134/92 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I - RELATÓRIO 1 – A. e mulher, B., C. e marido, D. e outros (estes, ausentes na Venezuela), na qualidade de comproprietários de umas benfeitorias rústicas ao sitio de …, em Câmara de Lobos, pretendendo instaurar acção especial de remição de colónia contra a proprietária do solo, E., e seu marido, F., requereram, em 7 de Outubro de 1983, ao Secretário Regional da Agricultura e Pescas da Região Autónoma da Madeira que, "para os efeitos previstos nos Decretos Regionais nº 7/80/M, 16/79/M e 13/77/M", mandasse promover a necessária arbi­tragem, assumindo, nessa fase, a Secretaria Regional "a posição processual que caberia à entidade expropriante". Na sequência deste pedido, foi a requerida, conjuntamente com seu marido, notificada pela Secretaria Regional, por oficio postal registado em 4 de Novembro de 1983, de que contra si havia sido intentada a referida acção especial de remição de colónia, "com fundamento no artº 9º do Decreto Regional Nº 16/79 de 14 de Setembro com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto Regional Nº 7/80/M de 20 de Agosto". Pelo mesmo meio, foi informada que a arbitragem se efectuaria no dia 11 do mesmo mês, podendo a ela assistir, se assim o quisesse. Reagindo, veio a requerida, em 14 de Novembro, dirigindo-se ao Juiz de Direito do Tribunal da Comarca do Fun­chal, invocar a inconstitucionalidade dos decretos regionais ati­nentes à extinção da colónia, quer por invadirem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, quer, conse­quencialmente, por se fundarem em norma legal (o artigo 55º da Lei nº 77/77, de 29 de Setembro) ela própria inconstitucional por ter sido emitida sem prévia audição dos órgãos de governo próprio da região. Mais arguía a ineptidão do requerimento inicial e ile­gitimidade do requerido marido. Tendo sido junto ao processo o auto da arbitra­gem, entretanto já efectuada, foram os autos imediatamente reme­tidos ao tribunal competente. 2 - Após vários incidentes, o Mmo Juiz do Tribu­nal Judicial do Funchal, por sentença de 5 de Julho de 1989, "tendo em consideração o disposto no art° 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, já referido, e no artº 70º, nº 4, do C. Expropria­ções", adjudicou a propriedade do solo aos requerentes. Ao lavrar a sentença, entendeu o juiz que lhe cumpria "decidir, previamente, as questões de direito suscita­das". Nesta conformidade, começou por aderir à jurisprudência deste Tribunal, que "decidiu não estarem feridas de inconstitucionalidade as normas dos artºs 1º e 3º do Decreto Re­gional nº 13/77/M, de 18 de Outubro, no Acórdão nº 14/84, publi­cado no Diário da República, II S. , de 10/5/84, e do mesmo vicio não enfermar o artº 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, de 14 de Setembro, na redacção do Decreto Regional nº 7/80/M, de 20 de Agosto, no Acórdão nº 132/88, publicado no Diário da República, II S. , de 8/9/88, entre outros". Seguidamente, afirmou não perfilhar a tese sus­tentada noutros arestos deste Tribunal, que têm julgado inconsti­tucional a norma do artigo 7º, nº 2, do citado Decreto Regional nº 13/77/M. Depois, entendeu não ocorrer, no caso, ineptidão do requerimento inicial, com a consequentemente invocada nulidade de todo o processado, nem ilegitimidade activa dos requerentes - como fora, entretanto, suscitado - em função da existência de ausentes; considerou, todavia, que o requerido marido era parte ilegítima, pelo que o absolveu da instância. 