0438/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não existe, no quadro da LPTA, a formulação por antecipação de um juízo de impossibilidade ou de excepcional prejuízo para o interesse público equivalente ao consagrado no artigo 45.º do CPTA.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. O Magistrado do Ministério Público interpôs, em Janeiro de 2001, RECURSO CONTENCIOSO da deliberação de 14.6.1995 da Câmara Municipal de Sintra que aprovou a construção do lote 18 na Urbanização do ………… ‒ Mem Martins, peticionando a declaração de nulidade da mesma.

1.2. Por decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 5 de Setembro de 2011 (fls. 235) foi julgada extinta a instância por inutilidade superveniente.

1.3. O magistrado do Ministério Público vem interpor recurso dessa decisão, concluindo nas respectivas alegações:

«1- Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide.

2- A declaração de nulidade de deliberação camarária é "de per si" dissociável de todas as suas eventuais consequências.

3- O juiz, nos termos do nº 2 do art° 660° do CPC deve apreciar todas as questões que lhe são submetidas, a não ser as que se encontrem prejudicadas à solução dada a outras, o que não se verifica "in casu".

4- O acto administrativo afectado de nulidade caracteriza-se por não produzir quaisquer efeitos jurídicos (art. 134.°/1 do CPA), sendo essa total improdutividade insanável seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão (art. 137.°/1 do CPA)

5- O n.º 3 do art°. 134.° do CPA prevê a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.

6- A nulidade do acto administrativo que investe o particular no poder de realizar uma operação de loteamento não implica "ipso iure" a nulidade dos negócios jurídicos que tiveram por objecto mediato os lotes que resultaram do loteamento.

7- Considerar inevitável a execução de julgado, na sequência de uma declaração de nulidade de licenciamento é uma consequência que não tem, necessariamente, ligação efectiva.

8- Foi violado o disposto no nº 2 do art° 660° do CPC.

9- A sentença é nula, nos termos do disposto na al. d) do nº 1 do art° 668° do CPC.

10- Pelo exposto, deverão V. Exas., Colendos Conselheiros, substituir a aliás douta sentença ora em crise, por outra que determine a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Sintra de 14 de Junho de 1995, nos termos da al. b) do art° 52° do D.L. nº 445/91, de 20.11., com as demais consequências legais».

1.4. A contra-interessada A………………., Lda. contra-alegou, concluindo:

«a) Ao pretender-se a declaração de nulidade da deliberação camarária que aprovou o licenciamento da construção de um edifício de habitação colectiva (24 fogos), lojas (2), escritórios (8) e garagens, não se pode dissociar essa declaração das consequências resultantes da mesma, a eventual demolição do edifício construído ao abrigo dessa deliberação camarária.

b) Os actos nulos não produzem quaisquer efeitos, são insusceptíveis de ratificação, reforma ou conversão, pelo que a declaração de nulidade produz também um efeito constitutivo e não meramente declarativo, efeito aquele que consiste na eliminação do mesmo da ordem jurídica, com a consequente reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado.

c) No caso aqui em apreço apenas a demolição do prédio, que se encontra totalmente concluído, poderia repor a situação existente antes da prática do acto que se pretende anulado.

d) Existem terceiros de boa fé que celebraram contratos promessa de compra e venda para aquisição das fracções autónomas do prédio edificado no lote 18, numa altura em que a promitente vendedora, a aqui recorrida particular, desconhecia que havia sido colocado em causa o licenciamento da construção do mesmo, dado ter sido citada em Março de 2005 para a acção e os contratos terem sido celebrados entre 2002 e 2004.

e) É precisamente para salvaguardar o interesse público da confiança e da segurança jurídica, que deve nortear toda a actividade administrativa, que conduz à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.

f) Pretendendo-se deste modo evitar todos os prejuízos resultantes de uma eventual declaração de nulidade do acto administrativo, os custos da demolição do prédio, as indemnizações aos particulares.

g) O que consubstanciaria grave lesão para o interesse público.

h) A sentença não violou o disposto no nº 2 do artigo 660º do CPC, porquanto a apreciação dos alegados vícios de que o acto administrativo padeceria encontra-se prejudicada face à ponderação dos interesses públicos em causa, e que culminaram com a decisão de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.

i) A douta sentença recorrida não violou qualquer disposição legal, pelo que deve, consequentemente, ser mantida nos precisos termos em que foi proferida».

