01835/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A identificação dos factos verdadeiramente relevantes que devem constar da petição inicial não pode ser feita em abstracto visto a mesma ter de ser ajustada ao caso concreto e à complexidade da causa de pedir sendo, por isso, de admitir que nos casos em que esta é simples e o documento comprovativo seja claro, esclarecedor e completo, se possa ser mais compreensivo no tocante à exigência de articulação da factualidade que o mesmo visa demonstrar.

II- Se assim é e se o que está em causa é uma acção de responsabilidade civil por acto lícito, isto é, uma acção que não está fundada na ilicitude dos factos constitutivos do direito e na culpabilidade do agente, a referida exigência alegatória não pode ser depreciada visto ser sempre difícil provar que um acto administrativo, apesar de ter cobertura legal, causou prejuízos anormais e especiais.

III- Daí que, nestas situações, se exija que o Autor descreva com rigor e suficiente desenvolvimento todos os elementos factuais e todas as razões de direito que determinam a responsabilização do Réu pelo pagamento da pedida quantia ressarcitória.

IV- O ónus de alegação decorrente do art.º 467.º/1/d) do CPC impõe que na petição inicial se descrevam com rigor e suficientemente desenvolvimento os factos constitutivos do direito que se quer ver reconhecido, descrição que não pode ser suprida pela remissão para um documento destinado a comprovar os factos insuficientemente alegados.

V- Sendo assim, e sendo que a petição inicial não satisfaz o ónus alegatório exigido no art.º 467.º/1/d) do CPC, a mesma é imprestável não só para se poder formular um quesito cuja factualidade não foi suficientemente desenvolvida na petição e, muito menos, para se lhe dar a resposta que lhe foi dada que conduziu à condenação do Réu no pagamento da quantia de 20.100.000 euros.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA:

O Município de V. N. de Gaia interpôs - nos termos do art.º 152.º do CPTA - recurso para a uniformização de jurisprudência do Acórdão do TCAN - que confirmou a sentença do TAF do Porto, que julgou parcialmente procedente a acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil intentada por A…………….. S.A. e que, consequentemente, o condenou a pagar a quantia de 22.635.928.00 € a título de danos patrimoniais, acrescida de juros à taxa legal - alegando que o mesmo estava em contradição sobre diferentes questões fundamentais de direito com o que se havia sentenciado em Acórdãos deste Supremo Tribunal.

Rematou as suas alegações do seguinte modo:

1. Quanto à questão da alínea a) do § 2°

i) Vem o Acórdão Recorrido arguido, em primeiro lugar, de oposição ou contradição com o Acórdão deste Alto Tribunal de 17.01.2013, preferido no processo n.º 01156/12;

ii) Com efeito, assumiu-se expressamente no Acórdão Recorrido que “a formulação [do quesito] deste art. 24° resulta do alegado na petição inicial pela Recorrida, por referência ao doc. n.º 25”, acrescentando-se ainda, no mesmo §, tratar-se “sem margem para dúvidas da matéria alegada e provada pela A.” (negritos nossos);

iii) Sucede, como se viu, que a A., ora Recorrida, nos art.ºs 53° e 145° da petição inicial se limitara, sem mais uma palavra, sequer, a alegar identicamente “custos resultantes da denúncia do contrato, tendo em vista o disposto na Cláusula 9ª do contrato n.º 32/73 (cfr DOC. 1), os quais ascenderão a 20.100.000 euros, de acordo com a contabilização efectuada no DOC. 25” - sendo que, como se demonstrou, o referido art. 9° do contrato nº 32/73 não contém qualquer referência a prejuízos ou a tipos de prejuízos a que a Concessionária, ora Recorrida, pudesse ter direito;

iv) Tendo o Tribunal com base nisso gizado, com essa mesma fórmula, o quesito n.º 24, ao qual se respondeu depois “provado com o esclarecimento de que, com o encerramento do entreposto de Gaia, prevêem-se para a A. custos que ascenderão a € 20.100.000 resultantes do diferencial entre o custo do transporte por ferrovia e por rodovia” (negritos nossos) - levando-se tal resposta, nesses mesmos termos, ao nº 60 da decisão da matéria de facto;

v) Encontra-se pois expressamente verbalizada no acórdão recorrido a proposição de que o quesito em causa - e portanto o conteúdo da resposta “provado” que lhe foi dada - “resulta do alegado na petição inicial pela Recorrida, por referência ao doc. n° 25”, assumindo-se, assim, ratio decidendi que o ónus de alegação dos prejuízos demandados se pode preencher por mera referência a documentos anexos à petição;

vi) Sem essa alegação (e prova) não poderia ter havido decisão favorável sobre a existência de tais prejuízos - que nem alegados estariam;

vii) Em flagrante contradição com essa doutrina do Acórdão recorrido, diz-se no Acórdão fundamento, o Acórdão do STA de 17.01.2013 (proc. n.º 01156/12), além do mais que se transcreveu, que

“[…]

As provas, designadamente as provas documentais, assumem, assim, uma natureza marcadamente instrumental em relação à matéria do litígio. Se os documentos visam provar factos invocados pelas partes perdem qualquer valor probatório se os factos probandos afinal nunca foram alegados. Na verdade os documentos em caso algum podem visar suprir insuficiências alegatórias, tornando-se, ocorrendo essa omissão, inteiramente irrelevantes” (negritos nossos).

viii)Estando aqui em causa uma questão fundamental de direito, ligada ao próprio preenchimento dos princípios do dispositivo e do contraditório e aos ónus de alegação, quesitação e prova dos factos relevantes do processo, o presente recurso deve, também nesta parte, ser admitido;

ix) Por outro lado, como é do cumprimento de exigências elementares desses princípios, e das suas concretizações através do cumprimento dos ónus de alegação, quesitação e prova, que aqui se trata, é indubitável que a doutrina correcta é a que consta do Acórdão fundamento;

x) Aliás, a própria lei dispõe que os articulados, nomeadamente a petição, servem para alegar sobre a matéria de facto, para “[e]xpor os factos [..,] que servem de fundamento à acção” (art.º 467°/1/d do CPC aplicável) - de maneira a permitir a sua impugnação especificada na contestação — enquanto os documentos se destinam “a fazer prova dos fundamentos da acção ou da defesa [devendo] ser apresentados com o articulado em que se aleguem os factos correspondentes” (art. 523°/1 do CPC) (negritos nossos);

2. Quanto à questão da alínea b) do § 2°

xi) Estando dado como provado (cf. n.ºs 68, 69 e 70 da decisão sobre a matéria de facto) que outras empresas, de identidade e em número indeterminado, localizadas, como a A., no Centro Histórico de V. N. Gaia e zonas adjacentes, foram também afectadas no transporte de mercadorias para ou da sua “sede, delegações, instalações e armazéns” pela proibição/restrição de circulação aí de veículos de peso bruto superior a 3.500Kg, o TCA entendeu representar o prejuízo da A. “um sacrifício especial, uma vez que não resulta provado que tal medida tenha atingido da mesma forma as demais empresas que ali exercem actividade” (destaque no original);

xii) A questão de direito agora em apreço consiste em saber se a decisão sobre a existência de um prejuízo especial corresponde a uma interpretação e aplicação correctas das regras da repartição do ónus da prova em matéria de verificação da existência dos pressupostos da responsabilidade civil por acto lícito (ou ilícito);

xiii)É uma questão transversal ao complexo normativo da responsabilidade civil extracontratual, no direito administrativo, assim como no direito privado, sendo a distinção entre prejuízo especial e prejuízo comum objecto de debate e aplicação frequente na jurisdição administrativa, pois que a especialidade do prejuízo causado por um acto lícito de gestão pública é manifestamente um requisito legal da responsabilidade que eventualmente recaia sobre o autor desse acto, o que resulta claramente do art. 9°/1 do DL 48.051;

xiv) Aliás, estamos perante um dos dois pilares essenciais sobre que os tribunais decidem da matéria de facto em qualquer processo desta natureza (e não só, claro), pois que, em qualquer processo desses, ou as partes fazem prova dos factos alegados, constitutivos ou impeditivos, do direito que no processo se pretende efectivar, ou, então, a matéria de facto é decidida em função das regras e presunções legais de repartição do ónus de prova;

xv) É verdade que o Acórdão fundamento, o Acórdão deste STA de 28.10.2009, proferido no processo n.º 0700/09, se refere ao ónus de prova em matéria de responsabilidade por actos ilícitos de gestão pública (e não, como no Acórdão recorrido, a actos lícitos), mas pode ser para aqui convocado, por ser pacífico e incontestável que as regras sobre o ónus de prova dos factos integrantes dos requisitos constitutivos da responsabilidade civil por actos de gestão pública se aplicam, impõe-no o art. 342°/1 do Código Civil, indistintamente, à responsabilidade por acto ou facto ilícitos ou por acto ou facto lícitos;

xvi) Decidiu-se então no Acórdão fundamento que, “não se estando perante uma situação em que exista uma presunção legal, é sobre o lesado que recai o ónus da prova dos factos constitutivos do direito a indemnização por responsabilidade civil extracontratual que se arroga (art.ºs 342.º, n.° 1, e 344.º, n.º 1, do Código Civil)”;

xvii)É patente a contradição entre os dois acórdãos em matéria da respectiva ratio decidendi, pois, enquanto no Acórdão recorrido se faz funcionar a falta de prova sobre factos respeitantes à especialidade do prejuízo contra o autor do acto lesivo, no Acórdão fundamento assume-se claramente pertencer o ónus da sua prova ao lesado (que, no caso, seria a ora Recorrida);

xviii)Deve a doutrina exposta no Acórdão fundamento prevalecer sobre a regra contrária da repartição do ónus de prova de que se fez aplicação no Acórdão recorrido;

xix) Nunca, aliás, o STA vacilou em considerar, e muito bem, que a prova dos factos constitutivos do direito à indemnização em sede de responsabilidade civil extracontratual - por força do art.° 342°/1 do CC, respeitante tanto à responsabilidade por factos lícitos quanto por factos ilícitos - compete ao lesado, isto é, a quem demanda o ressarcimento dos respectivos prejuízos;

3. Quanto à questão da alínea c) do § 2°

xx) A questão ora em debate assenta no pressuposto de que a proposição contida no penúltimo parágrafo da pág. 96 do Acórdão Recorrido - quando aí se afirma que “a factualidade provada demonstra à saciedade que a proibição/restrição/imitação de circulação rodoviária imposta à A………… […] representou para a mesma um sacrifício especial, uma vez que não resulta provado que tal medida tenha atingido da mesma forma as demais empresas que ali exercem actividade” (negritos nossos) - só pode ser entendida, nessa parte destacada, no sentido de que os prejuízos que afectaram aquelas demais empresas não têm a mesma gravidade ou intensidade dos que foram causados à A.;

xxi) A não ser assim, então, o Acórdão Recorrido padeceria de contradição nos seus próprios termos;

xxii)É que a justificação aí expressamente dada (no mesmo penúltimo parágrafo de págs. 96 do Acórdão Recorrido) para diferenciar a “forma” como tal medida afectou as referidas empresas - “ou porque a [sua] actividade não exige a circulação de camiões com aquela tonelagem, ou porque se trata de actividades que nada têm a ver com a desenvolvida pela recorrida” - está em flagrante contradição com os próprios factos que o tribunal deu como provados;

xxiii)Como resulta claramente dos nºs 68, 69 e 70 da decisão da matéria de facto, aquilo que afectou as “outras empresas [existentes] no centro histórico de V. N. de Gaia e zonas adjacentes” (n.º 68) foi o facto de, utilizando também as ruas e artérias afectadas pela proibição para transportar as suas mercadorias (n.º 69), de e para as suas delegações, instalações e armazéns, localizados na zona da proibição, elas terem sido “assim [...] afectadas” (n.º 70) (negrito nosso) - indo o “assim” manifestamente reportado ao transporte de mercadorias;

xxiv)O que o Tribunal quis dizer, quando se referiu à “mesma forma”, só pode ser entendido portanto como uma referência à gravidade ou intensidade de prejuízos da mesma natureza, do mesmo tipo - que, quanto a isso, nada consta efectivamente da decisão da matéria de facto;

xxv) Sucede que tem sido jurisprudência uniforme do STA a de que a maior intensidade dos prejuízos causados por actos destes a uma pessoa, dentro de um grupo mais amplo de pessoas afectadas, não sustenta a qualificação dos prejuízos daquela como sendo especiais;

xxvi)Serve como Acórdão fundamento para esta arguição, de entre os vários que poderiam invocar-se, o Acórdão do STA de 30.04.2008, proferido no proc. nº 0913/07;

xxvii)No caso aí em apreço - respeitante aos efeitos da realização de obras municipais de desnivelamento de uma rua - julgaram os Venerandos Conselheiros que

“O encargo infligido é, assim, relativamente generalizado.