3 - Desta sentença recorreu a requerida para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no nº 1, alínea b), do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, invocando que logo no primeiro requerimento que juntara aos autos havia "susci­tado a questão da inconstitucionalidade dos decretos regionais nele referidos e designadamente do disposto no artº 7º do Dec. Regional Nº 13/77/M, de 18 de Outubro, e no artº 9º do Dec. Reg. Nº 16/79/M, de 14 de Setembro". No requerimento de interposição do recurso, a recorrente pretende que, embora inicialmente, ao fazer referência ao artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, tenha aludido à redacção que lhe fora dada pelo Decreto Regional nº 7/80/M, "óbvio é que tal se ficou a dever a manifesto lapso, uma vez que, à data" em que suscitara as questões de inconstitucionalidade, "a citada disposição legal vigorava já com a nova redacção que lhe havia sido fixada pelo Dec. Reg. Nº 1/83/M, de 5 de Março". Na mesma data em que interpôs recurso para este Tribunal, a requerida recorreu para o próprio juiz da causa da decisão arbitral que fixara o valor da indemnização. 4 - Nas suas alegações, a recorrente identifica como "objecto do presente recurso a inconstitucionalidade dos artigos 1º, 3º e 7º do Decreto-Regional 13/77/M de 18 de Outubro, e do artigo 9º do Decreto-Regional nº 16/79/M de 14 de Setembro, com as redacções que posteriormente lhe foram dadas. A seguir, aduz que a matéria do Decreto Regional nº 13/77/M, por ser atinente ao direito de propriedade, que é análogo aos direitos, liberdades e garantias, era da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República; que, ainda que se entendesse que a matéria em causa se inscrevia no âmbito da reforma agrária, a definição das suas bases gerais também de­pendia de opção legislativa parlamentar, ficando reservado ao Governo da República o desenvolvimento dessas bases; e que, de todo o modo, o diploma regional se fundou no artigo 55º da Lei nº 77/77, que, por respeitar à Região Autónoma da Madeira, não podia ter sido aprovado pela Assembleia da República sem prévia audição dos órgãos regionais competentes, o que não sucedera. Por outro lado, o artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, com as alterações que lhe foram posteriormente intro­duzidas, violaria o preceituado nos artigos 13º e 20º da Consti­tuição, já que imporia uma discriminação em beneficio dos colonos-rendeiros e que impediria aos senhorios o direito à via judiciária, isto, para além de contrariar os artigos 205º, 229º e 168º, alínea q), da Lei Fundamental, uma vez que impediria o recurso aos tribunais e versaria sobre matéria de "organização e competência dos órgãos de natureza judicial", o que estaria re­servado à Assembleia da República e exorbitaria das atribuições das regiões autónomas. 5 - Os recorridos, por seu turno, não contra-alegaram. Tudo visto, cumpre decidir. III - FUNDAMENTAÇÃO 6- No âmbito do presente recurso apenas cabem as normas dos artigos 1º, 3º, nº 1, e 7º, nº 1, do Decreto Regional nº 13/77/M e do artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, este na redacção do Decreto Regional nº 7/80/M. Há, assim, designadamente, que excluir do objecto do presente recurso as normas do artigo 7º, nº 2, do Decreto Re­gional nº 13/77/M - apesar de apreciada pelo Mmo Juiz a quo - e do artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, na versão do Decreto Legislativo Regional nº 1/83/M - apesar de ser essa a pretensão do recorrente. Os restantes números dos artigos 3º e 7º do Decre­to Regional nº 13/77/M nada têm a ver com a decisão recorrida. Quanto ao artigo 7º, nº 2, do Decreto Regional nº 13/77/M, a sua exclusão do âmbito do presente recurso resulta da circunstância de ele se referir ao cálculo da indemnização, sendo certo que tal questão ainda não foi objecto de decisão pelo juiz da causa, pois só o virá a ser quando da apreciação do recurso da decisão arbitral interposto pela requerida para aquele mesmo juiz. A referência a tal norma na sentença não passa, pois, de mero obiter dictum. Quanto ao artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, na redacção do Decreto Legislativo Regional nº 1/83/M, há que ponderar que, apesar de esta última versão já se encontrar em vigor à data do requerimento inicial, a verdade é a seguinte: em primeiro lugar, a notificação da Secretaria Regional de Agri­cultura e Pescas, efectuada à requerida, não se referia a esta última versão, apelando tão-só à redacção dada ao mencionado ar­tigo 