0815/11.4BELLE 01444/17 - Supremo Tribunal Administrativo

O disposto no artigo 27.º,n.ºs 1 e 2, do CPTA, na redacção anterior à que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, não é aplicável nos tribunais de 1.ª instância, estando a sua aplicação reservada para os tribunais superiores.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. A Senhora Diretora-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira dirigiu ao Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo recurso do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul no âmbito de acção administrativa especial que aí correu termos sob nº 07499/14, com vista a obter a uniformização de jurisprudência no sentido adoptado no acórdão que esse mesmo Tribunal proferiu no processo nº 07554/14 (acórdão fundamento).

1.2. Rematou as alegações do recurso com o seguinte quadro conclusivo:

1. A uniformização de jurisprudência deve respeitar a decisão contida no acórdão fundamento proferido no TCA Sul no processo nº 07554/14 de 12/10/2015, que fez uma correcta interpretação e aplicação da lei aos factos.

2. Atenta a identidade dos factos, assim como das normas de direito que lhe são aplicáveis, existe contradição de julgados entre o Acórdão recorrido e o Acórdão fundamento.

3· E, atenta a incongruência de decisões proferidas sobre a mesma matéria de facto e de direito, importa proferir decisão que uniformize a jurisprudência sobre o assunto.

4· O acórdão recorrido decidiu, erradamente, julgar totalmente improcedente o pedido de apreciação da sentença proferida em 1ª instância, no sentido de que da mesma cabia recurso jurisdicional nos termos do disposto no art.º 140º do CPTA, tal como veio a ser interposto, e não reclamação para a conferência prevista no nº 2 do art.º 27º do CPTA.

5· O que impossibilitaria o recurso, na medida em que foi ultrapassado o prazo de 10 dias para a reclamação para a conferência.

6. O que constitui uma denegação de justiça.

7· Não sancionando o entendimento sufragado pelo Douto Acórdão recorrido, salvo o devido respeito, a questão aqui em causa, deverá ser uniformizada na jurisprudência no sentido do acórdão fundamento.

8. Assim, na questão de saber se aos tribunais tributários enquanto órgãos da 1.ª instância da jurisdição administrativa e tributária é aplicável o disposto no nº 3 do art.º 40º do ETAF, ou seja, saber se os tribunais tributários ao julgarem acções administrativas especiais de valor superior à alçada, funcionam em formação de três juízes decidiu bem o acórdão fundamento, pelo que deve ser seguido.

9· Isto na medida em que NO CASO DE UMA ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL INTENTADA NUM TRIBUNAL TRIBUTÁRIO deverá entender-se não se aplicar a jurisprudência uniformizada pelo TCA Sul relativamente a acções administrativas especiais intentadas em Tribunais Administrativos.

10. Deve seguir-se o entendimento do acórdão fundamento quando decide que não está em causa a aplicação daquela jurisprudência, uma vez que, conforme infra fundamentaremos, o disposto no art.º 40º, nº 3, do ETAF que dispõe sobre o funcionamento dos tribunais administrativos de círculo não é aplicável aos tribunais tributários que funcionam com juiz singular nos termos do art.º 46º nº 1 do ETAF, mesmo estando em causa acções administrativas especiais de valor superior à alçada, e portanto, no caso dos autos não estamos perante uma decisão proferida por relator da qual cabe reclamação para a conferência prevista no nº 2 do art.º 27º do CPTA, mas de uma decisão de que cabe recurso jurisdicional nos termos do disposto no art.º 140º do CPTA ex vi art.º 279º do CPPT.

11. Considerando, tal como fez o acórdão fundamento, os elementos literal, sistemático e histórico que devem presidir à interpretação das normas e ainda numa interpretação conforme ao princípio constitucional da segurança jurídica, da confiança, e da tutela jurisdicional efectiva, deve entender-se que o regime previsto no nº 3 do art.º 40º do ETAF não é aplicável aos tribunais tributários.

12. Isto porque mesmo nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.

13· Isto porque na norma contida no nº 3 do art.º 40º do ETAF, o legislador pretendeu regular neste preceito legal tão-somente o funcionamento dos tribunais administrativos de círculo, reservando preceito legal próprio para os tribunais tributários.

