0333/15.1BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

I- O problema do enquadramento num determinado regime da segurança social, sem mais, tem que ver especificamente com a relação de vinculação (definida no art. 6.º do Código Contributivo), relação prévia que assume autonomia jurídica relativamente à relação jurídica-contributiva.

II- A questão de saber se a ora recorrente prestou informações falsas aos serviços da recorrida e, em função disso, foi erradamente enquadrada no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem – questão que tem que ver com a já mencionada relação de vinculação – não transcende a esfera administrativa.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. A…………, devidamente identificada nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do Acórdão do TCAN, de 29.03.2019, que, por maioria, negou provimento ao recurso por si interposto e, concomitantemente, manteve o decidido na sentença da 1.ª instância quanto à competência dos tribunais tributários para conhecer da presente lide.

Na origem do recurso interposto para o TCAN esteve uma decisão do TAF do Porto, de 08.10.2018, que se declarou incompetente em razão da matéria e, consequentemente, absolveu a entidade demandada da instância.

2. A A., ora recorrente, apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 96v. e ss.):

“Quanto à questão prévia, da admissibilidade do recurso excepcional de revista

1. Saber se o enquadramento contributivo no regime da segurança social é ou não uma questão natureza fiscal ou “parafiscal”, cuja apreciação compete à jurisdição tributária ou, pelo contrário, um acto materialmente administrativo cuja competência material reside com os tribunais administrativos é questão de direito cuja solução plausível pode ser qualquer uma delas.

2. A decisão agora proferida em sede o recurso de Apelação é particularmente eloquente quanto a tal idêntica plausibilidade, acolhendo um voto de vencido, da Ex.ma Srª Juíza Desembargadora Conceição Silvestre, que reafirma de forma clara e concludente a natureza materialmente administrativa do acto de enquadramento em questão e a inequívoca competência material da jurisdição administrativa para apreciar da legalidade do mesmo.

3. Tendo em consideração a incerteza jurídica ilustrada quer pela diversidade de acórdãos do TCAN e do STA de sentido contraditório quer, muito especialmente, pela própria decisão agora proferida nestes autos, é no entender da Recorrente manifesto que a admissão do recurso de revista se revela como claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

4. Por outro lado, a questão nuclear que o justifica problematiza a própria delimitação da competência material da jurisdição administrativa e fiscal, problemática que seguramente se repetirá, pela muito provável repetição de situações contenciosas decorrentes dessa mesma questão, do enquadramento no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, o que só por si demonstra também a sua relevância jurídica.

5. O recurso é pois admissível, por se verificarem preenchidos os pressupostos do nº 1 do artigo 150º do CPTA.

Quanto aos fundamentos do recurso:

6. Em causa, nos presentes autos, está um acto proferido por uma entidade pública, que visou produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, afectando direitos e interesses de um particular: um acto materialmente administrativo.

7. O thema decidendum consiste em saber se a autora, aqui recorrente, prestou, ou não, dolosamente, falsas informações que determinaram o seu errado enquadramento no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem.

8. Esta questão não envolve, ao contrário do que postula a decisão agora recorrida, nem a aplicação ou interpretação de normas de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração ou à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos, nem uma qualquer questão de natureza fiscal ou “parafiscal”, nem sequer uma relação de natureza jurídico-contributiva.

9. O litígio baseia-se, apenas, na questão relacionada com as informações prestadas pela autora/recorrente à recorrida e que levaram ao seu enquadramento (errado na perspectiva da recorrida; certo na perspectiva da recorrente) no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem.

10. Em suma, o litígio resume-se ao seguinte: saber se a recorrente é, ou não, trabalhadora por conta de outrem.

11. Ou seja: o diferendo presente nestes autos, o pedido formulado pela autora, aqui recorrente, e a causa de pedir por si estabelecida, não podem nunca ser equacionados no âmbito de uma questão de natureza fiscal, “parafiscal” ou “superfiscal”.

