45/10.2BELRS - Tribunal Central Administrativo Sul

Na Acção Administrativa Especial em que se impugnam actos administrativos em matéria tributária que não comporte a apreciação da legalidade do acto de liquidação o Ministério das Finanças pode ser representado em juízo por licenciado em direito.

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

O Ministério das Finanças apresentou recurso do despacho saneador proferido pelo Tribunal Tributário de Lisboa, pelo qual se decidiu anular todo o processado subsequente à p.i e ordenou a citação do director-geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, na qualidade de representante da Fazenda Púbica, para intervir em representação do Ministério das Finanças nos autos de Acção Administrativa Especial intentado por B…… I…… E….. F….. contra a Direcção de Serviços das Relações Internacionais da Direcção-Geral dos Impostos, visando a anulação do despacho, de 01/10/2009, do Sr. Director dos Serviços das Relações Internacionais, de indeferimento do pedido de reembolso de IRC.

O Recorrente apresentou as suas alegações e formulado as seguintes conclusões:

«1. Por despacho saneador/sentença, de 13-10-2013, entendeu o Tribunal verificada a excepção da irregular representação do Estado na presente Acção Administrativa Especial.

2. Porém, tal entendimento não é de acolher.

3. O nº2 do artigo 97° do CPPT determina que o recurso contencioso (acção administrativa especial) dos actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos (cf. artigo 97°, n°2 do CPPT e artigo 191º do CPTA).

4. Em ordem a conhecer o regime dos recursos contenciosos em matéria tributária, importa, em consonância, atender ao disposto no CPTA

5. Em conformidade com o n°2 do artigo 10° desse diploma legal, têm legitimidade passiva os ministérios.

6. Nos termos dos n°2 artigo 11º, os ministérios são representados em juízo "por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito",

7. Em conformidade com o nº5 da mesma disposição legal, essa designação pode ser efectuada pelo órgão (subordinado a poderes hierárquicos) cuja actuação está em causa, devendo a existência do processo e essa designação ser imediatamente comunicada ao ministro.

8. No caso em apreço, o órgão que praticou o acto objecto dos presentes autos - Director de Serviços das Relações Internacionais - designou como representante em juízo a jurista com nome F…….. e a existência do processo e essa designação foi imediatamente comunicada ao Secretário de Estados dos Assuntos Fiscais.

9. Tendo a representação do réu em juízo seguido escrupulosamente os parâmetros definidos pelo mencionado artigo 11º do CPTA, contrariamente ao entendido na sentença recorrida, encontrava-se o mesmo regular e devidamente representado.

10. Acresce que, a tese defendida na sentença recorrida não se coaduna com o disposto no artigo 54° do ETAF, na redacção então vigente.

11. Por um lado, como vimos, nos termos do CPTA, deverá haver, no âmbito de cada processo, uma "designação expressa" de um "licenciado em Direito com funções de apoio jurídico", enquanto que a representação da Fazenda Pública era prévia e genericamente determinada pela lei.

12. Por outro lado, o Representante da Fazenda Pública nunca poderia representar o ministério - - no caso sub judice o Ministério das Finanças -, pois que nenhuma lhe lei confere competências para tal (cf. artigo 54° do ETAF e artigos 10º e 11º do CPTA).

13. Note-se, aliás, que mesmo que fosse aplicável a redacção do artigo 54° do ETAF que foi introduzida pela Lei 20/2012, de 14 de Maio - e não é -, a conclusão não seria diversa.

14. É certo que, em conformidade com a nova redacção do preceito, a parte - que é a Fazenda Pública - é representada pelo Director-Geral e este, por sua vez, pode-se fazer representar por representar por funcionário licenciado em Direito, contudo também aqui não se vê como o actual Representante da Fazenda Pública pudesse representar o Ministério das Finanças, pois que nenhuma lei lhe confere competências para tal.

15. Não é, assim, de acolher o entendimento sufragado na sentença recorrida no sentido de que a nova redacção dada àquele artigo 54º do ETAF pela Lei nº20/2012 viria, de alguma forma, confirmar que a representação do Ministério das Finanças nas acções administrativas especiais caiba ao representante da Fazenda Pública.