14· O acórdão impugnado não toma devidamente em consideração a estrutura dos tribunais tributários e parece entender que nos tribunais tributários fiscais há julgamentos em colectivo, com base no teor do disposto no nº 2 do art.º 47º do ETAF.

15· E não toma também em consideração a solução defendida pelo Tribunal Constitucional, no âmbito do acórdão uniformizador nº 124/2015 no processo nº 629/2014 de 12/02/2015, que julgou inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, consagrados nos artigos 2º e 20º nº 4 da Constituição, a norma do artigo 27º do CPTA, interpretada no sentido: de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é susceptível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do nº 2 desse artigo.

16. Mais, o acórdão do STA de 07/10/2015 admitiu um recurso de revista no processo nº 689/2015, considerando que esta é uma questão de manifesta relevância económica e social, na medida em que, face aos textos legais e as orientações consolidadas da jurisprudência, venham impor exigências formais com que as partes não podiam razoavelmente contar e sancionem o incumprimento desculpável desses requisitos em termos definitivos e irremediáveis, de modo a impedir qualquer forma de suprimento ou correcção.

17· Por tudo isto, deve concluir-se, tal como no acórdão fundamento o seguinte: a aplicação do nº 3 do art.º 40º do ETAF aos tribunais tributários, com base na redacção do nº 2 do art.º 47º do ETAF viola o princípio da segurança jurídica, o princípio da confiança e o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

18. É intolerável em termos de garantias constitucionais a incerteza que comporta a interpretação dada pelo Acórdão Recorrido à questão em causa.

19· Face ao que se impõe reconhecer a pertinência da posição assumida no Acórdão fundamento a fim de permitir segurança no domínio do acesso à justiça, que o Acórdão recorrido denega.

20. A uniformização de jurisprudência deverá ser feita no sentido de respeitar o acórdão fundamento porque está em total adesão àquilo que foi decidido, em matéria semelhante, pelo TCA Sul e pelo próprio Tribunal Constitucional.

21. Devendo entender-se que da decisão impugnada cabe recurso jurisdicional nos termos do disposto no art.º 140º do CPTA, ex vi art.º 279º do CPPT, e não a reclamação para a conferência prevista no nº 2 do art.º 27º do CPTA.

22. Devendo por isso ser admitido o presente recurso e, analisando o seu mérito, seja dado provimento ao mesmo, revogando-se o acórdão recorrido, com todas as legais consequências, designadamente determinando-se a admissão do recurso jurisdicional interposto pelo Ministério das Finanças da sentença do TAF de Loulé.

1·3· Não foram apresentadas contra-alegações.

1·4· O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o acórdão recorrido acolheu solução oposta à que veio a ser adoptada, de forma constante e reiterada, por esta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, segundo a qual “O disposto no art.º 27º, nºs 1 e 2, do CPTA, na redação anterior à que veio a ser introduzida pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10, não é aplicável nos tribunais de 1.ª instância, estando a sua aplicação reservada para os tribunais superioresˮ (v., por todos, o acórdão de 8/11/2017, no proc. nº 01471/16).

Razão por que conclui o seu parecer do seguinte modo:

«i) O Pleno da Secção do Contencioso Tributário deste Colendo Supremo Tribunal Administrativo deverá tomar conhecimento do presente Recurso para Uniformização de Jurisprudência;

ii) Deverá o presente recurso ser julgado procedente e, consequentemente, ser revogado o acórdão recorrido, mais se ordenando a remessa dos autos ao Tribunal Central Administrativo Sul, com vista ao conhecimento, de facto e de direito, do recurso interposto pela AT, se a tanto nada mais vier a obstar;

iii) Deverá ser proferido acórdão uniformizador no sentido de que, nos Tribunais de 1.ª instância, não se aplica o disposto no artigo 27º nºs 1 e 2 do CPTA, na redução anterior à que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02/10, estando a sua aplicação circunscrita aos Tribunais Centrais Administrativos e ao Supremo Tribunal Administrativo.».

1·5· Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir em conferência do Pleno da Secção.