9º pelo Decreto Regional nº 7/80/M; em segundo lugar, a re­querida não invocou, no seu próprio requerimento, a inconstitu­cionalidade do artigo em causa, na versão de 1983, sendo certo que nesse mesmo requerimento suscitou problemas que, à face desta última versão, se encontraria impedida de suscitar, pelo menos, na fase do processo em que o fez; depois, suscitadas que foram questões de direito pela requerida, a verdade é que o processo foi imediatamente remetido a tribunal, para que elas ali fossem resolvidas, como se previa na versão anterior a 1983; finalmente, o Mmo Juiz resolveu todas essas questões na sentença de adjudica­ção, como se o artigo 9º em causa não tivesse sido objecto de alteração pelo Decreto Legislativo Regional nº 1/83/M, não sendo, aliás, esta última versão jamais citada na sentença de adjudica­ção - o que não deixa de ser significativo, já que do teor desta sentença se alcança que o juiz conhecia em pormenor a jurisprudência deste Tribunal em matéria de colónia, pelo que, por conse­guinte, não ignorava que o referido artigo 9º, na versão de 1983, vinha sendo julgado inconstitucional em sucessivos acórdãos. Po­de, pois, concluir-se que - para além de não ter sido invocada a sua inconstitucionalidade durante o processo - a norma do artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, na versão do Decreto Legisla­tivo Regional nº 1/83/M, não foi aplicada na decisão sob recurso, falecendo, assim, quanto a ela, os pressupostos de recorribilida­de fixados no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82. 7 - É o seguinte o teor das disposições pertinen­tes do Decreto Regional nº 13/77/M: Artigo 1º - São extintos os contra­tos de colónia que subsistes na Re­gião Autónoma da Madeira, os quais passas a reger-se pelas disposições respeitantes ao arrendamento rural e palas normas do presente diploma. Artigo 3º - 1 - O colono-rendeiro tem o direito de remir a propriedade do solo onde possua benfeitorias. Artigo 7º - 1 - Nos termos do artigo 3º do presente diploma, o senhorio tem direito a indemnização. Quando este decreto regional entrou em vigor, já existia o artigo 55º, nº 1, da Lei nº 77/77, que dispunha assim: Artigos 55º - 1 - São extintos os contratos de colónia existentes na Região Autónoma da Madeira, passando as situações dai decorrentes a reger-se pelas disposições do arren­damento rural e por legislação esta­belecida em decreto da Assembleia Regional. Quanto às disposições do Decreto Regional nº 3/77/M, há que reafirmar, agora, a conclusão do Acórdão nº 404/87 (publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro e 1987), e ai detalhadamente fundamentada, segundo a qual os artigos 1º, 3º, nº 1, e 7º, nº 1, do referido diploma não integram ma normação primária no sentido mais estrito da palavra, e nem sequer um desenvolvimento de legislação de bases. mas sim e penas uma mera norma derivada ou consequencial, que nada de novo acrescenta ao que já constava da própria Constituição no seu artigo 101º, nº 2 (redacção originária): Serão extintos os regimes de afora­mento e colónia e criadas condições aos cultivadores para a efectiva abolição do regime da parceria agrícola. Na verdade, esta disposição constitucional deve entender-se, não como norma que impunha ao legislador ordinário o dever de conceder aos colonos-rendeiros o direito de propriedade da terra objecto do contrato de colónia, mas antes como norma que reconhecia desde logo, e por princípio, tal direito de proprieda­de. Aliás, o próprio legislador constituinte viria, na revisão constitucional de 1982, explicitar melhor esse sentido, ao alte­rar tal redacção para: São proibidos os regimes de afora­mento e colónia e serão criadas con­dições aos cultivadores para a efec­tiva abolição do regime da parceria agrícola. Ora, limitando-se os artigos 1º, 3º, nº 1, e 7º, nº 1, do Decreto Regional nº 13/77/M a explicitar o que já se dis­punha no artigo 101º, nº 2, da Constituição, forçoso è concluir que improcedem os apontados vícios de inconstitucionalidade des­tas normas. Mas daí também resulta não poder existir incons­titucionalidade consequência!, decorrente da eventual inconstitu­cionalidade da norma do artigo 55º, nº 1, da Lei nº 77/77, cuja apreciação se torna supérflua: é que o juízo sobre esta em nada pode afectar o juízo já exposto sobre a validade constitucional das mencionadas normas do Decreto Regional nº 13/77/M - que não estão subordinadas juridico-sistematicamente à estatuição daquele artigo 55º, nº 1, mas sim e directamente à referida regra consti­tucional. 