0180/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do disposto no n.º 2 do art. 25.º do RJAT, só as decisões arbitrais que conheçam de mérito são susceptíveis de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, quando estejam em oposição, quanto à mesma questão fundamental de direito, com acórdão proferido por algum dos tribunais centrais administrativos ou pelo Supremo Tribunal Administrativo.

II- Essa opção legislativa de restringir essa possibilidade relativamente às decisões que conheçam do mérito da pretensão deduzida, resulta inequívoca da letra da lei (que constitui o princípio e o limite da tarefa hermenêutica, nos termos do art. 9.º, n.º 2, do CC).

III- E bem se compreende a sua teleologia, pois a decisão de forma que ponha termo ao processo arbitral não tem como consequência a perda do direito do sujeito passivo: quer porque, normalmente, haverá também possibilidade de promover a revisão oficiosa do acto tributário (que pode ser efectuada, em regra, no prazo de quatro anos ou a todo o tempo se o tributo não estiver pago, nos termos do art. 78.º da LGT), quer porque será de aplicar subsidiariamente, ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 29.º do RJAT, o regime previsto no n.º 8 do art. 87.º do CPTA, em que se estabelece que «a absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação».

Recurso para uniformização de jurisprudência da decisão arbitral proferida pelo Centro de Arbitragem Administrativa - CAAD no processo n.º 417/2014-T

1. RELATÓRIO

1. 1 A…………… e B……………. (adiante Recorrentes) recorrem ao abrigo do disposto no n.º 2 do art. 25.º do Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (RJAT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de Janeiro, da decisão arbitral proferida pelo Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD em 19 de Janeiro de 2014 no processo n.º 407/2014-T, que declarando inepta a petição inicial por contradição entre o pedido e a causa de pedir e, em consequência, a nulidade de todo o processo, absolveu a Autoridade Tributária e Aduaneira (ATA) da instância.

Os Recorrentes invocam que a decisão arbitral recorrida se encontra em contradição com os seguintes acórdãos (fundamento) e relativamente às seguintes questões:

- do Supremo Tribunal Administrativo, de 18 de Fevereiro de 2010, proferido no processo n.º 1195/09, relativamente à permanência no ordenamento jurídico do acto de liquidação inicial parcialmente revogado por acto de liquidação correctivo;

- do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Outubro de 2010 e de 2 de Março de 2011, proferidos nos processos n.ºs 241/10 e 711/10, respectivamente, no que concerne à interpretação da petição e às consequências da falta de rigor técnico na formulação do pedido;

- do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27 de Novembro de 2014, proferido no processo n.º 228/07.2BEMDL, no que respeita à inexistência de ineptidão quando o réu apesar de arguir a ineptidão contestou e interpretou correctamente a petição inicial;

- do Tribunal Central Administrativo Norte, de 27 de Abril de 2012, proferido no processo n.º 3106/09.7BEPRT, no que concerne à diferença entre a falta ou ininteligibilidade da causa de pedir e a mera insuficiência da mesma.

1. 2 Neste Supremo Tribunal Administrativo, o Relator, prefigurando-se-lhe a inadmissibilidade do recurso, em face do disposto no art. 25.º, n.º 2, do RJAT e por a decisão recorrida não ter conhecido do mérito, ordenou (despacho de fls. 866/867) a notificação dos Recorrentes para, querendo, se pronunciarem sobre a questão.

1. 3 Notificados desse despacho, vieram os Requerentes sustentar a admissibilidade do recurso. No essencial, alegam que «a interpretação do art. 25.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de Janeiro nos termos do despacho de fls. 866 e 867 é, na prática, um retorno à autorização legislativa (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril), porquanto, embora se verifique uma manifesta contradição da decisão arbitral com Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal Central Administrativo Norte, pretende limitar o Recurso constante da referida norma legal às situações em que, erroneamente, não foi conhecida a questão substantiva do Pedido de Constituição do Tribunal Arbitral», que «a absolvição da instância, por questões meramente formais, é, na realidade, uma decisão sobre o mérito da decisão, na medida em que, in fine, não aceitou a mesma e, consequentemente, manteve na ordem jurídica os actos de liquidação contestados» e que «a vingar a tese sufragada no Despacho ora notificado e aqui em análise, entendem os Recorrentes que a mesma, não só sufragará uma interpretação viciada de inconstitucionalidade, por violação do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, que estabelece o princípio da tutela jurisdicional efectiva, na sua vertente do “processo equitativo” – cfr. J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Artigos 1.º a 107.º, volume I, Almedina, 4.ª edição, página 415, como, ainda, violará de forma intolerável a intenção e as preocupações da Assembleia da República, consagradas no citado artigo 25.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 101/2011, de 20 de Janeiro».

