048/22.4BEMDL - Supremo Tribunal Administrativo

Em caso de impugnação administrativa necessária, o prazo para a impugnação judicial conta-se da data da notificação da decisão ao impugnante e, a estes casos, não é aplicável o n.° 4 do art.° 59.° do CPTA, estando a solução ali prevista limitada aos casos de impugnação administrativa facultativa.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

1. AA intentou, no TAF de Mirandela, contra a POLÍCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA (PSP) e o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAI), acção administrativa para impugnação dos despachos do Director Nacional Adjunto para a Unidade Orgânica de Operações e Segurança da PSP, de 08.04.2020, que lhe aplicou a sanção disciplinar de 150 dias de suspensão, e do Ministro da Administração Interna, de 12.10.2021, que negou provimento ao recurso que o mesmo havia interposto do acto antes mencionado.

2. Foi proferida sentença que absolveu da instância ambas as entidades demandadas, a PSP com fundamento na falta de personalidade judiciária e o MAI por ser extemporânea a impugnação do despacho de 08.04.2020 e inimpugnável o de 12.10.2021.

3. AA apelou para o TCA-Norte, o qual, por acórdão de 19.04.2024, negou provimento ao recurso.

4. É deste acórdão que o Autor vem pedir a admissão do recurso de revista, tendo esta sido admitida por acórdão do STA de 17.10.2024.

5. AA veio formular alegações, que rematou com as seguintes conclusões:

1. O presente recurso de revista vem interposto do acórdão do TCA Norte de 19 de Abril de 2024, que, com um voto de vencido, considerou que em caso de recurso hierárquico necessário o acto que deve ser impugnado judicialmente é o acto primário – que aplicou a pena disciplinar - e que o prazo para esse efeito conta-se desde o dia em que esse recurso necessário deveria ter sido decidido e não apenas a partir do momento em que efectivamente foi decidido.

2. Salvo o devido respeito, a tese perfilhada pelo aresto em recurso não só é claramente errada, como suscita quatro questões fundamentais que, seja por estarem em contradição com jurisprudência deste Venerando Supremo Tribunal, seja pela sua capacidade expansiva, seja pela sua importância jurídica e social, seja pela necessidade de assegurar uma melhor aplicação do direito, justifica uma apreciação e uma pronúncia definitiva por parte do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, a saber:

a. Quando um acto está sujeito a recurso hierárquico necessário, o prazo de impugnação judicial começa a correr apenas a partir da notificação do acto que decide o recurso hierárquico ou também a partir do termo do prazo para esse recurso ser decidido?

b. O disposto nos n.ºs 4 e 5 do art.º 59.º do CPTA é igualmente aplicável aos recursos hierárquicos necessários ou é restrito às situações em que o acto está sujeito a recurso hierárquico facultativo?

c. Qual o acto que tem de ser impugnado judicialmente em caso de recurso hierárquico necessário – o acto primário ou o acto secundário?

d. O quadro normativo subjacente aos recursos hierárquicos necessários apresenta a complexidade suficiente, designadamente ao nível do acto a impugnar e do início do prazo de impugnação judicial, para justificar a aplicação da regra constante do n.º 3 do art.º 58.º do CPTA?

3. Com efeito, e para além da divergência verificada entre os próprios juízes desembargadores, enquanto o aresto em recurso considerou que nas situações de recurso hierárquico necessário o prazo de impugnação judicial começava a correr a partir do termo do prazo legalmente estipulado para a decisão de tal recurso, este Venerando Supremo Tribunal Administrativo já firmou jurisprudência no sentido de que nos casos em que a sanção disciplinar está sujeita a recurso hierárquico necessário o prazo para impugnação judicial conta-se desde a data da notificação da decisão do recurso hierárquico (v. Ac. do STA de 4 de Maio de 2023, Proc. N.º 0110/22.3BALSB).

