRP, enquanto comete às associações sindicais a defesa e a promoção da defesa ‘dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam’; por outro lado, nos artigos 58.º e, sobretudo, 59.º, na medida em que estabelece um vasto elenco de direitos dos trabalhadores e de imposições dirigidas ao Estado sobre as condições da prestação de trabalho. Assim, não obstante caber ao legislador ordinário a modulação concreta do direito de contratação colectiva, essa tarefa não pode deixar de ter como referência estas normas e princípios constitucionais, que contribuem para a delimitação positiva do direito. Ora, como de resto observa um dos conselheiros do Tribunal Constitucional em voto de vencido exarado no acórdão já referido, em nenhuma das pormenorizadas alíneas dos artigos da Constituição que se referem aos direitos dos trabalhadores se encontram referências a matérias típicas de segurança social. É que, na perspectiva da Constituição, o direito à segurança social (artigo 63.º da CRP) e o direito à contratação colectiva (artigo 56.º, n.º 3, da CRP) são direitos de natureza diferente e com destinatários e titulares distintos. No primeiro caso, temos um direito que pertence à categoria dos direitos sociais, que se caracteriza por impor essencialmente ao Estado (legislador) a realização de tarefas destinadas a obter as condições materiais e institucionais necessárias à sua realização, e cujos titulares são todos os cidadãos . No segundo caso, temos um direito que radica numa ideia de liberdade, que tem como destinatários não só o Estado como as associações patronais e cujos titulares são apenas os cidadãos enquanto trabalhadores. (…) De todo o modo, mesmo que os artigos 58.º e 59.º da CRP não contenham um elenco taxativo dos assuntos respeitantes aos direitos dos trabalhadores e às condições de trabalho, a verdade é que há-de reconhecer-se-lhes pelo menos a função de delimitar o núcleo duro , típico, das matérias que se reportam às relações laborais e que constituirão o objecto próprio das convenções colectivas. (…) [S]ó (…) existe uma verdadeira restrição legal de direitos fundamentais quando o âmbito de protecção de um direito, tal como está determinado ou é determinável, por interpretação, a partir de uma norma constitucional, é directa ou indirectamente limitado através da lei. Situação que não ocorre, como vimos, no caso em análise, pois que se trata de conteúdo típico – e, por isso, por definição, não necessário – da garantia da contratação colectiva prevista no artigo 56.º da Constituição.” (ob. cit., pp. 32-35) 7. Tanto nos dois artigos que se citaram como nos mencionados Acórdãos n.ºs 966/96 e 527/98, o thema decidendum prendia-se com normas que excluíam determinadas matérias do campo da regulamentação colectiva das relações de trabalho. O objecto do presente recurso, no entanto, apresenta-se sob um prisma diferente – a (im)possibilidade constitucional do Parlamento legislar sobre determinada matéria, assim inviabilizando a abertura, pelo Governo, de processo de negociação colectiva. Está em causa, portanto, como já se teve oportunidade de salientar, uma questão de competência, realçando-se nos autos a reserva de convenção colectiva na dimensão formal assinalada supra por Vital Moreira e Gomes Canotilho. E para que a desconformidade constitucional se pudesse ter por verificada seria necessário chegarmos à conclusão de que as matérias relacionadas com a aposentação, maxime com modificações no método de cálculo da aposentação, porque apenas estas integram o objecto dos autos, estão contidas no núcleo essencial do direito à contratação colectiva, integrando ainda, adicionalmente , o núcleo de matérias que devem ser relegadas, imperativamente, para o espaço de negociação e contratação colectiva. Colocada a questão nestes moldes, fácil é de intuir que a resposta não poderá deixar de ser negativa. 7.1. As modificações introduzidas pelo artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 1/2004, aos artigos 51.º, n.º 3, e 53.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, acarretam alterações no método de cálculo da pensão de aposentação. O que significa, portanto, obviamente, que dizem directamente respeito ao direito à aposentação. Ora, é necessário ter em atenção que este direito, para além de ser um direito dos trabalhadores , integra também o direito à segurança social, que se refere a uma categoria subjectiva bastante mais vasta atenta a sua universalidade (nos termos do artigo 63.