01354/12 - Supremo Tribunal Administrativo

A questão processual do alcance e do critério de aplicação ou desaplicação dos poderes de substituição do TCA quando anula a sentença (art.º 149.º n.º 1 do CPTA) é matéria de direito processual em que a interpretação orientadora do Supremo pode contribuir para a aplicação em inúmeros outros casos e, portanto, com interesse objectivo para uma melhor aplicação do direito.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A…………, S.A ., inconformada com o Acórdão do TCA Sul que anulou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, que havia julgado procedente a acção proposta contra o MUNICÍPIO DE VILA REAL DE SANTO ANTÓNIO , e ordenou a baixa dos autos à 1ª Instância para instrução e prova, pede a admissão de recurso de revista, para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos Na presente acção a Recorrente pede que seja decretada a nulidade do acto do Presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António que deferiu o licenciamento camarário nº 9/2000, em nome de B………… S.A., para construção de um hotel-apartamento, em Monte Gordo, que havia sido aprovado por despacho de 24 de Janeiro de 2000. O TAF de Loulé julgou a acção procedente e anulou o acto impugnado, considerando que o mesmo era nulo. Na apelação interposta pelo Município e pela B…….. o TCA Sul decidiu, ex officio anular a sentença proferida - art° 712° n°4 CPC, ex vi art° 140° CPTA - ordenando a baixa dos autos à 1ª Instância para preenchimento de lacuna em matéria de probatório e para a instância prosseguir se nada a tal obstar. Deste aresto, é pedida agora a admissão de recurso de revista excepcional, pela A. nos termos do artº 150º do CPTA. A Recorrente defende assim, em resumo, a admissibilidade do recurso: O objecto do presente recurso cinge-se ao segmento decisório do Acórdão que ordena a baixa dos autos ao Tribunal a quo, Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, para que aí seja preenchida a lacuna em matéria de probatório, nos termos da aplicação conjugada da alínea b) do n 1 e dos n°s 1 e 4, 1ª parte do artigo 712° do CPC . Verificam-se os pressupostos de admissibilidade do presente recurso de revista, previstos no artigo 150° do CPTA, atento o manifesto erro de julgamento em que incorreu o TCA-SUL ao determinar a baixa dos autos à 1ª Instancia para preenchimento da lacuna em matéria de probatório, em consequência da anulação ex officío da sentença do TAF de Loulé, nos termos da aplicação conjugada da alínea b) do n.° 1 do artigo 668.° e dos n°s 1 e 4, 1ª parte do artigo 712.° do CPC . Efectivamente, foi decidida a aplicação das alíneas b) do n.° 1 do artigo 668.° e n°s 1 e 4, 1ª parte do artigo 712.° do CPC quando, por força quer do artigo 1.º, quer do artigo 140°, ambos do CPTA, não eram tais normas aplicáveis ao caso, mas sim o artigo 149.° do CPTA, que confere amplos poderes de cognição e de integração de eventuais lacunas de probatório e consequente conhecimento do mérito da causa, ainda que seja declarada a nulidade da sentença proferida pelo Tribunal a quo. Tal equivale a dizer que a declaração de nulidade da sentença decidida pelo Acórdão em crise, por insuficiência ou pela constatação de lacunas no probatório, nos termos da aplicação do artigo 149.° do CPTA não tem por consequência a baixa dos autos à 1ª Instância, antes, por lhe competir conhecer de facto e de direito nos termos do n.° 1 deste artigo, ordenar a produção da prova, em sede do próprio Tribunal de apelação, sendo a esta aplicável, nos termos do n.° 2 do citado artigo, “(...) o preceituado quanto à instrução, discussão, alegações e julgamento em primeira instância”. E este Tribunal em aresto proferido no proc. n.° 0571/06, de 02.08.2006, decidiu já que “1 - O art° 149° CPTA consagra um modelo de recurso de matriz substitutiva, acolhendo a supressão de um grau de jurisdição em benefício da economia processual e da celeridade. II - Interposto recurso de sentença do TAF que decretara a absolvição de instância, uma vez declarada a nulidade da decisão por omissão de fundamentação, de acordo com as disposições combinadas dos n.