1. 4 Cumpre apreciar e decidir, sendo que, antes do mais, cumpre conhecer a questão da admissibilidade do presente recurso, suscitada oficiosamente nos termos acima referidos.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DO RECURSO DA DECISÃO ARBITRAL PARA O SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

Diz o n.º 2 do art. 25.º do RJAT: «A decisão arbitral sobre o mérito da pretensão deduzida que ponha termo ao processo arbitral é ainda susceptível de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em oposição, quanto à mesma questão fundamental de direito, com acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo ou pelo Supremo Tribunal Administrativo». Ou seja, só há recurso da decisão arbitral para o Supremo Tribunal Administrativo quando aquela decisão seja sobre o mérito da pretensão deduzida.

É o que resulta inequivocamente da letra da lei que, não sendo o único elemento a considerar na tarefa hermenêutica, é o que constitui o seu ponto de partida e «[c]omo tal cabe-lhe desde logo uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos uma qualquer “correspondência” ou ressonância nas palavras da lei» (J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1983, pág. 182. O mesmo Autor, na pág. 189, explicita: «A letra (o enunciado linguístico) é, assim o ponto de partida. Mas não só, pois exerce também a função de um limite, nos termos do art. 9.º, n.º 2: não pode ser considerado como compreendido entre os sentidos possíveis da lei aquele pensamento legislativo (espírito, sentido) “que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”. Pode ter de proceder-se a uma interpretação extensiva ou restritiva, ou até porventura a uma interpretação correctiva, se a fórmula verbal foi sumamente infeliz, a ponto de ter falhado completamente o alvo. Mas, ainda neste último caso, será necessário que do texto “falhado” se colha pelo menos indirectamente uma alusão àquele sentido que o intérprete venha a acolher como resultado da interpretação».), como resulta do disposto no n.º 2 do art. 9.º do Código Civil.

Aliás, o próprio RJAT, no artigo imediatamente anterior – o 24.º, que tem como epígrafe “Efeitos da decisão arbitral de que não caiba recurso ou impugnação” – prevê a possibilidade da decisão arbitral pôr termo ao processo sem conhecer do mérito da pretensão (cfr. n.º 3) e estipula os efeitos dessa decisão, conforme o não conhecimento do mérito seja ou não imputável ao sujeito passivo (Sobre esses efeitos, vide CARLA CASTELO TRINDADE, Regime Jurídico da Arbitragem Tributária Anotado, Almedina, 2015, pág. 444.).

Assim, a nosso ver, não há dúvida de que o RJAT, no art. 25.º, n.º 2, só prevê recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões de mérito (Neste sentido, também JORGE LOPES DE SOUSA, Comentário ao Regime Jurídico da Arbitragem Tributária, in Guia da Arbitragem Tributária, Almedina, 2013, pág. 227. ).

E bem se compreende que assim seja. Na verdade, perante a decisão de absolvição da instância, o sujeito passivo não verá precludido o seu direito. Vejamos:

Diz o art. 13.º, n.º 4, do RJAT: «A apresentação dos pedidos de constituição de tribunal arbitral preclude o direito de, com os mesmos fundamentos, reclamar, impugnar, requerer a revisão, incluindo a da matéria colectável, ou a promoção da revisão oficiosa, ou suscitar pronúncia arbitral sobre os actos objecto desses pedidos ou sobre os consequentes actos de liquidação, excepto quando o procedimento arbitral termine antes da data da constituição do tribunal arbitral ou o processo arbitral termine sem uma pronúncia sobre o mérito da causa».

Como salienta JORGE LOPES DE SOUSA, «[a] parte final desta norma sugere que a preclusão de direitos do sujeito passivo que deriva da apresentação do pedido de constituição de tribunal arbitral é condicional, renascendo os direitos precludidos se o procedimento arbitral terminar antes da data da constituição do tribunal arbitral ou o processo arbitral terminar sem uma pronúncia sobre o mérito da causa» (Idem, pág. 179.).