4. Para além disso, enquanto o aresto em recurso que o n.º 4 do art. 59.º do CPTA – que determina que o prazo de impugnação retoma o seu curso com a decisão da impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal – era aplicável às situações de recurso hierárquico necessário, este Venerando Supremo Tribunal Administrativo já decidiu que aquela norma “…reporta-se, apenas, à utilização de meios de impugnação administrativa facultativos, (…), porquanto, tratando-se de impugnações necessárias, o ato não é ainda passível de impugnação contenciosa não estando nenhum prazo a correr para esse efeito” (v. Ac. de 27/2/2008, Proc. n.º 0848/06, sendo o sublinhado da autoria do signatário).

5. Por fim, a admissibilidade do presente recurso de revista sempre decorreria do facto de as questões colocadas pelo aresto em recurso possuírem uma inegável capacidade expansiva, justamente por se poderem voltar a colocar em todas as inúmeras situações em que a lei sujeita um acto administrativo a uma prévia e necessária impugnação administrativa – e recorde-se que por força do art. 3.º do DL n.º 4/2015 continuam a subsistir inúmeras situações de recurso hierárquico necessário –, onde, muito naturalmente, se colocará a questão do início do prazo de impugnação judicial dos actos sujeitos a recurso hierárquico necessário, não podendo continuar a assistir-se a uns tribunais a decidirem num sentido e outros noutro sentido.

6. Consequentemente, estão preenchidos os pressupostos tipificados no art. 150.º do CPTA para a admissão do recurso de revista, impondo-se que este Venerando Supremo Tribunal ponha termo à divergência entre a sua própria jurisprudência e a agora firmada pelo acórdão em recurso e admita o presente recurso para assegurar uma melhor aplicação do direito numa matéria que é de absoluta importância no quadro do direito à tutela judicial efectiva, pacificando e tornando certo quando é que começa a correr o prazo de impugnação judicial dos actos sujeitos a recurso hierárquico necessário e, consequentemente, qual a correcta interpretação do n.º 4 do art. 59.º do CPTA e do n.º 4 do art. 198.º do CPA.

7. Para além de estarem preenchidos os pressupostos da admissibilidade da revista, julga-se que o aresto em recurso incorreu em erro de julgamento na interpretação que efectuou e na solução que alcançou para as diversas questões que agora são objecto de recurso de revista.

Com efeito,

8. Para além de este Venerando Supremo Tribunal Administrativo já ter deixado claro que o prazo de impugnação dos actos sujeitos a recurso hierárquico necessário se conta desde a data da notificação da decisão do recurso necessário.” (v. Ac. de 4 de Maio de 2023, Proc. N.º 0110/22.3BALSB) e que o disposto no n.º 4 do art. 59.º reporta-se apenas às impugnações administrativas facultativas (v. Ac. de 27/2/2008, Proc. N..º 0848/06 e, no mesmo sentido CARLOS CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, Coimbra, 2006, p. 588), tem-se por certo que a tese sufragada pelo aresto em recurso é absolutamente desproporcional e conduz à inconstitucionalidade material do n.º 4 do art.º 59.º do CPTA e do n.º 4 do art.º 198.º do CPA.

9. Na verdade, é absolutamente inaceitável e contrário ao direito de acesso à justiça e à tutela judicia efectiva que se impeça ab initio o administrado de recorrer à via judicial, se queira forçar o mesmo a controlar o “timing” em que a decisão administrativa deva ocorrer e depois, quando a decisão da Administração chega e lhe é notificada, se queira impedir o administrado de recorrer à via judicial com o argumento de que a Administração decidiu tardiamente e que, por isso, ele já não pode discutir tal decisão em juízo.

10. Acresce que, se se atender ao disposto no n.º 1 do art.º 189.º e nos n.ºs 1 e 2 do art.º 190.º do CPA pode facilmente constatar-se que só nos casos de recurso hierárquico facultativo é que está previsto que o prazo de impugnação judicial retoma o seu curso no dia e que decorre o respectivo prazo legal de decisão, jamais estando prevista tal regra para os recursos hierárquicos necessários – onde o legislador se limitou a determinar que o recurso tinha efeito suspensivo.

