173/85 - Tribunal Constitucional

2.ª Secção. Relator: Conselheiro Nunes de Almeida. Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: 1— A. respondeu à revelia no 5.º Juízo Correccional de Lisboa, acusada da prática de um crime de desca­minho de direitos, sob a forma tentada, previsto e punido pelas disposi­ções conjugadas dos artigos 12.º, 41.º e 43.º do Contencioso Aduaneiro (Decreto-Lei n.º 31 664, de 22 de Novembro de 1941). No início da audiência de discussão e julgamento, o digno represen­tante do Ministério Público requereu que o Tribunal se declarasse incom­petente e remetesse o processo às autoridades administrativas, em virtude de, entretanto, haver sido publicado o Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, o qual, no seu artigo 22.º, qualificava como mera contra-ordenação os factos de que a ré vinha acusada. O M.mo Juiz, porém, indeferiu o requerido, com fundamento no facto de a competência do Tribunal se ter fixado com o trânsito em jul­gado do despacho equivalente à pronúncia. Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal da Relação. Tendo prosseguido a audiência de discussão e julgamento, veio o Mi­nistério Público a requerer ainda que se declarasse extinto o procedimento contra a ré por, entretanto, ter decorrido o prazo prescricional de dois anos aplicável às contra-ordenações, sendo certo que os factos àquela im­putados, como tal deviam ser considerados, face ao disposto no já citado Decreto-Lei n.º 187/83. Tal requerimento foi igualmente indeferido, agora por se entender que o mencionado diploma era inconstitucional, porquanto tratava «de maté­ria da exclusiva competência da Assembleia da República [cf. artigo 168.º, n.º 1, alíneas c) e d), da CRP] e, não obstante a existência da autoriza­ção legislativa contida no artigo 19° da Lei n.º 2/83, de 18 de Feve­reiro, esta, nos termos estabelecidos pelo n.º 4 do artigo 168.º da Cons­tituição, havia caducado com a dissolução da Assembleia da República». Também desta decisão foi interposto recurso pelo Ministério Público. 2— O Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 20 de Junho de 1984, veio, todavia, a julgar improcedentes ambos os recursos, confir­mando, consequentemente, os despachos recorridos. Naquele aresto, começa-se por sustentar que o diploma em questão se enquadra no âmbito das matérias previstas na alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, e isto porque, «se é verdade que o exercício da actividade legislativa em matérias contravencionais ou contra-ordenacionais faz parte da competência própria do Governo [artigos 201.º e 202.º, alínea c), da Constituição], não é menos certo que, no caso concreto, e de acordo com a posição expendida pelo próprio recorrente, se terá processado uma conversão do ilícito de certos actos, que terão deixado de ser crimes para passarem a ser contra-ordenação». E, assim, prossegue-se, «essa natureza complexa da actividade legislativa, neste caso, corresponderá, portanto, no campo lógico, a uma fase de descriminalização de certas condutas como ilícitos contra-ordenacionais», constituindo o primeiro daqueles aspectos uma das facetas da figura «definição dos crimes», a que se reporta a alínea a) do n.º 1 do artigo 168.º da Lei Fundamental. Seguidamente, e depois de proceder a uma análise do sentido e alcance do n.º 4 do mesmo artigo da Constituição, o acórdão da Relação de Lisboa, tendo verificado que a Lei n.º 2/83, onde se encontraria a autorização legislativa que podia credenciar a edição do Decreto-Lei n.º 187/83, fora publicada em 18 de Fevereiro, já depois de dissolvida a Assembleia da República por decreto de 4 do mesmo mês, concluiu pela inconstitucionalidade orgânica do mesmo diploma. Deste acórdão foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional pelo Ministério Público. Mas, nas suas alegações, o Ex.mo Procurador-Geral-Adjunto em funções neste Tribunal sustentou que se deve confirmar o acórdão recorrido. Tudo visto, cumpre decidir: 3— O Tribunal da Relação julgou organicamente inconstitucional o Decreto-Lei n.º 187/83. Todavia, da sua própria fundamentação se extrai que, com interesse para o caso concreto, apenas julgou inconstitucional a norma constante do artigo 22.º, n.º 1, alínea a), daquele diploma que qualifica como contra-ordenação factos anteriormente qualificados como crime pelo Decreto-Lei n.º 31 664 (Contencioso Aduaneiro). É, por isso, à questão da inconstitucionalidade de tal norma que se circunscreve o âmbito do presente recurso. 