905/2025 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 905/2025 Processo n.º 637/2025 1.ª Secção Relator: Conselheiro João Carlos Loureiro Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório Nestes autos, A. interpôs, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 07/05/2025. O presente recurso de constitucionalidade constitui incidente no Processo n.º 2478/13.3BEPRT, em que a recorrente é autora. Nesse processo, A. intentou ação administrativa especial contra o Ministério da Saúde e o INFARMED – Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, IP, indicando como contrainteressado B., a qual foi julgada totalmente improcedente pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto. Inconformada, recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte, o qual, por acórdão proferido em 13/09/2023, negou provimento ao recurso. Permanecendo inconformada, recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual, por acórdão proferido em 07/05/2025, negou provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Em seguida, interpôs recurso deste aresto para o Tribunal Constitucional – dando origem aos presentes autos –, em requerimento com o seguinte teor: « A., recorrente nos autos de Revista acima referenciados, em que é recorrido o Ministério da Saúde e contrainteressado B., notificada do douto aresto de 07/05/2025 proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, vem dele interpor recurso para o Tribunal Constitucional, por ter aplicado a norma constante do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, cuja inconstitucionalidade se suscitou no processo, logo na Petição Inicial, inconstitucionalidade essa se pretende seja apreciada por esse Tribunal, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional. Entende a recorrente que o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, quando interpretado, como no douto aresto, no sentido de que o caso julgado não preclude a possibilidade de o legislador, sendo caso disso, alterar o quadro jurídico vigente, atribuindo a um membro do governo a competência para conceder a um particular uma prerrogativa que uma decisão transitada havia retirado – qual seja, a de abrir, transferir ou manter em funcionamento uma farmácia – e de que essa possibilidade seria consentânea com o princípio da segurança jurídica, na vertente material da proteção da confiança e ao apelo por esta feito ao princípio da proporcionalidade, padece de inconstitucionalidade material por violação dos princípios constitucionais da segurança jurídica, da prevalência das decisões judiciais e da separação de poderes, consagrados nos artigos 2.º, 111.º, n.º 1, e 205.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. Efetivamente, a indicada norma transitória do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, aplicada pelo Tribunal, na parte em que, a pretexto do “respeito pelas expectativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado”, permite que o membro do Governo responsável pela área da saúde possa, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor daquele diploma, autorizar a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município, sofre de inconstitucionalidade material por violação dos princípios da obrigatoriedade e da prevalência das decisões judiciais, da segurança jurídica e da separação de poderes, consagrados no artigo 205.º, n.º 2, no artigo 2.º e no artigo 111.º, n.º 1, da Constituição. Entende ainda a recorrente que o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, aplicado pelo Tribunal, padece de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade e da proporcionalidade, consagrados nos artigos 13.º e parte final do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa, no que respeita ao segmento normativo que, no “respeito pelas expetativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado”, permite que o membro do Governo responsável pela área da saúde, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor daquele diploma, autorize a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município, quando interpretado como se não tratasse de uma medida legislativa individual e concreta, que se traduz num benefício de exceção conferido a um grupo restrito de 6 operadores do mercado farmacêutico que, por uma decisão materialmente administrativa, têm acesso – ou podem ter, se o requererem – a um bem escasso do mercado farmacêutico (farmácias), num desvio excecionalíssimo e inadmissível ao princípio geral do concurso público, que tem assento no princípio da igualdade de acesso, na medida em que neste segmento normativo não encontra qualquer justificação jurídico-constitucional, nem na “confiança legítima” – tal como a jurisprudência constitucional a vem interpretando de acordo com o princípio da proteção da confiança –, nem sequer no interesse público de salvaguardar a salutar concorrência entre farmácias, que o legislador desvirtua. Tudo tal como invocado na Petição Inicial, em que se transcreve e junta douto Parecer do Professor J. J. Gomes Canotilho, para que se remete na íntegra, nas alegações previstas no artigo 91.