11. Para além disso, não se pode esquecer que o escopo do n.º 4 do art.º 198.º do CPA é o de conferir “ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno”, pelo que é claramente errado, abusivo e desproporcional que onde a lei confere uma possibilidade o Tribunal transforme tal possibilidade numa obrigatoriedade, sob pena de caducidade do direito de impugnação.

12. Por isso, a melhor interpretação do n.º 4 do art. 59.º do CPTA e do n.º 4 do art. 198.º do CPA é no sentido de os mesmos não serem aplicáveis aos actos sujeitos a recurso hierárquico necessário ou, pelo menos, no sentido de que os actos sujeitos a tal recurso são sempre impugnáveis a partir do momento em que o recurso hierárquico foi efectivamente decidido e notificado, sem prejuízo de até esse momento ser conferida a possibilidade de o administrado poder recorrer à via judicial quando o recurso não seja decidido dentro do prazo estipulado.

13. Em qualquer dos casos, e ainda que por mera hipótese a tese sufragada pelo aresto em recurso estivesse correcta – e não está -, sempre a complexidade e ambiguidade do quadro normativo aplicável, bem expresso no voto de vencido e na divergência entre a própria jurisprudência, justificaria que o aresto em recurso tivesse considerado tempestiva a acção por força do disposto na alínea c) do n.º 3 do art. 58.º do CPTA.

Nestes termos,

a) Deve ser admitido o recurso de revista por se verificarem os pressupostos do art. 150.º do CPTA;

b) Deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, com as legais consequências;

Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA!

6. Não foram produzidas contra-alegações.

7. Notificado, nos termos do artigo 146.º n.º 1 do CPTA, o Magistrado do Ministério Público pronunciou-se pela procedência do recurso e pela inutilidade da lide por amnistia da infracção.

Cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1. De facto

Na decisão recorrida foi dada como assente a seguinte matéria de facto:

1) Em 28-04-2020, o Autor foi pessoalmente notificado do despacho do Director Nacional Adjunto para a Unidade Orgânica de Operações e Segurança que lhe aplicou a sanção disciplinar de 150 dias de suspensão [cf. doc. 1 junto com a p.i.].

2) Em 18-05-2020, o Autor apresentou, via e-mail, recurso hierárquico [cf. fls. 455 e ss. do PA].

3) Em 09-11-2021, o Autor foi pessoalmente notificado do despacho do Ministro da Administração Interna que nega provimento ao recurso hierárquico [cf. doc. 2 junto com a p.i. e fls. 478 do PA].

2. De Direito

A única questão que vem suscitada no âmbito do presente recurso é a de saber se o acórdão recorrido incorre ou não erro de julgamento ao sufragar e manter a tese expendida na sentença do TAF de Mirandela a respeito da contagem do prazo para a interposição da acção nos casos em que o acto impugnado está sujeito a impugnação administrativa necessária.

A questão de facto é fácil de enunciar: o A. foi notificado do acto lesivo em 28.04.2020 e interpôs recurso hierárquico necessário [necessário ex vi do disposto no artigo 93.º da Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro (RDPSP), solução que presentemente consta do artigo 108.º do Estatuto Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 37/2019, de 30 de Maio)] em 18.05.2020, tendo sido notificado da decisão daquele recurso hierárquico em 09.11.2021 e apresentou a p.i. no TAF de Mirandela em 07.02.2022.

De acordo com a sentença, a propositura da acção é extemporânea, uma vez que o A. tinha o ónus de propor a acção uma vez decorrido o prazo legal para a decisão do recurso hierárquico necessário, não sendo legítimo aguardar por essa decisão para depois impugnar judicialmente. Como ali se escreveu: “[…] Note-se, ainda, que é indiferente que posteriormente ao termo do prazo procedimental para decidir administrativamente tenha sido proferida decisão em sede de recurso hierárquico, dado que, como vimos, o objecto do processo não pode deixar de consistir na impugnação do acto primário, pelo que a decisão póstuma não tem o condão de fazer renascer o prazo contencioso para a impugnação do acto que aplicou ao Autor a sanção disciplinar […]”.