12. Trata-se de um acto materialmente administrativo cuja competência material reside com os tribunais administrativos, como clarividentemente se afirma no voto de vencido livrado pela Ex.ma Senhora Juíza Desembargadora Conceição Silvestre;

13. Tal natureza, conforme à que a própria lei lhe atribui (cfr. art.º 9º, nº 1 do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social) é reconhecida em múltiplos arestos como por exemplo no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 09/09/2016, proferido no âmbito do proc. nº 03486/11.4BEPRT, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo, de 16/06/2015, proferido no âmbito do proc. nº 0405/15, no Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo, de 11/01/2013, proferido no âmbito do proc. nº 02689/09.6BEPRT, entre outros.

14. A decisão recorrida violou assim, por manifesto erro de interpretação e aplicação, o disposto nas disposições conjugadas dos arts. 212º, nº 3 da CRP, 1º, nº 1 e nº 4 e 49º, nº 1 do ETAF (na redacção anterior à entrada em vigor do DL nº 214-G/2015, de 2 de Outubro), 576º, nº 2 e 577º, alínea a) do CPC aplicável ex vi art. 2º do CPTA (na redacção anterior ao DL nº 214- G/2015, de 2 de Outubro) e art. 13º deste último diploma, bem como, por manifesto erro de interpretação e aplicação, o disposto no artigo 9º, nº 1 do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social.

15. O acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por decisão que afirme a competência da jurisdição administrativa para conhecer o mérito da questão que se encontra configurada na causa de pedir, determinando-se a baixa dos autos para que em primeira instância os mesmos prossigam para conhecimento desse mérito.

JUSTIÇA”.

3. A recorrida Directora-Adjunta do Centro Distrital do Porto do Instituto de Segurança Social, IP, devidamente notificada, não produziu contra-alegações.

4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 27.09.19, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos:

“(…)

A autora e aqui recorrente impugnou «in judicio» o despacho emanado do ISS que, ao abrigo do art. 78º da Lei n.º 4/2007, de 16/1, declarou nulo o acto que anteriormente a enquadrara no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem.

Mas as instâncias entenderam que o processo respeitava a uma «questão fiscal», motivo por que consideraram a subjurisdição administrativa incompetente «ratione materiae».

Na sua revista, a recorrente insurge-se contra esse desfecho, preconizando uma intervenção clarificadora do Supremo.

Esta formação não costuma receber recursos sobre questões de competência material, visto que a palavra derradeira sobre tais assuntos pode extravasar da Secção de Contencioso Administrativo do STA – incumbindo então ao Tribunal dos Conflitos ou ao Plenário deste Supremo.

«In casu», todavia, há razões – aliás, enunciadas pela Ex.ª Sr.ª Desembargadora vencida – para crer que as instâncias se equivocaram. O que aconselha o recebimento da revista para que se obtenha, sem mais delongas – designadamente, as de um conflito negativo – uma exacta aplicação do direito”.

5. A Digna Magistrada do Ministério Público, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de que a apreciação do presente litígio é da competência dos tribunais administrativos.

6. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

1. De facto:

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De direito:

2.1. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente – delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações –, que a mesma sintetiza da seguinte forma nas suas alegações de recurso: 1) por um lado, a questão de “saber se a autora, aqui recorrente, prestou, ou não, dolosamente, falsas informações que determinaram o seu errado enquadramento no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem” (questão que constitui o thema decidendum); 2) por outro lado, “1 - Saber se o enquadramento contributivo no regime da segurança social é ou não uma questão natureza fiscal ou “parafiscal”, cuja apreciação compete à jurisdição tributária ou, pelo contrário, um acto materialmente administrativo cuja competência material reside com os tribunais administrativos é questão de direito cuja solução plausível pode ser qualquer uma delas”.

Vejamos.

2.2. A autora da presente acção peticionou junto do TAF do Porto a anulação do acto administrativo impugnado – o despacho da Ex.ma Senhora Directora-Adjunta do Centro Distrital do Porto do Instituto de Segurança Social, IP –, o qual declarou nulo o acto administrativo que enquadrou a A., ora recorrente, no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, assentando a fundamentação do acto que se pretende impugnar no disposto no artigo 78.º (Nulidade) da Lei n.º 4/2007, de 16.01 (que estabelece as Bases Gerais do Sistema de Segurança Social) lido em conjugação com o disposto no artigo 133.º e ss. do CPA [CPA/DL n.º 442/91, de 15.11, na redacção então aplicável].