8 - Passemos agora à questão da inconstituciona­lidade da norma do artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/11, na redacção do Decreto Regional nº 7/80/M. Dispõe este artigo: Artigo 9º - As remições, quando não resultes de negócios titulados por escritura pública, deves ser feitas em acção judicial, que seguira a forma do processo urgente regulado no Código das Expropriações por Utilidade Pública, com as necessárias adaptações e as modificações seguintes: a) A fase administrativa corre­rá perante a Secretaria da Coordena­ção Económica do Governo da Região Autónoma da Madeira, que, para efei­tos processuais, é considerada entidade expropriante; b)A petição inicial será diri­gida a Secretaria da Coordenação Económica e deverá conter pedido expresso para que a mesma se coloque na posição processual de entidade expropriante; c)A Secretaria intervirá no processo na qualidade de entidade expropriante apenas na fase adminis­trativa, cessando a sua intervenção com a remessa do processo a tribu­nal; d) Quando, na fase administra­tiva, qualquer das partes suscitar problemas que envolvas a solução de questões de direito, designadamente relacionadas com a natureza do con­trato, será o processo remetido ao tribunal competente, aplicando-se, com as necessárias adaptações, os nºs 1 e 2 do artigo 60° do Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, e suspendendo-se a marcha do processo; e) As acções propostas ao abri­go do Decreto Regional n° 13/77/M, de 18 de Outubro, pendentes em juízo serão remetidas oficialmente à Se­cretaria da Coordenação Económica da Região da Madeira, uma vez resolvi­dos os problemas nelas suscitados que envolvas a solução de questões de direito; f) O depósito da indemnização deverá ser feito nos 15 dias subse­quentes ao trânsito em julgado da sentença; g) A transmissão da propriedade do terreno, das benfeitorias ou de ambas só se efectiva depois do depó­sito da indemnização; h) As sentenças, depois de transitadas, serão notificadas à Secretaria da Coordenação Económica; i) O levantamento das quantias devidas aos interessados está isento de custas e de imposto de selo e não depende de prévia demonstração de quitação à Fazenda Nacional; j) O pagamento da indemnização não poderá ser feito em prestações. Na redacção inicial do Decreto Regional nº 13/77/M, era aplicável na remição da colónia o processo especial de cessação do arrendamento, e da decisão da 1ª instância cabia sempre recurso, independentemente do valor da acção (artigo 22º daquele diploma). Depois, com o Decreto Regional n° 16/79/M, passou a ser antes aplicável a tramitação do processo urgente de expropriação por utilidade pública - caracterizado nomeadamente pela existência de uma fase administrativa e de uma fase judici­al -, se bem que com certas adaptações, das quais a mais importante consistia em se subordinar a instrução às regras processuais civis adoptadas pala lei do arrendamento rural. No entanto, considerando que tal tramitação não estava a alcançar adequadamente alguns dos seus objectivos nesta matéria, a Assembleia Regional da Madeira voltou a alterar essas regras processuais em 1980, estabelecendo o regime especifico do Decreto Regional nº 7/80/M, de acordo com o qual, nomeadamente, quaisquer questões de direito suscitadas na fase administrativa seriam decididas judicialmente (em 1983, esta intervenção judici­al no decurso da fase administrativa viria, por seu turno, a ser posta de lado, quando o Decreto Legislativo