O TCA Norte, na decisão agora recorrida, secunda aquela tese afirmando o seguinte: «[…] No caso dos autos surge o direito de impugnação contenciosa do ato primário uma vez verificado o decurso do prazo de decisão do recurso hierárquico e no prazo previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA (em momento algum a sentença aplica o disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 59.º do CPTA contrariamente ao que o Recorrente refere na conclusão 11.ª) […]».

Mas esta é uma decisão que, como o Recorrente bem alega, incorre em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da lei.

As instâncias estão correctas quando afirmam que a reforma de 2015 determinou que o acto impugnável é o acto lesivo e não o acto definitivo. Como a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo já deixou claro em diversas decisões, mesmo nas situações em que a lei prevê o recurso hierárquico necessário, o acto impugnado é sempre o acto lesivo, pelo que, nos casos em que a decisão do recurso hierárquico necessário consubstancie um acto confirmativo (um acto sem conteúdo inovador face ao acto primário e recorrido, ou seja, um acto que se limite a reiterar, com os mesmos fundamentos, a decisão contida no acto primário), o objecto da acção judicial é o acto primário lesivo (artigo 53.º, n.º 1 do CPTA).

Mas as instâncias sufragam uma interpretação incorrecta das normas respeitantes ao prazo para a propositura da acção.

Ao contrário do que as Instâncias afirmam, e em linha com o que se sustentou no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 04.05.2023 (proc. 0110/22.3BALSB): em caso de impugnação administrativa necessária, o prazo para a impugnação judicial conta-se da data da notificação da decisão ao impugnante e, a estes casos, não é aplicável o n.° 4 do art.° 59.° do CPTA, estando a solução ali prevista limitada aos casos de impugnação administrativa facultativa.

De resto, as diferenças são fáceis de entender.

Em relação aos actos em que a lei expressamente impõe a impugnação administrativa necessária como pressuposto processual para a acção administrativa, os efeitos dos actos administrativos impugnados ficam suspensos até à decisão dessa impugnação administrativa (artigo 189.º, n.º 1 do CPA). Já no caso da impugnação administrativa facultativa, os efeitos do acto impugnado não se suspendem, excepto nas hipóteses excepcionais previstas nos n.ºs 2 a 5 do artigo 189.º do CPA. Isto quer dizer que o acto sujeito a impugnação administrativa necessária não é imediatamente lesivo, ao contrário do que sucede com o acto sujeito a impugnação administrativa facultativa.

É por isso que a suspensão do prazo para a interposição da acção administrativa é uma questão reservada aos casos em que se utiliza a impugnação administrativa facultativa. É só neste caso que existe uma suspensão do prazo para a propositura da acção administrativa e é só neste caso que tem sentido impor-se a suspensão daquele prazo pelo período de tempo que decorre até ser proferida a decisão daquele meio impugnatório administrativo ou pelo período de tempo legalmente previsto para a decisão desse meio administrativo de garantia, valendo para a contagem do tempo de suspensão do prazo para a propositura da acção o evento que ocorrer em primeiro lugar.