°s 1 e 4 do art° 149° do CPTA, o tribunal de apelação não deve ordenar a baixa do processo à 1ª instância, mas, conhecendo do facto e do direito, decidir se procede ou não o motivo daquela decisão de não apreciar o pedido e, se julgar que se o mesmo procede e nenhum a tal obsta, deve, no mesmo acórdão, em substituição do tribunal “a quo”, conhecer do mérito da causa.” Ainda para o efeito do preenchimento dos requisitos plasmados no artigo 150.° do CPTA, estamos perante uma questão que reveste incontornável relevância jurídica e que reclama a intervenção deste Tribunal para a dirimir e para assegurar uma melhor aplicação do direito, tanto mais que o excerto decisório do Acórdão em crise e que constitui o objecto do presente recurso tem sido replicado em inúmeras decisões dos TACs, tendo, portanto, potencialidade para se repetir em casos futuros, pelo que necessária se torna a admissão do presente recurso, a fim de prevenir e dissuadir a repetição de casos semelhantes, que redundam na postergação da obtenção pelas partes de uma decisão e no comprometimento do direito que a estas assiste de a obter de forma célere, em manifesto arrepio, portanto, daquela que foi a vontade do legislador que empreendeu a reforma da lei processual administrativa. B…………, S.A ., como contra interessada apresentou também pedido de admissão de revista do Acórdão do TCA em recurso subordinado, alegando, em síntese: O Acórdão recorrido entendeu que a sentença de 1ª instância não havia respeitado o estatuído no artigo 659º do CPC , desde logo porque o efeito jurídico declarado no segmento decisório da sentença não possui fundamento legal que o sustente, na medida em que se evidencia a inexistência de probatório e a ausência de fundamentação é, sancionada com a nulidade, de consonância com o disposto no artigo 668. n.º 1 alínea b) do CPC . A ora Recorrente, no recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul, suscitou, para além da nulidade da Sentença por ausência de fundamentação e por deficiente e obscura selecção da matéria de facto, outros vícios conducentes à nulidade da sentença em recurso. Face às conclusões da Recorrente e Contra-interessada, nas suas alegações de recurso perante o Tribunal Central Administrativo Sul, não podia o aresto agora em crise deixar de pronunciar-se sobre todas as demais nulidades e vícios que foram assacados à Sentença então recorrida. O Aresto em crise violou o disposto no n.º 1 do artigo 149º do CPTA, e cometeu nova nulidade, de harmonia com o disposto nos artigos 716º n.º 1 e 668. n.º 1 alínea d), ambos do CPC . A questão em causa assume relevância jurídica e importância fundamental, dada a escassez de jurisprudência pertinente, e certamente que permitirá que a decisão a proferir em revista possa constituir um escopo de efeito uniformizador, orientando os tribunais na decisão de outros casos em que as mesmas normas devam ser interpretadas e aplicadas. É evidente a capacidade de expansão da controvérsia para além dos limites da situação vertente, certo como é que proliferam as acções de contencioso administrativo em que idêntica questão se pode suscitar. É, pois, uma questão de importância fundamental ou qualificada, não só pela sua importância para os interesses da Recorrente e Contra-interessada, mas pela possibilidade de satisfazer um múltiplo conjunto de casos em que a mesma questão se poderá colocar. Acresce que, pela conveniência de uma aplicação uniforme do direito, parece evidente que a admissibilidade do recurso sempre decorreria de necessidade de melhor aplicação do direito. Termos em que, encontrando-se congregados os pressupostos excepcionais vertidos no nº 1 do artigo 150º do C.P.T.A., se requer a admissão do presente recurso de revista subordinado ao recurso principal. O Município de Vila Real de Stº. António contra-alegou, em síntese: Como sustento para o requisito da “melhor aplicação do direito”, a Recorrente agarra-se a uma certa ideia de suposta injustiça e de alegado manifesto erro decisório, verificando-se ainda um apelo a doutrina e jurisprudência que, também aqui, alegadamente, suportariam a sua perspectiva (cfr. as pp. 3 e 9 das alegações de recurso). A Recorrente não demonstra que se encontram preenchidos os dois requisitos previstos no art. 150º, n.