11884/15 - Tribunal Central Administrativo Sul

Contra-interessados, segundo o CPTA, são, com base na relação material trazida a juízo e no p.a., os titulares de um direito ou interesse legítimo contraposto ao interesse prosseguido pelo autor/requerente, isto em termos diretos e imediatos a partir da eventual decisão do concreto processo.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul: RELATÓRIO · R……. – RECOLHA ……………….., com os demais sinais nos autos, intentou Processo cautelar relativo à formação de contratos contra MUNICÍPIO DA GUARDA. Contra-interessadas: a REDE …………., Engenharia ……….., Lda., a E…….., Silvicultura …………………, S.A., a F…………, Serviços ………………., S.A., a L…………– Serviços …………, S.A., a C……….. Portugal, S.A., a S…….. – Serviços …………., S.A., a R……….., Serviços ……………, S.A., a E………….., S.A., a H………….. – Gestão de ……….., S.A., e a L……..– L……… Urbana ………………., S.A. Pediu ao T.A.C. de Castelo Branco o seguinte: A suspensão provisória e imediata do ato de adjudicação e do procedimento de formação do contrato de prestação de serviços de recolha e transporte de resíduos sólidos urbanos e limpeza urbana, no concelho da Guarda, à contra-interessada S………. – Serviços …………….., S.A. até à correção das ilegalidades e vícios do procedimento e do ato de adjudicação; Subsidiariamente, caso o contrato seja entretanto celebrado, a suspensão de eficácia do mesmo e - Subsidiariamente, caso se inicie, entretanto, a execução das prestações contratuais, a sua suspensão imediata. Por decisão de 1-12-2014, o referido tribunal decidiu Indeferir o pedido incidental feito ao abrigo dos nºs 3 a 6 do artigo 128º do CPTA; Absolver da instância as contra-interessadas R--------- Ambiente, -------------, Lda., E……………, Silvicultura …………, S.A., F………., Serviços ……………….., S.A., L………. – Serviços ………… S.A., C………… P………S.A., da (vi) R………, Serviços …………….., S.A., da E…………, S.A., H…………. – Gestão …………, S.A., e L………..– Limpeza ……………………, S.A., por serem partes ilegítimas, - Julgar improcedente o processo cautelar e, em consequência, absolver a entidade requerida e a contra-interessada S…….. dos pedidos formulados. Inconformada, a requerente recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões: Contrariamente ao que se refere na decisão reco r rida, a Recor r ente identif i ca devidamente os atos de execução cuja declaração de ineficácia se requereu nos autos, designadamente no que respeita ao ato de adjudicação, cujo conteúdo, data e efeitos resultam profusamente dos autos. Se o Recorrido adoptou resolução fundamentada em que qu i s sustentar que o d i ferimento da execução do ato de adjudicação alegadamente "seria gravemente prejudicial para o interesse público" (cfr . nº 1 do art. 128 º do CPTA, in fíne), então é justamente a execução do ato de adjudicação cuja eficácia fica e m crise nos autos, por ser indevida, mediante a requerida declaração de ineficácia e face à man i festa improcedência do conteúdo daquela resolução. Deveria o Tribunal a quo ter apreciado e decidido sobre a execução do at o de adjudicação decidida pelo Recorrido ao abrigo da resolução fundamentada que adotou, com base na apreciação que fizesse do teor da resolução fundamentada face aos requisitos imperativos da sua procedência prev i stos no nº 1 do artigo 128º do CPTA . A apreciação jurisdicional da execução indevida do ato de adjudicação não é consumida peta apreciação de mérito do pedido de suspensão de eficácia daquele ato que se formulou nos presentes autos, porque um e outro ped i do assentam em fundamentos distintos, face às normas processuais em presença em cada uma das situações. Com efeito, a apreciação jurisdicional da declaração de inef i các i a do ato de adjudicação baseia-se exclusivamente na análise da e f etiva verificação dos re quisitos previstos no artigo 128º, nº 1 do CPTA, ou seja, na averiguação da existência de grave prejuízo para o interesse público, ao passo que o mérito do pedido de suspensão de ef i cácia daquele ato adm i nistrativo é apreciado de acordo com os critérios expressos no artigo 132º do mesmo Código . Deveria o Tribunal a quo ter ap re ciado e decidido sobre o pedido de improcedência da resolução fundamentada adaptada pelo Recorrido, pelo que, ao omitir a pronúncia sobre essa matéria , a sentença recorrida enferma, também por esta razão , de manifesto erro de julgamento. Ainda que se entenda, o que só por cautela de patrocínio se admite, não estar o próprio ato de adjudicação sujeito à apreciação tutelar provisória que resulta do regime do artigo 128º do CPTA, ainda assim deveria o Tribunal recorrido ter escrutinado os fundamentos daquela resolução . Ora, como resulta da leitura conjugada dos nºs 3 e 4 do artigo 128º do CPTA, deles não resulta que o Tribunal só possa apreciar as razões em que se sustenta a r e solução fundamentada no âmbito de um incidente de declaração de ineficácia de atos de execução. Com efeito, o nº 4 daquela disposição não impõe que, perante uma resolução fundam en tada, o interessado só possa reagi r mediante o requerimento da declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, o que se retira pela própria letra da disposição. E o n º 3 prevê expressamente a possibilidade da declaração judicial de improcedência da resolução fundamentada independentemente da efetiva existência e declaração de ineficácia de atos de execução indevida , já que este preceito não faz depender a apreciação jurisdicional da reação através do mecanismo previsto no nº 4. Esta interpretação afigura-se como a que melhor acautela e protege o princípio da economia processual, por permitir que a aprec iaç ão jurisdicional das razões invocadas na resolução fundamentada possa prevenir a prática futura de atos de execução que, caso o Tribunal declare improcedentes aquelas razões, sempre seriam declarados inef i cazes, e isso para além do facto, não despiciendo, de que o interes s ado teria de incidentalmente requerer tantas declarações de ineficácia de atos de execução indevida quantos fossem os atos praticados ao abrigo de uma resolução fundamentada - que seria declarada improcedente caso a caso. Do ponto de vista dos interesses e m presença, é