16. Cabe, antes, acolher o entendimento vertido, sobre a mesma questão, em decisão proferida em 29 de Outubro de 2013 (cerca de 15 dias depois da decisão sub judice), no processo nº48/10.7 BELRS da 1ª Unidade Orgânica do mesmo Tribunal Tributário de Lisboa, numa situação em tudo igual à ora em apreço (ou, no mesmo sentido o Acórdão do TCA Sul transcrito nessa sentença - Acórdão da Secção de Contencioso Tributário de 16-03-2005, proferido no processo nº00023/04), onde se disse que: "Apesar da formulação genérica deste acervo normativo, decorre que o Representante da Fazenda Pública (RFP) é o representante do credor tributário, seja ao nível da discussão da legalidade da liquidação, seja ao nível da discussão de litígios no âmbito da execução fiscal - aliás, veja-se a formulação do n.º3 do art.º 15.º, do CPPT, onde tal interpretação decorre deforma mais evidente.

No entanto, in casu, o lado passivo não é a Fazenda Pública, mas sim o Ministério das Finanças (aliás, veja-se o próprio pedido da A., de onde decorre a configuração processual que este sujeito faz do lado passivo), considerando o disposto no art.º 10 n.º 4, do CPTA, ministério que é R. na presente acção, cuja representação é feita nos termos consignados no CPTA, especificamente no art.º 11º n.º 2, do referido código".

17. Ao não entender desta forma, a decisão recorrida apresenta-se desconforme com o disposto nos artigos 97°, nº 2 do CPPT, 10° e 11º do CPTA, 53º e 54° do ETAF e 15° do CPPT e deve, por isso, ser revogada.

Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas Doutamente Suprirão, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente, revogando-se a decisão recorrida, com as legais consequências.»

A recorrida não contra-alegou.

Foi o Magistrado do Ministério Público notificado nos termos do disposto no art. 146.º, n.º 1 do CPTA não emitindo pronúncia sobre o mérito do recurso jurisdicional porque não estarem em causa direitos fundamentais dos cidadãos, interesses públicos especialmente relevantes ou algum dos bens e valores previstos no artigo 9.º, n.º 2 do CPTA.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.

A questão invocada pela Recorrente nas suas conclusões das alegações de recurso, que delimitam o objecto do mesmo, e que cumpre apreciar e decidir consiste em aferir se o despacho saneador enferma de erro de julgamento de direito ao ter entendido que se verifica a irregular representação do Estado na presente AAE. Considera a Recorrente que os ministérios são representados em juízo por licenciado em direito, nos termos do n.º 2 do art. 11.º do CPTA, sendo que essa designação pode ser efectuada pelo órgão nos termos do n.º 5. A decisão recorrida viola, também, o art. 15.º e 97.º, n.º 2, ambos do CPPT, art. 10.º do CPTA, e art. 53.º e 54.º, ambos do ETAF. Conclui que representação do Ministério das Finanças nos presentes autos é regular.

II. FUNDAMENTAÇÃO

É o seguinte o teor do despacho saneador, na parte com interesse para o presente recurso:

“Vem excepcionada pelo Autor a irregular representação do Estado nos autos.

Vejamos.

Na óptica do Autor, em causa está a impugnação de um acto administrativo em matéria tributária que não comporta a apreciação da legalidade da liquidação, praticado por órgão da administração tributária, sendo que vem demandado o Ministério das Finanças (cf. pedido da p.i., a fls.8).

Estabelece o n.º 2 do art.º 97.º, do CPPT, que «O recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária, que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação, da autoria da administração tributária, compreendendo o governo central, os governos regionais e os seus membros, mesmo quando praticados por delegação, é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos».

De acordo com o disposto no art.º 191.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, «A partir da data da entrada em vigor deste Código, as remissões que, em lei especial, são feitas para o regime do recurso contencioso de anulação de actos administrativos consideram-se feitas para o regime da acção administrativa especial».

É, portanto, face às normas sobre processo nos tribunais administrativos que se tem de verificar da regular representação do Ministério das Finanças na acção.

Ora, dispõe o art.º 53°, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que «A Fazenda Pública defende os seus interesses nos tribunais tributários através de representantes seus».