º do CPTA, bem como nos recursos interpostos, de Apelação para o Tribunal Central Administrativo do Norte e de Revista para o Supremo Tribunal Administrativo. O recurso é admissível, na medida em que a recorrente tem legitimidade, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 72.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro; está em prazo, conforme resulta do n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro; a decisão recorrida aplicou norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo, aliás, logo na Petição Inicial, e, sempre, nos recursos que vieram a ser interpostos, dela cabendo recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro; e ainda porque a mesma não admite recurso ordinário por já se haverem esgotado todos os que no caso cabiam, conforme impõem as disposições conjugadas da alínea b) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro. Termos em que requer a V. Exas. se dignem admitir o recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão de 07/05/2025 do Supremo Tribunal Administrativo proferido nos autos de Revista acima identificados, nos termos do disposto nos supracitados normativos e com efeito suspensivo, como decorre do n.º 4 do artigo 78.º da Lei 28/82, de 15 de novembro ». 3. Pela Decisão Sumária n.º 383/2025, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso, com a seguinte fundamentação: « 4.2. Segundo o requerimento de interposição, o presente recurso reporta-se ao artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, quer na sua versão literal – «[e]m casos devidamente fundamentados em razões de proteção da saúde pública, de garantia da manutenção da assistência farmacêutica à população de determinado local ou de respeito pelas expectativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado, o membro do Governo responsável pela área da saúde pode, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor do presente diploma, mediante proposta do INFARMED, autorizar a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município» – quer «quando interpretado, como no douto aresto, no sentido de que o caso julgado não preclude a possibilidade de o legislador, sendo caso disso, alterar o quadro jurídico vigente, atribuindo a um membro do governo a competência para conceder a um particular uma prerrogativa que uma decisão transitada havia retirado – qual seja, a de abrir, transferir ou manter em funcionamento uma farmácia – e de que essa possibilidade seria consentânea com o princípio da segurança jurídica, na vertente material da proteção da confiança e ao apelo por esta feito ao princípio da proporcionalidade» ou «no que respeita ao segmento normativo que, no “respeito pelas expetativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado”, permite que o membro do Governo responsável pela área da saúde, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor daquele diploma, autorize a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município, quando interpretado como se não tratasse de uma medida legislativa individual e concreta, que se traduz num benefício de exceção conferido a um grupo restrito de 6 operadores do mercado farmacêutico que, por uma decisão materialmente administrativa, têm acesso – ou podem ter, se o requererem – a um bem escasso do mercado farmacêutico (farmácias)». Do teor das duas interpretações enunciadas – compostas por diversos elementos ligados ao circunstancialismo dos autos – resulta que a recorrente não extraiu do preceito legal invocado uma regra abstrata e generalizável, cingindo-se às incidências únicas do caso concreto. Com efeito, a recorrente invoca princípios com assento na Constituição apenas para censurar a decisão recorrida por ter adotado uma solução do litígio diferente da que reputa correta. É, pois, patente que as questões indicadas não se revestem da necessária dimensão normativa, reconduzindo-se a uma mera pretensão de reexame do mérito da decisão recorrida, pelo que não constituem objeto idóneo do recurso de fiscalização concreta. Não se diga também que a norma objeto do recurso corresponde ao enunciado literal do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, porquanto este, por si só, não é apto a exprimir a tese sustentada pela recorrente, a qual não se pode converter, sem mais, em critério normativo. Acresce, ainda, que o mesmo preceito pode comportar diversos sentidos normativos. No que respeita ao ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, «a suscitação processualmente adequada da questão de inconstitucionalidade implica – no plano formal – o cumprimento pelo interessado de um ónus de clara, precisa e expressa delimitação e especificação do objeto do recurso» (cf. Carlos Lopes do Rego, ob. cit., p. 97). Por outro lado, «[…] não traduz suscitação adequada de uma questão de constitucionalidade […] a identificação da interpretação normativa questionada através de um mero cruzamento de