Quer o TAF do Porto, quer o TCAN afirmaram que a questão do eventual errado enquadramento jurídico da ora recorrente no regime de protecção social aplicável aos trabalhadores por conta de outrem é questão que respeita ao Direito Tributário e, nessa medida, é da competência dos tribunais tributários, razão pela qual julgaram verificada a excepção dilatória da incompetência ratione materiae.

No que se refere especificamente ao acórdão recorrido, a sua decisão assenta, em síntese, nos seguintes argumentos: i) a natureza parafiscal das contribuições para a segurança social; ii) a consequente aplicação do artigo 49.º, n.º 1, al. a), do ETAF; iii) o artigo 9.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social que define o que é “Enquadramento” (“1 – O enquadramento é o ato administrativo pelo qual a instituição de segurança social competente reconhece, numa situação de facto, a existência dos requisitos materiais legalmente definidos para ser abrangido por um regime de segurança social”).

A recorrente imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do direito. Para tanto, alega que o acórdão recorrido violou “o disposto nas disposições conjugadas dos arts. 212º, nº 3 da CRP, 1º, nº 1 e nº 4 e 49º, nº 1 do ETAF (na redacção anterior à entrada em vigor do DL nº 214-G/2015, de 2 de Outubro), 576º, nº 2 e 577º, alínea a) do CPC aplicável ex vi art. 2º do CPTA (na redacção anterior ao DL nº 214- G/2015, de 2 de Outubro) e art. 13º deste último diploma, bem como, por manifesto erro de interpretação e aplicação, o disposto no artigo 9º, nº 1 do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social”.

2.3. Diga-se, antes de tudo, que a circunstância de o acto de enquadramento ser um acto administrativo daqui não se segue que, necessariamente, a competência para conhecer de litígios a ele conexos caiba aos tribunais administrativos. Tal como a natureza parafiscal ou mesmo fiscal das contribuições para a Segurança Social não faz com que necessariamente os litígios com elas relacionados caibam aos tribunais tributários. Basta, justamente, pensar num caso como o descrito nos presentes autos em que o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social (vulgo Código Contributivo) é trazido à colação, mas em que o litígio que lhe subjaz não diz directamente respeito a uma relação jurídica-contributiva. Com efeito, o problema do enquadramento num determinado regime da segurança social tem que ver especificamente com a relação de vinculação (definida no art. 6.º do Código Contributivo), relação prévia que assume autonomia jurídica relativamente à relação jurídica-contributiva.

Dito isto, e não obstante se reconheça que podem ser convocados argumentos que militam a favor da competência dos tribunais tributários, como a já mencionada natureza parafiscal ou mesmo fiscal das contribuições para a Segurança Social hoje maioritariamente reconhecida, inclusivamente pelo Tribunal Constitucional (Acórdão do TC n.º 621/99), a verdade é que o litígio de que tratam os presentes autos não incide sobre questão tributária ou, talvez melhor, não transcende a esfera administrativa. O Acórdão do STA da Secção Tributária, de 30.11.2016, Proc. n.º 1622/13, citado no acórdão recorrido, envolvia também o problema do enquadramento jurídico de um trabalhador num determinado regime de protecção social, mas o que estava verdadeiramente em causa era uma questão relacionada com a liquidação de contribuições para a segurança social. No caso dos autos não há nenhuma questão fiscal a tratar, apenas cabendo apurar, sem mais, se a ora recorrente prestou informações falsas aos serviços da recorrida e, em função disso, foi erradamente enquadrada no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem – questão que tem que ver com a já mencionada relação de vinculação. Por assim ser, não podemos acompanhar a decisão recorrida, devendo o presente litígio, inserido no âmbito do contencioso administrativo, ser julgado pelos tribunais administrativos. Deverá, pois, ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, mas apenas na parte relativa à excepção dilatória de incompetência em razão da matéria, a única tratada na decisão recorrida.

III- DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao presente recurso, revogar o acórdão recorrido, devendo os autos baixar ao TAF do Porto para prosseguimento da lide.

Custas pelo recorrido.

Lisboa, 4 de Junho de 2020. – Maria Benedita Urbano (relatora) – Adriano Cunha – Carlos Carvalho.