Estabelece o art.º 54.º do mesmo ETAF:

«1- A representação da Fazenda Pública compete:

a) ..........................;

b) ......................... ;

c) Nos tribunais tributários, ao director-geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, que pode ser representado pelos directores de finanças e directores de alfândega da respectiva área de jurisdição ou por funcionários daquela Autoridade licenciados em Direito.

2- Os directores de finanças e os directores de alfândega podem ser representados por funcionários da Autoridade Tributária e Aduaneira licenciados em Direito.

3- ..................................».

Por outro lado, estabelece o art.º15.º, do CPPT:

«1- Compete ao representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários:

a) Representar a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal;

b) Recorrer e intervir em patrocínio da Fazenda Pública na posição de recorrente ou recorrida;

c) Praticar quaisquer outros actos previstos na lei.

2- No exercício das suas competências, deve o representante da Fazenda Pública promover o rápido andamento dos processos, podendo requisitar às repartições públicas os elementos de que necessitar e solicitar, nos termos da lei, aos serviços da administração tributária as diligências necessárias.

3- .................................... »

Sendo o Director de Serviços das Relações Internacionais, um órgão da Administração tributária integrado na orgânica da então Direcção-Geral das Contribuições e Impostos do Ministério das Finanças e face à atribuição genérica de competências ao representante da Fazenda Pública nos processos judiciais que corram nos tribunais tributários (art.º15.", n.º1 alínea a), do CPPT), e à falta de norma especial atributiva de competência a órgão diferente para representar a Administração tributária nas acções administrativas especiais, deve entender-se que tal competência está conferida ao representante da Fazenda Pública, neste ponto se acompanhando a posição do Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, expressa em "CPPT- Anotado", vol. I, p.198, Áreas Editora, 2006.

E essa representação nos tribunais tributários compete ao director-geral da Autoridade Tributária e Aduaneira que pode ser representado, ou pelos directores de finanças, ou por funcionários daquela Autoridade licenciados em Direito, o que sucederá quando estejam em causa actos praticados por órgãos dos serviços centrais.

E note-se até a evolução legislativa nessa matéria (redacção da Lei n.º20/2012, de 14 de Maio), que passou a cometer a representação da Fazenda Pública nos tribunais tributários também ao director geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, exactamente para abranger os órgãos, como o que está em causa, na dependência directa do director-geral que não, apenas e só, dos directores de finanças.

De resto, não vemos o que do ponto de vista da organização interna impeça o director geral da Autoridade Tributária e Aduaneira de vir autos através de funcionário daquela Autoridade particularmente habilitado nas questões aqui controvertidas, nomeado por si sob indicação do director de Serviços das Relações Internacionais.

Conclui-se, pois, que a representação do Ministério das Finanças por actos praticados por órgão da administração tributária (sejam serviços periféricos ou centrais) nos processos judiciais que corram nos tribunais tributários, independentemente da forma do processo e salvo disposição especial, está cometida ao representante da Fazenda Pública.

Portanto, é do despacho supra transcrito que vem interposto o presente recurso pelo Ministério das Finanças.

A Recorrente entende que o despacho saneador enferma de erro de julgamento de direito ao ter entendido que se verifica a irregular representação do Estado na presente Acção Administrativa Especial (AAE)

Com efeito, considera a Recorrente que os Ministérios são representados em juízo por licenciado em direito, nos termos do n.º 2 do art. 11.º do CPTA, sendo que essa designação pode ser efectuada pelo órgão nos termos do n.º 5. Entende, pois, que a decisão recorrida também viola o art. 15.º e 97.º, n.º 2, ambos do CPPT, art. 10.º do CPTA, e art. 53.º e 54.º, ambos do ETAF.

Estamos, portanto, perante a questão de saber quem representa em juízo o Ministério das Finanças na (então) Acção Administrativa Especial apresentada junto do Tribunal Tributário de Lisboa a 04/01/2010 contra o acto praticado pelo Director dos Serviços das Relações Internacionais que indeferiu o pedido de reembolso de IRC, e cuja contestação apresentada em 13/04/2010 foi subscrita por jurista designada por despacho do Director de Serviços de Relações Internacionais.

Vejamos.