O que pode ser diferente é a medida do sacrifício que daí resultou para cada um, mas isso é coisa que já depende de factores exógenos à actividade do ente público causadora do dano, tendo a ver apenas com a diferente medida em que cada qual se acha exposto à situação criada. E que muitas vezes é função de factores perfeitamente aleatórios, como o tipo de negócio explorado (com ou sem clientela visitante), a precisa localização na rua, a existência ou não nas imediações de empresas ou estabelecimentos alternativos que absorvam temporariamente a clientela que optou por se afastar, etc.” (negritos nossos).

xxviii)A contradição, repercutindo-se directamente na apreciação da especialidade dos prejuízos causados por acto extracontratual de gestão pública, e portanto na magna questão da delimitação dos pressupostos da responsabilidade pelo ressarcimento desses prejuízos, constitui uma questão fundamental do direito administrativo da responsabilidade extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas públicas;

xxix)A tese do acórdão fundamento tem sido reiteradamente afirmada pelo Supremo Tribunal Administrativo (ver Acórdão de 05.11.2003, proferido no proc. n.° 01100/02, ou Acórdão de 21.06.2007, proferido no proc. n.º 0110/06);

xxx) De outro modo, quem, de um grupo mais ou menos extenso de pessoas afectadas por uma medida administrativa, tivesse, por factores estranhos à própria medida, prejuízos de maior montante seria indemnizado, por ter um prejuízo especial, enquanto aqueles desse grupo que só pudessem reclamar prejuízos de menor valia veriam o seu pedido de indemnização rejeitado, por se estar aí perante um prejuízo não especial;

xxxi)A doutrina constante do acórdão fundamento, que vem sendo reiterada pelo STA deve prevalecer sobre a doutrina oposta, de que se fez aplicação no acórdão recorrido.

4. Quanto à questão da alínea d) do § 2°

xxxii)Resulta do acórdão recorrido que a existência de um número indeterminado de empresas na área abrangida pela proibição/restrição regulamentar de circulação de quaisquer veículos de peso bruto superior a 3500 kg - área correspondente, além do mais, ao “centro histórico de Vila Nova de Gaia e zonas adjacentes” -, cujos transportes de mercadorias foram afectados pela restrição de circulação, “não se mostra suficiente para concluir que o prejuízo imposto à A., na prossecução do interesse geral, não constitui um prejuízo especial e anormal”;

xxxiii)Escrevendo-se uns §§ mais adiante (ainda na pág. 94 do Acórdão recorrido) que “tal medida proibitiva de circulação constitui uma medida de carácter individual e concreto, porque dirigida a um conjunto determinado de pessoas - a A. e todos quantos têm a sua empresa sita na área da intervenção da medida - pelo que a actuação do R., para salvaguarda de um interesse geral e em beneficio dele, teve como destinatários um grupo especifico no qual se inclui a A.”;

xxxiv)É evidente que onde aí se escreveu “todos quantos têm”, deveria ter-se escrito “todos quantos têm ou venham a ter” - até por causa do carácter regulamentar que aí se reconheceu, e bem, à medida contida no sinal de restrição de trânsito, que é, sem margem para dúvidas, uma proibição ou restrição de destinatário indeterminado e indeterminável;

xxxv)Em oposição ou contradição com a doutrina vertida no Acórdão recorrido de que aqui se fez eco na anterior Conclusão xxxii) está o Acórdão do STA de 02.12.2009, proferido no processo n.º 01088/08;

xxxvi)Os passos que dele se transcreveram nestas alegações mostram bem a contradição existente entre ambos os Acórdãos, melhor reflectida na comparação que, dos pontos relevantes de um e outro se faz, lado a lado, no nº 35 do presente documento;

xxxvii)Sucede que, como aí se vê, enquanto no Acórdão recorrido se consideraram os prejuízos do respectivo A., não obstante os factos acabados de mencionar, como sendo especiais e envolverem a responsabilidade do Município de Gaia, já no Acórdão fundamento recusou-se aos prejuízos sofridos pela respectiva A. essa qualificação;

xxxviii)São irrelevantes, para caracterizar os dois casos, as circunstâncias referidas nos n.°s 37 a 39° das alegações;

xxxix)Para fundamentar a prevalência da doutrina do Acórdão fundamento sobre a do Acórdão recorrido, citaram-se, no nº 42 das alegações, variada jurisprudência deste Alto Tribunal, transcrevendo-se aí, também, os passos com interesse para a decisão desta contradição;

xl) De resto, utilizando os conceitos adoptados pela jurisprudência para definir essa categoria de prejuízo especial, não pode considerar-se o prejuízo da A. como imposto “a pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição especifica” (cf. acórdão do STA de 21.01.2003, proc. n.° 990/02) ou como imposto a um “grupo determinado e restrito de pessoas” (cf. Acórdão fundamento na parte correspondente ao 7º § que dele acima se transcreveu).

xli) Nessa parte, o Acórdão recorrido - no qual se reconhece existirem, para além da A., “outras empresas”, de identidade e número indeterminados, que sofreram prejuízos da mesma natureza (mesmo se eventualmente de diferente monta) -, está afinal a alargar de tal maneira a categoria ou o conceito de prejuízos especiais que, ainda que o número das empresas abrangidas ascendesse a várias dezenas, se teria que considerar terem todas elas sido especialmente afectadas - com desastrosas consequências para os erários públicos, que o legislador não pode manifestamente ter sufragado.

Nestes termos, e nos demais que V. Exas. tiverem por necessários para sustentar as contradições apontadas - como, dada a dificuldade da matéria, se espera acontecer -, vem pedir-se que, admitido o presente recurso e dando-se como procedentes a doutrina dos Acórdãos fundamento invocados, se anule a sentença impugnada e se substitua a mesma por outra em que se reconheça:

a) Não se terem por alegados os prejuízos a que se refere o n.º 60 da decisão da matéria de facto, absolvendo-se a ora Recorrente nessa parte;

b) Que era à parte lesada, a A., que cabia fazer a prova de que o prejuízo era especial, cabendo-lhe demonstrar que a medida lesiva não tinha atingido da mesma forma as demais empresas que exercem a sua actividade nos locais de acesso restringido pelo acto lesivo, absolvendo-se assim o ora Recorrente dos prejuízos cuja responsabilidade se lhe assacou, por não se ter demonstrado a existência de um prejuízo especial;

c) que o facto de a A. estar eventualmente mais exposta ao acto lesivo do que as “demais empresas afectadas” não toma o seu prejuízo especial, devendo portanto absolver-se o ora Recorrente, por não se ter demonstrado a existência de um prejuízo dessa natureza;

d) que o facto de o acto lesivo não ter porventura lesado as demais empresas “da mesma forma” que a A. - ou seja, com igual gravidade ou intensidade - não toma o prejuízo dela especial, ficando assim por preencher esse requisito essencial à imputação de responsabilidade ao autor do referido acto lesivo.

A A……………., S.A contra alegou rematando o seu discurso do seguinte modo:

1. Os recursos para uniformização de jurisprudência têm sempre efeito meramente devolutivo, tal como expressamente determina o artigo 693.º do novo CPC (ou o art.º 768.° do antigo CPC), aplicável ex vi artigo 140.° do CPTA, e conforme jurisprudência assente do STA, expressa no seu Acórdão de 4 de Junho de 2013, tirado em Pleno no âmbito do processo 027/12.

A. ) QUANTO À QUESTÃO DA AL. A) DOS §§ 1.º E 2.º DAS ALEGAÇÕES DE RECURSO

2. O caso sub judice em nada se assemelha à situação subjacente ao Acórdão Fundamento n.° 1 utilizado pelo RECORRENTE.

3. Para além de a RECORRIDA ter alegado todos os factos componentes da causa de pedir relativa ao seu pedido indemnizatório, o RECORRENTE teve efectivamente a oportunidade de se pronunciar sobre os mesmos.

4. Com efeito, o RECORRENTE entendeu bem que os custos alegados pela RECORRIDA inerentes à denúncia do Contrato de Concessão de 1973, tal como alegados nos artigos 53.° e 145.° da Petição Inicial - que passaram aos quesitos 9.° e 24.° da Base Instrutória e, por fim, foram dados como provados, constando do n.º 60 da Matéria de Facto da Sentença do TAF do Porto - respeitavam ao diferencial entre o custo do transporte por ferrovia e rodovia, tendo considerado adequada a formulação da dissensão na matéria controvertida.

5. Ao alegar que não foram cumpridas “as exigências elementares dos princípios do dispositivo e do contraditório e das suas concretizações através do cumprimento dos ónus de alegações, quesitação e prova”, o RECORRENTE incorre num decisivo erro de apreciação e valoração jurídica, pois confunde incompreensivelmente “causa de pedir” com “prova dos danos” (ou “facto concreto que serve de fundamento à origem do dano” com “contabilização e prova do dano”).

6. Ditam as regras da aplicação do (bom) Direito que o facto gerador (origem e causa) do dano corresponde (i) à conduta do RECORRENTE, (ii) ao inevitável encerramento do Entreposto de V. N. Gaia e (iii) à correspondente denúncia do Contrato de Concessão de 1973 que daí resultará fatalmente.

7. Tudo isso foi alegado na Petição Inicial e densificado e provado no Doc. 25 (bem como ao longo da fase de discussão e julgamento e, depois, nas Contra-Alegações de Recurso apresentadas no Tribunal a quo e nas Contra-Alegações de Recurso de Revista apresentadas no STA).

8. É patente, portanto, que a Recorrida atendeu fielmente às exigências do princípio dispositivo, bem como foi respeitado o princípio do contraditório, no que diz respeito aos danos equivalentes ao diferencial entre o custo do transporte por ferrovia e por rodovia (resultantes da impossibilidade de tirar partido do Contrato de Concessão de 1973, na perspectiva dos chamados “custos associados à denúncia do contrato”).