É certo que nos casos – como parece ser o presente – em que a decisão arbitral puser termo ao processo sem conhecer do mérito da pretensão por facto imputável ao sujeito passivo, não se reiniciam os prazos para o exercício dos referidos direitos. É o que resulta, a contrario, do disposto no n.º 3 do art. 24.º do RJAT, que dispõe: «Quando a decisão arbitral ponha termo ao processo sem conhecer do mérito da pretensão por facto não imputável ao sujeito passivo, os prazos para a reclamação, impugnação, revisão, promoção da revisão oficiosa, revisão da matéria tributável ou para suscitar nova pronúncia arbitral dos actos objecto da pretensão arbitral deduzida contam-se a partir da notificação da decisão arbitral».

Nesses casos, não havendo reinício dos prazos para impugnar judicialmente e reclamar graciosamente com fundamento em vícios geradores de mera anulabilidade (Se o fundamento da impugnação judicial ou da reclamação graciosa for vício gerador de nulidade, o exercício dos respectivos direitos não está sujeito a prazo, como decorre do disposto no art. 102.º, n.º 3, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (no mesmo sentido o art. 162.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, que corresponde ao anterior art. 134.º, n.º 2).), os respectivos direitos, em regra, já estarão esgotados.

Mas, tal não significa a perda do direito. Como também nota JORGE LOPES DE SOUSA, nestes casos de não conhecimento do mérito imputável ao sujeito passivo, «normalmente, haverá também possibilidade de promover a revisão oficiosa do acto tributário, que pode ser efectuada, em regra, no prazo de quatro anos ou a todo o tempo se o tributo não estiver pago, nos termos do art. 78.º da LGT.

Para além disso, será de aplicar subsidiariamente, ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 29.º do RJAT, o regime previsto no art. 89.º, n.º 2, do CPTA [a que hoje corresponde o n.º 8 do art. 87.º], em que se estabelece que «a absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação»» (Ob. cit., págs. 179/180.).

Por isso, bem se compreende a opção legal de não permitir o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões arbitrais que puseram termo ao processo arbitral sem pronúncia sobre o mérito da causa.

Ou seja, mesmo admitindo que na decisão arbitral proferida nos autos, que foi de absolvição da instância, o não conhecimento do mérito seja imputável ao sujeito passivo (recordemos que o motivo da absolvição da instância foi a declaração da nulidade de todo o processo por ineptidão da petição inicial), não pode considerar-se que o direito dos Recorrentes esteja irremediavelmente comprometido.

2. 2 AS OBJECÇÕES DOS RECORRENTES

2.2. 1 Objectam os Recorrentes que «a interpretação do art. 25.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de Janeiro nos termos do despacho de fls. 866 e 867 é, na prática, um retorno à autorização legislativa (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril), porquanto, embora se verifique uma manifesta contradição da decisão arbitral com Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal Central Administrativo Norte, pretende limitar o Recurso constante da referida norma legal às situações em que, erroneamente, não foi conhecida a questão substantiva do Pedido de Constituição do Tribunal Arbitral».

Cumpre aqui recordar que, como bem salientaram os Recorrentes, a possibilidade de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões proferidas em sede de arbitragem tributária não estava prevista na autorização legislativa constante da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, e apenas foi introduzida no RJAT, para os casos de contradição entre as decisões arbitrais e acórdãos proferidos por algum dos tribunais centrais administrativos ou pelo próprio Supremo Tribunal Administrativo, na sequência do debate na Assembleia da República (Sobre a questão, desenvolvidamente, CARLA CASTELO TRINDADE, ob. cit., pág. 483.).

Salvo o devido respeito, não se compreende a argumentação dos Recorrentes: na verdade, a interpretação proposta para o art. 25.º, n.º 2, do RJAT, não questiona a possibilidade de recurso das decisões arbitrais para o Supremo Tribunal Administrativo quando em contradição, quanto à mesma questão fundamental de direito, com anterior acórdão de algum dos tribunais centrais administrativos ou do Supremo Tribunal Administrativo; o que restringe é essa possibilidade, de acordo com aquele preceito, às decisões de mérito.

2.2. 2 Os Recorrentes não questionam que só é susceptível de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo a decisão arbitral sobre o mérito da pretensão. Sustentam, no entanto, que «a absolvição da instância, por questões meramente formais, é, na realidade, uma decisão sobre o mérito da sua pretensão, na medida em que, in fine, não aceitou a mesma e, consequentemente, manteve na ordem jurídica os actos de liquidação contestados».