1.5. O TAC sustentou inexistir a alegada nulidade «já que o conhecimento dos vícios de que alegadamente padece o acto impugnado ficou prejudicado face à extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide» (fls. 305).

Cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. Para mais fácil e rápida percepção do que está em causa, é útil transcrever toda a decisão sob recurso:

«O Magistrado do Ministério Público veio interpor, em Janeiro de 2001, o presente RECURSO CONTENCIOSO da deliberação, de 14.6.1995, da Câmara Municipal de Sintra que aprovou a construção do lote 18 na Urbanização do ……….. - Mem Martins, peticionando a declaração de nulidade da mesma, indicando como contra-interessados B………………, C……………., D…………….., Lda., e A………………, Lda.

Em 27.6.2011 foi proferido o seguinte despacho nos autos:

"O Magistrado do Ministério Público (...)

Imputou à deliberação recorrida os seguintes vícios:

- A desconformidade da mesma com o alvará de loteamento quer no número de caves, quer no total de pisos para habitação;

- A implantação da construção do lote 18 abrange uma área de 736,62 m2 (cerca de 98% da área total do lote), sendo que da informação do próprio processo de loteamento a área de implantação da construção deveria confinar-se a 216 m2;

- Violação do disposto nos arts. 58° e 60°, do RGEU, pois a distância que separa ambos os edifícios (lote 18 e lotes 1-6) cifra-se em 9,30 m, quando tal mínimo deveria ser de 39 m;

- Não é respeitada a cércea, no ângulo 45° relativamente ao seu prédio com 8 pisos, com violação do art. 58°, do RGEU.

Citada a entidade requerida em Dezembro de 2004, veio a mesma apresentar contestação na qual pugnou pela improcedência do presente recurso.

Citados os contra-interessados em Março de 2005, apenas A…………….., Lda., apresentou contestação, argumentando no sentido da sua improcedência, referindo no artigo 33°, desse articulado, que cerca de 75% do prédio já se encontrava vendido e que os promitentes-compradores já se encontravam na posse do imóvel, aí residindo.

Por despacho de 6.9.2006 foi considerado que, face ao referido no artigo 33°, da contestação da A………………, Lda., eram directamente prejudicados com o provimento do presente recurso - ou seja, contra-interessados - os promitentes-compradores das fracções do lote 18. Convidado o recorrente a corrigir a petição inicial, com a indicação da identidade e residência dos mencionados contra-interessados e o pedido para a sua citação, veio o mesmo responder a tal convite. Citados os referidos contra-interessados os mesmos não contestaram.

Notifique o recorrente para, no prazo de 10 (dez) dias, informar se continua a ter interesse no prosseguimento da lide, com a advertência de que, se nada disser, tal silêncio será interpretado como perda de interesse e consequente extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, já que o provimento do presente recurso em nada o pode beneficiar, pois não o colocará numa situação vantajosa, pelas seguintes razões:

- a finalidade do recurso contencioso não se limita a uma mera declaração jurídica relativa à legalidade do acto, abrangendo também, no caso de provimento, a eliminação dos efeitos por ele produzidos, a concretizar, se necessário, coercivamente, através do processo de execução de julgado;

- sendo o recorrente o Ministério Público, o presente recurso contencioso só é útil se ainda se configurar como possível, em execução de sentença, a reconstituição da situação hipotética actual, pois, tal não sendo possível, não haverá lugar, nos termos do art. 178° n.º 1, do CPTA, à notificação da exequente e da entidade requerida para acordarem no montante da indemnização devida pela facto da inexecução [aliás, e caso o presente processo tivesse sido intentado ao abrigo do CPTA, era claro que a impossibilidade de reconstituição da situação hipotética actual conduziria à extinção da instância, pois - sendo o autor o Ministério Público - não haveria lugar ao convite das partes para acordarem no montante da indemnização devida (cfr. art. 45° n.º 1, ex vi art. 49°, ambos do CPTA)];