° 1 do CPTA - ou, pelo menos, um deles - vislumbrando-se apenas considerações algo vagas e sem qualquer conteúdo útil para os presentes autos. A sua exposição argumentativa mais não representa do que uma alegação infundada e contrariada pela jurisprudência e doutrina efectivamente existente, tanto mais que a alegação da Recorrente não autonomiza qualquer questão jurídica que envolva complexas operações de natureza lógica e jurídica necessárias à resolução do caso em apreço. De resto, a Recorrente não identifica, sequer, devidamente, a controvérsia jurídica (a “questão”, nos termos do artigo 150°, n.° 1 do CPTA). A Recorrente nada diz de concreto quanto à (inexistente) capacidade de expansão da (suposta) controvérsia jurídica que refere, seguramente porque se encontra ciente da unanimidade, logo, da falta de contenda em sentido técnico, que se constata quanto ao problema jurídico que enuncia. Assim sendo, impõe-se a conclusão de que a questão identificada pela Recorrente não se afigura de “importância fundamental”, nos termos e para os efeitos do disposto no art 150°, n.° 1 do CPTA. Não se verifica qualquer erro decisório no Acórdão recorrido, tendo o Tribunal a quo decidido, em perfeita consonância com a lei, a jurisprudência e a doutrina, que o défice fáctico e probatório assumiu, no caso concreto, uma dimensão tão elevada que o julgamento em substituição se demonstrava objectivamente impossível, cumprindo, pois, recorrer ao preceituado na primeira parte do art. 712° , n°4 do CPC , aplicável ex vi dos arts. 1º e 140.° do CPTA. Face à configuração do Recurso de Revista no CPTA e atendendo à circunstância de as alegações da Recorrente em prol da admissibilidade deste recurso visarem apenas encobrir que se está perante uma vontade de disputar, em terceira instância, o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, dúvidas inexistem de que a revista não deve ser admitida, em sede de apreciação preliminar sumária, nos termos do art. 150°, n.° 5 do CPTA. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos . O recurso de revista vem interposto do acórdão do TCA Sul que decidiu, ex offício anular a sentença proferida com invocação do art° 712° n°4 CPC, ex vi art° 140° CPTA – e ordenou a baixa dos autos à 1ª Instância para apuramento dos factos Fê-lo considerando, em suma: “(…) indispensável a explicitação da matéria de facto na medida do teor dos documentos que substanciam a controvérsia vazada petição inicial pelo A, ora Recorrente, no confronto com os factos vazados na resposta do R, ora Recorrido, matéria de facto absolutamente silenciada no registo da prova. Assim sendo, na medida em que, além do mais, vem suscitado o erro de julgamento sobre a interpretação de normas adjectivas, mas inexiste a matéria de facto o que impossibilita o Tribunal ad quem de julgar em substituição recorrendo ao mecanismo estatuído no art° 712° n° s. 1 e 4, 1ª parte, CPC. Pelo que vem dito, impõe-se o recurso oficioso aos meios cassatórios de anulação da sentença proferida, por deficiência da decisão em matéria de facto - cfr. art° 712° n° 4 CPC, ex vi art° 140º CPTA — ordenando a baixa dos autos à 1ª Instância para preenchimento da lacuna em matéria de probatório e prosseguir na instância, se nada a tal obstar. Vejamos: A sentença proferida pelo TAF de Loulé julgou improcedentes as excepções suscitadas e passou a conhecer de fundo. E, considerou que o pedido de licenciamento deferido pelos órgãos municipais a pedido da B……… contrariou o parecer da Direcção Regional do Ambiente do Algarve e por outro lado, respeita a terreno que não era propriedade da B…….. por força do efeito anulatório decorrente do Acórdão do STA de 27.06.1991 que anulou a deliberação camarária de 1998.10.11, que adjudicara em hasta pública o terreno à sociedade C……… Limited por preterição das condições gerais estabelecidas para a alienação. Destas premissas concluiu que o licenciamento é nulo e declarou a nulidade, julgando a acção procedente. O TCA anulou a decisão recorrida «na medida em que evidencia a inexistência de probatório» e dela «não resulta