Salvo o devido respeito, não podemos concordar.

Na verdade, a absolvição da instância implica necessariamente o não conhecimento do mérito da acção: é esse precisamente o seu alcance, como resulta da própria decisão recorrida, onde se concluiu nos seguintes termos: «De tudo quanto ficou exposto, verifica-se a existência de uma contradição insanável entre o pedido e a causa de pedir, sendo, por via disso, a petição inicial inepta, o que determina a nulidade do processo – artigo 186.º do Código de Processo Civil.

A ineptidão da petição inicial é uma excepção dilatória de conhecimento oficioso e determina a absolvição da Requerida da instância – cfr. artigos 577.º, 578.º e 576.º, todos do Código de Processo Civil.

Pelo que, pese embora não tenha sido arguida pela Requerida a excepção de ineptidão da petição inicial, sendo esta de conhecimento oficioso, o tribunal arbitral deve dela conhecer.

Em face do exposto, declara-se a nulidade de todo o processo, por ineptidão da petição inicial.

O conhecimento do mérito da causa fica prejudicado pela verificada nulidade de todo o processo, pelo que o tribunal arbitral se abstém de sobre ele se pronunciar».

E, por isso, a parte dispositiva da decisão arbitral, foi do seguinte teor: «Em face do exposto, decide-se:

a) Declarar inepta a petição inicial, por contradição entre o pedido e a causa de pedir;

b) Declarar, em consequência, a nulidade de todo o processo;

c) Absolver a Requerida da instância».

Ou seja, é inequívoco que a decisão do CAAD não conheceu do mérito. Salvo o devido respeito, não faz sentido pretender agora, de modo a abrir a via do recurso, que a decisão recorrida é uma decisão de mérito, quando é manifesto que a mesma é uma decisão meramente formal.

2.2. 3 Objectam ainda os Recorrentes que a interpretação perfilhada viola o disposto no art. 20.º da CRP, que consagra o princípio da tutela jurisdicional efectiva, na vertente do processo equitativo.

Salvo o devido respeito, os Recorrentes parecem não ter atentado nas particularidades do regime que ficou descrito no ponto 2.2.1. Uma vez que a decisão arbitral que não conheça do mérito da pretensão não preclude o direito do sujeito passivo, nos termos já referidos, perde relevância a objecção dos Recorrentes, que apenas faria sentido na eventualidade de, em face da manifesta contradição entre a decisão arbitral e anteriores decisões judiciais dos tribunais superiores, ficarem numa situação de sujeição inapelável àquela decisão, eventualmente incompatível com o princípio da tutela jurisdicional efectiva (admitindo que esta comporte, como regra, um duplo grau de apreciação), o que não é o caso.

2. 3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I- Nos termos do disposto no n.º 2 do art. 25.º do RJAT, só as decisões arbitrais que conheçam de mérito são susceptíveis de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, quando estejam em oposição, quanto à mesma questão fundamental de direito, com acórdão proferido por algum dos tribunais centrais administrativos ou pelo Supremo Tribunal Administrativo.

II- Essa opção legislativa de restringir essa possibilidade relativamente às decisões que conheçam do mérito da pretensão deduzida, resulta inequívoca da letra da lei (que constitui o princípio e o limite da tarefa hermenêutica, nos termos do art. 9.º, n.º 2, do CC).

III- E bem se compreende a sua teleologia, pois a decisão de forma que ponha termo ao processo arbitral não tem como consequência a perda do direito do sujeito passivo: quer porque, normalmente, haverá também possibilidade de promover a revisão oficiosa do acto tributário (que pode ser efectuada, em regra, no prazo de quatro anos ou a todo o tempo se o tributo não estiver pago, nos termos do art. 78.º da LGT), quer porque será de aplicar subsidiariamente, ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 29.º do RJAT, o regime previsto no n.º 8 do art. 87.º do CPTA, em que se estabelece que «a absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação».

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3. DECISÃO

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em não admitir o presente recurso.

Custas pelos Recorrentes.

Lisboa, 2 de Dezembro de 2015. – Francisco António Pedrosa de Areal Rothes(relator) – Pedro Manuel Dias Delgado – Ana Paula da Fonseca Lobo – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia – José Maria da Fonseca Carvalho – Dulce Manuel da Conceição Neto – Joaquim Casimiro Gonçalves – Isabel Cristina Mota Marques da Silva – José da Ascensão Nunes Lopes.