º, da Constituição, “ todos têm direito à segurança social ”). Como se escreveu no Acórdão n.º 174/2008, publicado no Diário da República , II Série, de 21 de Maio de 2008, “[n]o direito constitucional à segurança social (artigo 63.º, da C.R.P.), encontra-se incluído o direito a uma pensão de velhice (o qual não é totalmente estranho ao direito à segurança económica das pessoas idosas enunciado no artigo 72.º, n.º 1, da C.R.P.), que garanta, em época de reconhecido direito ao repouso, o recebimento duma quantia que funcione como um ‘sucedâneo’ da retribuição percebida pelo trabalho anteriormente prestado.” E, como alertou o Conselheiro Luís Nunes de Almeida no seu voto de vencido aposto ao citado Acórdão n.º 966/96, “a segurança social traduz-se numa série de institutos cujos destinatários não são os trabalhadores. Enquanto ‘o sistema de segurança social protegerá os cidadãos…’ (cfr. artigo 63.º, n.º 4), os direitos dos trabalhadores respeitam apenas àquela parte dos cidadãos que sejam também trabalhadores, e obviamente que na qualidade de trabalhadores e enquanto o forem. Na perspectiva da Constituição, direitos dos trabalhadores e direito à segurança social são coisas distintas. (…) O direito à contratação colectiva deve ter por objecto matéria que, segundo a Constituição, seja própria dos direitos dos trabalhadores. Só nessa medida o conteúdo dos direitos e obrigações acordados entre sindicatos e entidades patronais merecerá tutela constitucional.” 8. Do exposto resulta, assim, que as questões atinentes à aposentação, maxime as que dizem respeito a alterações no método de cálculo das respectivas pensões porque só estas nos ocupam de momento, não se podem considerar integradas no núcleo essencial do direito fundamental à contratação colectiva. Tais matérias, para além da íntima conexão que apresentam com as relações de trabalho – a qual não se pretende, de modo algum, negar – dizem também directamente respeito ao direito à segurança social cuja amplitude transcende a estrita categoria dos direitos dos trabalhadores. Estamos portanto perante um direito social que se caracteriza, na sua essência, pela sua universalidade, sendo titulado por todos os cidadãos , e consubstanciando-se num conjunto de imposições constitucionais dirigidas ao Estado e que se destinam a lograr a verificação das condições necessárias à sua plena realização. Já o direito à contratação colectiva, integrado na categoria dos direitos fundamentais dos trabalhadores, e assente numa ideia de autonomia colectiva, tem como titulares apenas os cidadãos que são trabalhadores e como destinatários não apenas o Estado como também as entidades e associações patronais. 9. Concluindo-se pela não inclusão, portanto, das matérias em análise no núcleo essencial do direito à contratação colectiva, por maioria de razão se constata que não resulta violado qualquer espaço absolutamente reservado pela Constituição àquela autonomia normativa. Só se tornaria necessário averiguar a existência de eventual intromissão de normação legislativa no espaço reservado à autonomia colectiva – enquanto conjunto de matérias que devem ser relegadas para tal espaço – se se tratasse de matéria integrada no núcleo essencial do direito, o que não sucede. Assim sendo, a Lei n.º 23/98, ao prever, no seu artigo 6.º, alínea b) , a negociação colectiva de matérias relativas à fixação ou alteração das pensões de aposentação ou de reforma, possui um carácter ampliador , na formulação de Vieira de Andrade ( Os direitos fundamentais… , cit. pp. 225-226), revestindo tal conteúdo ampliado um carácter meramente legal e já não constitucional. Desta forma, pelos fundamentos expostos, não se dá por verificada qualquer violação ao direito fundamental à negociação e contratação colectiva consagrado no artigo 56.º, n.º 3, da Constituição. III – Decisão 10. Nestes termos decide-se negar provimento ao recurso. Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta. Lisboa, 28 de Janeiro de 2009 José Borges Soeiro Maria João Antunes Carlos Pamplona de Oliveira Gil Galvão Rui Manuel Moura Ramos