o sentido jurídico da decisão da causa» e ficamos sem saber quais os fundamentos de facto que suportam o juízo jurídico emitido pelo Tribunal». Refere ainda «… considera-se indispensável a explicitação da matéria de facto na medida do teor dos documentos que consubstanciam a controvérsia vazada petição inicial pelo A. ora recorrente, no confronto com os factos vazados na resposta do R. ora recorrido, matéria de facto absolutamente silenciada no registo da prova». Mas para além destas considerações nada mais se encontra no Acórdão que concretize qual a matéria de facto necessária para a decisão que tenha sido omitida, quando é certo que a sentença apresentou organizadamente sob as alíneas A) a O) a matéria de facto que entendeu decorrer de documentos juntos aos autos. O Acórdão recorrido suscita assim, em primeiro lugar, a questão do bom ou mau uso pelo TCA do disposto no artigo 712.º n.º 4 do CPC ao determinar a anulação do julgamento por deficiências da matéria de facto. E esta questão foi apresentada pela A. como fundamento justificativo da admissão de revista excepcional. Mas, como expressamente dispõe o n.º 6 do artigo 712.º do CPC das decisões proferidas nos termos do n.º 4 não cabe recurso para o Supremo. Efectivamente, tudo indica que subjaz a este regime legal o entendimento de que se trata de matéria de facto e, por outro lado, o processo não finda, de modo que apesar de todas as imperfeições de que possa padecer a decisão, a questão não é encerrada e vai ser ainda objecto de posterior análise, pelo que mais adequado é não permitir recurso para o Supremo. Quando o n.º 6 do artigo 712.º diz que não há recurso para o Supremo está a enunciar uma regra absoluta que se aplica à revista excepcional, também ela excluída. 2.2. A A. recorrente coloca seguidamente a questão de saber se a anulação por deficiência da matéria de facto não deverá dar lugar à aplicação do disposto no n.º 1 do artigo 149.º do CPC de modo que o TCA estava vinculado a conhecer de facto para também decidir o objecto da causa. É certo que a referida norma concede poderes de substituição que são poderes deveres, isto é, verificados os respectivos pressupostos, devem ser exercidos pelo tribunal de apelação. E, o objectivo da lei é precisamente que os litígios sejam decididos em definitivo de modo a evitar o ping-pong entre as instancias com poderes de decisão sobre a matéria de facto. No caso, como antes se mencionou, a sentença organizou a matéria de facto que teve como pertinente e suficiente para conhecer de mérito e, por outro lado, a leitura do Acórdão do TCA não esclarece concretizadamente quais os factos a apurar que são necessários para decidir que não foram averiguados e levados ao probatório, e também não explicou em termos de ser entendido, qual o entrave que existe para que tais factos não possam ser apurados pelo tribunal de revista em ordem a cumprir a determinação legal. Ou seja, está em causa também neste recurso determinar e esclarecer o alcance e o critério de aplicação dos poderes de substituição do TCA, matéria de direito processual de inegável relevância, em que a orientação do Supremo pode contribuir para a aplicação em inúmeros outros casos e, portanto, com interesse objectivo para uma melhor aplicação do direito. Em conclusão: na parte em que se trata de matéria de facto, por a causa prosseguir e os problemas não processuais estarem ainda sujeitos a apreciação após a decisão anulatória proferida nos termos do artigo 712 e por expressa determinação do n.º 6 do referido artigo, não é admitida a revista excepcional. na parte em que o recurso tem como objecto as condições e critérios de utilização do poder de conhecimento em substituição pelo TCA, nos termos do n.º 1 do art.º 149.º do CPTA, o recurso excepcional deve ser admitido, por se verificarem os pressupostos do art.º 150.º n.º 1 do CPTA. o recurso subordinado segue o principal pelo que é admitido, sem prejuízo de a formação de julgamento delimitar o objecto e a ordem de cognição das diversas questões. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 19 de Dezembro de 2012. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.