2. No acórdão recorrido constam como provados os seguintes factos:

1º A……… instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (TAF) acção administrativa especial contra o Ministério das Finanças, pedindo sua a condenação à prática do acto de deferimento da sua pretensão e a anulação da liquidação de IMT e anulação parcial da liquidação de Imposto de Selo, (cf. fIs. 4 e ss dos autos).

2º O valor da referida acção é de € 43.554,00 (cf. fIs. 21 dos autos).

3º Por sentença de 25/06/2012 o TAF de Loulé julgou procedente a acção interposta (cf. fIs. 102 a 122 dos autos).

4º A referida sentença foi notificada às partes por ofício de 26/06/2012 (cf. fIs. 126 a 128 dos autos).

5º Em 02/08/2012 deu entrada no TAF de Loulé o requerimento de interposição de recurso acompanhado das respectivas alegações (cf. fIs. 129 dos autos).

3· No acórdão fundamento constam como provados os seguintes factos:

A. Por carta registada, expedida em 20/10/2011, a Administração Fiscal notificou a Autora para provar que o imóvel inscrito na matriz predial urbana, art. 2805, fracção "NA" da freguesia do Lumiar, se encontra individualmente classificada pelo IGESP AR, cfr. fIs. 3 e 4 do processo administrativo apenso.

B. Em 04/11/2011, foi apresentada a reclamação graciosa de fIs. 5 e segs do apenso.

C. A Autora foi notificada do indeferimento da reclamação graciosa em 12/12/2011, cfr. fIs. 10 a 12 do apenso.

D. Em 10/01/2012 a ora Autora apresentou recurso hierárquico contra o indeferimento da reclamação graciosa, cfr. fIs. 38 do apenso.

E. A petição inicial da presente acção foi apresentada em 12/10/2012, cfr. carimbo aposto a fIs.1.

4· O presente recurso para uniformização de jurisprudência, interposto do acórdão que o TCA Sul proferiu em 16/12/2015 no proc. nº 7499/14, tem por base a sua contradição com o acórdão que o mesmo Tribunal proferiu em 08/10/2015, no proc. nº 07554/14, ambos prolatados no âmbito de recursos jurisdicionais interpostos de sentenças proferidas por juiz de tribunal tributário em acção administrativa especial.

Importa, antes de mais, verificar se ocorrem os pressupostos substantivos para a admissibilidade do recurso, previstos no artigo 152º do CPTA, o que passa por indagar se ocorre contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento sobre a mesma questão fundamental de direito, e se a orientação perfilhada no acórdão recorrido está, porventura, de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

4.1. Da leitura e análise dos acórdãos em confronto resulta, de forma manifesta, a divergência insanável ou oposição na solução dada à mesma questão fundamental de direito, pese a similitude das situações de facto e das normas jurídicas aplicáveis.

Na verdade, no acórdão recorrido julgou-se que “ A questão que se coloca, antes de mais, é a saber se da decisão proferida nos presentes autos cabe recurso jurisdicional ou reclamação para a conferênciaˮ, tendo-se decidido, após sucinta fundamentação jurídica articulada à luz da norma contida no nº 2 do art.º 27º do CPTA, que “Cabendo, pois, reclamação para a conferência da decisão em causa e não recurso, não deveria ter sido admitido o recurso interposto dessa decisão, sendo que não vincula este Tribunal o despacho que o admitiu, havendo, por isso, que se julgar findo o recurso por não haver que conhecer do seu objeto. ˮ.

Já no acórdão fundamento, essa mesma questão foi decidida de forma oposta, isto é, no sentido de que da decisão proferida por juiz do tribunal tributário cabe recurso jurisdicional e não a reclamação para a conferência prevista no nº 2 do art.º 27º do CPTA.

Por outro lado, o acórdão recorrido não se encontra de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada desta Secção, tendo em conta que a questão tem sido uniformemente decidida em sentido contrário - cfr. os acórdãos de 8/11/2017, no proc. nº 01471/16, de 18/10/2017, no proc. nº 0435/16, de 04/10/2017, no proc. nº 0120/17, de 21/06/2017, no proc. nº 01327/16, de 18/01/2017, no proc. nº 01116/15, de 14/12/2016, no proc. nº 01484/15, de 30/11/2016, no proc. nº 0689/15, e de 09/11/2016, no proc. nº 01568/15.