igualmente essa a so lu ção que melhor prefigura a sua adequada tutela e prote ção, pois que as caracter ís ticas da S..............riedade e pro v isoriedade da tutela cautelar aconselham a intervenção jurisd ic io nal an t ec ipató r ia e opo rtuna , de molde a que o periculum in mora não possa comprometer o e f e i to ú t i l da decisão. Do po n t o de vista do in teresse púb lic o e da autoridade adm i nistrat i va, a apreciação jur i sdic ion al da r e so l ução que seja adaptada asseg u ra u ma acresc i da segurança jurídica quanto à tramitação procedimental a executar, caso as razões invocadas na resolução venham a ser julgadas proc e dentes. De ve ria o Tribunal a quo ter apreciado a resolução fu nd amentada emit i da pelo Re c orrido a 2 de Outubro de 2014, bem como deveri a t e r declarado i nef i cazes os atos de execução indevida , desi gnadame nte o ato de ad j udi cação praticado pelo Re co rr i do, padecendo a decisão em r ecu r so de erro de julgamento. A absolvição da instância das contra - i n teressadas Red e .…….., E ……… , F …….., L…….., C………, R………… , E………., H…… e L …….., por i l egitimidade, tra d uz uma perspetiva restritiva da f ig u ra da contra -int e r essada que não é compatível ou acolhida pelos normativos processuais e su b stan tiv os r elevantes na mat éria. A relação m a terial em causa n os au t os tem um a es trutura plural, pois que provém d e um procedimento administrativo que envolve um conjunto de in te r essados e cujos i nter esse s são afetados pelas decisões e p e l a conduta da auto ri dade adm ini st rati va . A qualidade de conc o rr en t es dos co ntra-interessado s demandad os nos p r esen te s a ut os determina a sua po s i ção jurí dica su b jet i va , tornand o-o s t itu l ares de in te resses le gítim os n o quadro d o pro ce d ime nto que são forçosament e a fet ado s pelas decisões que neles são tomada s . É essa posição jurídi c a d os concorre nt es que determina a sua legitim i dade processual e a sua faculdade de sere m o uvidos nos processo s jurisdic io n ais re l acionados com o procedimento em que são interessados, e não o âmbito e das pretensões do autor / requerente. Como sublinha Mário Aroso de Almeida (Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013, pág . 263), ' 'o teor literal dos artigos 57º e 68º, nº 2, parece incul ca r que contra­ interessados são pes so as a quem a procedência da a çã o pode prejudi car o u qu e t ê m interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor . Cumpre, por is so , advertir para o facto de que, na prática, o universo dos contra-interessados é mais amplo , estendendo-se a todos aqueles qu e, por terem visto ou poderem vir a ver a respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, t ê m o direito de não serem deixados à margem do processo em que se discute a subsistência ou a introdução na ordem jurídica do ato que lhes diz respeito ( ...). Ora, daqui não decorre necessariamente a titularidade de um interesse contrapo sto ao do autor da a çã o . Não pode deixar de se conc lui r que as demandadas contra-interessada s Red e ……………, E…………, F…………., L……….. , C……., R………, E ………. e , H…….. e L…… sã o partes legítimas nos present es autos, e nf ermando tamb é m q u anto a este a s pe t o a Douta Sentença recorrida de evidente e rro de julgamento. Quanto à matéria do d ec ret ame nto das r e qu e r i da s medidas ca utelares, e no que t oca ao expresso no artigo 120 º , nº 1, a lín ea a) do CPTA para o decretamento e d esta moda li dade de provid ê nc i a ca u telar, r ef ere , acertadamente aliás, o Tribunal a quo na Douta Sent e nç a em recurso que a av e r ig u ação da evidência de ileg a lidad e de que padeça o ato suspendendo, em conformidade com as orientações da jurisprud ência e da doutrina n esta matéria , pressupõe a ilegalidad e manife s ta, ostensiva, que d is pen sa um iter cognoscitivo tendente à descoberta dos vícios do ato , sendo que , con trariam ente ao entendimento que s e e x trai da decis ão em recurso, é efetivamente esse , co mo se verá, o caso dos autos . No que toca ao primeiro dos vícios invo ca dos - fundamentação obscura e insuficiente - não é correto o en t endimento do Tribunal a quo quando refere que "a pro ce d ê ncia do mesmo nã o se afigur a e vi dente, porquanto e nvolve , d es de logo, a formulação de um juízo sobre a sufi c iência da densif icação constan t e da grelha c lassificativa, pr e vi s t a no art igo 9º d o PC , relativa à avaliação dos subfactores do factor " Valia Técnica da Proposta", a análise do extenso relatório final, bem co m o a anális e das ta bel as de classificação nele vertidas', sustentando que "só atra vé s de uma labor iosa indagação em termos de direito se pode apurar se os vícios pr oce d em' ( cfr. pág. 43 da Do u ta Sentença). Afigura-se insofismável que, muito inversamente ao que suste ntou o T ri bunal a quo, a averiguação dos vícios de fundamentação do ato su s pendendo não exige s ub st a nc ial labor ou aprofundada análise jurídica dos factos trazidos aos autos. A averiguação da ilegalidade do ato de adjudicação re con duz-s e muit o simples m ente à leitura e análise do factor "Valia Técnica da Proposta" e dos respe t ivos subfacto re s densificadores previstos no critério de avaliação previs t o do artigo 9º do prog ra ma do procedimento e ao se u confronto com as tabelas de classificação gráficas que resultam dos relatórios pre l iminar e final, produzidos pelo Júri. O simples confronto desses elementos permite, efetivament e , alcançar l i nearmente a conclusão de que o critério de avaliação prev i sto no programa do procedimento ne c essita, para uma ad e quada e v álida fundam e ntação do ato suspendendo, de fundamentação complementar à pontuação atribuída que perm i ta compree n der o iter cognoscitivo do Júri em sede de análise e classificação das propostas. O critério de avaliaçã o estabelece intervalos de pontua ç ão que torn am abso l u tamente imperscrutáveis as razões pelas qua i s o Júri entendeu a t ribuir pontua çõ es d i ve r sas a cada um dos concorrentes, designadamente sempre que os s i tuou , na classif ic a ção atribu í