4— Não merece censura o acórdão recorrido quando considera a norma em apreço abrangida pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República, face ao disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da Lei Fundamental («definição dos crimes»). Efectivamente, tal resulta do facto de o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 187/83, ao mandar punir determinadas condutas como contra-ordenações, estar, simultânea e implicitamente, a eliminá-las do elenco legal dos crimes, sempre que, anteriormente, como tal eram qualificadas pela legislação em vigor. Ora, como se afirmou no Acórdão n.º 56/84, deste Tribunal (publi­cado no Diário da República, 1.a série, n.º 184, de 9 de Agosto de 1984, pp. 2442 e 2443): Esta competência exclusiva da Assembleia da República não se exerce apenas pela positiva, isto é, não se confina à modelação, por via legislativa, de crimes e penas em sentido próprio. Realiza-se, também, e em termos altamente significativos, pela negativa, isto é, pela supressão do quadro criminal de tipos de ilí­cito. Seria, na verdade, ilógico e inconsequente que esta última competência lhe não coubesse por inteiro, por várias razões. Em primeiro lugar, a alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º da Cons­tituição não faz qualquer distinção. Em segundo lugar, a não se en­tender assim, a competência da Assembleia da República para criar tipos-crime e penas reduzir-se-ia a zero, sempre que o Governo, e de imediato, lhe revogasse as leis penais que editasse, o que resulta­ria inadmissível. Em terceiro lugar, a implementação do quadro ge­ral de ilícitos criminais e penas, em sentido estrito, reclama que, analisada detidamente a realidade social, se seleccionem, especifi­quem e graduem segundo parâmetros de referência constitucional, os comportamentos humanos infractores de bens jurídicos essenciais e se estabeleçam penas proporcionadas a cada facto, daí que a sim­ples eliminação de um modelo de crime reflexamente altere todo o quadro, o que equivale a dizer que, neste campo, a competência negativa tem, ao cabo e ao resto, profundos efeitos positivos. Por estes motivos, e muito em especial pelo facto de estas duas vertentes da competência, a positiva e a negativa, não serem per­feitamente separáveis, impõe-se a interpretação de que só a As­sembleia da República pode intervir legislativamente em todo este domínio. Nada há a acrescentar a esta jurisprudência, que integralmente ora se confirma. 5 — A matéria sobre que incidem as normas em apreço, pertencendo à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, pode, porém, ser objecto de uma autorização legislativa ao Governo. E, no caso vertente, tal autorização consta efectivamente do artigo 19.0 da Lei n.º 2/83, segundo o qual ficou o Governo autorizado a «alterar o Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31 664, de 22 de Novembro de 1941, nomeadamente no sentido do pagamento tran­saccional» [alínea d)], bem como «a legislar sobre a definição do ilícito aduaneiro, incluindo o estabelecimento de penas e crimes, bem como so­bre o respectivo processo com a consequente reestruturação dos respecti­vos tribunais (organização e competência)» [alínea e)]. Por outro lado, tal autorização legislativa, conforme se preceitua no n.º 3 do artigo 201.º da Lei Fundamental, foi expressamente invocada pelo Governo, ao emitir o decreto-lei em apreço. Assim sendo, resta saber se, à data dessa emissão a referida autoriza­ção legislativa havia ou não caducado. 6 — Segundo o preceituado no n.º 4 do artigo 168.º da Constitui­ção, «as autorizações caducam com a demissão do Governo a que tiverem sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da As­sembleia da República». No caso em apreço, poder-se-ia suscitar, desde logo, a questão de sa­ber se é constitucionalmente admissível conceder autorizações legislativas a um Governo já demitido, sabendo-se, como se sabe, que tal demissão, no caso vertente, ocorrera muito antes da aprovação da Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro, por via da publicação do Decreto n.º 136-A/82, de 23 de Dezembro, do Presidente da República. E, se se desse resposta posi­tiva a esta questão, ainda restaria saber em que casos e condições seria constitucionalmente legítima a concessão de tais autorizações. No entanto, não foi esse o fundamento invocado para a inconstitu­cionalidade do diploma em apreço, quer na 1.ª instância, quer na Rela­ção: o que aí se aduziu foi o facto de a autorização legislativa haver ca­ducado com a dissolução da Assembleia da República, ocorrida por força do Decreto do Presidente da República n.º 2/83, de 4 de Fevereiro (pu­blicado em suplemento ao Diário da República, da mesma data). Comecemos, então, por analisar essa questão. 