informações, dados, transcrições ou remissões para diferentes elementos, peças processuais, trabalhos doutrinários ou precedentes jurisdicionais, constantes, por exemplo, de acórdãos do Tribunal Constitucional (Acórdãos n. os 169/06, 499/07, 123/08 232/06 e 16/09)» (cf. Carlos Lopes do Rego, ob. cit., p. 104). No caso, nas conclusões da motivação do recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente remete simplesmente para peça processual anterior (ponto 9), refere-se às questões no contexto da arguição de nulidade por omissão de pronúncia sobre a inconstitucionalidade invocada (pontos 14, 16, 19, 20, 21 e 22), não suscita um verdadeiro problema normativo de inconstitucionalidade, com referência a um preciso critério normativo de decisão (pontos 18 e 43) ou limita-se a elencar informações, dados, transcrições ou remissões para diferentes elementos, peças processuais e trabalhos doutrinários (pontos 32, 38 a 44 e 72 a 85). Por sua vez, como a norma objeto do recurso não pode, pelas razões aduzidas, corresponder ao enunciado literal do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, a suscitação perante o tribunal a quo da respetiva inconstitucionalidade é também irrelevante para o efeito em apreço. Por fim, salienta-se que «a atual redação do n.º 2 do artigo 72.º da Lei do Tribunal Constitucional expressamente configura o requisito da suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade como atinente ao pressuposto da legitimidade – não sendo, assim, decisiva a mera circunstância de o acórdão recorrido ter conhecido de tal questão, insuficiente ou deficientemente colocada pelo recorrente» (cf. Carlos Lopes do Rego, ob. cit., p. 76). É, por isso, irrelevante que o acórdão recorrido tenha apreciado as questões de inconstitucionalidade, atenta a forma como a recorrente a colocou. Consequentemente, a recorrente incumpriu o ónus de suscitação prévia, pelo que carece de legitimidade para interpor o presente recurso (cf. o artigo 72.º, n.º 2, da LTC). 5. Não estando em causa a mera insuficiência formal do requerimento de interposição do recurso, não há lugar ao convite previsto no artigo 75.º-A, n. os 5 e 6, da LTC, pelo que a não verificação das condições legalmente previstas para recorrer não é suprível através dessa correção. Impõe-se, assim, uma decisão de não conhecimento do objeto do recurso interposto » . 4. Inconformada com tal decisão, veio a recorrente reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, nos seguintes termos: « 1.º Compreende a recorrente a preocupação manifestada pelo Exmo. Relator no sentido de que o recurso de constitucionalidade não se materialize num juízo sobre o caso concreto dos autos, quando as competências do Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização concreta, respeitam apenas a um juízo sobre norma aplicada na dirimição do litígio ou sobre uma sua certa interpretação – devendo, além disso, a norma ou interpretação normativa cuja inconstitucionalidade é invocada ter sido aplicada na decisão objeto de recurso, constituindo efetiva ratio decidendi da mesma. 2.º Ora, é tão-só esse juízo – sob o prisma da constitucionalidade – sobre a norma aplicada pelas instâncias na dirimição do conflito, que opôs as partes e que constituiu a ratio decidendi, que a recorrente pede. 3.º Sob esse primeiro aspeto, é apodítico existir correspondência entre a norma que constituiu objeto do recurso de constitucionalidade e a norma mobilizada como ratio decidendi da decisão recorrida. 4.º Afirma a Decisão Sumária que a recorrente invoca princípios com assento na Constituição apenas para censurar a decisão recorrida por ter adotado uma solução do litígio diferente da que reputa correta. 5.º Essa crítica é infundada. A recorrente interpôs recurso para esse Tribunal Constitucional porque a decisão recorrida aplicou o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 01/08, interpretando-o de acordo com um enunciado normativo [que fora o adotado pelo Ministério da Saúde e Infarmed, IP, cujas deliberações a recorrente impugnou em sede administrativa] cuja inconstitucionalidade foi por si invocada na Petição Inicial, como aí explicado, por violação de vários princípios com assento constitucional. 6.º A. recorrente não veio, à última hora, tentar “criar” uma questão de inconstitucionalidade material, tendo, bem pelo contrário, sido a mesma invocada junto do tribunal a quo, de uma forma expressa, direta e clara, previamente à prolação da decisão, em momento processual prévio. 7.º Atente-se na Petição Inicial que foi instruída com o douto Parecer Jurídico do Professor Doutor J. J. Gomes Canotilho, tendo por objeto a conformidade jurídico-constitucional da disposição legal do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, onde na 1.ª conclusão se pode ler: “1.