da, no mesmo intervalo de pontua çã o. AA. Em conformidade com a Jurisprudência Uniforme que resulta do Acórdão do STA nº 2/2014, de 21-03-2014, não pode deixar de se conclu i r que o a t o s uspendendo está insuficientemente fundamentado, por ser absolutamente ma ni fest o que a grelha classificativa que resulta do critério de avaliação não se mostra sufic i e nt emente densa. BB. Para alcançar esta conclusão, não seria necessário ao Tribunal a quo analisar o " extenso relatório fin al' , como se refere na d eci são em recurso, pois que a aprec iá vel extensão do relatório final em nada fica a d ev er à classificação atr i buída pe l o Júri às propostas e antes às respostas às pronúnc i as apresentadas pelos concorrentes em audiência prévia às d e liberações tomadas em sede do relatório preliminar , bastando atentar no facto de, em 24 páginas do relatório final, apenas duas respeitarem à pontuação atribuída aos concorrentes. CC. Ter - se-á forçosamente de concluir que a ilegalidade do ato de adjudicação, quanto ao invocado víc i o de fundamentação, é manif esta e ostensiva, preenchendo po i s plena e inequivocamente os requisitos previstos n o art i go 120 º, nº 1, alínea a) do CPTA para o decretamento da requerida providência da suspensão da sua ef ic ácia. DD. A respeito do invocado vício de violação dos artigos 70 º, n º 2, alínea b) , 72º e 146º , nº 2, alínea o), do CCP, entendeu o Tribunal a quo que " quanto ao vício descrito no ponto [ilegalidade dos esclar ecimentos solicitados pelo Júri, por não se tratar de lapso suscetivel de retificação], note-se que da letra do artigo 72º, nº 1 do CCP, nada se retira que o poder-d e ver do júri do concurso solicitar esclarecimentos aos concorrentes se limite às hipóteses em que o Júri conclua pela verificação da previsão normativa do artigo 2 49º do CC ', concluindo, deste mod o , que a procedência deste vício n ão é evidente (cfr. pág. 42 da Douta Sentença). EE. Salvo m e lhor int e rpretação, este entendimento não p o de proceder, já que, como se verá. o poder-dever atribuído ao Júri por aquela disposição é estabelecido em t e rmo s rígidos e apertados. FF. Com efeito, o Júri está desde logo submetido ao princípio da intangibilidad e das propostas expresso no nº 2 do artigo 72 º do CCP, pelo que nem os esclarecimentos qu e solicite nem a r es posta aos seus esclarec i mentos podem ser suscetíveis de m odif i car o conteúdo das mesmas ou suprir omissões que gerariam a s ua exclusão. GG. Incumbe ao Júri, por outro lado, interpretar a prop o sta como a dec la ração neg oc ial qu e verdadeiramente consubstancia, aplicando - lhe as regras con stan tes dos artigos 236º seguintes do Código Civil (doravante, "CC " ). HH. Disp õe o artigo 238 , n º 1 do CC qu e "nos negócios formais n ã o pode a declaração valer com um sen tido que não tenha um mínimo de correspond ê nci a no te xto do resp ec tivo documento, ainda que imperfeitamente ex pressa, sendo a propo s ta apre se ntada no âmbito de um procedimento de contratação pública uma de clara ção formal, na qual são acrescidas e m a is intensas as exigências de objetividade na int e rpr e taç ã o da de c laração. II. Ao configurar como um "lapso" a violação das condições vinculativas do caderno de encargos que está patente na proposta da S…………, o Júri extravasou os poderes que lhe estão atribuídos pelo nº 1 do artigo 72º, sendo por demais evidente que o alegado "lapso" não tem a menor correspondência com o conteúdo da proposta em questão dentro dos critérios expressos no citado artigo 238º do CC - o que se alcança pela simples leitura dos documentos relevantes da proposta em questão. JJ. Deste modo, insofismável será que o vício que se manifesta no ato suspendendo por via da ilegalidade do esclarecimento solicitado pelo Júri é manifesto e evidencia-se mediante o exame simples da sua formulação. KK. De acordo com o entendimento sufragado na decisão recorrida, "quanto aos vícios supra descritos nos pontos b) [alteração aos atributos da proposta por via dos esclarecimentos prestados pela S..............] e c) [a nota justificativa e mapas financeiros apresentados pela S.............. afetam o diretor técnico e o diretor adjunto ao serviço concursado a 5%, quando o caderno de encargos exigia que essa afetação fosse de 100%], a análise dos mesmos implica o estudo de vários documentos da S.............. , designadamente "Mapas Financeiros e Nota Justificativa dos Preços" e "Proposta Técnica", os quais contêm diversa informação, exigindo um grande labor de interpretação." LL. Salvo o devido respeito, crê a Recorrente que o juízo de evidência de ilegalidade que orienta a apreciação cautelar não fica em crise pela análise dos documentos em causa pois, pese embora os documentos em questão sejam extensos, o certo é que quer a aqui Recorrente quer a contra-interessada S.............. indicaram em termos p r ecisos em que excertos desses documentos se encontram a informação relevante para a apreciação das questões submetidas à apreciação jurisdicional nos presentes autos. MM. Ba s taria, com efeito, consultar a página 14 do documento designado por "Mapas Financeiros e Nota Justificativa dos Preços" e as páginas 261 e 262 da "Proposta Técnica", respectivamente indicadas pela Recorrente e pela c ontra-interessada S.............. nos seus articulados (requerimento inicial e oposição) e, de resto, expressamente citadas e transcritas nos pontos 5) e 6) da matéria assente. NN. A análise desses excertos (apenas três p á ginas de informação, na sua maioria gráfica) é, no entender da Recorrente, inteiramente compatível com a aprecia ç ão perfunctór i a da factualidade com relevo para a decisão que é típica do juízo cautelar. OO. Sendo, de resto , que se evidencia incontornavelmente manifesta a vio l ação, q ue ressalta do conteúdo de tais excertos da proposta da S.............., do disposto no artigo 15º do caderno de encargos, por se indicar expressamente a afetação do diretor técnico e do dir etor adjunto a 5 % , quando aquela disposição regulamentar impunha essa afetação a 100 % . PP. E sendo, consequentemente, também ostensiva a violação dos artigos 70º, n