7— Publicado em 13 de Maio de 1983, o Decreto-Lei n.º 187/83 ha­via sido promulgado em 23 de Abril e aprovado em Conselho de Minis­tros de 24 de Março do mesmo ano. Verifica-se, assim, que mesmo a sua aprovação ocorreu em data pos­terior à da dissolução da Assembleia da República. Caducando as autorizações legislativas com a dissolução do Parlamento (cf. citado n.º 4 do artigo 168.º da Constituição), e inscrevendo-se a ma­téria constante das normas em apreço, como se viu, na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, tanto pareceria bastar para se concluir, sem mais, pela inconstitucionalidade das referi­das normas. Acontece, porém, que a Lei n.º 2/83, em cujo artigo 19.º se confe­ria a autorização legislativa em causa, é a lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1983. E, conforme se sabe, já tem sido sustentado que as autorizações legis­lativas contidas na lei do Orçamento não caducam nos casos previstos no n.º 4 do artigo 168.º, por o seu período de vigência acompanhar sempre o da lei em que se inscrevem, isto é, e em princípio, o ano económico (cf. José Manuel Cardoso da Costa, Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento, número especial do Boletim da Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, vol. III, pp. 407 e segs.). Ora, a adoptar-se tal tese, e a considerar-se a mesma aplicável ao caso em apreço, teríamos que faleceria a inconstitucionalidade orgânica invo­cada pelas instâncias, porquanto o diploma em apreço teria sido editado ao abrigo de credencial bastante: a questionada autorização legislativa cons­tante do artigo 19.º da Lei n.º 2/83, a qual não teria, então, caducado com a dissolução do Parlamento. 8— Não parece, porém, que a doutrina exposta no citado estudo possa servir de arrimo suficiente para se sustentar a constitucionalidade das nor­mas desaplicadas. Na verdade, tal doutrina — aceitando-a, agora, sem contradita — só pode ser defendida para as autorizações legislativas em matéria fiscal, em­bora se admita que não tenham directa, mas apenas indirectamente, a ver com a política financeira ou económico-financeira; e isto porque o fundamento material do regime específico que se entende dever ser apli­cável a tais autorizações consiste no facto de se reconhecer que elas não podem «ser havidas como autorizações concedidas a um 'Governo deter­minado' […] mas antes só como autorizações concedidas ao 'Governo' sem mais», na medida em que «representam elementos programáticos in­tegrantes da política financeira globalmente definida pela Assembleia da República para o ano económico» (est. cit., pp. 434 e 435). Assim, mesmo que se admita que as autorizações legislativas constan­tes da lei do orçamento, quando referentes a matérias abrangidas pela alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º («criação de impostos e sistema fiscal»), não caducam com a dissolução da Assembleia da República, ter-se-á de concluir que a autorização legislativa constante do artigo 19.º da Lei n.º 2/83 havia caducado à data da aprovação do Decreto-Lei n.º 187/83, porquanto incidia sobre matéria atinente à alínea c) do citado n.º 1 do artigo 168.º, e não à sua alínea i), não havendo qualquer razão substan­cial que justifique a adopção de um regime específico para as autoriza­ções legislativas conferidas em tal matéria, ainda que integradas na lei do Orçamento. 9 — Nestes termos, julgam inconstitucional a norma constante do ar­tigo 22.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, na medida em que qualifica como contra-ordenação factos anteriormente qualificados como crime e, consequentemente, negam provimento ao re­curso, confirmando o acórdão recorrido. Lisboa, 9 de Outubro de 1985. — Luís Nunes de Almeida — Messias Bento — Mário Afonso — Mário de Brito — José Manuel Cardoso da Costa [vencido. De harmonia com o que escrevi noutra sede — concretamente, no estudo citado no precedente acórdão —, votei no sentido de não julgar inconstitucional a norma em apreço. Efectivamente, penso que a mesma norma ainda se pode dizer conexionada — aceito, embora, que só mediatamente — com a definição legal da política económico-financeira que constitui o objecto da lei orçamental. Ainda quanto a ela valerão, assim, as razões que no aludido estudo aduzi, no sentido de mostrar que as autorizações legislativas constantes daquela lei não caducam, nem com a demissão do governo (situação que no mesmo estudo foi directamente considerada), nem com a dissolução da Assem­bleia da República (hipótese, esta outra, que já então, na nota 36, consi­derei paralela à primeira)] — Armando Manuel Marques Guedes.