Regional nº 1/83/M revogou a alínea d) do artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, na redacção que havia sido introduzida pelo Decreto Regional nº 7/80/M). A tramitação introduzida em 1980, na parte que aqui está a ser analisada, não viola o princípio da reserva judi­cial da função jurisdicional estabelecido pelos artigos 205º e 206º da Constituição. Com efeito, as citadas disposições daquele artigo 9º, na versão de 1980, não conferem a órgãos estranhos ao poder judicial a competência para a definição dos direitos do colono e do proprietário do terreno - e, nomeadamente, quando atribuem à Secretaria da Coordenação Económica do Governo Regional a posição processual de entidade expropriante, não resulta dai que este órgão da administração regional fique investido em quaisquer poderes jurisdicionais. Também não procede a alegação de que o artigo 9º o Decreto Regional nº 16/79/M, na redacção de 1980, viola o direito de acesso à justiça ou desrespeita o princípio da igualdade. É certo que, na tramitação especial ai introduzi-a, o legislador regional se inspirou sobretudo no processo de expropriação por utilidade pública, que é um processo mais simplificado e expedito do que o processo civil comum. Mas tal tramitação especial não deixava de assegurar às partes o núcleo essencial de garantias processuais exigidas pelos princípios jurídico-constitucionais atinentes aos direitos de acesso à justiça, à igualdade perante a lei e ao contraditório (princípios que devem considerar - se implicitamente recebidos pela norma do artigo 20º da Constituição, embora ai não se encontrem textualmente expressos). Na verdade, a fase administrativa do processo admitia (na versão de 1980) a possibilidade de as partes suscitarem questões de direito que eram decididas pelo tribunal, suspendendo-se para o efeito o andamento dessa fase administrati­va - artigo 9°, alínea d), do diploma em apreço. E, para lá da fase administrativa, decorria ainda a fase judicial, idêntica à prevista para as expropriações por utilidade pública, com a pos­sibilidade de impugnação da decisão judicial de adjudicação. Por outro lado, se o proprietário remido não é citado para o processo judicial, não deixa de ser chamado ao mes­mo processo logo na fase administrativa, por notificação postal registada (tal notificação será menos solene do que a citação pessoal por oficial de justiça, mas não deixa de ser uma forma adequada de se lhe dar conhecimento da pendência do processo; aliás, no processo civil comum já se admite a citação por carta registada com aviso de recepção, nos casos previstos no artigo 238º-A do Código de Processo Civil). Como se salientou no já citado Acórdão nº 404/87, a Constituição não impõe a adopção de qualquer modelo fixo e pre­determinado de tramitação processual para a resolução dos confli­tos privados, nem, designadamente, qualquer formalismo específico para chamar as partes ao processo. Apenas formula princípios gerais para lhes garantir o acesso à justiça, a igualdade de armas e o contraditório. E esses princípios não foram vulnerados pela tramitação prevista na norma em apreço, na versão introduzida em 1980. Tal norma não é, pois, inconstitucional, na redacção introduzida pelo Decreto Regional nº 7/80/M. 9 - Os recorrentes consideram também que a norma do artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M é organicamente in­constitucional. É sabido que a Constituição [artigo 229º, nº 1, alínea a)] subordina a competência legislativa das regiões autó­nomas a um critério que contêm, simultaneamente, duas vertentes: podem legislar em matérias de interesse específico para a região (vertente positiva), que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania (vertente negativa). Ora, é claro que a Região Autónoma da Madeira tinha interesse especifico em regulamentar do ponto de vista substantivo a colónia e a sua extinção, uma vez que tal contrato apenas existia no arquipélago da Madeira. Só que pode questionar-se se tal interesse também se