B. ) QUANTO ÀS QUESTÕES DAS ALS. B), C) E D) DOS §§ 1.º E 2.º DAS ALEGAÇÕES DE RECURSO

9. As situações de facto tratadas no Acórdão Recorrido e no Acórdão Fundamento n.° 2 não são idênticas, pelo que não há “questão fundamental de direito” subjacente a ambos os casos:

a) No caso sub judice não houve qualquer dúvida sobre a caracterização dos danos causados à RECORRIDA pelo Regulamento;

b) A RECORRIDA - e comprovadamente apenas a RECORRIDA - ficou impedida, como consequência do mesmo, de expedir os seus produtos por via rodoviária;

c) Não se conhecem outras empresas que tenham sido sacrificadas em termos sequer próximos;

d) Não se conhecem outras empresas que tenham incorrido nos custos em que a A…………… incorreu e que o Tribunal a quo deu como provados;

e) Apesar de ter havido outros estabelecimentos possivelmente “afectados” pelo Regulamento, esta “afectação” consubstanciou-se, quando muito, em maior morosidade no acesso às instalações dessas empresas, por força da utilização de vias alternativas de acesso ou pela utilização de veículos com tonelagem inferior a 3500 kg; a “afectação” destas empresas não se traduziu, pois, em “impossibilidade absoluta de acesso” (para efeitos de exercício da actividade económica em causa em cada caso, naturalmente) aos respectivos estabelecimentos comerciais, o que permitiu que as mesmas ao contrário, única e exclusivamente, da A………….. - pudessem continuar a desenvolver a sua actividade sem necessidade de se deslocalizar - opção não oferecida à A……………, que se viu forçada a pôr termo à sua actividade em Vila Nova de Gaia.

10. A situação subjacente ao acórdão utilizado pelo RECORRENTE como fundamento para demonstrar a contrariedade entre a decisão tomada no Acórdão Recorrido e a suposta “jurisprudência uniforme do nosso Supremo Tribunal Administrativo” vertida no Acórdão Fundamento n.º 3 em nada se assemelha ao caso sub judice.

11. Com efeito, enquanto que na situação subjacente ao Acórdão Fundamento n.° 3 não tinha sido só a Autora, nem um grupo restrito de pessoas, a ser afectado pela actuação administrativa, no caso sub judice a reformulação da política de circulação de veículos no “centro histórico” de V.N. de Gaia foi sempre associada, pelo próprio MUNICÍPIO, ao encerramento do Entreposto da A…………

12. Aliás, o efeito prático do Regulamento do MUNICÍPIO - que impediu definitiva e absolutamente o acesso de veículos pesados ao Entreposto da A……………. - foi idêntico ao encravamento de um prédio, na medida em que, na prática, veio retirar ao Entreposto da RECORRIDA toda a utilidade.

13. A jurisprudência, tanto do STA quanto do TCA - Norte, entende que “é prejuízo especial e anormal para efeitos do artigo 9°/1 do Decreto-lei 48.051, de 21/11/1967, aquele que resultar de (...) encrave absoluto ou relativo do prédio confinante, se a falta de comunicação com a via pública (não necessariamente com aquela concreta via onde decorreram as obras) se apresentar como definitiva e não solucionável, ainda que com obras a cargo do proprietário” (cfr., por exemplo, o Acórdão do STA, de 25 de Maio de 2000 [Proc. n.° 41.420], e o Acórdão do TCA, de 18 de Outubro de 2007 [Proc. n.° 532/04.1BEVIS]).

14. Tal entendimento permanece inalterado mesmo no caso de danos causados por actos normativos, à partida dirigidos a uma colectividade, mas que podem também causar prejuízos especiais e anormais a um particular (é o que decorre, por exemplo, do Acórdão do STA, de 26/04/2006 (Proc. n.° 0120/06) - no seguimento da Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o tema, expressa no Acórdão n.º 329/2009, publicado no DR, II Série, de 20/7/99 e tirado em Plenário).

15. No caso sub judice não se trata apenas de prejuízos de maior montante suportados pela RECORRIDA relativamente aos (inexistentes) prejuízos suportados pelos demais integrantes da colectividade, mas de prejuízos que só ela suportou, precisamente porque só ela os poderia ter suportado - prejuízos especiais, portanto.

16. O caso sub judice e aquele subjacente ao Acórdão Fundamento n.º 4 constituem situações que pouco ou quase nada possuem em comum.

17. Em especial, no caso sub judice não está em causa uma alteração da circulação rodoviária que tivesse gerado prejuízos a uma generalidade de sujeitos ou até a um conjunto determinável de sujeitos, mas sim de uma medida camarária com um (e um apenas) visado e com um (e um apenas) lesado - a A……………

18. O prejuízo sofrido pela RECORRIDA é, pois, como resulta do exposto, “especial”.

19. E essa especialidade resulta cristalina do modo como o próprio RECORRENTE foi preparando o caminho para a inutilização substancial do Entreposto de Vila Nova de Gaia: o chamado “novo modelo de circulação rodoviária” foi um instrumento (para desalojar especialmente a A…………..) e não um fim em si mesmo; tanto que, depois de desactivado o Entreposto, nunca mais houve preocupação em dar execução, ainda que parcial, ao Regulamento.

20. Tem-se, portanto, por bom Direito o entendimento da natureza especial dos danos sofridos pela RECORRIDA. Razão pela qual não existe qualquer contradição entre o Acórdão Recorrido e os acórdãos utilizados pelo RECORRENTE como fundamento das questões por si suscitadas para o presente Recurso para Uniformização de Jurisprudência, pelo que deve o mesmo ser julgado improcedente.

Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas., Venerandos Conselheiros do STA, doutamente suprirão:

a) Deverá o Recurso para Uniformização de Jurisprudência para este Venerando Tribunal ser objecto de uma Decisão de “não admissão”, por se não verificarem os pressupostos dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 152.° do CPTA, no quadro da “apreciação liminar” referida no artigo 692.° do novo CPC, aplicável ex vi artigo 140º do CPTA; Ou, caso assim se não entenda,

b) Deverá o mencionado recurso improceder e ser integralmente mantido o Acórdão Recorrido, por não haver qualquer contradição “[e]ntre acórdão do TCA e acórdão anteriormente proferido pelo mesmo Tribunal ou pelo STA” ou “[e]ntre dois acórdãos do STA” que pudesse fundar a anulação do Acórdão Recorrido e a sua consequente substituição por uma nova decisão sobre a matéria, nos termos do nº 1 do artigo 152.° do CPTA) e, bem assim, por a decisão do Tribunal a quo ser conforme aos factos discutidos e provados nos autos e ao (bom) Direito.

c) Em todo caso, na hipótese de ser admitido, ao presente recurso deve ser atribuído efeito meramente devolutivo, tal como expressamente determina o artigo 693.° do novo CPC (ou o art.º 768.° do antigo CPC), aplicável ex vi artigo 140.° do CPTA, e conforme jurisprudência assente do STA, expressa no seu Ac. de 4/06/2013, tirado em Pleno no âmbito do processo 027/12.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Em 26.11.1973, foi celebrado o contrato nº 32/73 entre a B…………….., S.A.R.L., e a C……………….., S.A.R.L, para a construção e utilização de uma instalação para recepção, armazenamento e fornecimento de cimento a granel e ensacado, num terreno com 800 m2, sito na área da estação de Gaia, dando-se aqui por integralmente reproduzido o seu conteúdo para todos os efeitos legais.

2. O referido contrato renovou-se em 26 de Novembro de 1988, em 26 de Novembro de 1993 e em 26 de Novembro de 1998.

3. Em 18 de Agosto de 2000, o R. remeteu ao Presidente do Conselho de Administração da B……….. na qual referiu: “Há alguns meses fui contactado por V. Ex.ª no sentido de interceder junto dos concessionários das pedreiras da Madalena no sentido de os sensibilizar para a transferência dos silos da A…………… das Devezas, para aquela outra localização. Fizemos essa diligência mas, até agora, não temos notícia de que tal deslocalização já esteja a ser preparada. Nesse sentido vimos solicitar o empenho do Senhor Presidente na resolução desta situação, já que, a partir de Fevereiro de 2001, no contexto da nova política de circulação de veículos no Centro Histórico de Gaia, será interdito o trânsito a pesados no arruamento que conduz aos referidos silos”.

4. Em 22.08.2000, o R, na pessoa do seu Vice-Presidente, dirigiu uma carta ao Presidente do Conselho de Administração da A., referindo que a pretendida requalificação do centro histórico do Concelho não era compatível com o tráfego de veículos pesados, estando, assim, “em estudo um novo modelo de circulação rodoviária”, que poderia “vir a prejudicar o acesso de veículos pesados aos silos” da Autora na estação de Vila Nova de Gaia.

5. Em 27.09.2000, o R., na pessoa do seu Presidente, dirigiu uma carta ao Presidente do Conselho de Administração da A. dando-lhe a conhecer o teor da carta que, nessa data, endereçara ao Presidente do Conselho de Administração da B…………., na qual reafirmava a sua intenção de “interditar a circulação de veículos pesados no centro histórico de Gaia e, por isso, também, o acesso aos silos” da A. instalados naquela área, a partir de Fevereiro de 2001.

6. De entre a correspondência trocada entre a B……….. e o R. consta uma carta dirigida pela B…………. à Ré, em 03.10.2000, na qual a primeira referia que se encontrava a diligenciar, conjuntamente com a A. e a REFER, a transferência das instalações de descarga de cimento para as linhas que servem a pedreira da Madalena, alertando para o facto de o prazo concedido ser exíguo, atenta a necessidade de algumas construções e a montagem e desmontagem de equipamentos complexos, pelo que solicitava a prorrogação do prazo para a referida operação até ao final de Junho de 2001;

7. Em 12/10/2000, o R. remeteu à B………… uma carta em que comunica que manifesta compreensão pelo exposto na carta de 3/10/2000, mas solicita um esforço no sentido de poder apontar-se para Maio de 2001 a transferência dos silos da A………….. instalados na Estação dos Caminhos de Ferro das Devezas, uma vez que em tal data terá lugar o inicio formal das actividades da Porto 2001 – Capital Europeia da Cultura.

8. Dá-se aqui como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais o parecer da Direcção Comercial da A. que constitui o doc. nº 5 junto com a p.i.

9. Em 05.12.2000, o Presidente do Conselho de Administração da A. dirigiu uma carta ao R, na pessoa do seu Vice-Presidente, propondo uma reunião entre os técnicos da A. e os responsáveis do R.;

10. Em 22.02.01, na referida reunião, a A. frisou que a deslocalização dos silos para qualquer outro ponto alternativo causaria diversos tipos de prejuízos, de cujo ressarcimento não poderia abdicar.

11. Nessa reunião, o Vice-Presidente do R. manifestou compreensão relativamente à posição assumida pela A., referindo desconhecer o facto de o terreno em causa não pertencer a esta empresa, pelo que teria de entrar em contacto com a B………. e a Refer.

12. Em 18.04.2001, o Presidente da Ré remeteu ao Presidente do Conselho de Administração da A. cópia de uma carta nessa data enviada ao Presidente do Conselho de Administração da B………….; nessa carta, o Presidente do R. afirmava que uma reunião entretanto realizada com a A. lhe fizera crer que “pouco teria sido avançado para a resolução deste problema”, pelo que solicitava o empenho pessoal do Presidente do Conselho de Administração da B…………. pois seria impossível ao R. manter a situação para além de 31.08.2001.

13. Em 05.05.2001, o Presidente do Conselho de Administração da A. dirigiu uma carta ao Presidente do R. reafirmando a total disponibilidade daquela empresa para a solução do problema, sublinhando ainda que tal solução teria de incluir o ressarcimento à A. dos prejuízos advenientes da deslocalização do Entreposto de Gaia concluindo, finalmente, pela conveniência de o entendimento necessário à solução do problema abranger todas as partes envolvidas neste processo – a Ré, a B………. e a A.