º 2 , alínea b) e 146 º, nº 2, alínea o), ambos do CCP, disposições através das quais se determi n a a imperativa exclusão das propostas cujos atr i butos violem aspetos da execu çã o do contrato que não se encontrem submetidos à concorrência. QQ. O entendimento ac i ma sufragado é confirmado pela Douta Sentença já prolatada nos autos principais do processo de contencioso pré-contratual em que a pr e sente providência está apensada, no âmbito dos quais o Tribunal a quo proferiu a decisão de acordo c om os requisitos previstos no artigo 27 º , n º 1, alínea i), isto é, por ter entendido que "a questão a decidir é simples', em conformidade com o citado preceito. RR. A Douta Sentença em recurso pronunciou - s e ainda no sentido da não verificação, in cas u , do requisito - alternativo ao que resulta do artigo 120 º , n º 1, alínea a ) do CPTA - para decr e tamento de medidas cautelares a que se refere o artigo 132 º , n º 6 do mesmo Código, considerando que " a requerente se limita a alegar que a não concessão das providências requeridas violará um putativo direito à adjudicação do contrato . Dito de outro modo, toda a argumentação da requerente relativa à concessão das providências (. . .) se sustenta no entendimento de qu e f ica ria graduada em primeiro lugar e o contrato ser-lhe-ia adjudicado, caso o ato suspendendo não pad ece sse dos vícios que lhe imputa" (págs. 43 e 44 da Douta Sentença), e que "a alegação d e que a não con c ess ã o da providência prejudicará o direito à adjudicação, corresponde a uma alegação de preju ízos meramente hipotéticos ou eventuais, na medida em que apenas se ver ificarão c aso a requerente demonstre que tem o direito a ficar graduada em primeiro luga r" (idem , pág. 45). SS. Salvo o devido respe i to, e como s e extrai dos excertos supra transcritos, ocorre manifesta contradição nos termos da de c isão , na medida em que se o Tr i bunal a quo considerou, por um lado, que a aqui Recorrente alegadamente só invo c ou estar prejudicado o seu direito à adjudicação - por estar graduada em segundo lugar na classificação das propostas que resulta dos relatórios preliminar e final - e alegadamente não invocou ou demonstrou prejuízos em concreto, simultaneamente entendeu, por outro lado , que os danos apenas se verificarão caso a Recorrente demonstre que tem o direito a ficar graduada em primeiro lugar. TT. Demonstração essa que a Recorrente, aliás, logrou fazer no seu requerimento inicial e que resulta diretamente do facto de, estando graduada em segundo lugar, quando devia estar graduada em primeiro lugar caso não tivessem ocorrido os vícios decisórios de que padece o ato de adjudicação. UU. Da factualidade dos autos extrai-se muito claramente que a matér i a sub judice n ã o consubstancia, como desacertadamente se sustenta na Douta Sentença recorrida, um prejuízo que se insira "no campo da incerteza própria dos procedimentos concursais’. VV. N e m se af i gura, com o d e vido respeito, correta a invocação na deci s ão em recurso da jurisprudên c ia deste Tribunal Superior e do Supremo Tribunal Administrativo, já que qualqu e r daquelas decis õ es versou sobre a aferição do juízo de probabilidade a que se refere o artigo 132 , nº 6 do CPTA quanto à apreciação dos prejuízos hipoteticamente causados a qualquer concorrente, e não àquele a quem teria sido adjudicado o c o ntra t o caso o ato de adjudicação não estivesse viciado. WW. A l iás, este mesmo entendimento é sustentado no Aresto do STA de 18/12 / 2002 (processo n º 01561 / 02), invocado na decisão em recurso, no qual muito claramente se de c idiu que "só serão de estabele c er medidas provisórias quando o dano sofrido pelo requerente for considerável , em termos de a não concessão de medida implique, para si dano sério para a sua posição no procedimento. " (realce nosso). XX. No mesmo sentido pronunciou - se igualmente o TCAN, em acórdão de 17-05-2013 (cfr . www . dgsi.pt, processo nº 00552/12.2BEVIS-A ), no qual se sustentou que "(...) Os interesses do requerente da providência c oincidem com os fins que ele ultimamente persegue, ou seja , esses fins últimos não se limitam à simples reapreciação da adjudicação, mas antes consistem em ele lograr vencimento no con c u rso para vir a contratar efetivamente e, após, reti rar os proveitos correspondentes à sua qua li dade de contratante, que foram , no fundo, a autêntica causa final da manifestação da vontade de concorrer. (. ..) Daí que os interesses que poderão ser afetados pela imediata execução do ato são, verdadeiramente, os que seriam satisfeitos com a vitória no concurso ." (sublinhado nosso). YY. De acordo com a factualidade assente, não podem ocorrer qua isque r dúv i das de que , se não tivessem ocorrido os víc ios que inquinam o ato de adjud ic ação, a aqu i Recorrente seria graduada em primeiro lugar na classificação das propostas, com a co ns eq u e nte adjudicação do contrato. ZZ. Sendo de evidenciar que não se trata aqui apenas da mera descons i deração, na avaliação face ao critério da adjudicação, da proposta da Recorrente, mas antes de um direto direito à adjudicação que se acha prejudicado. AAA. Os prejuízos com relevância no quadro do juízo de probabilidade a que se refere o artigo 132 , nº 6, do CPTA respeitam diretamente aos prejuízos decorrentes da execução do contrato que deveria ter sido adjudicado à aqui Recorrente. O recorrido MUNICIPIO contra-alegou, concluindo: A douta sentença recorrida decidiu de acordo com os factos e com o direito, em consonância, aliás, com a jurisprudência aplicável, in casu, abundantemente citada pela Mmª Juiz a quo. Por assim ser, a douta sentença recorrida não padece nem enferma de qualquer um dos vícios que lhe são apontados pela recorrente, não tendo violado nenhum dos preceitos legais invocados pela recorrente. A douta sentença recorrida não merece, pelas aqui invocadas razões, qualquer reparo ou censura, devendo manter-se nos seus exatos termos, confirmando-se a mesma na Superior Decisão do presente recurso. Consequentemente, deve ser negado provimento ao presente recurso, com todas as legais consequências. A recorrida S.............. contra-alegou, concluindo: A Recorrente, tanto na PI como nas Alegações de Recurso, não identifi ca de forma especificada , m e diante a indicação do seu teor, data e autor , quaisquer atos de execução indevida cuja "ineficácia" pretende ver d eclara da. Apenas refere, muito sucintamente, que o Tribun a l a quo deveria ter apreciado a "resolução fundamentad a", bem como deveria ter declarado in e ficaz o "ato de adjudicação" praticado pelo R eco rrido. Quanto à requerida declaração de ineficácia do a t o de adjudicaç ão, basta referir , sem mais delongas, que o ato de adjudicação foi pratic ado em 25 de Agosto d e 2014, sendo que a presente Providência Cautelar deu entrada em Tribunal no dia 24/09/2014. A redação do n º 1 do art. 128.