- a lei admite (art. 163°, do CPTA) a invocação e relevância como causas legítimas de inexecução da sentença a impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento do julgado, pois há que ter em conta as exigências que decorrem de princípios fundamentais como os da proporcionalidade, estabilidade e segurança jurídica ou o da protecção de terceiros de boa fé;

- no caso de procedência dos vícios alegados neste recurso contencioso, a execução de sentença implicará a demolição do lote 18, o que configura grave prejuízo para o interesse público, pois tal demolição implicará designadamente graves incómodos e transtornos às pessoas que adquiriram fracções nesse lote (conforme contratos juntos aos autos datados de 2002 a 2004, ou seja, com datas posteriores à interposição do presente processo e anteriores à citação dos contra-interessados) e um elevado dispêndio de recursos municipais para indemnização dos lesados pelo acto ilegal praticado (despesas com a demolição e indemnização dos particulares), sendo certo que na actual conjectura económica se exige que se proceda à boa gestão financeira dos recursos públicos.".

Notificado deste despacho o Ministério Público veio informar que "(...) mantém o interesse no prosseguimento da lide, nos exactos termos em que foi interposta a acção de declaração de nulidade da deliberação de 14.06.1995 da Câmara Municipal de Sintra, no âmbito dos autos em epígrafe referenciados.".

O Ministério Público na pronúncia apresentada não invoca qualquer razão que ponha em causa os fundamentos invocados no despacho de 27.6.2011 para a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, a qual deverá ser declarada, pois, como se referiu nesse despacho, o provimento do presente recurso em nada o pode beneficiar, pois não o colocará numa situação vantajosa, dado que:

a) - a finalidade do recurso contencioso não se limita a uma mera declaração jurídica relativa à legalidade do acto, abrangendo também, no caso de provimento, a eliminação dos efeitos por ele produzidos, a concretizar, se necessário, coercivamente, através do processo de execução de julgado;

b) - sendo o recorrente o Ministério Público, o presente recurso contencioso só é útil se ainda se configurar como possível, em execução de sentença, a reconstituição da situação hipotética actual - o que não acontece in casu, pelos motivos explanados em c) e d) -, pois, tal não sendo possível, não haverá lugar, nos termos do art. 178° n.º 1, do CPTA, à notificação da exequente e da entidade requerida para acordarem no montante da indemnização devida pela facto da inexecução [aliás, e caso o presente processo tivesse sido intentado ao abrigo do CPTA, era claro que a impossibilidade de reconstituição da situação hipotética actual conduziria à extinção da instância, pois - sendo o autor o Ministério Público - não haveria lugar ao convite das partes para acordarem no montante da indemnização devida (cfr. art. 45° n.º 1, ex vi art. 49°, ambos do CPTA)];

c) - a lei admite (art. 163°, do CPTA) a invocação e relevância como causas legítimas de inexecução da sentença a impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento do julgado, pois há que ter em conta as exigências que decorrem de princípios fundamentais como os da proporcionalidade, estabilidade e segurança jurídica ou o da protecção de terceiros de boa fé;

d) - no caso de procedência dos vícios alegados neste recurso contencioso, a execução de sentença implicará a demolição do lote 18, o que configura grave prejuízo para o interesse público, pois tal demolição implicará designadamente graves incómodos e transtornos às pessoas que adquiriram fracções nesse lote (conforme contratos juntos aos autos datados de 2002 a 2004, ou seja, com datas posteriores à interposição do presente processo e anteriores à citação dos contra-interessados) e um elevado dispêndio de recursos municipais para indemnização dos lesados pelo acto ilegal praticado (despesas com a demolição e indemnização dos particulares), sendo certo que na actual conjectura económica se exige que se proceda à boa gestão financeira dos recursos públicos.

Pelo exposto, julga-se extinta a instância por inutilidade superveniente da lide - art. 287°, al. e), do CPC, ex vi art. 1°, da LPTA.