14. Em 18.05.2001, o Presidente do R., dirigiu nova carta ao Presidente do Conselho de Administração da B…………, referindo que, não tendo obtido resposta à sua carta de 18.04.2001, reiterava o seu anterior pedido, atento o prazo limite fixado - 31.08.2001 - para a proibição de acesso de veículos pesados às instalações da Autora na estação ferroviária de Gaia.

15. Em 23.05.2001, o Presidente do Conselho de Administração da B…………. dirigiu uma carta ao Presidente do R. em resposta à carta deste último de 18.04.2001, referindo-lhe não ter sido possível avançar com qualquer solução e que a resolução do assunto teria de passar entre o R. e a A.;

16. Em 28.05.2001, o Presidente do R. dirigiu uma carta ao Presidente do Conselho de Administração da A., referindo que, em face da resposta da B…………, a partir de 31.08.2001 deixaria de ser possível o acesso de veículos pesados à via municipal que conduz ao local onde se encontram instalados os silos da A.;

17. Em 19.06.2001, o Presidente do Conselho de Administração da A. dirigiu uma carta ao Presidente do R., da qual deu conhecimento ao Presidente do Conselho de Administração da B…………., refutando que a B………… tivesse desenvolvido qualquer iniciativa com vista à resolução deste assunto, afirmando que fora, ao invés, a A. quem protagonizara tal iniciativa, reiterando a disponibilidade desta para acordar numa solução, “sem prejuízo dos legítimos interesses desta empresa”.

18. Em 26.06.01, o Presidente do R. dirigiu uma carta ao Presidente do Conselho de Administração da A., na qual demonstra surpresa relativamente ao alegado pela A. na carta de 19.06.2001, não obstante se considerar que a deslocalização dos silos é matéria que respeita, unicamente, à A., à B…………. e/ou à REFER, mantendo-se, assim, a data de 31.08.2001 para a interdição de circulação de veículos pesados na zona de acesso aos silos da A.

19. Em 12.07.2001, realizou-se, no Ministério do Equipamento Social, uma reunião, na qual estiveram presentes o Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado dos Transportes, o Vice -Presidente do R., dois representantes da Autora, um representante da B………… e outro da REFER.

20. Nesta reunião, foram apresentados os vários pontos de vista destas entidades.

21. Nessa reunião, a Autora manifestou os seguintes pontos de vista: a) Compreendia as razões pelas quais o Réu pretendia interditar o trânsito de veículos pesados na área em causa; b) Permanecia disponível para colaborar com o Réu na resolução deste problema, desde que verificados os seguintes pressupostos: i) Consenso das partes quanto ao entendimento de que à Autora é devido ressarcimento dos custos que tiver de suportar pela deslocalização do abastecimento por rodovia; ii) Intervenção do Réu como parte activa neste processo; iii) Concessão de um prazo não inferior a 15 meses, após acordo quanto à verba a ser atribuída à Autora, para a construção das necessárias infra-estruturas; e Disponibilidade para apreciar qualquer outra solução que as demais partes tenham em vista.

22. Na mesma reunião, o R. não manifestou qualquer abertura no que diz respeito ao ressarcimento da A., veiculando a ideia de se tratar de um problema que diria exclusivamente respeito às relações entre a A., a B……….. e/ou a REFER.

23. Já os representantes da B………….. e da Refer consideraram, nessa ocasião, que o problema apenas diria respeito às relações entre o R. e a A.

24. Em 27.07.2001, na sequência da reunião referida no ponto anterior, a A. dirigiu uma carta ao Presidente do R. refutando a ideia de que a deslocalização dos silos dissesse apenas respeito à A., à B…………. e à Refer.

25. De acordo com o entendimento expendido pela A., nessa carta, o assunto diz respeito, sobretudo, ao R. uma vez que a implementação de uma medida de interesse geral acarretaria, para a A., avultados prejuízos, cujo ressarcimento foi, mais uma vez, reclamado por esta.

26. Por outro lado, solicitou-se, ainda, o adiamento da decisão do R., tendo em conta que a deslocalização dos silos demoraria, no mínimo, 15 meses.

27. Em 03.08.2001, o Vice-Presidente do R. dirigiu uma carta ao Presidente do Conselho de Administração da A., na qual refere não vislumbrar qualquer fundamento legal para o pretendido envolvimento da Câmara no processo de deslocalização dos silos, insistindo em que este assunto diria unicamente respeito à A., à B……….. e à Refer, e finalizando com nova prorrogação do prazo de interdição de circulação dos veículos pesados para 31.12.2001.

28. Em 19.12.2001, a A. enviou uma carta ao Presidente da Câmara Municipal de VNG, informando o mesmo que o R. seria responsável perante a A. pela prática de facto lícito gerador de danos, que os prejuízos sofridos pela A. rondariam, do ponto de vista industrial, os 716.122.000$00 e do ponto de vista comercial os 175.000.000$00 e que atenta a entrada em vigor, (então) a breve trecho – em 31.12.2001 –, da proibição de circulação de veículos pesados no acesso aos silos do Entreposto de Gaia, seria conveniente a realização de uma reunião entre ambas as partes.

29. Em 2/08/2002, o Réu remeteu à B………….. a carta que se junta tendo-lhe transmitido que “… ao longo dos últimos anos e por diversas vezes esta Câmara tentou resolver a questão da localização dos silos utilizados pela A…………… junto à estação das Devezas em V. N. Gaia. Esses silos, para além de constituírem uma “ferida” urbana inaceitável na paisagem de um Centro Histórico parcialmente classificado como Património da Humanidade, suscita a circulação pelo centro da cidade de dezenas de camiões de grande tonelagem a qualquer hora do dia. Após um longo período de tolerância informamos V. Ex.ª que a partir de 31/12/2002 (data desta vez não prorrogável) será interdito o acesso de camiões nas vias de acesso aquele equipamento (…)”.

30. O R. remeteu cópia da referida carta à A. em 2 de Agosto de 2002.

31. Em 13.08.2002, o Administrador da A. enviou uma carta à B…………, com conhecimento do R., reiterando a posição já manifestada por diversas vezes e a abertura à análise conjunta da forma mais adequada de ir ao encontro dos interesses do R.;

32. Em 7/10/2002, o R. enviou à B………… carta na qual reitera que “… a partir de 31/12/2002, impreterivelmente e pelos motivos então expostos, passará a ser interdito o trânsito de camiões nas vias de acesso aos silos da A………….., junto à Estação das Devezas em Vila Nova de Gaia”.

33. Em 09.10.2002, o Presidente do R. remeteu ao Presidente do Conselho de Administração da A. cópia de uma carta enviada ao Presidente do Conselho de Administração da B…………, no intuito de recordar que o trânsito de camiões nas vias de acesso aos silos da A. passaria a ser interdito a partir do dia 31.12.2002.

34. Em 06.11.2002, o R. deu conhecimento à A. de carta dirigida à B…………., na qual reitera o termo inicial do prazo comunicado em 02.08.2002.

35. Em 12.11.2002, a A. dirigiu carta ao Presidente do R., com conhecimento da B……….., reafirmando a abertura demonstrada para que fosse encontrado um espaço de consenso que permitisse conciliar a intenção do R. com os legítimos direitos e interesses da A.;

36. Em 11.12.2002, o R. acusa a recepção da carta da A., no entanto, torna a avisar que a interdição do trânsito de camiões nas vias de acesso aos silos desta última iniciaria a sua vigência no dia 31 de Dezembro de 2002.

37. A B…………. enviou ao R., em 23 de Dezembro de 2002, carta na qual refere “…Apesar de todo o empenhamento da Empresa para encontrar alternativas à colocação dos silos da A………… não foi possível encontrar solução para uma situação a que a B………… é alheia. …”.

38. Em 27.12.2002, o R. fixou nova data para o início de vigência da interdição de circulação: o dia 06.01.2003.

39. No dia 14.01.2003, pelas 12 horas, o R. implantou, nos acessos do entreposto da A. em Gaia, placas proibitivas de circulação de camiões de peso superior a 3,5 toneladas, que não se dirigissem às caves de vinho do Porto.

40. O Regulamento de Circulação e Operações de Carga e Descarga de Mercadorias na Cidade de V. N. de Gaia foi aprovado por deliberação da Câmara Municipal em 07.11.2002 e deliberação da Assembleia Municipal de 28.11.2002, tendo sido publicado na II.ª Série do DR de 29.01.2003, e alterado por deliberação da Câmara Municipal de 06.02.2003 e deliberação da Assembleia Municipal de 20.02.2003, com publicação na II.ª Série do DR de 09.04.2003.

41. O artigo 2º do referido Regulamento estabelece: “O interior da zona delimitada entre a A1, IC2, Rotunda de Santo Ovídio e zonas envolventes à Avenida da República …, ficará sujeita às restrições previstas …” e no seu artigo 3.º que “1- É proibida a circulação, estacionamento e operações de cargas e descargas a veículos com peso bruto superior a 3 500KG nos períodos entre as 8 e as 10 horas e entre as 17 e as 19 horas”.

42. A interdição de veículos pesados nos acessos ao Entreposto de Gaia, resultante do que consta do item 39), determinou a necessidade de uma reorganização interna da A. ao nível da logística interna (distribuição e stockagem).

43. A política de abastecimento da zona Norte do País, dependia também da capacidade de oferta de produtos e de expedição do Entreposto de Gaia.

44. Devido às suas capacidades de recepção, ensilagem e expedição, o Entreposto de Gaia era utilizado para abastecer o mercado com cimentos correntes (Cimento Tipo I 32.5 R, até ao início do ano de 2002), proveniente do Entreposto de Souselas e Cimento Tipo I 52.5 R, proveniente do Entreposto de Alhandra e de Souselas e cimentos de encomenda específica (Cimento Tipo IV 32.5 R), originário do Entreposto de Alhandra.

45. O Entreposto de Gaia dispunha de 2 silos de 1.100 toneladas/cada, destinados à expedição de Cimento Tipo I 32.5 R, e de 2 silos de 200 toneladas/cada, destinados à expedição de Cimento Tipo I 52.5 R, totalizando uma capacidade anual de expedição de 300.000 toneladas.

46. A deslocalização dos silos para a pedreira da Madalena constituía uma opção que assentava num estudo ultrapassado, elaborado há dez anos, e seria uma opção condenada à partida, uma vez que nesse local já existiam projectos de natureza urbanística.

47. A A. teria custos decorrentes da concretização da reorganização interna.

48. Os custos decorrentes da necessidade de reorganização interna decompõem-se em investimentos previstos relativos a aumento da capacidade de expedição rodoviária no Centro de Produção de Souselas de forma a que os produtos provenientes desse Centro de Produção movimentados pelo Entreposto de Gaia continuem a ser assegurados, o que implica o dispêndio de € 1.391.883.

49. Face à necessidade de reorganização referida no item 42), a A. teve que proceder à adaptação temporária das instalações do Porto de Leixões, destinando-se à ensilagem de Cimento Tipo I 52.5 R, com origem em Alhandra e de outro produto de encomenda específica que esteja, eventualmente, a ser consumido nesta zona do país.

50. Em caso de desactivação do Entreposto de Gaia, a A. terá que suportar os custos de demolição de instalações e reposição do terreno nas condições em que ele se encontrava à data de celebração do contrato, obrigação decorrente da Cláusula 10.ª do contrato nº 32/73, os quais ascenderão a € 385.000.