º do CPTA não deixa margem para qualquer dúvida d e que a proibição d e "iniciar ou prosseguir no exercício" se ini c ia com a notificação ao Requerido , pe lo Tribunal, da PI da Providência Cautelar, sendo evidente que a pr á tica d o " ato d e adjudicação" é significativamente anterior a es t a notificação (como, evidentemente, não pod e ria deixar d e ser). Não se ndo id en tificados quaisquer atos que pud essem ser o bj et o de declaração de ineficácia por execução inde vida, e não ex i stin do , no CPT A, o incident e de declar ação da improcedê nc ia da s ra zões co n c r etas in voca das na "resolução fundamentada" prevista no art. 128 º do mesm o diploma, então, es ta não poderá ser, autonomamente, objet o de apreciação. M as ainda qu e o fosse, e viessem a ser julgadas im pro cedentes as razõe s invo c adas em t al "reso lu ção fundamentada " (no que não se concede) , esta d ec isão ap e nas seria suscet iv el d e projetar efei t os sobre eve ntuais atos de execu ção indevida praticad os a pós a notificação à Requerida, pelo Trib unal , da PI da Pr ovidênc ia e a t é à notific ação da D o ut a Sentença qu e julgou o pre sente proc esso ca ut elar totalment e i mprocedent e. Por é m , a Rec orre nt e nã o só n ão identifi co u qua is qu e r atos pratic a do nest e período de tempo que devessem se r decl a rado s in e fica zes como tamb é m, atendendo a que o process o c a utelar foi já julgad o totalmente impr oce dente , não invo co u razões ponderosas que justificassem a decl aração de ineficácia d e tais atos que, aliás , a Requerida sempre pod e ria gora r e p e tir. Estamos pera n t e uma provid ê ncia caut e l ar re l ativa a pro ce dimentos d e formação d e contratos, cujos pr essupos tos d e que dep e nd e o s e u d ecre t a ment o se encontram es tabel ec ido no art. 1 3 2 º, n º 6, do C PTA: o fumus boni iuris apresentado no art. 120 , n 1 , alínea a) do referi do dipl oma e a pond e ração do s int e resses e m presença. No caso present e , facilment e se const a t a que não só não e x i ste qualqu e r fumus boni iuris como exist e máxima intensidade de fumus malus iuris . Na verda de, a Acão principal foi já julgada, por duas vezes, totalmente improcedente. A primeira , por Dout a Sentença proferida ao abrigo do art. 2 7º, n º 1, a lín ea i) do CPTA (pretensão manifestamente infundada) , e a seg unda, p or Douto Ac órdão pro feri d o na sequência d e " r e clamaç ão para a C onferência" (cfr. doc. n º 1 junt o). Quanto à pond e ra ção do s int eress es em presen ça, o juízo d e ponde ra ção n ecessár io fazer nesta sede há de ter sempre por referência danos ou prejuízos concretos , pelo que o critério da ponderação enunciado no art. 132 °, nº 6 do CPTA situa-se, assim, no âmbito da matéria de facto . A Recorrente não apresenta, e muito menos prova, qualquer facto referente aos danos ou prejuízos que sofreria com a não concessão da presente providência , limitando-se a remeter , genérica e vagam en t e, para o seu alegado "direito à adjudicação que se acha prejudicado " (conclusão zz do Douto Recurso). Ora, caso a Recorrente viesse a obter ganho de causa na Acão principal já por duas vezes julgada totalmente improcedente, executaria en tão o contrato com o prazo de vigência anunciado nos docum e ntos concursais , pelo que não se alcança qualquer eventual prejuízo que a não concessão da providência lhe possa provocar. Já para a Requerida , e para os interesses pública que esta pro sseg ue, os prejuí z os causados pela adoção da providência são inúm eros e de difícil reparação. A recolha, limpeza e tr a nsporte de Resíduos Sólidos Urbano s constitui um serviço de relevante inter esse público geral, com fundamental importância para a prot eção da saúde pública e do ambient e. O Município da Guarda (e a sua Câmara Municipal ) não t ê m m e ios próprios que lhe permitam assegurar o serviço de recolha e transporte de RSus e limpeza urbana no Concelho da Guarda, nem co ns eg u e di spo r dos mesmos em tempo útil par a garantir a continuidade n a pr es ta ção de tais serviços. Pelo que, a hipotética concessão de provimento à presente providência cautelar coloca seriamente em causa a continuidade de serviços essenciais na área da recolha e transporte de RSUs e limpeza urbana no concelho da Guarda, situação que acarreta grave prejuízo para o interesse público, designadamente, nos domínios da higiene , limpeza e salubridade urbana, e representa um grave risco para a "saúde pública ". A única concorrente (e contra-interessada) que é diretamente prejudicada pela eventual suspensão do " ato de adjudicação" é a contra-interessada S.............., pois a esfera jurídica das demais concorrentes não é atingida por uma eventual sentença que desse provimento ao pedido formulado nos presentes autos cautelares. O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo. Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência. Este tribunal tem sempre presente o seguinte: o primado do Estado democrático e social de Direito material, num contexto de uma vida socioeconómica submetida ao bem comum e à suprema dignidade de cada pessoa; os valores ético-jurídicos do ponto de vista da nossa lei fundamental; os princípios estruturantes do Estado de Direito (ex.: a juridicidade, a segurança jurídica (1) e a igualdade (2) ); as normas que exijam algo de modo definitivo e ou as normas que exijam uma otimização das possibilidades de facto e de direito existentes no caso concreto (3) , através de uma ponderação racional e justificada (4) ; e a máxima da unidade e coerência do nosso sistema jurídico, bem como, sempre que possível e necessário, as máximas metódicas da igualdade e da proporcionalidade jurídica. QUESTÕES A RESOLVER Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas). Temos, pois, de apreciar o seguinte contra a decisão do tribunal a quo : -erro de julgamento de direito quanto ao artigo 128º do CPTA, porque haveria atos de execução indevida do ato de adjudicação; -erro de direito quanto à absolvição da instância ocorrida, porque contra-interessados seriam todos os outros concorrentes; -erro de direito quanto à não evidência da fundamentação obscura e insuficiente (v. Ac.STA nº 2/2014); -erro de direito quanto à não evidência da violação dos artigos 70º/2-b), 72º e 146º/2-o) do CCP; -erro de direito quanto à não evidência da ilegalidade relativa aos 5% versus os 100% quanto à afetação do diretor técnico e do dir etor adjunto, bastando o juiz olhar para os documentos; -erro de direito quanto à aplicação do nº 6 do artigo 132º do CPTA, sofrendo a decisão cautelar de erro e de contradição. FUNDAMENTAÇÃO II.1. FACTOS PROVADOS segundo o tribunal recorrido quanto ao INCIDENTE «(…)» II.1. FACTOS PROVADOS segundo o tribunal recorrido quanto ao pedido cautelar «(…)» Continuemos. 2. APRECIAÇÃO DO RECURSO Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e para, de modo facilmente sindicável, apreciarmos o seu mérito. Vejamos, pois. A) QUANTO AO INCIDENTE Do erro de julgamento de direito quanto ao artigo 128º do CPTA, porque haveria atos de execução indevida do ato de adjudicação O que se prevê nos nºs 3 a 6 do artigo 128º cit. é um incidente para obter a pronúncia judicial relativamente a atos de “execução” indevida do ato administrativo suspendendo. A causa de pedir do incidente é a falta da resolução fundamentada referida no nº 1 ou a improcedência das razões apostas na resolução. Portanto, logicamente, tem de haver execução do ato suspendendo. Sem isso, o incidente não tem objeto lícito. O ato suspendendo é a adjudicação, como resulta do r.i. Logo, não é, logicamente, a adjudicação um ato de execução dela própria. A requerente indicou no seu requerimento incidental aquilo que, a seu ver, estaria em causa com a (não) suspensão automática ou ope legis da adjudicação: «os atos necessários à outorga do contrato que é objeto do procedimento, a celebração do contrato e a execução do mesmo». Quais são os efeitos da adjudicação do contrato público? Após a prática do ato de adjudicação a entidade adjudicante e o adjudicatário deverão cumprir um conjunto de formalidades prévias ao início da execução do contrato. Este iter (final) do procedimento inicia-se com a notificação, simultânea, a todos os concorrentes do ato de adjudicação (artigo 77.º do CCP). Um dos concorrentes – o adjudicatário – é objeto de uma notificação especial, que inclui a obrigatoriedade de prestar caução, apresentar os documentos de habilitação e confirmar os compromissos de subcontratação, se existirem. A habilitação dos concorrentes após a adjudicação constitui uma novidade do CCP, articula-se com a supressão do ato público que era aproveitado pelos concorrentes para analisarem os documentos de habilitação da concorrência. Esta oportunidade passa a ficar circunscrita aos documentos de habilitação do adjudicatário. Para o efeito, os concorrentes são notificados do momento em que tais documentos ficam disponíveis na plataforma eletrónica que suporta o procedimento adjudicatário, podendo a partir desse momento aferir a sua correção (artigo 85.º do CCP); a verificação da existência de um documento que contenha uma violação de normas legais ou regulamentares fundamenta uma impugnação do ato de adjudicação, que se for deferida poderá determinar a caducidade da adjudicação, com o consequente dever de adjudicar a proposta do concorrente posicionado em segundo lugar (n.º 3 do artigo 86.º do CCP). A função principal dos documentos de habilitação é verificar a idoneidade do concorrente adjudicatário para outorgar um contrato público. Prevalece o entendimento de que na outorga de contratos públicos, que envolvem a utilização de recursos financeiros da mesma natureza, existe um especial dever associado ao pleno cumprimento de obrigações públicas por parte daquele que foi selecionado para “colaborar” com a administração. Esta função está bem evidenciada no elenco de documentos solicitados no artigo 81.º do CCP. A caução que o concorrente adjudicatário deve apresentar no prazo de 10 dias após a adjudicação tem duas funções: garantir a outorga do contrato e garantir o exato e pontual cumprimento de todas as obrigações legais e contratuais emergentes após a outorga do contrato. O incumprimento desta determinação determina a caducidade da adjudicação, com as consequências previstas no n.º 2 do artigo 91.º do CCP: dever de adjudicação da proposta posicionada em segundo lugar. Além do referido há ainda de considerar a notificação aos concorrentes preteridos da apresentação dos documentos de habilitação pelo adjudicatário, a fixação da minuta do contrato, a notificação aos preteridos dos ajustamentos introduzidos, etc. Sobre isto, cfr. MÁRIO/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e Outros …, 2011, pp. 1007 ss e 1063-1064; JORGE ANDRADE DA SILVA, C.C.P. , 4ªed., nos comentários aos artigos 73º e 86º; MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, D. Adm. Geral, III, Contratos Públicos , 2ª ed., pp. 118-120. É que a indicada celebração do contrato, e execução do mesmo, já não são atos de execução, lato sensu, da adjudicação. Mas, decisivo aqui é que a requerente não concretizou quaisquer atos concretos subsequentes à adjudicação suspendenda, apenas se referindo a algo de vago. Pelo que se conclui que o tribunal a quo decidiu bem, ao indeferir o incidente, com tal fundamento. B) QUANTO AO PEDIDO CAUTELAR Está desde logo em causa a norma do artigo 120º/1-a) do CPTA, não excluída pelo artigo 132º/6. As situações excecionais contempladas na alínea a) do n.