72/87 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Martins da Fonseca Acordam no Tribunal Constitucional: A A., SARL, com sede em Lisboa veio opor-se à execução fiscal contra si instaurada para cobrança da quantia de 676 824$00, correspondente às transacções realizadas em Julho, Agosto e Setembro de 1981, juros de mora, adicionais e custas em dívida ao Instituto Produtos Florestais. As instâncias julgaram improcedente a oposição, pelo que aquela Sociedade interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. A 2ª secção daquele tribunal, negou provimento ao recurso e confirmou o acórdão recorrido. Foi então interposto para o Tribunal Constitucional e, nas conclusões das alegações diz-se: “a) As taxas cobradas pelo Instituto dos Produtos Florestais são verdadeiros impostos e, como tal, encontram-se submetidas ao princípio da legalidade tributária; b) A autorização legislativa constante do art.º 31 da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho, é inconstitucional por não conter o prazo da respectiva vigência; c) Tal inconstitucionalidade, por violão do n.º 1 do art.º 168.º da Constituição (com a redacção vigente em 1979), implica também a inconstitucionalidade dos diplomas que ao seu abrigo foram publicados, entres os quais o Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro; d) Este Decreto-Lei, ao regular o quantitativo e incidência das taxas, dispôs sobre a matéria sujeita à reserva de lei e que não estava prevista na aludida autorização legislativa, com o que violou os art.ºs 106.º, n.º 2 e 167.º aliena o), da Constituição (com a redacção vigente em 1979); e) A inconstitucionalidade referida na precedente alínea, ao afectar elementos sem os quais as “taxas” não podem ser cobradas, invalida todo o Decreto-Lei n.º 374-L/79; f) O Acórdão recorrido violou, assim, o disposto na alínea a) do art.º 176.º alínea a), do Código de Processo de Contribuições e Impostos e o art.º 207.º da Constituição da República Portuguesa.” Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. se dignarão suprir, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se o Acórdão recorrido e julgando-se precedente a oposição, como é de Justiça. O Exmo. Magistrado do Ministério Público contra-alegou e sustenta que existe uma questão prévia que obsta ao conhecimento do recurso. Segundo aquele Magistrado, o acórdão recorrido não constituía a última decisão do Supremo Tribunal Administrativo, e só desta cabia recurso para o Tribunal Constitucional, pelo que não se devia tomar conhecimento do mesmo ou a tomar-se conhecimento, não mereceria provimento. Tudo visto. A alínea a) do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, que aprovou os Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais dispõe: “Compete ao Pleno da Secção do Contencioso Tributário conhecer: a – Dos recurso dos acórdãos proferidos pela Secção, em primeiro ou segundo grau de jurisdição, que não sejam da competência do plenário.” No caso sub judice houve uma decisão proferida pelo 1.º Juízo do Tribunal da 1ª Instância das Contribuições e Impostos de Lisboa, outra do Tribunal de 2ª Instância de Contribuições e Impostos e finalmente, ainda uma outra da 2ª Secção do supremo Tribunal Administrativo. Todas incidiram sobre o mérito da causa. Assim, não podia haver recurso para o pleno da Secção, porque a 2ª Secção decidiu em 3.º grau de jurisdição. Desta forma, improcede a questão prévia suscitada. Este Tribunal já decidiu inúmeros casos idênticos a este e por isso não há razões que justifiquem largas explanações. No acórdão n.º 291/86, deste Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República, II série, n.º 7, de 9/1/87, julgou-se hipótese que se poderá considerar até igual à que se encontra em apreciação. Cumpre decidir apenas se são ou não inconstitucionais as normas dos artigos 31.º da Lei n.º 21-A/79 e 1.º, alínea a) do Decreto-Lei n.º 374-L/79, pelas razões constantes daquele aresto. Dispõe o artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79: “Fica o Governo autorizado a rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica.” Esta autorização legislativa sofrerá de inconstitucionalidade por não assinalar o tempo da sua duração visto o determinado no artigo 168.º, n.º 1, da Constituição da República? A omissão, no caso, é irrelevante. Isto, porque a Lei 21-A/79 foi a Lei do Orçamento para 1979. Cardoso da Costa pronunciou-se sobre o problema. Escreveu: “ […] Em suma: muito mais do que uma simples autorização, o que a Lei do Orçamento incorpora é a definição (parlamentar) dum quadro global, e que se pretende coerente, da política financeira, e mesmo económico-financeira, a adoptar em determinado ano.” e ainda: “ […] na Lei do Orçamento vêm a inserir-se também normas tributárias, rectius, a autorização para o Governo emiti-las: o facto é que, devendo tal lei ser a expressão dum quadro global e coerente da política financeira para o ano económico, é essencial que dela constem – sob pena de o quadro ficar mais irremediavelmente incompleto – as orientações fundamentais a prosseguir em matéria de política de receitas, e mais concretamente em matéria de política fiscal. Sobre tais orientações há-de o Parlamento pronunciar-se – para assumi-las ou não – em conjunto com os restantes aspectos do programa financeiro, já que nessas condições ele emitirá acerca deste programa o juízo e a decisão globais que são da sua competência. “Posto isto, não poderá deixar de concluir-se que as disposições fiscais da Lei do Orçamento – sejam elas, porventura, preceitos com imediata incidência substantiva, sejam autorizações conferidas ao Governo para editá-los – fazem corpo com os restantes preceitos dessa lei, e assumem um significado e alcance que não diferem do significado e alcance gerais da mesma. A decisão político - normativa em que tal lei se traduz corporiza-se, na verdade, em cada um dos preceitos que integram esse documento legislativo, não cabendo, pois, fazer qualquer acepção entre eles: todos, no seu conjunto, é que moldam o perfil da referida decisão.” (cfr. Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento, separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra – Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro – 1981, páginas 18, 19 e 22). A Lei do Orçamento é constituída por múltiplos preceitos, todos eles visando a definição pelo período de um ano da política económico-financeira do Estado. Forma um corpo normativo unitário e daí ter de se aceitar que foi fixada, por via indirecta, a duração da autorização legislativa contida no artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79: o Governo podia servir-se dela até 31 de Dezembro de 1979. Improcede, assim, esta arguição de inconstitucionalidade, uma vez que foi respeitado o artigo 168.º, n.º 1, parte final, da Constituição da República, pelo artigo 31.º da Lei n.º 21 – A/79. Não padece assim de invalidade constitucional a autorização legislativa instrumentada em tal preceito. Importa averiguar se a norma do art.º 1, aliena a), do Decreto-Lei n.º 374-L/79 enferma de inconstitucionalidade. No intróito deste diploma o Governo faz apelo à “autorização conferida pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79, de 7 de Setembro”, que se limita a dispor que “é renovada a autorização legislativa conferida ao Governo pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho”. Todavia, porque o suplemento ao n.º 209, I série, do Diário da República, onde se publicou a Lei n.º 43/79, apenas foi posto à venda em 11/9/79 (4 dias depois da data), só começou a vigorar em 16/9/79 (cfr. artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 3/76, de 10/9). Portanto, depois da publicação do Decreto-Lei n.º 374-L/79. No entanto, esta descoordenação cronológica entre os dois diplomas, tem reduzida importância. Significa apenas que o Decreto-Lei n.º 374-L/79 quando foi publicado (11/9/79, data em que foi distribuído o Diário da República, I série, n.º 209, de 10/9/79, que o trouxe impresso) até ao dia 15/9/79, gozou apenas de uma cobertura virtual por parte da autorização do artigo 6.º da Lei n.º 43/79: a autorização embora existente, era ineficaz. Daí por diante a cobertura tornou-se absoluta. A autorização passou a ser válida e eficaz. A fiscalização concreta de constitucionalidade tem um carácter instrumental, por isso, tem de ter-se em consideração que, no caso em apreço, a fiscalização foi suscitada para lograr a anulação de um acto administrativo reportado a uma conduta do administrado que teve lugar em Julho, Agosto e Setembro de 1981, quadro temporal ulterior a 16 de Setembro de 1979. É nesta última situação temporal que tem de se apreciar a constitucionalidade da norma do artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 374-L/79. Daí que, à data em que os produtos foram transaccionados, muito posteriormente á entrada em vigor da Lei n.º 43/79, que no seu artigo 6.º renovou a necessária autorização legislativa, não havia que se considerar a situação patológica inicialmente existente. Há porém que ter em consideração que a autorização do citado artigo 6.º da Lei n.º 43/79, também não refere expressamente o prazo da sua validade. No entanto, a situação é similar à da autorização contida no artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, que foi a lei orçamental para 1979. Ao alterá-la, a Lei n.º 43/79, como que se enxertou naquela lei orçamental, pelo que a autorização do seu artigo 6.º passou a estar sujeita, pelo menos implicitamente, ao tempo de vigência daquela lei. Assim, o artigo 6.º da Lei n.º 43/79, não infringiu o n.º 1, do artigo 168.º da Constituição da República, pelo que a norma do artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 374-L/79 não pode ser havida, em termos consequenciais, como contrária à Constituição da República. Outra questão que se poderá pôr é a de saber se o artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 374-L/79, foi além da matéria alegada, invadindo área da competência da Assembleia da República? O artigo 6.º da Lei n.º 43/79 veio estatuir: “É renovada a autorização legislativa conferida ao governo pelo artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79”. A autorização contida no artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79 fora concedida ao IV Governo Constitucional, e o V Governo Constitucional, receando que, ela tivesse caducado, pediu nova autorização, que foi concedida, nos termos já referidos. O Decreto-Lei n.º 374-L/79 apela exclusivamente para a autorização vertida no artigo 6.º da Lei n.º 43/79 e só tal autorização há que considerar. Há que sublinhar, porém, que a autorização do artigo 6.º da Lei n.