Por outras palavras, assim que é praticado o acto lesivo o interessado pode impugná-lo imediatamente, mas se quiser recorrer à via de impugnação administrativa facultativa, então o prazo para a propositura da acção administrativa suspende-se desde que ele dá entrada ao recurso hierárquico facultativo e até à notificação da respectiva decisão ou até ao decurso do prazo legalmente previsto para que seja proferida a decisão daquela impugnação administrativa, conforme o que ocorrer primeiro, retomando-se a partir desse momento a contagem do prazo para a propositura da acção administrativa, i. e. do meio judicial. A suspensão do prazo para a propositura da acção administrativa é um efeito associado ao exercício de uma faculdade do A. (a de impugnar administrativamente o acto) e, por isso, ele tem o ónus de propor a acção judicial quando aquele meio de impugnação administrativa não seja decidido dentro do prazo legalmente previsto para o efeito. É isso que expressamente se regula no artigo 190.º, n.º s 3 e 4 do CPA. E é também isso que se encontra regulado no artigo 59.º, n.º 4 do CPTA. Quando o legislador se refere à “suspensão do prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo” está a aludir apenas ao uso de meios de impugnação administrativa facultativos, pois os meios de impugnação administrativa necessários suspendem os efeitos do acto e não o prazo para a impugnação judicial ou contenciosa.

Acresce que no caso da impugnação administrativa obrigatória ou necessária (que hoje será residual e tem de encontrar-se expressamente prevista na lei) não estamos perante uma faculdade do A. e sim perante um ónus, que consubstancia, como já dissemos, um pressuposto processual necessário, uma vez que esta impugnação administrativa é uma condição para o exercício posterior do direito de acção judicial. Neste caso, a pronúncia expressa pelo órgão competente para decidir o recurso hierárquico é até uma condição de eficácia do próprio acto, como dimana do artigo 190.º, n.º 1 do CPA. Por isso, não pode impor-se ao recorrente administrativo um ónus de impugnar judicialmente um acto que nem sequer está ainda em condições de produzir efeitos, como, de resto, o artigo 54.º do CPTA também dispõe.

Assim, no caso de impugnação administrativa necessária o prazo de caducidade do direito de acção só começa a contar a partir do momento da notificação daquela decisão ao impugnante administrativo (artigo 59.º, n.º 2 do CPTA), sendo também esse o momento a partir do qual o acto se torna eficaz e pode legitimamente ser executado. Esta é, de resto, a solução que expressamente se prevê no n.º 1 do artigo 59.º do CPTA, quando ali se dispõe o seguinte: “Sem prejuízo da faculdade de impugnação em momento anterior, dentro dos condicionalismos do artigo 54.º, os prazos de impugnação só começam a correr na data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o acto a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do acto”.

Mais, quando o legislador expressamente entende que o acto deve ser objecto de impugnação administrativa necessária e determina que os efeitos do mesmo ficam suspensos até à decisão daquela, retira interesse processual à sua impugnação em momento anterior à emissão daquela pronúncia. Por isso, foi necessário que o legislador, no n.º 3 do artigo 190.º do CPA, expressamente consagrasse a possibilidade de o Recorrente, querendo, poder impugnar judicialmente o acto antes da decisão expressa do recurso hierárquico necessário. Mas trata-se de uma faculdade do Recorrente e não de um ónus, pois não estando o acto a produzir efeitos, ele pode esperar pela decisão expressa do recurso necessário para exercer o seu direito à tutela judicial. A questão que se pode colocar é até a de saber se esse direito à impugnação judicial de um acto que ainda não é eficaz pode ser condicionado pelo disposto no artigo 54.º do CPTA.

O Ministério Público suscitou oficiosamente a questão da inutilidade da lide por efeito da aplicação da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de Agosto. Não estando em causa nesta revista conhecer do objecto da acção, sobre o qual não existe sequer factualidade assente, e limitando-se o recurso à questão da existência ou não de erro de julgamento a respeito da procedência da excepção da intempestividade, entende-se que a verificação dos pressupostos para a aplicação da lei da amnistia tem de caber à Instância de julgamento da acção que, neste caso, é o TAF de Mirandela, a quem cabe analisar e decidir a questão na sequência da baixa dos autos.

III- DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e a sentença do TAF de Mirandela na parte em que julgou verificada a excepção dilatória de intempestividade e ordenar a baixa dos autos para prossecução da acção.

Custas pela Entidade Demandada neste Supremo Tribunal e nas Instâncias.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2024. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Helena Maria Mesquita Ribeiro.