º A norma transitória do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 01/08, na parte em que, a pretexto do “respeito pelas expectativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado, permite que o membro do Governo responsável pela área da saúde possa, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor daquele diploma, autorizar a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município”, sofre de inconstitucionalidade material por violação dos princípios da obrigatoriedade e da prevalência das decisões judiciais, da segurança jurídica e da separação de poderes, consagrados no artigo 205,º n.º 2, no artigo 2.º e no artigo 111.º, n.º 1, da Constituição”. 8.º É o insigne constitucionalista que aponta a inconstitucionalidade normativa que a recorrente, data vénia, se limitou a transcrever no requerimento de interposição de recurso para esse Digníssimo Tribunal. 9.º De onde se retira que a norma-objeto possui caráter normativo em si mesma, mostrando-se passível de fiscalização concreta. 10.º Aqui chegados, é patente que a questão da inconstitucionalidade normativa invocada foi suscitada, sem via para qualquer dúvida, em momento processual prévio. 11.º Atente-se, além do mais, nos artigos 134.º a 185.º da Petição Inicial, que, por facilidade, transcrevemos, onde “ab initio” era afirmado: “(…) 153 – Mas mesmo que como tal fosse considerado – o que se não aceita – sempre deveria ser considerado inconstitucional, já que regula de forma injusta, desadequada e desproporcionada uma situação anterior, em violação de caso julgado. 154 – “No plano do direito constitucional, o princípio da proteção da confiança justificará que o Tribunal Constitucional controle a conformidade constitucional de uma lei, analisando se era ou não necessária e indispensável uma disciplina transitória, ou se esta regulou de forma justa, adequada e proporcionada os problemas resultantes da conexão de efeitos jurídicos da lei nova e pressupostos – posições, relações e situações – anteriores e subsistentes no momento da sua entrada em vigor” (Vide Prof. J. J. Gomes Canotilho, obra citada). 155 – O que, como vimos, não ocorre. 156 – O Princípio do Estado de Direito é um conceito constitucionalmente caracterizado, densificado por elementos formais, por princípios, desde logo, o princípio da supremacia da Constituição, o princípio da divisão de poderes, o princípio da legalidade da administração, o princípio da independência dos tribunais e da vinculação do juiz à lei, e a garantia da proteção jurídica e abertura da via judiciária para assegurar ao cidadão o acesso ao direito aos tribunais, sendo que, numa análise mais detalhada, se densificam, como subprincípios concretizadores do princípio do Estado de direito, desde logo, o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança dos cidadãos relativamente a atos normativos, que impõe, entre outras, a proibição de normas retractivas restritivas de direitos e interesses juridicamente protegidos. 157 – Note-se que, embora o problema da retroatividade se discuta a propósito da eficácia intertemporal das leis, deve distinguir-se entre leis retroativas e disposições transitórias: quando uma nova lei não pode ter eficácia relativamente ao passado existe uma proibição de retroatividade; quando uma nova lei não pode ter eficácia imediata diz-se que existe necessidade de direito transitório. (…) “Os instrumentos do direito transitório são vários: confirmação do direito em vigor para os casos cujos pressupostos se gerarem e desenvolverem à sombra da lei antiga; entrada gradual em vigor de lei nova; dilatação da vacatio legis; disciplina específica para situações, posições ou relações jurídicas imbricadas com as ‘leis velhas’ e com as ‘leis novas’” (Vide Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª edição, Prof. J.J. Gomes Canotilho, Almedina, p. 57 e seguintes). 158 – Ora, como se demonstrou supra, não está em causa no DL n.º 171/2012 qualquer novo regime, ou norma que não pudesse ter eficácia imediata, e que tivesse de ser sujeita a uma norma transitória. 159 – Acresce que, relativamente a atos jurisdicionais, o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança dos cidadãos vai culminar no princípio da intangibilidade do caso julgado (artigos 29.º e 282.º da CRP) (Vide Prof. J.J. Gomes Canotilho, obra citada). 160 – O princípio do caso julgado é uma manifestação do princípio constitucional da obrigatoriedade das decisões judiciais (artigo 205.º, n.º 2, CRP). 161 – A autoridade de caso julgado das sentenças anulatórias de atos administrativos tem um efeito preclusivo que impede todas as entidades públicas e privadas de renovar o ato anulado, quer com a reiteração dos vícios que estiveram na origem da anulação, quer fundado em novos motivos não demonstrados (ou seja, praticados com o intuito de defraudar o resultado querido pela sentença anulatória). 162 – Assim o determina ainda o disposto nos artigos 13.º, n.º 1, do Código Civil e nos artigos 671.º e 672.º do CPC. Como ensina o Prof. J.J. Gomes Canotilho, na obra citada, quaisquer exceções ao caso julgado deverão ter um fundamento material inequívoco, como a revisão de sentença, a condenação injusta ou o erro judiciário. (…) 167 – O artigo 6.º do DL n.