51. E custos directos e indirectos associados aos novos investimentos a realizar em estudos, infra-estruturas e equipamentos de recepção, ensilagem/expedição para a deslocalização do entreposto de Gaia.

52. A partir de 14.01.2003, data em que o R. implantou, nos acessos do entreposto da A. em Gaia, placas proibitivas de circulação de camiões de peso superior a 3,5 toneladas, a A. ficou impedida de expedir os seus produtos por via rodoviária.

53. A partir de 15.01.2003, os clientes da A. do Entreposto de Gaia foram transferidos para o Centro de Produção de Souselas e de Alhandra.

54. Arcando com o acréscimo de custos nos serviços a debitar aos clientes, de modo a garantir-lhes um preço no destino que fosse igual ao do Entreposto de Gaia.

55. A proibição de circulação de veículos pesados na zona de acesso ao Entreposto de Vila Nova de Gaia implicou também a deslocalização da área comercial relativa ao abastecimento, que, por rodovia, é efectuado a partir daquele local.

56. Para assegurar a existência de um Entreposto na área do grande Porto e para colmatar a eliminação do Entreposto de Gaia, a A. procedeu ao estudo de várias opções, nomeadamente nas actuais instalações da Maia, Darque e Leixões, destinadas à ensilagem de cimento com origem em Alhandra e de outro produto de encomenda específica que esteja, eventualmente, a ser consumido nesta zona do país.

57. Isto já implicou um custo de 30.000 €.

58. Enquanto a localização definitiva não puder ser implantada, vai realizar-se a adaptação temporária das instalações existentes no porto de Leixões.

59. Esta obra implicará o dispêndio de 1.144.045 €.

60. Com o encerramento do entreposto de Gaia, prevêem-se para a A. custos que ascenderão a 20.100.000 € resultantes do diferencial entre o custo do transporte por ferrovia e por rodovia.

61. Com a deslocalização do entreposto de Gaia, a A. terá custos com a elaboração de estudos técnicos, construção de silos e mecanismos de recepção/ensilagem do cimento que corresponderão a uma despesa de € 3.362.000.

62. À A., a partir de 15/1/2003, é-lhe totalmente vedado continuar a proceder ao abastecimento aos clientes por rodovia, sendo certo que a totalidade do abastecimento aos clientes relativo ao Entreposto de Gaia era, até à data, efectuado por essa via.

63. O mercado actualmente abastecido por rodovia não poderá passar a ser abastecido por ferrovia.

64. Para se abastecer noutra localização os mesmos clientes de Gaia, tal implicará sempre a implantação de um entreposto, junto do caminho-de-ferro, mas sempre com acesso às principais vias rodoviárias que a serviam anteriormente.

65. A A. fica, pois, absolutamente impossibilitada de utilizar o seu entreposto para abastecer o mercado por rodovia.

66. O entreposto cimenteiro da A. em Gaia era uma instalação industrial a laborar normalmente, sendo que a impossibilidade de acesso de veículos pesados vem retirar-lhe praticamente toda a utilidade.

67. Só o cimento ensacado permite ser transportado em veículos de tonelagem igual ou inferior a 3.500 KG.

68. Na zona delimitada no item 41), inclusivamente no centro histórico de Vila Nova de Gaia e zonas adjacentes, existem outras empresas.

69. Que utilizam as ruas e artérias afectadas pela proibição a fim de, entre outros, transportarem as suas mercadorias.

70. Existem diversas empresas que têm a sua sede, delegações, instalações e armazéns em tais locais e que, assim, são afectadas pela restrição de circulação.

II. O DIREITO

A A…………….., S.A. propôs, no TAF do Porto, contra o Município de V.N de Gaia, a presente acção para efectivação de responsabilidade civil, fundada no art.º 9.º/1 do DL 48.051, de 21/11/1967, pedindo a condenação do R. no pagamento da quantia de 27.092.928 €, acrescida dos juros legais, a título de indemnização pelos danos que lhe causou na sequência da definição de um novo modelo de circulação rodoviária naquela cidade do qual resultou a proibição/restrição do trânsito de camiões com peso superior a 3,5 toneladas nas vias de acesso aos silos da Autora localizados nas imediações da estação das Devesas. O que a impediu de expedir os seus produtos por via rodoviária e implicou a deslocalização da área destinada ao abastecimento dos seus clientes que, por aquela via, era efectuado a partir do referido local.

Acção que foi julgada parcialmente procedente, o que determinou a condenação do Réu no pagamento da quantia de 22.635.928,00 euros, a título de indemnização pelos invocados danos patrimoniais provocados à Autora, acrescida de juros à taxa legal desde a data da citação até integral pagamento.

Inconformado, o Município de V. N. de Gaia interpôs recurso para o TCA Norte mas sem sucesso já que este lhe negou provimento.

É desta decisão que vem o presente recurso para uniformização de jurisprudência onde se alega que a mesma contradiz, sobre as questões fundamentais de direito nele identificadas, o que se decidiu em anteriores Acórdãos deste Supremo Tribunal.

Por essa razão, e porque a admissão de tais recursos depende da verificação dos requisitos estabelecidos no art.º 152.º do CPTA, a primeira questão a resolver é a de saber se tais pressupostos se verificam.

1. A admissão dos mencionados recursos depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos:

a) a existência de decisões contraditórias entre Acórdãos do STA ou deste e do TCA ou entre acórdãos do TCA, sendo certo que só se pode falar em decisões contraditórias quando lhes está subjacente o mesmo quadro normativo e realidades factuais iguais ou substancialmente semelhantes e, portanto, quando a divergência de julgamentos tiver resultado unicamente de divergente interpretação jurídica;

b) que essa contradição recaia sobre a mesma questão fundamental de direito;

c) que tenha havido o trânsito em julgado dos Acórdãos impugnado e fundamento;

d) e que não haja conformidade da orientação perfilhada no acórdão impugnado com jurisprudência anterior do STA (Vd. art.º 152.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPTA e, entre muitos outros, os Acórdãos do Pleno deste Supremo de 7/05/2008 (rec. 241/08) e de 25/11/2009 (rec. 645/09) e a inúmera jurisprudência neles citada.).

Sendo certo que a jurisprudência deste STA tem exigido como condição de admissão do recurso que a contradição de julgamentos se refira a decisões expressas e não a julgamentos implícitos (Vd. art.º 152.º/1 do CPTA e, entre muitos outros, Acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 16/09/2010 (proc. 262/10), de 18/10/2010 (proc. 355/10) e de 18/11/2011 (proc. 482/11).).

Nesta conformidade, cumpre apurar se, subjacente às decisões proferidas nos Acórdãos alegadamente em oposição, está o mesmo quadro normativo e uma realidade fáctica igual ou substancialmente idêntica e, por ser assim, se a alegada contradição de julgamentos se ficou apenas a dever a divergente interpretação de normas jurídicas. Pois que só se assim for é que o recurso poderá prosseguir para que se conheça do seu mérito.

O Recorrente alega existirem, de entre as várias que foram apreciadas, quatro questões fundamentais de direito em que o Acórdão recorrido perfilhou posição contrária à dos Acórdãos deste Supremo que identificou.

Vejamos, de per si, cada uma dessas alegadas oposições.

2. A primeira dessas contradições respeita à questão de saber se, numa sentença de condenação por responsabilidade civil extracontratual, pode ser tido em conta um dano apesar dos factos constitutivos do mesmo “não constarem de uma única alegação articulada do autor na p.i., mas de mera remissão que nela se faz para um documento que lhe vem anexo”. Questão em que, alegadamente, o Acórdão recorrido decidiu de forma contraditória com o Acórdão de 17/01/2013, rec. 01156/12 (Acórdão fundamento).

Vejamos se essa contradição ocorre.

3. A presente acção é uma acção de responsabilidade civil fundada no art.º 9.º/1 do DL 48051 onde a Autora alegou:

“Prevêem-se também os seguintes custos:

a) Custos resultantes da denúncia do contrato, tendo em vista o disposto na Cláusula 9.ª do contrato n.º 32/73 (cfr DOC. 1), os quais ascenderão a 20.100.000 euros, de acordo com a contabilização efectuada no DOC. 25.

b) Custos directos e indirectos associados aos novos investimentos a realizar ….

c) Custo de demolição das instalações e reposição do terreno ...”. (art.ºs 53.º e 145.º da p.i.)

O que deu origem à formulação dos quesitos 24.º, 25.º e 26.º, tendo o primeiro deles (o único que aqui nos interessa) a seguinte redacção:

“24° Prevêem-se também custos resultantes da denúncia do contrato, tendo em vista o disposto na Cláusula 9.ª do contrato n.º 32/73, os quais ascenderão a 20.100.000 euros?”

Quesito a que o Tribunal deu a seguinte resposta: “Provado com o esclarecimento de que, com o encerramento do entreposto de Gaia, prevêem-se para a A. custos que ascenderão a euros 20.100.000 resultantes do diferencial entre o custo do transporte por ferrovia e por rodovia”.

Facto que constitui o art. 60° do probatório e que foi decisivo na fixação do montante indemnizatório que o Município de Gaia foi condenado a pagar.

Aquele Município (ora Recorrente), nas conclusões do seu recurso para o TCA, reputou de errada aquela resposta por duas ordens de razões; por um lado porque o Tribunal se equivocou ao julgar provado que a Autora sofreu perdas no mencionado montante (26.ª a 29.ª), por outro, porque a sentença violou o princípio do dispositivo ao condená-lo “por factos e danos que a Recorrida não alegou nem peticionou, impondo-se também por esse motivo uma resposta negativa ao quesito” (30.ª). Ao que acrescia que o Tribunal não fundamentara os cálculos que realizou para fixar o montante indemnizatório em 20.100.000,00 euros o qual, de resto, não correspondia ao «estudo» constante do doc. n.º 25 (31.ª a 35.ª).

O quer dizer que o Recorrente atacou o julgamento proferido no TAF por duas vias distintas, ainda que complementares; por um lado, por ter formulado um quesito sem que tivessem sido alegados os factos que permitissem a sua elaboração; por outro, por o ter considerado provado quando a prova produzida não conduzia a essa conclusão.

Críticas que o Acórdão recorrido rejeitou.

Em primeiro lugar, por entender que a prova produzida permitia que se julgasse provado que a atitude do Réu tinha impedido que os veículos da Autora pudessem circular nas ruas que conduziam ao seu Entreposto e que tal lhe provocou os peticionados danos.

Depois, porque a factualidade articulada era suficiente e permitia a formulação do quesito n.º 24 e isto porque “resultou do alegado na petição inicial pela recorrida, por referência ao doc. n.º 25 que se intitula precisamente «Encerramento do Entreposto de Gaia – Valor actualizado dos custos diferenciais», pelo que, também não se pode acompanhar o recorrente quando alega que houve violação do princípio do dispositivo, pois, trata-se, sem margem para dúvidas de matéria alegada e provada pela A/ora recorrida.” O que o levou a concluir que “as alegações do recorrente, no que a este aspecto diz respeito, não possam pôr em causa o decidido na 1ª instância pois da prova produzida não foram demonstrados factos que a possam debelar.”