Está-se, pois, perante respostas expressas e antagónicas à mesma questão fundamental de direito, razão por que o recurso tem de prosseguir para conhecimento do seu mérito.

4·2. Como acima se referiu, a questão em análise tem sido uniformemente decidida por esta Secção no sentido de que o disposto no artigo 27º nºs 1 e 2 do CPTA (na redação anterior à que lhe foi dada pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10) não é aplicável nos tribunais tributários de 1ª instância, estando a sua aplicação reservada para os tribunais superiores.

Nesses arestos deixou-se exarado o seguinte:

«Na concreta situação dos autos, apesar de estar em discussão matéria tributária, estamos perante uma acção administrativa especial que segue a tramitação prevista no CPTA, cfr. artigos 97.º, n.º 2 do CPPT e 191.º do CPTA.

Portanto, é neste último Código, no CPTA, que temos que encontrar a regulamentação de toda a tramitação de uma acção como a dos autos, em nada diferindo, assim, da tramitação das acções administrativas especiais em que se discuta matéria exclusivamente administrativa; esta é, no essencial, a argumentação expendida no já referido acórdão do Pleno desta secção datado de 02.05.2007.

Dispunha à data o artigo 27.º do CPTA:

1- Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: a) Deferir os termos do processo, proceder à sua instrução e prepará-lo para julgamento; b) Dar por findos os processos; c) Declarar a suspensão da instância; d) Ordenar a apensação de processos; e) Julgar extinta a instância por transacção, deserção, desistência, impossibilidade ou inutilidade da lide; f) Rejeitar liminarmente os requerimentos e incidentes de cujo objecto não deva tomar conhecimento; g) Conhecer das nulidades dos actos processuais e dos próprios despachos; h) Conhecer do pedido de adopção de providências cautelares ou submetê-lo à apreciação da conferência, quando o considere justificado; i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada; j) Admitir os recursos de acórdãos, declarando a sua espécie, regime de subida e efeitos, ou negar-lhes admissão. 2 - Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com excepção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.

Surpreende-se que esta norma do artigo 27º definindo os poderes do relator nos tribunais superiores, corresponde ao estabelecido no artigo 9.º da LPTA (que definia as competências do relator no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo), com o aditamento da possibilidade de o relator julgar, singular e liminarmente, as providências cautelares requeridas, quando tal se mostre justificado, e, bem assim, o objecto do recurso ou da acção nos casos de manifesta improcedência ou de o mesmo versar sobre questões simples e já repetidamente apreciadas pela jurisprudência (alíneas h) e i)).

O elenco das competências do relator surge, assim, significativamente ampliado, em sintonia com as medidas simplificadoras do processo igualmente instituídas pela reforma do CPC (cfr. artigo 700.º, n.º 1, alínea g) do CPC), cfr. M. Aroso de Almeida e outro, CPTA anotado, 2.ª edição, pág. 155.

Já vimos anteriormente que, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, esta norma passou a regular exclusivamente os poderes do relator nos processos em primeiro grau de jurisdição em tribunais superiores, ou seja, repetiu em substância e com uma roupagem mais actual, como já fizera neste artigo 27.º, o que já resultava do artigo 9.º da revogada LPTA, destinando-se, assim, apenas a ser aplicada nos Tribunais Superiores, que por natureza funcionam em Tribunal Colectivo, e não nos Tribunais de 1.ª instância.

Para os Tribunais de 1.ª instância, no julgamento das acções administrativas especiais, o legislador previu, à data, expressamente que o juiz, ou relator, possa proferir a decisão em primeira instância sem reunir o colectivo, cfr. artigo 94.º, n.º 3 do mesmo CPTA (quando o juiz ou relator considere que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada, a fundamentação da decisão pode ser sumária, podendo consistir na simples remissão para decisão precedente, de que se junte cópia), sendo que dessa decisão poderia ser interposto de imediato recurso nos termos do disposto nos artigos 140.º e ss. do CPTA, por ser esse o único meio legalmente previsto para o efeito.