º 171/2012 veio permitir um chocante regime de exceção que ofende o caso julgado e que contende com contrainteressados, como a A., que são diretamente prejudicados pela mesma (rectius, pelo ato administrativo que materialmente a mesma configura). 168 – Por todo o exposto, em honra ao primado da Constituição da República Portuguesa, o artigo 6.º do DL 177/2012, de 01/08, é inconstitucional e não pode ser aplicado, por força do disposto nos artigos 3.º e 277.º da CRP. 169 – Os atos praticados ao abrigo do citado artigo são, por isso, nulos, ou sempre, pelo menos, anuláveis por erro nos pressupostos de direito, porque aplicam uma norma inconstitucional e absolutamente ilegal. 170 – Mas mais, como resulta do artigo 25.º, n.º 1, do DL n.º 307/2007, de 31/08, e do n.º 1 do artigo 3.º da Portaria n.º 352/2012, de 30/10, o licenciamento de novas farmácias é precedido de concurso público. Ora, 170 – O único concurso público aberto para instalação de farmácia passível de ser invocado no que concerne aos factos exaustivamente narrados é o que classificou ilegalmente em primeiro lugar o contrainteressado, o qual, afinal, não podia sequer ter concorrido ao mesmo. 171 – Possibilitar a abertura de farmácia, acompanhada de uma transferência de localização, sem qualquer concurso público, constitui manifesta e evidente violação de lei e do disposto no artigo 25.º, n.º 1, do DL n.º 307/2012, de 31/08, e do artigo 3.º, n.º 1, da Portaria n.º 352/2012, de 30/10. 172 – Também por isso, ao consagrar tal possibilidade, o dispositivo em causa viola a lei fundamental. 173 – A Constituição impõe ao Estado a “incumbência prioritária” de assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, de modo a garantir a equilibrada concorrência entre as empresas” (cf. artigo 81.º/alínea f), da CRP). 174 – Estes princípios impõem o recurso a um procedimento concursal ou concorrencial para a escolha de uma entidade a que se confiasse a exploração de uma farmácia, na medida em que o acesso a benefícios ou vantagens publicamente proporcionadas não pode ser arbitrário ou efetuado de forma a beneficiar injustificadamente uma pessoa. 175 – Também o Código dos Contratos Públicos (CCP) prevê a aplicação da parte II do Código (Regime de “contratação pública” ou pré-contratual) aos procedimentos destinados à atribuição unilateral e quaisquer vantagens ou benefícios, através de ato administrativo ou equiparado, em substituição da celebração de um contrato público (artigo 1.º, n.º 3). Sendo que 176 – O artigo 1.º, n.º 4, do CCP prevê a aplicação dos princípios da transparência, a igualdade e da concorrência. 177 – Através da atribuição de um alvará de farmácia, o Estado atribui a um particular o direito de exercer uma atividade que lhe estava vedada, permitindo-lhe prestar aquilo que o legislador considera um serviço ou uma utilidade ao público, impondo-lhe que ative por sua conta e risco, ainda que subordinado ao interesse geral, tal como na concessão de serviços públicos. 178 – Ora, tendo em conta os princípios constitucionais referidos e parte II do CCP, não restam dúvidas que a atribuição de um alvará de farmácia (ou a autorização de abertura de uma farmácia) deverá ser precedida de um procedimento concorrencial. Ainda que se justifique que a especialidade da atividade de farmácia (e o interesse público subjacente ao exercício desta atividade) impeçam o acesso livre a qualquer operador do mercado, exigindo-se uma prévia qualificação dos candidatos. 179 – O artigo 6.º é inconstitucional e constitui mesmo uma violação do princípio da igualdade, tanto mais grave porque traduz manifesto desrespeito pelo princípio do caso julgado (artigo 13.º da CRP). 180 – Logo, também por isso não pode ser aplicado, por ser inconstitucional, o que se invoca nos termos dos artigos 3.º e 277.º da CRP. 181 – Acresce que o 2.º R., INFARMED, já reconstituiu há muito, como bem sabe, a situação que existiria não fora a prática do ato ilegal, ao abrigo do disposto no artigo 173.º do CPTA. 182 – Logo, o mesmo artigo 6.º é inconstitucional, atento o princípio da hierarquia das fontes e da primariedade da lei, porque ao permitir agora a abertura seguida da transferência, vem contrariar o regime legal das execuções de sentença pela administração pública, consagradas no Código do Processo dos Tribunais Administrativos aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22/02, que neste caso prevalece e que em nenhum momento foi revogado (artigos 3.º e 27.º da CRP). 183 – Também por isso o artigo 6.º do DL n.º 177/2012, de 01/08, é inconstitucional e não pode ser aplicado. 184 – Os atos em causa, ao aplicarem uma norma, que não o chega a ser, e sempre aplicando uma norma inconstitucional, são nulos, ou, quando assim se não entenda, sempre anuláveis por erro sobre os pressupostos de direito (artigos 133.º, 134.º e 135.º do CPA). 