º 1 são aquelas em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular no processo principal irá ser julgada procedente. Só existe evidência, para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 deste 120.º, em situações notórias ou patentes, em que a procedência da ação principal seja percetível sem necessidade de elaborada indagação, quer de facto, quer de direito. Os vícios que a requerente imputa ao ato suspendendo encontram-se vertidos nos artigos 19.º a 138.º do requerimento inicial, e podem ser sintetizados do seguinte modo: a)-os esclarecimentos que o júri solicitou à S.............. são ilegais e violam os princípios da imparcialidade, da transparência e da igualdade, porquanto qualificou de lapso a menção à afetação de 5%, constante dos mapas financeiros e nota justificativa da proposta da S.............., relativa ao diretor técnico e diretor adjunto, quando nada se extrai da referida proposta que pudesse sustentar, direta ou indiretamente, que se trata de um lapso suscetivel de retificação, nos termos do artigo 249.º do CC ; b)-os esclarecimentos dados pela S.............. constituíram uma verdadeira e clara alteração dos atributos da proposta que apresentou, o que viola o princípio da imutabilidade e intangibilidade das propostas, pois nada na proposta da S.............. permite concluir que a taxa de 5%, relativa ao diretor técnica e adjunto, que consta dos mapas financeiros, exprime outra realidade que não seja a percentagem de afetação daqueles dos meios humanos à execução da prestação de serviços; c)-o artigo 15.º, do caderno de encargos, exige que o adjudicatário confie a direção da prestação de serviços a dois técnicos permanentes e a contra-interessada S.............. (adjudicatária), nos mapas financeiros e nota justificativa, que juntou com a sua proposta, apresenta uma afetação do diretor técnico e do diretor adjunto de 5%; d)-a grelha classificativa, prevista no artigo 9.º, do PC, relativa à avaliação dos subfactores do factor “Valia Técnica da Proposta”, não se mostra suficientemente densa para permitir que a avaliação das propostas se realize mediante uma mera operação de subsunção aos diversos itens ali expressos, pois sustentam-se em fórmulas genéricas e em conceitos abstratos e indeterminados que carecem de preenchimento, em concreto, por referência à avaliação efectuada a cada proposta; e)-impunha-se ao júri do concurso que complementasse os descritivos constantes daquelas grelhas com a explicitação e a justificação, em concreto, dos juízos que formulou em relação ao conteúdo das propostas e por referência a esse mesmo conteúdo; f)-as tabelas de classificação constantes do relatório final são apenas uma explicação redundante, em relação à pontuação que resulta do relatório preliminar, permanecendo obscuros, insuficientes e imperscrutáveis os fundamentos da avaliação efetuada às propostas, em cada um dos subfactores do factor “Valia Técnica da Proposta”, pelo que o ato de adjudicação padece de fundamentação obscura e insuficiente. Como veremos, o tribunal a quo analisou bem tais questões. B.1) Do erro de direito quanto à não evidência da fundamentação obscura e insuficiente (v. Ac.STA nº 2/2014, segundo o qual a avaliação das propostas apresentadas em concurso tem-se por fundamentada através da valoração por elas obtida nos vários itens de uma grelha classificativa suficientemente densa) Quanto ao vício de fundamentação obscura e insuficiente, descrito supra nos pontos d) a f), a procedência do mesmo não se afigura evidente, porquanto o ato tem fundamentação, que se percebe, e envolve, desde, logo a formulação de um juízo sobre a suficiência da densificação constante da grelha classificativa, prevista no artigo 9.º do PC, relativa à avaliação dos subfactores do factor “Valia Técnica da Proposta”, a análise do extenso relatório final, bem como a análise das tabelas de classificação nele vertidas. Com efeito, só através de uma normal indagação em termos de direito se pode apurar se os vícios invocados pela requerente procedem, isto é, tal apuramento exige esforço e exegese da lei, estudo da doutrina e da jurisprudência, o que é suficiente para concluir que a sua procedência não é palmar, exigindo uma análise quase exaustiva. Pelo que se conclui que o tribunal a quo decidiu bem. B.2) Do erro de direito quanto à não evidência da violação dos artigos 70º/2-b), 72º e 146º/2-o) do CCP Quanto ao 1º vício supra descrito, note-se que da letra do artigo 72.º, n.º 1, do CCP, nada se retira de modo simples e claro sobre o alegado facto de que o poder-dever de o júri do concurso solicitar esclarecimentos se limite às hipóteses em que o júri conclua pela verificação da previsão normativa do artigo 249.º do CC . Pelo que se conclui que o tribunal a quo decidiu bem. B.3) Do erro de direito quanto à não evidência da ilegalidade relativa aos 5% versus os 100% quanto à afetação do diretor técnico e do dir etor adjunto, bastando o juiz olhar para os documentos Quanto aos vícios supra descritos nos pontos b) e c), e como referido na decisão recorrida, a análise dos mesmos implica o estudo de vários documentos da proposta da S.............., designadamente, dos “Mapas Financeiros e Nota Justificativa dos Preços” e “Proposta Técnica”, os quais contém diversa informação, exigindo um labor de interpretação dos mesmos. Pode ser que a requerente tenha razão neste ponto, mas isso não é óbvio e simples. Pelo que se conclui que o tribunal a quo decidiu bem. B.4) Do erro de direito quanto à aplicação do nº 6 do artigo 132º do CPTA, sofrendo a decisão cautelar de erro e de contradição Apesar de o requisito do periculum in mora não ser avaliado de forma autónoma para efeitos do n.º 6 do artigo 132.º do CPTA, o certo é que o seu substrato factual se torna imprescindível à ponderação dos prejuízos relevantes para a formulação do dito juízo de probabilidade exigido por essa norma legal, cabendo a alegação e a prova sumária desse substrato factual ao requerente cautelar. A requerente não alega qualquer facto concreto que permita concluir que a não concessão das providências requerida acarretará para si prejuízos. Com efeito, a requerente limita-se a alegar que a não concessão das providências requerida violará um putativo direito à adjudicação do contrato. Dito de outro modo, toda a argumentação da requerente relativa à concessão das providências ao abrigo do disposto no artigo 132.