Sob a epígrafe “processo judicial tributário” dispõe o n.º 1 art. 97.º do CPPT sobre os tipos de processos compreendidos no processo judicial tributário, enumerando-os nas suas diversas alíneas.

Releva para a decisão dos presentes autos o “recurso contencioso” referido na alínea p). Com efeito, “o recurso contencioso do indeferimento total ou parcial ou da revogação de isenções ou outros benefícios fiscais, quando dependentes de reconhecimento da administração tributária, bem como de outros actos administrativos relativos a questões tributárias que não comportem apreciação da legalidade do acto de liquidação” encontra-se compreendido no processo judicial tributário.

Por outro lado, o n.º 2 daquele preceito legal estatui que “2 - O recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária, que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação, da autoria da administração tributária, compreendendo o governo central, os governos regionais e os seus membros, mesmo quando praticados por delegação, é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos.”

Esta remissão prevista no CPPT para o meio processual da LPTA, “o recurso contencioso”, por desleixo do legislador, se manteve inalterada após a entrada em vigor do CPTA ao longo de inúmeras alterações legislativas ao diploma, sendo que, apenas com a entrada em vigor da Lei 118/2019 aquela terminologia será finalmente actualizada.

Não obstante, por força do disposto no art. 191.º, n.º 2 do CPTA (na versão da Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro) a remissão para o regime do recurso contencioso considera-se feita para o regime da Acção Administrativa Especial (AAE).

Portanto, resulta do n.º 2 do art. 97.º do CPPT que estando em causa no processo judicial tributário uma AAE intentada para impugnar acto administrativo em matéria tributária, que não comporte a apreciação da legalidade do acto de liquidação, como sucede no caso dos autos (o acto praticado pelo Director dos Serviços das Relações Internacionais que indeferiu o pedido de reembolso de IRC), o processo é regulado “pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos”, e portanto, pelas normas constantes no CPTA, in casu, na redacção anterior à dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 02/10.

Ora, sob pena de se colocar em causa a coerência do sistema jurídico importa entender que esta remissão para o regime da lei processual administrativa na regulação da AAE é de âmbito geral, ou seja, a remissão é efectuada para a globalidade do regime jurídico previsto no CPTA que regule a AAE.

Estamos perante uma opção legislativa em não regular na lei processual tributária neste tipo de processos em que se impugnam actos administrativos em matéria tributária, que não comportam a apreciação da legalidade do acto de liquidação, e, portanto, remete-se para o regime processual existente para os tribunais administrativos.

Assim sendo, havendo norma no processo administrativo a regulamentar a representação em juízo aplicável às AAE, deixa de fazer sentido fazer-se apelo à norma do art. 15.º do CPPT que dispõe sobre a competência do representante da Fazenda Pública para representar a Administração Tributária (AT) no processo judicial tributário, porque esta norma encontra-se sistematicamente inserida no Título I, capítulo II, secção III, e portanto, regula “as disposições gerais” da competência dos sujeitos procedimentais e processuais. Ou seja, trata-se de uma norma de âmbito geral, aplicado ao procedimento e ao processo judicial tributário em geral, que poderá ser afastada por norma especial.

In casu, não estamos perante uma situação de âmbito geral do processo judicial tributário. Pelo contrário, estamos perante uma regulamentação processual especial do processo judicial tributário (ex lege, i.e. n.º 2 do art. 97.º do CPPT) em que a AAE não é regulada pela lei processual tributária, mas pela lei processual administrativa. Por conseguinte, aplicam-se, de igual modo, no processo judicial tributário quando está em causa AAE apresentada para impugnar actos administrativos em matéria tributária, que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação, as normas referentes à competência e representação em juízo previstas no art. 10.º, n.º 2 do CPTA e art. 11.º, n.º 2 e 5 do CPTA.

Repare-se que por força Art. 10.º, n.º 2 do CPTA (na redacção da Lei 4-A/2003, de 19 de Fevereiro) quando o Estado é a parte demandada no âmbito do processo administrativo, e, portanto, nas AAE, é o ministério que detém a legitimidade passiva.

O Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 13/11/2013, proc. n.º 01489/13, já decidiu questão semelhante em que estava em causa a legitimidade passiva em outro tipo de processo judicial tributário regulado pelo CPTA, nomeadamente, a intimação para passagem de certidão, entendendo que a remissão operada pelos normativos do CPPT para o regime do CPTA é de cariz “global”:

“I- De acordo com o disposto no nº 1 do art. 37º e no art. 146º, ambos do CPPT, o meio processual de intimação para a consulta de documentos ou passagem de certidões, é regulado pelo disposto nas normas sobre o processo nos tribunais administrativos, tratando-se, portanto, de uma remissão global para o regime legal constante dos arts. 104º e ss. do CPTA.

II- É de aplicar, neste processo de intimação para a consulta de documentos ou passagem de certidões, a regra geral da legitimidade passiva constante do nº 2 do art. 10º do mesmo CPTA.”

Assim sendo, o ministério o detentor da legitimidade passiva por força do art. 10.º do CPTA, também por razões de coerência do sistema jurídico, deve-se aplicar o art. 11.º do CPTA que regula a respectiva representação em juízo, dispondo aquele preceito legal (na redacção da Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro) do seguinte modo:

Artigo 11.º

Patrocínio judiciário e representação em juízo

(…)

2- Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.

(…)

5- Nos processos em que esteja em causa a actuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa colectiva

Portanto, os ministérios podem ser representados em juízo por licenciados em direito, podendo a designação do representante efectuada pelo órgão que praticou o acto (v. a este propósito ac. do TCAS de 16/03/2005, proc. n.º 00023/04).

Por outro lado, este entendimento está em harmonia com o disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 54.º do ETAF (na redacção anterior à Lei 20/2012, de 15/05), na qual se dispõe que a representação da Fazenda Pública compete “Nos tribunais tributários, aos directores de finanças e ao director da alfândega da respectiva área de jurisdição, que podem ser representados por funcionários licenciados em Direito das Direcções-Gerais dos Impostos e das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.” (sublinhados nossos)

Portanto, e em suma, ao contrário do que se entendeu no despacho recorrido na AAE impugnatória de actos administrativos em matéria tributária, que não comporte a apreciação da legalidade do acto de liquidação, a legitimidade passiva cabe aos ministérios que podem ser representados em juízo por licenciado em Direito, e estes podem ser designados pelo órgão (subordinado a poderes hierárquicos) que praticou o acto nos termos do disposto no n.º 2 e 5 do art. 11.º do CPTA. Assim sendo, encontra-se regular a representação em juízo da entidade demandada nos presentes autos de AAE, e nessa medida o despacho saneador que assim não decidiu enferma de erro de julgamento de direito, devendo em consequência ser revogado nesta parte.

Em matéria de custas o artigo 527.º do CPC consagra o princípio da causalidade de acordo com o qual paga custas a parte que lhes deu causa. Vencida na presente causa a Recorrida porque esta deu causa às custas do presente processo (n.º 2) ao ter suscitado a excepção na 1.ª instância, e, portanto, deve ser condenada nas respectivas custas (n.º 1, 1.ª parte).

Porém, não é devida taxa de justiça porque o Recorrido não contra-alegou (n.º 2 do art. 7.º do RCP - V. acórdão do STA de 13/12/2017: “I - As custas processuais abrangem a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte (artigos 529.º n.º 1, do CPC, e 3º, nº 1, do RCP). II – A taxa de justiça corresponde ao montante devido pelo impulso processual de cada interveniente (artigos 529º, nº 2, e 6º, nº 1, do CPC) e apenas é devida no seu pagamento pela parte que demande (artigo 530.º n. 1, do CPC). III - O Recorrido que não contra-alegue não é, em caso algum, responsável pelo pagamento de taxa de justiça, o qual não lhe é exigível ainda que no recurso fique vencido (artigos 7º, nº 2, do RCP, e 37º, nº 4, da Portaria nº 419-A/2009, de 17 de Abril); IV – Se, porém, o Recorrido ficar vencido no recurso é, nos termos gerais, responsável pelo pagamento das custas (artigo 446º do CPC).”

III. DECISÃO

Em face do exposto, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida.

Custas pela Recorrida, não sendo devido o pagamento da taxa de justiça por não ter contra-alegado.

D. n.

Lisboa, 31 de Outubro de 2019.

Cristina Flora

Tânia Meireles da Cunha

Mário Rebelo