Não sendo este o local para se reapreciar o julgamento da matéria de facto e, consequentemente, a bondade da resposta dada ao quesito 24.º (art.º 152.º do CPTA) resta analisar se o Acórdão recorrido andou bem quando considerou que a articulação dos factos feita por referência a um documento é legal e suficiente ou se, como sustenta o Recorrente com suporte no Acórdão fundamento, essa forma de alegar ofende o princípio do dispositivo e impossibilita não só o correcto exercício do contraditório como o devido esclarecimento do Tribunal.

4. O Acórdão fundamento - numa acção onde se pedia a condenação do Instituto Português do Património Arquitectónico no pagamento de uma quantia devida em função da revisão dos preços estabelecidos no contrato de empreitada celebrado pelas partes - questionou a possibilidade da p.i. ser omissa no tocante à indicação dos factos demonstrativos dos danos invocados e dessa omissão ser suprida com a junção de documento donde se depreendessem tais danos tendo, a propósito, ponderado o seguinte: “Os artigos 11/18, que abordam a revisão de preços, limitam-se a transcrever partes do contrato de empreitada concluindo que são devidas a título de revisão de preços determinadas importâncias que especificou sem, todavia, indicar como chegou até elas.” Articulação que era insuficiente para fundamentar o pedido uma vez que a mesma se limitava a “adiantar conclusões sem indicar com clareza os factos que lhes estão subjacentes de modo a que a contraparte pudesse pronunciar-se sobre eles. É certo que a recorrente também afirma que juntou documentos donde podem extrair-se os factos que a sentença diz estarem em falta”, mas isso não chegava uma vez que as provas, designadamente as documentais, assumem uma natureza marcadamente instrumental em relação à matéria do litígio e, porque assim, não podiam substituir a alegação da factualidade que visavam demonstrar. “Se os documentos visam provar factos invocados pelas partes, perdem qualquer valor provatório se os factos probandos afinal nunca foram alegados. Na verdade, os documentos em caso algum podem visar suprir insuficiências alegatórias, tornando-se, ocorrendo essa omissão, inteiramente irrelevantes (acórdão STA de 29.9.05 no recurso 625/05)”.

Se assim é, isto é, se o Acórdão fundamento entendeu que a alegação genérica de um facto acompanhada do documento destinado a prová-lo não satisfazia o ónus alegatório visto, nos termos da lei, impender sobre o Autor o dever de descrever de forma rigorosa e individualizada os factos em que se concretizam os seus prejuízos, sem que essa obrigação alegatória possa ser substituída pela junção de documentos destinados a comprová-los, é forçoso concluir estarmos na presença de uma verdadeira contradição de julgamentos na medida em que o Acórdão sob censura considerou suficiente fundamentar o pedido formulado com a simples alegação de que “os custos resultantes da denúncia do contrato .… ascenderão a 20.100.000 euros de acordo com a contabilização efectuada no DOC. n.º 25” (art.º 53.º da p.i.) (Alegação que foi renovada, ipsis verbis, na al. a) do seu art. 145.°.), isto é, com a singela articulação de um único facto onde se afirmava que os danos sofridos iriam atingir o valor indicado no documento anexo sem se descreverem os factos evidenciadores desses danos e a forma como os mesmos foram contabilizados.

Contradição que não é afectada pelo facto das realidades normativas e factuais subjacentes aos Acórdãos em confronto serem diferentes uma vez que essa falta de sintonia factual e legislativa, que é real, não é decisiva para se afirmar a inexistência da requerida identidade material e normativa e, consequentemente, para se declarar a inexistência de oposição de julgados. Não foi a dissemelhança daquelas realidades a determinar os divergentes julgamentos, o que foi decisivo para a contradição daquelas decisões foi o seu diferente entendimento sobre a necessidade de articulação da factualidade necessária à procedência da acção. E isto por que o Acórdão recorrido admitiu que se pudesse desvalorizar a concretização dos factos constitutivos do direito reclamado desde que eles se pudessem depreender de um documento anexo, enquanto o Acórdão fundamento rejeitou esse entendimento com o argumento de que, desempenhando as provas documentais uma função meramente probatória, “os documentos em caso algum podem visar suprir insuficiências alegatórias, tornando-se, ocorrendo essa omissão, inteiramente irrelevantes.”

É, pois, seguro terem os Acórdãos aqui em causa decidido contraditoriamente a mesma questão fundamental de direito, questão essa que se coloca em qualquer acção judicial de responsabilidade civil, independentemente da mesma se fundar na violação contratual ou extracontratual, mormente no art.º 9.º do DL 48.051.

Tanto basta para que se conclua pela existência da oposição de julgados e pela necessidade dos autos prosseguirem para resolver a questão supra identificada.

5. O segundo ponto que o Recorrente identifica como havendo contradição de julgados respeita à questão de saber se “o ónus da prova da “especialidade” do dano, requisito de que, nos termos do art. 9°/1 do DL 48.051, dependia a responsabilidade civil extracontratual por actos ou factos lícitos (ou ilícitos) de gestão pública - …. - recaía sobre a putativa entidade lesante.”

Questão fundamental de direito por ser essencial saber a quem cabe fazer a prova da especialidade dos danos nas acções fundadas na responsabilidade civil por acto lícito e questão onde, alegadamente, o Acórdão recorrido decidiu de forma contraditória com o decidido no Acórdão de 28/09/2009, rec. 700/09 (Acórdão fundamento).

Sendo assim, e sendo que o Acórdão fundamento laborou com uma realidade factual e normativa diferente daquela com a que nos confrontamos – naquele estava em causa uma acção de responsabilidade civil se pedia a condenação do Município de Leiria por este não ter sinalizado devidamente uma estrada municipal e dessa falta ter provocado o acidente donde resultaram os peticionados danos – a primeira observação a fazer é a de que, também aqui, tem inteira aplicação o que se disse a propósito da irrelevância, em certas situações, da dissemelhança das realidades normativas e factuais subjacentes aos Acórdãos em confronto.

Deste modo, e porque o que aqui é decisivo é que tenha havido oposição de julgamentos no tocante à imputação do ónus probatório dos factos constitutivos do direito, não existe razão para, nesta parte, se rejeitar o recurso com fundamento nessa falta de sintonia.

Importa, pois, prosseguir para saber se, nesta questão, Acórdão recorrido e Acórdão fundamento decidiram contraditoriamente.

6. O êxito da presente acção dependia da Autora provar que o Réu, por actuação administrativa legal, lhe causou danos especiais e anormais no montante peticionado. Daí que tivesse alegado que a decisão de alteração das regras de circulação que aquele promoveu lhe causaram prejuízos que não só eram avultados como eram especiais e anormais uma vez que, apesar de atingirem uma pluralidade indefinida de empresas, a afectava de forma particular já que a impediam de transportar e distribuir o cimento armazenado no seu Entreposto e de tal a colocar em situação desigual com as restantes empresas e pessoas (vd. art.ºs 147 a 166 da p.i.).

Factualidade que o TAF julgou provada o que o levou a qualificar os danos causados à Autora como anormais e especiais.

Decisão que o Acórdão sufragou.

Ao fazê-lo desvalorizou o facto de existirem outras empresas a utilizar as ruas e artérias afectadas por aquela restrição/proibição de trânsito já que, por um lado, não se podia questionar a dimensão e a intensidade dos danos da Autora e, por outro, ficara por provar a que actividades se dedicavam as outras empresas e o tipo de produto que comercializavam, pelo que era impossível fazer-se um juízo comparativo entre os prejuízos da Autora e os prejuízos dessas empresas, designadamente no tocante aos seus montantes. Não era, porém, a ausência dessa prova a impedir que os danos da Autora pudessem ser qualificados de especiais.

O Recorrente sustenta que esse raciocínio revela que o Acórdão entendeu que a falta de prova dos mencionados factos redundava em prejuízo do Réu e não da Autora já que não hesitara em qualificar os prejuízos desta como especiais e anormais apesar dela não ter demonstrado que as restantes empresas não tinham sofrido danos da mesma natureza e dimensão. O Acórdão assumira, assim, um entendimento que importava da inversão do ónus da prova consagrado no art.º 342.º/1 do CC na medida em que dispensava a Autora de provar os factos constitutivos do seu direito.

O que contradizia o decidido no Acórdão fundamento (de 28/10/2009, rec 700/09) visto este, numa situação de non liquet, ter considerado que “não se estando perante uma situação em que exista uma presunção legal, é sobre o lesado que recai o ónus da prova dos factos constitutivos do direito a indemnização por responsabilidade civil extracontratual que se arroga (art.ºs 342.º, n.° 1, e 344.º, n.º 1, do Código Civil)”.

7. O Acórdão recorrido ponderou: “a proibição e posterior restrição de circulação rodoviária ao entreposto da recorrida lhe causou danos avultadíssimos, que integram a noção de anormalidade e especialidade. E, nem se diga que assim não é pelo facto de também haver sido dado como provado que na zona delimitada existem outras empresas que utilizam as ruas e artérias afectadas pela proibição, pois, ficou por provar quais as actividades a que se dedicam e que tipo de produto comercializam, de molde a poder fazer-se a necessária comparação [e, ensinam-nos as simples regras básicas da experiência, que pode ser comparado o que é idêntico e nunca o que é diferente, sob pena de se desvirtualizarem os resultados]”. Deste modo, a proibição/restrição imposta à A……………. “representou para a mesma um sacrifício especial uma vez que não resulta provado que tal medida tenha atingido da mesma forma as demais empresas que ali exercem actividade ( Sublinhado nosso.) [ou porque a actividade não exige a circulação de camiões com aquela tonelagem, ou porque se trata de actividades que nada têm a ver com a desenvolvida pela recorrida].” Dano que, também, era anormal visto inexistir “dano mais gravoso e anormal do que aquele que se traduz na impossibilidade de acesso às instalações onde se processa o transporte do produto que constitui o cerne da actividade económica de uma empresa, impedindo deste modo, o exercício desta mesma actividade”, sendo certo que tais danos “(desactivação e deslocalização das instalações), não se enquadram nunca nos sacrifícios normais ou comuns que resultem aceitáveis dentro de um quadro de risco próprio da vida em sociedade, neste caso, da vida económica, por excederem o limite do sacrifício.”

A leitura antecedente evidencia que o Acórdão não se pronunciou sobre a questão que o Recorrente identifica como sendo a questão fundamental de direito – a de saber a quem cabia provar que os danos causados eram especiais e anormais - visto se ter limitado a referir que os danos peticionados eram avultados e que não era o facto de se ter provado que na zona existiam outras empresas que utilizavam as ruas e artérias afectadas pela proibição que impedia que se questionasse a anormalidade e especialidade desses danos. Ou seja, ao invés do suposto pelo Recorrente, o Acórdão não afirmou que era ao Réu que cumpria provar que os prejuízos peticionados não eram especiais nem anormais já que ele não abordou, sequer implicitamente, a questão de saber a quem cabia o ónus de provar essa especialidade e anormalidade, limitando-se a constatar que ficara por provar se a decisão do Réu teve idênticas consequências noutras empresas. Dito de forma diferente, o Acórdão recorrido não abordou a questão de saber a quem competia a mencionada prova e, porque assim, e sintomaticamente, não fez qualquer referência ao que se dispõe no art.º 342.º do CC.