º, n.º 6, do CPTA, se sustenta no entendimento que ficaria graduada em primeiro lugar e o contrato ser-lhe-ia adjudicado, caso o ato suspendendo não padecesse dos vícios que lhe imputa. Ora, como se diz na decisão recorrida, os interesses a tutelar segundo o juízo de ponderação de interesses, nos termos do n.º 6 do artigo 132.º do CPTA, não se podem resumir, por parte da requerente ao prejuízo decorrente da qualidade de vencida no concurso, de não ter visto a sua proposta adjudicada, por esse prejuízo se inserir no campo da incerteza própria dos procedimentos concursais. Ora, a alegação de prejuízos meramente eventuais ou hipotéticos não é idónea para considerar verificado que a não concessão da providência acarretará prejuízos para a esfera jurídica da requerente, uma vez que estes poderão, ou não, produzir-se. Deste modo, porque a requerente não alegou quaisquer factos concretos relativos aos prejuízos reais e atuais que sofrerá, caso as providências não sejam concedidas, não pode ser considerado verificado o critério de concessão previsto no artigo 132.º, n.º 6, do CPTA. Pelo que se conclui que o tribunal a quo decidiu bem. C) Do erro de direito quanto à absolvição da instância ocorrida, porque contra-interessados seriam todos os outros concorrentes Quanto a esta questão, o tribunal a quo afirmou: «O artigo 114.º, n.º 3, alínea d), do CPTA, determina que no requerimento inicial o requerente (aqui a RRI) deve indicar os contra-interessados a quem a adoção da providência cautelar possa diretamente prejudicar. A legitimidade passiva para intervir como contra-interessado num processo cautelar afere-se pela forma como o requerente configura a ação cautelar. No caso dos autos a requerente visa alcançar a paralisação dos efeitos do ato de adjudicação. A requerente não peticiona no presente processo que o tribunal, provisoriamente, lhe adjudique o contrato ou que, provisoriamente, altere a graduação dos concorrentes. Acresce que no requerimento inicial a requerente apenas argumenta no sentido da não admissão a concurso da proposta da contra-interessada S.............., nada alegando quer quanto à admissão das propostas das demais contra-interessadas quer quanto à avaliação das suas propostas. Deste modo, a única concorrente que é diretamente prejudicada pela suspensão do ato suspendendo é a contra-interessada S............... Quanto às demais concorrentes a sua esfera jurídica não é atingida por uma eventual sentença que dê provimento ao pedido formulado nos presentes autos cautelares. (…) Com efeito, a intervenção dos contra-interessados justifica-se pela necessidade de fazer intervir na ação todos aqueles que possam ser afetados pela procedência do pedido, podendo esgrimir os seus argumentos no sentido da improcedência do mesmo, procurando obstar a que se produza o efeito que o autor visa alcançar com a pronúncia judicial. Deste modo, nos processos cautelares de natureza conservatória, em que o requerente visa alcançar a suspensão de eficácia de um ato administrativo, têm legitimidade para intervir como contra-interessados aqueles que pretendem que o ato administrativo produza os seus efeitos até à decisão da ação principal e cuja esfera jurídica possa ser afetada pela suspensão provisória de efeitos. (…) Ao contrário do que defende a contra-interessada H………… a sua intervenção nos presentes autos não pode servir para formular ela própria um pedido de suspensão de eficácia [como faz], pois, conforme decorre do artigo 114.º, n.º f), do CPTA, cabe apenas ao requerente formular o pedido cautelar. Acresce que o pedido formulado pela contra-interessada H…………. não é um pedido reconvencional, pois na reconvenção o réu deduz pedidos contra o autor [cf. artigo 266.º, n.º 1, do novo CPC] e o pedido que a contra-interessada H……….. é dirigido contra a entidade requerida, sendo que, de todo o modo, o pedido reconvencional não é admitido na tramitação prevista para os processos cautelares». Contra-interessados, segundo o CPTA, são, com base na relação material trazida a juízo e no p.a., os titulares de um direito ou interesse legítimo contraposto ao interesse prosseguido pelo autor/requerente, isto em termos directos e imediatos a partir da eventual decisão do concreto processo. É o que se deve concluir dos artigos 57º e 10º/8 do CPTA. Cfr. ainda: MÁRIO AROSO/C.C. Comentário …, 3ª ed., notas ao artigo 57º; FRANCISCO PAES MARQUES, A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo , pp. 92 ss. Ora, no caso presente, e aplicando o que acabámos de referir sobre a figura do contra-interessado, consideramos que o tribunal a quo decidiu bem. Com efeito, a suspensão da eficácia desta adjudicação à S.............. não traz qualquer prejuízo às posições jurídicas dos restantes concorrentes, que não a adjudicatária. Interessa-lhes mediatamente, mas não os pode prejudicar; antes pelo contrário. Improcede, pois, também esta questão do recurso. DECISÃO Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juizes do Tribunal Central Administrativo Sul, de harmonia com o disposto nos artigos 202º e 205º da Constituição, em negar provimento ao recurso. Custas a cargo da recorrente. (Acórdão processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator) Lisboa, 12-3-2015 Paulo H. Pereira Gouveia (relator) Nuno Coutinho Carlos Araújo (1) Cfr. Ac. do T.C. Nº 128/2009. (2) Cfr. Acs. do T.C. Nº 39/88, Nº 186/90, Nº 310/2000, Nº 491/2002 e Nº 187/2013; ROBERT ALEXY, A Theory of Constitutional Rights , trad., pp. 44 ss, 394-395 e 414. (3) Cfr., por todos, ROBERT ALEXY, “A construção dos direitos fundamentais” , in Direito & Política , nº 6 (2014), Loures, pp. 38-48; e “Direitos fundamentais e princípio da proporcionalidade”, in O Direito , 146º (2014), IV, Lisboa, pp. 817-834. (4) Quanto maior for o grau de não realização ou de afetação de uma norma-princípio, maior deve ser a importância da realização da norma-princípio colidente