É certo que o julgamento da causa, de facto e de direito, por juiz singular, quando a competência pertence a uma formação de três juízes, e fora dos casos previstos no artigo 94.º, n.º 3 do CPTA, era geradora da incompetência relativa do Tribunal singular, que sempre poderia ser conhecida nos termos do disposto nos artigos 110.º, n.º 4 e 646.º, n.º 3 do CPC. Mas se o relator, como juiz singular, decide causa que possa ser subsumida ao disposto naquele preceito legal, estaria a agir dentro dos poderes que lhe eram conferidos pela própria lei, não se vendo, por isso, que essa decisão assim proferida deva ser objecto de reclamação prévia para a formação de três juízes, como preliminar da interposição de recurso jurisdicional.

A exigência do julgamento pela formação de três juízes nas acções administrativas especiais previstas no artigo 40.º, n.º 3 do CPTA prende-se precisamente com a maior exigência das causas e das questões que são discutidas nessas mesmas acções, quer essa maior exigência diga respeito aos sujeitos, quer diga respeito ao objecto, portanto, se a decisão da concreta causa puder ser subsumida ao disposto no referido artigo 94.º, n.º 3 do CPTA, não faria qualquer sentido a intervenção do Tribunal Colectivo para a prolação da mesma, seria mesmo um contra-senso, e menos sentido faria, ainda, que pudesse haver reclamação da decisão do juiz singular proferida ao abrigo do disposto naquele n.º 3 para a formação de três juízes.

Diferentemente se passa nos Tribunais Superiores. Todos os despachos ou decisões proferidos pelo relator que contendam directa ou indirectamente com a decisão do mérito da causa são susceptíveis de reclamação para a conferência, e isto é assim porque não é admissível recurso jurisdicional de tais pronúncias, antes se impõe a reclamação para a conferência, uma vez que a regra é sempre a da decisão em formação de três juízes e cabe à conferência sindicar a bondade dos despachos do relator, o que não se passa em 1.ª instância.

Portanto, aplicando-se à 1.ª instância uma norma própria reservada à tramitação dos processos nos Tribunais Superiores, que implicaria uma alteração na tramitação dos processos na fase da impugnação da decisão - quando é certo que nem sequer existem normas regulamentadoras do modo pelo qual se deve processar a dita reclamação nos Tribunais de 1.ª instância -, estar-se-ia a criar uma dificuldade acrescida às partes que, na verdade, pode contender com o direito a um processo equitativo, cfr. artigo 20.º, n.º 4 da CRP.

A introdução da exigência de reclamação da decisão do juiz singular para a formação de três juízes, como antecâmara da abertura da via do recurso jurisdicional dirigido aos Tribunais Superiores, constitui uma "inovação" que não encontra explicação ou justificação no conjunto das normas que regulam a tramitação dos processos em 1.ª instância, nem se coaduna com as mesmas, porque acarreta um ónus acrescido para as partes ao qual se associa uma consequência deveras nefasta, a perda do direito ao recurso» - (acórdão de 04/10/2017, no proc. nº 0120/17).

Sufragando-se esta doutrina, uniformiza-se jurisprudência nos seguintes termos: o disposto no art.º 27º, nºs 1 e 2, do CPTA, na redacção anterior à que lhe foi dada pelo DL nº 214-G/2015, de 2 de Outubro, não é aplicável nos tribunais de 1.ª instância, estando a sua aplicação reservada para os tribunais superiores.

Termos em que se impõe conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e determinar a baixa dos autos ao tribunal "a quo" para conhecimento do recurso interposto da sentença.

5· Face ao exposto, os juízes do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso e revogar o acórdão recorrido, determinando que os autos baixem ao TCA Sul para que aí se conheça do recurso interposto da sentença se a tal nada mais obstar.

Custas pelo Recorrido, ainda que sem taxa de justiça uma vez que não contra- alegou.

Lisboa, 5 de junho de 2019. - Dulce Manuel da Conceição Neto (relatora) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Ana Paula da Fonseca Lobo - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Isabel Cristina Mota Marques da Silva - António José Pimpão - Joaquim Casimiro Gonçalves - José da Ascensão Nunes Lopes.