verificava quanto à mera regulamentação adjectiva da extinção da colónia, por se tratar de normas de direito processual e não de direito substantivo. Todavia, este Tribunal Constitucional entende, conforme melhor se desenvolveu no já citado Acórdão nº 404/87, que não foi desrespeitada aqui essa vertente positiva da competência legislativa regional, porquanto também não pode negar-se especificidade regional a uma regulamentação adjectiva que, como no caso presente, se destina a efectivar na prática aqueles pre­ceitos substantivos. E também entende que não foi desrespeitada a ver­tente negativa da competência legislativa regional: o mencionado artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M não envolve a violação de qualquer reserva de competência dos órgãos de soberania. Em primeiro lugar, não envolve uma violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, respeitante à "organização e competência dos tribunais" (artigo 167º, alínea j), da Constituição, na versão de 1976). Ao estender ao processo de remição da colónia a tramitação estabelecida para as expropriações por utilidade pú­blica, com as adaptações especificas que foram descritas, o le­gislador regional apenas regulamentou o processo a observar pe­rante os tribunais, não tendo introduzido modificações à competência material dos mesmos. Assim, não violou o disposto naquele artigo 167º, alínea j) da Constituição (versão originária), pois a competência dos tribunais a que o mesmo se referia era unicamente a competência material ou substantiva, e não já a tramitação processual. Na versão primitiva da Constituição, a regulamentação do processo judicial só quanto ao processo criminal é que era objecto de re­serva de competência (artigo 167º, alínea e), e 168º, nº 1, da Constituição); já na redacção actual, e desde 1982, a Constitui­rão, para além de estabelecer a favor da Assembleia da República uma reserva relativa de competência quanto à organização e competência dos tribunais (artigo 168º, nº 1, alínea q)) e quanto ao processo criminal (artigo 168º, nº 1, alínea c)), introduziu uma reserva absoluta de competência legislativa quanto à organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional (artigo 167º, alínea c)), não criando contudo qualquer reserva de competência quanto ao processo a seguir nos outros tribunais em matéria não penal. Em segundo lugar, a norma do artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M também não envolve qualquer invasão da competência normativa do Governo da República, ainda que se entenda, como o entendeu diversas vezes este Tribunal, que a Constituição, na versão anterior à revisão de 1989, lhe reservava o desenvolvimento das leis de bases. Com efeito, não sendo já tal artigo mera legislação derivada ou consequencial (como o é o artigo 3º do Decreto Regional nº 13/77/M), nem por isso é desenvolvimento de qualquer base legislativa. Traduz-se, como vimos, num conjunto de disposições de natureza processual e, portanto, não visa desenvolver de forma substantiva - única questão que importa considerar - qualquer "base da reforma agrária". Portanto, e em conclusão, a norma do artigo 9º do Decreto Regional nº 16/79/M, na redacção de 1980, não padece de qualquer vicio de inconstitucionalidade. III - DECISÃO 10 - Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso. Lisboa, 2 de Abril de 1992 Luís Nunes de Almeida Bravo Serra Fernando Alves Correia Mário de Brito José de Sousa e Brito Messias Bento (vencido, pois que - pelas razões a duvida na indicação de voto do Exmo. Conselheiro Cardoso da Costa, aposta ao Acórdão nº 404/87, a que aderi – votei a inconstitucionalidade do artigo 9º do Dec.Reg. nº 16/79/M, na redacção do Dec. Reg. Nº 7/80/M). José Manuel Cardoso da Costa (vencido, quando ao julgamento que incidiu sobre o artigo 9º do Decreto – Regional nº 16/79/M, na redacção do Decreto Regional nº 7/80/M, pelas razões constantes da declaração de voto junta ao Acórdão nº 404/87, in “ Acórdãos do Tribunal constitucional 10 º Vol., p.421).