Mas ainda que pudesse admitir que o mesmo, pela forma como abordou e decidiu a questão, tinha implicitamente imputado ao Réu esse ónus nem mesmo assim o recurso podia prosseguir para que se conhecesse dessa questão uma vez que, como é jurisprudência pacífica deste Supremo, só se pode falar em oposição de julgados quando os Arestos alegadamente em contradição tiverem proferido decisão expressa e, portanto, tiverem discorrido juridicamente sobre ela, não sendo possível antever oposição quando apenas uma das decisões for expressa e a outra implícita (Vd., entre outros, Acórdãos do Pleno de 15/3/01 (rec. 46.515), de 15/11/01 (rec. 47.042), de 21/2/02 (rec. 45.589), de 3/10/02 (rec. 1335/02), de 18/02/2010 (rec. 508/08) e de 19/01/2012 (rec. 566/11).).

Razão pela qual, ainda que se admitisse ter havido pronúncia implícita, esta era imprestável para se poder afirmar a contradição de julgados e, portanto, para que o recurso pudesse prosseguir para se conhecer da identificada questão.

8. O Recorrente afirma, também, existir contradição de julgados no tocante à seguinte questão: ”Podem os prejuízos causados ao A. ser considerados especiais para efeitos de responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão pública, nos termos do art. 9°/1 do DL 48051, quando está dado como provado que “outras empresas”, de identidade e número indeterminados, sofreram danos da mesma natureza - no caso concreto, inerentes ao transporte de mercadorias de e para a “sua sede, delegações, instalações e armazéns” situados nos mesmos locais dos da A. - por tal medida não as ter atingido “da mesma forma” (ou seja com igual virulência ou intensidade)?

Apontando como Acórdão fundamento nesta contradição de julgamentos o Acórdão deste STA de 30/04/2008 (proc. 913/07).

E isto porque o Aresto sob censura tinha reputado de especiais os danos avultados causados à Autora pelas restrições de circulação imposta pelo Réu, apesar de não se ter provado que tal medida tivesse “atingido da mesma forma as demais empresas que ali exercem actividade”, enquanto o Acórdão fundamento entendeu que, sendo generalizados, não se podia qualificar os danos como especiais visto o decisivo nessa qualificação ser a “medida do sacrifício que daí resultou para cada um, mas isso é coisa que já depende de factores exógenos à actividade do ente público causadora do dano, tendo a ver apenas com a diferente medida em que cada qual se acha exposto à situação criada. E que muitas vezes é função de factores perfeitamente aleatórios, como o tipo de negócio explorado (com ou sem clientela visitante), a precisa localização na rua, a existência ou não nas imediações de empresas ou estabelecimentos alternativos que absorvam temporariamente a clientela que optou por se afastar, etc.

……. Assinale-se que não seria o facto de a Autora ser o único dos atingidos a reclamar essa indemnização em juízo …. que podia «especializar» o seu sacrifício, pois a circunstância de certo administrado tomar essa iniciativa, e outros não, não é susceptível, por si só, de o arrancar ao universo dos que estão sujeitos, em medida igual, às intervenções ablatórias lícitas dos poderes públicos. ”

A contradição verificar-se-ia, assim, no facto do Acórdão recorrido ter entendido que nada impedia que se qualificassem como especiais os danos da Autora apesar de se não ter provado que os danos que atingiram as demais empresas eram da mesma gravidade, enquanto o Acórdão fundamento considerou que o critério da especialidade dos danos não podia ser a medida do sacrifício uma vez que esta dependia de factores exógenos, muitas vezes aleatórios, e da forma como cada um dos prejudicados estivesse exposto à situação. Por ser assim os danos só poderiam ser considerados especiais se, por si só, fossem susceptíveis de distinguirem o lesado do “universo dos que estão sujeitos em medida igual, às intervenções ablatórias lícitas dos poderes públicos.”

Mas o Recorrente não tem razão quando afirma existir contradição nesses julgamentos e não a tem porque o Acórdão recorrido não fez a afirmação que lhe é atribuída e que fundamenta a alegada contradição.

Com efeito, o que o Acórdão recorrido disse foi, apenas e tão só, que, por um lado, as alterações às regras de circulação causaram graves danos à Autora e, por outro, que ficara por provar que tais alterações tivessem causado prejuízos iguais, ou semelhantes, às empresas que desenvolviam as suas actividades na zona mas que isso, apesar de impedir uma comparação entre os danos da Autora e das outras empresas, não impossibilitava que aqueles fossem considerados especiais. Deste modo, o mesmo não afirmou que os danos destas empresas não tinham a mesma gravidade ou intensidade dos danos da Autora e que era essa diferença que permitia que tais danos pudessem ser qualificados como especiais. E tal ficou bem claro no facto dele se ter recusado a fazer um exame comparativo relativo à medida do sacrifício entre os danos da Autora e os das outras empresas afectadas por entender ser impossível essa comparação visto, por um lado, não estar provado que as restrições de trânsito tivessem “atingido da mesma forma as demais empresas” e, por outro, as regras básicas da experiência ensinarem que só podia ser “comparado o que é idêntico e nunca o que é diferente, sob pena de se desvirtualizarem os resultados.”

Daí que não se possa afirmar que os Acórdãos em confronto tivessem feito pronúncias contraditórias sobre a mesma questão fundamental de direito.

O que basta para que o recurso não possa ser admitido com este fundamento.

9. Finalmente, o Recorrente sustenta que o Acórdão recorrido afrontou o decidido no Acórdão de 2/12/2009 (rec. 1088/08) na questão fundamental de direito que foi assim identificada: “Pode uma norma regulamentar … restritiva da circulação de veículos de peso bruto superior a 3.500 Kg, a determinadas horas, em certos locais, nos quais …. «existem outras empresas que têm a sua sede, delegações, instalações e armazéns em ruas e artérias afectadas pela proibição a fim de, entre outros, transportarem as suas mercadorias e que, assim, são afectadas pela restrição da circulação» …. pode essa restrição … causar a uma dessas empresas um prejuízo “especial” indemnizável ao abrigo do art.° 9° do DL 48.051, de 21.11.1967?”

E isto por que, o Acórdão recorrido, entendeu que o facto de existirem outras empresas afectadas pela restrição/proibição de circulação não impedia que se qualificassem os danos sofridos pela Autora de especiais enquanto o Acórdão fundamento considerou que a circunstância do prejuízo ser generalizado a todos os que se serviam da infra-estrutura em causa – uma ponte sobre o rio Cávado, em Esposende – afastava a possibilidade de tais danos poderem ser qualificados de especiais pela seguinte ordem de razões:

“Ora, como bem se pondera na sentença sob recurso, é normal e previsível que uma qualquer intervenção numa estrada nacional ou numa infra-estrutura viária, para mais por gravosas razões de segurança, como é o caso, cause transtornos, incomodidades e prejuízos a quem circula nessa estrada ou infra-estrutura, ou a quem nela reside ou a utiliza em termos de actividade comercial.

Mas isso representa o encargo normal da vida em sociedade, o sacrifício que os cidadãos são chamados a suportar como contrapartida da desejada utilização dos equipamentos públicos em boas condições.

Ponto é que esses constrangimentos não sejam objectivamente selectivos, isto é, dirigidos a um cidadão concreto ou a um grupo restrito de cidadãos, o que colocaria então um problema de desigualdade injustificada em suportarem, só eles, esse constrangimento. Haveria então, como se afirma no citado Ac. de 21.06.2007, uma “incidência desigual” sobre esses cidadãos na imposição de tais sacrifícios.

Mas não é isso que aqui sucede.

Não é só a recorrente que se viu privada da utilização da ponte para o desempenho da sua actividade comercial, e que com isso sofreu incómodos e prejuízos.

Quaisquer outras empresas, do mesmo ou de diverso ramo de actividade, que normalmente utilizassem a ponte em causa com veículos pesados tiveram de suportar sacrifícios e constrangimentos certamente causadores de prejuízos patrimoniais diversificados.

E a sentença chama compreensivelmente a atenção para os desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de recursos humanos e desperdício de horas de trabalho, o que ocasionou provavelmente prejuízos a muitas entidades não detentoras de veículos pesados mas que igualmente ficaram prejudicadas com a dita proibição.

Há, em suma, um universo diversificado de pessoas e entidades potencialmente afectadas pela decisão administrativa em causa, o que afasta qualquer tipo de incidência desigual e individualizadora na imposição dos constrangimentos e prejuízos ocasionados pelo acto lícito da Administração.

Ou seja, inexiste uma incidência selectiva dos encargos e sacrifícios gerados pelo acto lícito da entidade demandada, a ponto de poder afirmar-se que os prejuízos dele decorrentes são impostos a uma pessoa certa e determinada ou a um grupo determinado e restrito de pessoas, em função de uma específica posição relativa diferenciadora, e, por outro lado, que esses prejuízos ultrapassam os limites do que é inerente aos riscos normais da vida em sociedade.

Temos, assim, que não podem considerar-se os invocados prejuízos como especiais e anormais, “ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração” (citado Ac. STA de 21.03.2003), pelo que os mesmos devem considerar-se “comuns”, no sentido de que recaem genericamente sobre grupos não restritos ou individualizados de pessoas ou entidades, e “normais”, no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade.”

Ou seja, o Acórdão fundamento entendeu que a qualificação dos danos como especiais estava dependente da verificação de dois pressupostos essenciais; em primeiro lugar, que eles afectassem desigualmente as pessoas e entidades atingidas pelo acto legal e, depois, que essa afectação pudesse ser individualizada.

Ora, ao invés do sustentado pelo Recorrente, o Acórdão sob censura não decidiu diferentemente uma vez que ao afirmar que a limitação de circulação imposta à Autora representou para a mesma “um sacrifício especial uma vez que não resulta provado que tal medida tenha atingido da mesma forma as demais empresas que ali exercem actividade” coincidiu com o afirmado no Acórdão fundamento no tocante à necessidade de individualização das pessoas afectadas pelos danos causados como condição da qualificação destes como especiais e no tocante à desigualdade dessa afectação.

Deste modo, e sem necessidade de mais desenvolvidas considerações, julga-se não verificada esta alegada contradição de julgados.

Resta conhecer da questão fundamental de direito que determinou a admissão do presente recurso – qual seja a de saber se, numa acção de responsabilidade civil extracontratual, pode ser tomado em conta um dano apesar dos factos que o determinaram não estarem suficientemente articulados na p.i. e de, nesta, se ter apenas invocado a sua existência e se remeter para um documento comprovativo do mesmo.

10. Nos termos do art.º 467.º/1/d) do CPC, na redacção à data da propositura da acção, o Autor devia na p.i. “expor os factos e as razões de direito que servem de fundamento à acção” ( Redacção que não difere substancialmente da do art.º 552.º/1/d) do novo CPC onde se lê que na p.i. o Autor deve “expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à acção.”), o que coloca a questão de saber que factos são esses, como devem ser articulados e se os mesmos, pelo menos em certa medida, podem ser substituídos pelos documentos que a acompanham e se destinam a comprová-los.

J. A. dos Reis ao conhecer dessa questão ensinou que “o Autor não pode limitar-se a alegar só e secamente o facto jurídico de que emerge o seu direito: tem de indicar pormenorizadamente outros factos e circunstâncias complementares, dos quais possa resultar a demonstração de que aquele facto central existe e bem assim a compreensão do seu significado e alcance.” O que quer dizer que a enunciação dos factos constitutivos do direito passa pela sua descrição suficientemente pormenorizada por forma a não só possibilitar que Tribunal fique devidamente informado no tocante à causa de pedir como a permitir que o Réu possa exercer esclarecidamente o contraditório.