Sem custas (art. 2°, da TCs)».

Vejamos.

2.2. A alegada nulidade da sentença

Como se explica no despacho de sustentação do TAC, a nulidade prevista no artigo 668.º n.º 1, d), primeira parte, do CPC relaciona-se directamente com o estatuído no seu artigo 660.º, n.º 2, nos termos do qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Ora, se o tribunal considerou existir inutilidade superveniente da lide naturalmente não haveria de se pronunciar sobre o mérito da lide que ele acabara de julgar inútil.

É o que acontece, aliás, com o reconhecimento da verificação de qualquer excepção dilatória que, nos termos expressos do seu regime legal, obsta ao conhecimento do mérito da causa ‒ artigo 493.º, n.º 2, do CPC.

Assim, poderá ter havido erro de julgamento quanto à utilidade da causa, mas não nulidade da sentença.

2.3. Como se viu, está-se perante um recurso contencioso interposto em 2001, ao abrigo, portanto, do regime da LPTA aprovada pelo DL 267/85, de 16 de Julho.

Todavia, em toda a sua fundamentação a decisão recorrida directa e indirectamente socorreu-se do regime do CPTA, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro.

O CPTA entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004, conforme dispõe o artigo 7.º dessa Lei, na redacção da Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.

Ora, as disposições do CPTA, salvo o que respeita a providências cautelares requeridas após a sua entrada em vigor e a processos executivos instaurados também após essa entrada em vigor, não se aplica aos processos pendentes àquela data.

2.4. Na fundamentação da decisão faz-se uma antecipação do que seria o regime de execução de eventual decisão de mérito.

Para essa antecipação, a decisão socorre-se do quadro de entendimento que passou a ser consagrado no artigo 45.º do CPTA, e que permite que o juiz antecipe, formule, um juízo de impossibilidade ou de excepcional prejuízo para o interesse público. Mas esse poder não existia, não existe, no quadro do recurso contencioso de anulação da LPTA.

No quadro da LPTA o juiz não pode fundar-se numa antecipação do que ocorrerá na execução de eventual sentença anulatória para julgar a utilidade ou a procedência da acção.

Na LPTA o objecto do recurso é o acto administrativo, o recurso contencioso é um «processo objectivo feito a um acto».

Se o acto existe, se está em vigor na ordem jurídica, não é possível ao juiz afirmar que não há utilidade no afastamento jurídico desse acto da ordem jurídica; as vantagens que se podem conseguir com a anulação do acto ou com a sua declaração de nulidade estão fora do âmbito da apreciação da utilidade do recurso.

Note-se que o Ministério Público age no recurso contencioso de anulação como guardião da legalidade. E a prolação de uma sentença reconhecendo a nulidade de um acto administrativo pode ter eficácia erga omnes, sendo, portanto, potencialmente maior o universo de interesses abrangidos do que os do Ministério Público enquanto tal.

No seu discurso, a sentença limitou os efeitos do caso julgado ao Ministério Público, como recorrente. Mas uma declaração de nulidade tem, desde logo, consequências para a entidade demandada, o município. E este perante uma declaração de nulidade pode ter que agir em conformidade perante terceiros que, embora não partes no processo, queiram retirar dessa declaração efeitos a seu favor; é que, se quem não foi parte no processo não pode ser prejudicado, diversamente, quem dela beneficia «poderá aproveitar dela no caso de a eficácia ser erga omnes» (Diogo Freitas do Amaral, vol IV, Lições, 1988, pág. 228).

Afinal, mais que do que de inutilidade, o problema colocado pela decisão aproxima-se de uma questão de legitimidade, que essa, sim, poderia ser colocada se o recorrente fosse algum particular. Mas a questão não tem razão de ser no que ao Ministério Público respeita, que propôs o recurso no quadro de defesa da legalidade, conforme o artigo 69.º, n.º 1, do ETAF aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril.

3. Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso, baixando os autos para prosseguimento se nada mais obstar.

Custas pela recorrida, pelo mínimo.

Lisboa, 23 de Maio de 2013. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – António Bento São Pedro – Rosendo Dias José.