185 – Neste sentido, “É discutível também se a sanção jurídica que deve caber ao ato administrativo que aplique norma inconstitucional é a nulidade. Como linha de orientação, o que poderá dizer-se é que, quando muito, é que o ato que seja execução de norma inconstitucional não será nulo, mas anulável, por erro sobre os pressupostos de direito, se esse for o único vício do ato e se o vício não for enquadrável em nenhuma das alíneas do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, sobretudo da alínea d)” (Código do Procedimento Administrativo anotado e comentado, comentário ao artigo 133.º, n.º 1, Mário Esteves de Oliveira, Almedina, 2.ª edição). 186 – Logo, os atos objeto da presente impugnação serão sempre anuláveis, não fora serem nulos pelos motivos já avançados». 12.º Penitenciando-nos por não termos sido exaustivos no requerimento de interposição do recurso, cremos – humildemente – ter cumprido minimamente o ónus que sobre a recorrente impendia de apresentar uma verdadeira questão de inconstitucionalidade normativa, para efeitos de recebimento do recurso. 13.º Cremos, apesar de tudo, ter indicado, em termos minimamente conclusivos, as razões porque se considera ser inconstitucional a “norma que pretende submeter à apreciação do tribunal”, como a doutrina citada exige [Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, Almedina, 2010, p. 97-98]. 14.º De facto, tentamos fazê-lo, ao afirmarmos que o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 01/08, padece de inconstitucionalidade material por violação dos princípios constitucionais da segurança jurídica, da prevalência das decisões judiciais e da separação de poderes, consagrados nos artigos 2.º, 111.º, n.º 1, e 205.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, quando interpretado no sentido de que o caso julgado não preclude a possibilidade de o legislador, sendo caso disso, alterar o quadro jurídico vigente, atribuindo a um membro do governo a competência para conceder a um particular uma prerrogativa que uma decisão transitada havia retirado – qual seja, a de abrir, transferir ou manter em funcionamento uma farmácia – e de que essa possibilidade seria consentânea com o princípio da segurança jurídica, na vertente material da proteção da confiança e ao apelo por esta feito ao princípio da proporcionalidade. 15.º E, bem assim, tentamos fazê-lo, ao afirmarmos que o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 01/08, aplicado pelo Tribunal, padece de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade e da proporcionalidade, consagrados nos artigos 13.º e parte final do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa, no que respeita ao segmento normativo que, no “respeito pelas expectativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado”, permite que o membro do Governo responsável pela área da saúde possa, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor daquele diploma, autorizar a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município, quando interpretado como se não se tratasse de uma medida legislativa individual e concreta, que se traduz num benefício de exceção conferido a um grupo restrito de 6 operadores do mercado farmacêutico que, por uma medida materialmente administrativa, têm acesso – ou podem ter, se o requerem – a um bem escasso do mercado farmacêutico (farmácias), num desvio excecionalíssimo e inadmissível ao principio geral do concurso público, que tem assento no princípio da igualdade de acesso, na medida em que este segmento normativo não encontra qualquer justificação jurídico- constitucional, nem na “confiança legítima” – tal como a jurisprudência constitucional a vem interpretando de acordo com o princípio da proteção da confiança –, nem sequer no interesse público de salvaguardar a salutar concorrência entre farmácias, que o legislador desvirtua. 16.º Não o teremos feito, com certeza, com a melhor técnica jurídico-constitucional, mas julgamos ter, apesar disso, cumprido os ónus que sobre a recorrente incumbiam. De facto, 17.º Do teor das duas interpretações enunciadas do preceito legal, cremos extrair-se, sem dificuldade, uma regra abstrata e generalizável isenta das apontadas inconstitucionalidades: a de que, por um lado, o “respeito pelas expectativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado” não pode, em caso algum, violar o caso julgado, face à obrigatoriedade das decisões judiciais dos tribunais administrativos, que prevalecem sobre as de quaisquer entidades administrativas, por força do artigo 158.º do CPTA; e 18.º A de que, por outro, o “respeito pelas expectativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado” não pode pôr em causa o direito da igualdade, que obriga a concurso público para a abertura de uma farmácia, por força do disposto no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 307/2007, alterado pela Lei n.º 26/2011, que estabelece o regime jurídico das farmácias de oficina. 19.º Salvo o devido respeito, as referidas interpretações têm uma natureza normativa, uma vez que foram delineadas em termos abstratos, ou seja, com independência dos factos concretos do caso, tornando- se passível de serem aplicadas a um número indeterminável de casos de farmacêuticos abrangidos pela vigência daquela norma transitória. 