º 43/79 se situa numa norma, que utiliza uma técnica devolutiva: para definir o objecto e a extensão, remete para a norma do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, explicitando, que a autorização constante deste último preceito, “é renovada”. Bem andou a Assembleia da República em “renovar” a autorização legislativa e não em prorrogá-la, uma vez que entendeu que a anterior caducara. É que não se prorroga o que já se extinguiu. Houve pois, uma nova autorização legislativa, constante do artigo 6.º da Lei citada. No entanto, como o novo título se completa por remissão para o título anterior, há que fazer alusão ao conteúdo da norma do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79. Como bem se diz no acórdão n.º 66/86: “Nesta visão integrada se explícita, assim, que o artigo 6.º da Lei n.º 43/79 autorizou de facto o Governo ‘a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica’, e o Governo utilizou tal autorização, determinando, nomeadamente o artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 374 – L/79, que passava a constituir receita para o IPF ‘a taxa de 120$00 por tonelada de peso líquido de pez, aguarrás seus derivados e subprodutos, e aguarrás sulfatada ou talóleo transaccionados’. “O IPF, criado como organismo de coordenação económica pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 283/72, de 11/8, ficou a ter fundamentalmente como receitas, nos termos do artigo 29.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 428/72, de 31/10, as importâncias das taxas cobradas sobre os produtos das actividades das coordenadas, recitas transitoriamente definidas pelo artigo 40.º deste último diploma legal, e depois, sucessivamente objecto das Portarias n.ºs 863/73, de 10/12, e 28/75, de 17/1. Ora, foi precisamente a revisão de alguns sectores da Portaria n.º 28/75 – embora não só deste diploma regulamentar – que veio a ser cometida ao Governo pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79. “A Portaria n.º 28/75, quanto à matéria ora em questão, dispunha no seu n.º 1, item 1, alínea a), que constituía receita do IPF ‘a taxa de 70$00 por tonelada de peso líquido de pez, aguarrás, seus derivados e subprodutos, e aguarrás sulfatada ou talóleo transaccionados’. “Como resulta do que se escreveu nos parágrafos anteriores, o Governo aumentou a taxa de 70$00 por tonelada para 120$00 por tonelada de substância industrial considerada. É esta alteração de taxa que a oponente tem por abusiva, sustentando, a propósito, que o Governo, ao modificar a taxa do imposto, quando lhe era consentido apenas alterar a base de incidência e o seu regime de cobrança, excedeu a grelha de matérias que, na moldura do artigo 6.º da Lei n.º 43/79, a Assembleia da República nele havia alegado. É correcto este ponto de vista?” A resposta negativa impõe-se, como se demonstra, com larga argumentação, no acórdão n.º 66/86 já citado, bem como em vários outros, entre eles o n.º 86/86 (publicado no Diário da República, II série, n.º 134, de 14/6/86) em que foi relator o ilustre e malogrado Conselheiro Costa Mesquita. Dir-se-á em síntese, simplesmente, que é discutível que a recita em causa do IPF, seja um imposto. Mas, admitindo-se a resposta afirmativa, ainda assim, o Governo não teria ido além da autorização legislativa. Pelo fenómeno da devolução, já referido, o objecto e a extensão da autorização estão definidos no artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79: “Rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica.” Afigura-se líquido que, autorizado a rever, o Governo não exorbita da autorização legislativa de que se munira ao manter a situação normativa precedente (neste sentido o Parecer n.º 25/82 da Comissão Constitucional, edição oficial, volume 20.º, págs. 199 e segs.) Mas, o ponto saliente da questão reside no correcto entendimento do conceito de normas de incidência. A este respeito escreveu Cardoso da Costa que “tanto as normas que fixam isenções, como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência”. (Curso de Direito Fiscal”, 2ª edição, página 20, nota 1). Do relatório da proposta de Lei n.º 245/I, que deu origem à Lei n.º 21 – A/79, resulta “transparente que a expressão “base de incidência” é usada na acepção ampla que a doutrina citada subscreve. E a unidade que liga o artigo 6.º da Lei n.º 43/79 ao artigo único da proposta de lei n.º 275/I, impõe que se conclua que foi com idêntico alcance abrangente que a locução passou para o referido artigo 6.º. Mas, ainda que assim não fosse, sempre se imporia, no plano hermenêutico, considerar, como a Comissão Constitucional considerou no já citado Parecer n.º 25/82, que as matérias do lançamento e liquidação das receitas “situando-se logicamente entre a incidência e a cobrança, estariam não essencial, mas naturalmente, co-envolvidas na autorização” do artigo 6.º da Lei n.º 43/79, como co-envolvidas estariam nessa autorização, e dentro da mesma lógica, a definição das taxas como instrumento por excelência da própria liquidação. Pelos motivos expostos, julga-se que as normas dos artigos 31 da Lei n.º 21-A/79 de 25 de Junho e 1.º alínea a) do Decreto-Lei n.º 374-L/79 de 10 de Setembro, este com referência ao período posterior a 16 de Setembro de 1979, não são inconstitucionais e por conseguinte confirma-se o acordo recorrido. Lisboa, 18 de Fevereiro de 1987 Martins da Fonseca Vital Moreira Raul Mateus Antero Alves Monteiro Diniz Armando Manuel Marques Guedes