A petição inicial tem, assim, de conter os factos indispensáveis à individualização e concretização da pretensão que se quer ver deferida ou, recorrendo à terminologia do citado Mestre, os factos que são verdadeiramente relevantes. Mas, como ele refere, identificar esses factos “em cada caso concreto é muito difícil. É uma questão de justa medida, questão sempre delicada e embaraçosa. Omitir factos essenciais, factos indispensáveis para a procedência do pedido, é comprometer irremediavelmente o êxito da acção; sobrecarregar a petição com factos estranhos à causa ou inteiramente inúteis para o julgamento dela, é complicar a demanda, é torná-la densa e pesada, indispor o Tribunal e, o que é pior, abafar e sufocar factos verdadeiramente úteis numa amálgama indigesta e, porventura, inextrincável de factos irrelevantes.” – CPC Anotado, 3.ª ed., pg. 351 e 352.

Deste modo, a identificação dos factos verdadeiramente relevantes não pode ser feita em abstracto visto a mesma ter de ser ajustada ao caso concreto e à complexidade da causa de pedir sendo, por isso, de admitir que nos casos em que esta é simples e o documento comprovativo seja claro, esclarecedor e completo, se possa ser mais compreensivo no tocante à exigência de articulação da factualidade que o mesmo visa demonstrar.

Se assim é e se o que está em causa é uma acção de responsabilidade civil por acto lícito, isto é, uma acção que não está fundada na ilicitude dos factos constitutivos do direito e na culpabilidade do agente, a referida exigência alegatória não pode ser depreciada visto ser sempre difícil provar que um acto administrativo, apesar de ter cobertura legal, causou prejuízos anormais e especiais. Daí que, nestas situações, se exija que o Autor descreva com rigor e suficiente desenvolvimento todos os elementos factuais e todas as razões de direito que determinam a responsabilização do Réu pelo pagamento da pedida quantia ressarcitória.

Posto isto vejamos se, in casu, esse dever alegatório foi cumprido.

11. A Autora, como se viu, peticionou, entre o mais, a condenação do Réu no pagamento da quantia de 20.100.000 euros correspondente a «Custos resultantes da denúncia do contrato, tendo em vista o disposto na Cláusula 9.ª do contrato n.º 32/73 (cfr DOC. 1), os quais ascenderão a 20.100.000 euros, de acordo com a contabilização efectuada no DOC. 25.»

O que coloca a dificuldade de se saber a que custos a Autora se referia com essa alegação.

Numa primeira análise, poderia parecer que o pagamento da mencionada quantia estava relacionado com o eventual ressarcimento dos prejuízos que a Autora poderia ter de pagar à B………….. pela denúncia do contrato que com ela celebrou e não com os custos, directos ou indirectos, que a mudança das suas instalações e a alteração dos meios de transporte da sua mercadoria por certo acarretariam. E isto porque nos art.ºs 53.º e 145.º da petição inicial se identificaram os prejuízos que a Autora poderia ter de suportar com a mudança das suas instalações como sendo (1) os custos resultantes da denúncia do contrato de acordo com o disposto na sua cláusula 9.ª, (2) os custos directos e indirectos associados aos novos investimentos a realizar e (3) os custos de demolição das instalações e reposição do terreno (vd. art.º 53.º da p.i. e cláusula 9.ª do contrato (Esta cláusula tinha o seguinte teor:

“1- O presente contrato é válido por 15 anos prorrogáveis por períodos de 5 anos e pode ser denunciado apenas pela Concessionária ou suas associadas mediante carta registada concurso A/Recorrente, enviada pelos menos 30 dias antes do seu termo ou do termo do período de prorrogação.

2- Porém, com fundamento no não cumprimento pela Concessionária de qualquer das cláusulas do presente contrato, pode a Companhia rescindi-lo em qualquer altura, sem direito a indemnização nem a restituição de prestações vencidas.”)).

Custos que tendo sido especificamente individualizados naquele articulado não são, por isso, susceptíveis de confusão.

O que significa que a Autora distinguiu claramente os diversos tipos de custos que teria de suportar em resultado da prática do acto ora em causa separando, cuidadosamente, os que decorreriam da violação do mencionado contrato daqueles que resultariam dos investimentos que teria de fazer em novas instalações e na demolição das antigas instalações e na reposição do terreno. Se assim não fosse, isto é, se o peticionado na al.ª a) daquele articulado não estivesse relacionado com a violação contratual e com as consequências adversas que daí poderiam resultar, por certo que a Autora não teria invocado o disposto na cláusula 9.ª do contrato que celebrara com a B…………. como fundamento da peticionada verba de 20.1000.000 euros.

Todavia, essa interpretação não é segura, insegurança que decorre do facto da cláusula 9.ª do mencionado contrato não referir quaisquer custos que possam ser associados a uma eventual denúncia do contrato por parte da autora e, portanto, custos directamente decorrentes de violação contratual. Dito de outra forma, analisando-se o teor do documento 25 – que mais não é do que uma mera «estimativa dos prejuízo as actuais e futuros, decorrentes da transferência do local de abastecimento aos clientes daquele entreposto» - não é possível estabelecer qualquer ligação entre o que nele se escreve e a alegação de que o prejuízo de 20.1000.00 euros decorre dos custos alegadamente «resultantes da denúncia do contrato, tendo em vista o disposto na cláusula 9.ª do contrato n.º 32/72».

Ou seja, nem o documento 1 nem o doc. 25 indicados permitem de alguma maneira iluminar o que se terá querido invocar no pedido respectivo.

O que fica dito revela a dificuldade em interpretar correctamente o que consta daquela alegação e evidencia de forma muito nítida que essa dificuldade é filha directa do modo deficiente como o apontado dano foi alegado, deficiência que se torna bem mais surpreendente quando constatamos que a verba que lhe corresponde é, de longe, a mais relevante no conjunto da indemnização peticionada.

Apesar disso, o TAF do Porto não atentou nessa deficiência nem na sua capital relevância e, por isso, não hesitou em formular um quesito que reproduziu ipsis verbis o que fora alegado no art.º 53 da petição inicial – o quesito 24. - Como, sentindo dificuldade em interpretar o que, verdadeiramente, aí se pretendia alegar procurou esclarecer o seu sentido respondendo positivamente a esse quesito com o esclarecimento de que com “o encerramento do entreposto de Gaia, prevêem-se para a A. custos que ascenderão a euros 20.100.000 resultantes do diferencial entre o custo do transporte por ferrovia e por rodovia”.

Ou seja, o TAF, resolvendo a dificuldade que se lhe deparou na interpretação do que se alegou no art.º 53.º da petição inicial e veio a ser quesitado, foi para além do que havia sido alegado fixando que o peticionado prejuízo de 20.100.00 euros não decorria da violação da cláusula 9.ª do contrato mas da diferença de custos que a Autora suportaria com a mudança do transporte do cimento por ferrovia para rodovia.

E o Acórdão recorrido, não censurando o TAF, interpretou aquele articulado e a resposta dada ao correspondente quesito como sendo um pedido indemnizatório pelo facto da Autora ter ficado impossibilitada “de exercer a actividade no entreposto, ao abrigo do referido contrato [não por vontade da A…………… ou da B…………., mas sim decorrente do comportamento do recorrente], (o que) naturalmente que implica custos que têm de ser contabilizados” e que “o facto do contrato ainda não ter sido denunciado, não significa que os custos não existam, uma vez que esta denúncia por parte da A/recorrida é imputada ao comportamento do recorrente que determinou o encerramento do entreposto nos moldes em que vinha sendo explorado, aqui se contabilizando, portanto, os custos que, devido ao encerramento, a A. terá de suportar relativamente ao diferencial entre o custo de transporte por ferrovia e por rodovia.

Estamos, pois, perante um custo que apenas surge pelo facto da A./recorrida se ver impossibilitada de exercer a sua actividade ao abrigo daquele contrato de concessão.”

O que quer dizer que - quer resulte de incompreensão quer de uma errada interpretação do articulado - a confusão em que o Acórdão incorreu só pode ser o resultado da insuficiência alegatória conjugada pela remissão para o documento que se destinava a comprovar o que fora articulado.

Com efeito, e se bem virmos, foi no que se dizia nesse documento e não no que se articulara no art.º 53.º da p.i. que o Acórdão se louvou para fundamentar a sua decisão. Foi certamente por essa razão que o Acórdão não atentou que o citado documento mais não era do que uma estimativa feita pela A…………… destinada a antecipar os “prejuízos actuais e futuros decorrentes da transferência do local de abastecimento aos clientes daquele Entreposto”, os quais foram calculados em função dos “custos de transporte aumentarem bem como teve de suportar os custos com o diferencial de preço entre o Entreposto e a Fábrica de Souselas, de onde aqueles clientes passaram a ser abastecidos”. O que, aparentemente, nada tinha a ver com o que havia sido alegado na al.ª a) do art.º 53.º da petição inicial, isto é, com a violação do disposto na cláusula 9.ª do contrato. Custos que aquele documento, em sucinta e insuficiente explicação, estimou em 20.100.000 de euros.

O que quer dizer que, para fundamentar a sua decisão, o Acórdão se ateve no que se escreveu nesse documento sem verificar se o mesmo tinha correspondência com o facto que se destinava a comprovar e, confundido pelo seu teor, presumiu que o que fora articulado tinha um significado que, efectivamente, não podia ter ou que não era suposto ter.

O que, por si só, evidencia que não só havia necessidade de uma mais cuidada e desenvolvida articulação do peticionado dano de 20.100.000 euros como, atenta a forma como ele foi alegado, o mesmo não podia ser quesitado. Com efeito, uma breve e seca alusão aos “custos resultantes da denúncia do contrato, tendo em vista o disposto na Cláusula 9.ª do contrato n.º 32/73”, acompanhada de um documento de 3 páginas que funcionaria como complemento daquela alegação - documento esse que, de facto, não só nada esclarece como não parece ter qualquer relação com o constante daquela cláusula - constitui uma manifesta violação do dever alegatório imposto pelo art.º 467/1/d) do CPC.

Nesta conformidade, a Autora tinha a obrigação de dar uma explicação clara, desenvolvida e precisa dos prejuízos a que se referia na al.ª a) do art.º 53.º da petição inicial e donde é que os mesmos decorriam visto que só assim se cumpria o princípio do dispositivo, se permitia o indispensável esclarecimento do Tribunal e se possibilitava o correcto exercício do contraditório. Tanto mais quanto é certo que aquela verba constituía, de longe, a parcela mais relevante do pedido indemnizatório.

Não satisfazendo a petição inicial o exigido no art.º 467.º/1/d) do CPC a mesma é imprestável não só para se poder formular um quesito com a redacção do quesito 24.º e, muito menos, para se lhe dar a resposta que veio a ser consignada como o facto 60 do probatório e para conduzir à condenação do Réu no pagamento da pedida quantia de 20.100.000 euros.

É, assim, evidente ter ocorrido uma violação da lei de processo sindicável neste recurso. E para repor a lei processual violada tem de se eliminar a resposta em que se deu tal dano como provado.

Sendo assim, como é, ficou por provar que o acto da Câmara Municipal de Gaia fundamento desta acção tivesse provocado à Autora o peticionado prejuízo.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder parcial provimento do recurso e revogando, nesta parte, o Acórdão recorrido julgam a acção improcedente no tocante ao pedido da quantia de 20.100.000 euros.

Fixa-se a seguinte jurisprudência:

“São inatendíveis os factos alegados por remissão para um documento desconforme com o teor do articulado que é a sua base remissiva.”

Publique-se.

Custas por Recorrente e Recorrida, de acordo com o respectivo decaimento.

Lisboa, 26 de Fevereiro de 2015. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros Carvalho – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.