20.º Sejam muitos, ou poucos, os farmacêuticos abrangidos por esse preceito, trata-se de uma medida legislativa a que todas as instâncias reconheceram a generalidade e abstração caracterizadoras de uma lei. 21.º Extraindo-se das mesmas regras abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica, que vai para além da sindicância do puro ato de julgamento, enquanto ponderação casuística da singularidade própria e irrepetível do caso concreto. Por isso, 22.º Insistimos, por todo o exposto, ter a recorrente satisfeito o ónus processual que se lhe impunha de forma bastante, emprestando regularidade à interposição recursiva. 23.º O Tribunal Constitucional tem entendido, de modo reiterado e uniforme, que os pressupostos de admissibilidade do recurso, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, de verificação cumulativa, podem ser sintetizados do seguinte modo: a existência de um objeto normativo – norma ou interpretação normativa – como alvo de apreciação; o esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC); a aplicação da norma ou interpretação normativa, cuja sindicância se pretende, como ratio decidendi da decisão recorrida; e, ainda, a suscitação prévia da questão de constitucionalidade normativa, de modo processualmente adequado e tempestivo, perante o tribunal a quo (artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da CRP; artigo 72.º, n.º 2, da LTC). 24.º Em face do exposto, é de concluir que o presente recurso de constitucionalidade reúne os pressupostos de admissibilidade dos recursos para fiscalização concreta da constitucionalidade, pelo que deve ser deferida a presente reclamação. TERMOS EM QUE, SEMPRE COM O MUI DOUTO SUPRIMENTO DE V.AS EX.AS, DEVE SER DEFERIDA A PRESENTE RECLAMAÇÃO E ADMITIDO O RECURSO PARA O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ». 5. O Ministério da Saúde pronunciou-se no sentido do indeferimento da reclamação pela não verificação dos pressupostos de recorribilidade, nomeadamente por falta de suscitação prévia e de modo processualmente adequado de uma questão de inconstitucionalidade normativa. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 6. Na decisão sumária reclamada entendeu-se não tomar conhecimento do recurso quer pela inidoneidade do seu objeto, por se ter concluído que com a impugnação se visava sindicar a decisão recorrida, quer pela ilegitimidade da recorrente, em virtude de esta não ter suscitado, em termos adequados, uma questão de inconstitucionalidade normativa. A recorrente, ora reclamante, manifesta a sua discordância quanto ao decidido. Vejamos se lhe assiste, ou não, razão. Se é certo que, como se disse na decisão reclamada, o requerimento de interposição de recurso se reporta (também) à letra do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, não é menos verdade que – como, de resto, a presente reclamação veio confirmar (cf. o artigo 5.º e, sobretudo, a primeira parte do artigo 17.º conjugada com os artigos 14.º e 15.º) – o respetivo objeto corresponde às duas interpretações do referido preceito legal enunciadas pela recorrente, já assinaladas naquela decisão: (i) « no sentido de que o caso julgado não preclude a possibilidade de o legislador, sendo caso disso, alterar o quadro jurídico vigente, atribuindo a um membro do governo a competência para conceder a um particular uma prerrogativa que uma decisão transitada havia retirado – qual seja, a de abrir, transferir ou manter em funcionamento uma farmácia – e de que essa possibilidade seria consentânea com o princípio da segurança jurídica, na vertente material da proteção da confiança e ao apelo por esta feito ao princípio da proporcionalidade »; e (ii) « no que respeita ao segmento normativo que, no “respeito pelas expetativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado”, permite que o membro do Governo responsável pela área da saúde, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor daquele diploma, autorize a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município, [no sentido de que] se não [trata] de uma medida legislativa individual e concreta, que se traduz num benefício de exceção conferido a um grupo restrito de 6 operadores do mercado farmacêutico que, por uma decisão materialmente administrativa, têm acesso – ou podem ter, se o requererem – a um bem escasso do mercado farmacêutico (farmácias) ». Ora, a argumentação da recorrente não infirma que as interpretações enunciadas contêm elementos ligados ao circunstancialismo dos autos [« atribuindo a um membro do governo a competência para conceder a um particular uma prerrogativa que uma decisão transitada havia retirado » e « uma medida legislativa individual e concreta, que se traduz num benefício de exceção conferido a um grupo restrito de 6 operadores do mercado farmacêutico que, por uma decisão materialmente administrativa, têm acesso – ou podem ter, se o requererem – a um bem escasso do mercado farmacêutico (farmácias) »] , o que significa que a recorrente não extraiu do preceito legal invocado uma regra abstrata e generalizável, cingindo-se às incidências únicas do caso concreto. Com efeito, a recorrente invoca princípios com assento na Constituição apenas para censurar a decisão recorrida por ter adotado uma solução do litígio diferente da que reputa correta. Continua, pois, a ser patente que as questões indicadas não se revestem da necessária dimensão normativa, reconduzindo-se a uma mera pretensão de reexame do mérito da decisão recorrida, pelo que não constituem objeto idóneo do recurso de fiscalização concreta. Reitera-se que a norma objeto do recurso não corresponde ao enunciado literal do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, que pode comportar diversos sentidos normativos, logo, não é, por si só, apto a exprimir a tese sustentada pela recorrente, a qual não se pode converter, sem mais, em critério normativo. Daí não ser relevante o argumento de que a regra «t ransitória [constante do artigo 6.º] do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, na parte em que, a pretexto, do “respeito pelas expectativas criadas pela prática de ato administrativo constitutivo de direitos posteriormente anulado, permite que o membro do Governo responsável pela área da saúde possa, no prazo de 90 dias contados da data da entrada em vigor daquele diploma, autorizar a abertura, transferência ou manutenção em funcionamento de uma farmácia, desde que em local situado a mais de dois quilómetros da farmácia mais próxima e independentemente da capitação do respetivo município” [...] possu [i] carácter normativo em si mesma, mostrando-se passível de fiscalização concreta [da constitucionalidade]» (cf. os artigos 7.º a 9.º da reclamação). No que respeita ao incumprimento do ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, a reclamante alega que suscitou as questões de inconstitucionalidade nos artigos 134.º a 185.º da petição inicial, que transcreve parcialmente (cf. os artigos 10.º e 11.º da reclamação). Sucede que não era esse o momento processualmente adequado para o efeito, mas sim o da interposição do recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. Ora, como se disse na decisão reclamada, nas conclusões da motivação do recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente remete simplesmente para peça processual anterior (ponto 9), refere-se às questões no contexto da arguição de nulidade por omissão de pronúncia sobre a inconstitucionalidade invocada (pontos 14, 16, 19, 20, 21 e 22), não suscita um verdadeiro problema normativo de inconstitucionalidade, com referência a um preciso critério normativo de decisão (pontos 18 e 43) ou limita-se a elencar informações, dados, transcrições ou remissões para diferentes elementos, peças processuais e trabalhos doutrinários (pontos 32, 38 a 44 e 72 a 85). Acresce que, como a norma objeto do recurso não corresponde, pelas razões aduzidas, ao enunciado literal do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 171/2012, de 1 de agosto, a suscitação perante o tribunal a quo da respetiva inconstitucionalidade é também irrelevante para o efeito em apreço. Por último, reitera-se que «a atual redação do n.º 2 do artigo 72.º da Lei do Tribunal Constitucional expressamente configura o requisito da suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade como atinente ao pressuposto da legitimidade – não sendo, assim, decisiva a mera circunstância de o acórdão recorrido ter conhecido de tal questão, insuficiente ou deficientemente colocada pelo recorrente» (cf. Carlos Lopes do Rego, ob. cit., p. 76). É, por isso, indiferente que o acórdão recorrido tenha apreciado as questões de inconstitucionalidade, atenta a forma como a recorrente a colocou. Mantém-se, pois, válida, a conclusão de que não foi cumprido o ónus de suscitação prévia e adequada que impendia sobre a recorrente, a qual carece de legitimidade para interpor o presente recurso (cf. o artigo 72.º, n.º 2, da LTC). No mais, a reclamante refere que « exist [e] correspondência entre a norma que constituiu objeto do recurso de constitucionalidade e a norma mobilizada como ratio decidendi da decisão recorrida » (cf. o artigo 3.º da reclamação) e, por outro, que «i ndic [ou] , em termos minimamente conclusivos, as razões por que se considera ser inconstitucional a “norma que pretende submeter à apreciação do tribunal” » (cf. o artigo 13.º da reclamação). Ora, como se viu, foram outros os motivos que levaram ao não conhecimento do objeto do recurso, pelo que estes considerandos não são relevantes. 7. Não havendo novos argumentos aptos a afastar os fundamentos da decisão reclamada, resta confirmá-la. Nestes termos, improcede na íntegra a presente reclamação. Decisão Pelo exposto, decide-se: indeferir a reclamação apresentada; condenar a reclamante nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cf. o artigo 7.º do mesmo diploma), sem prejuízo do benefício de apoio judiciário com que litigue. Lisboa, 21 de outubro de 2025 - João Carlos Loureiro - Maria Benedita Urbano - José João Abrantes