0965/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As novas exigências técnicas de que dependeria a abertura dos centros de inspecção técnica de veículos, introduzidas pelo DL n.º 26/2013, de 19/2, eram imediatamente aplicáveis aos procedimentos em curso, iniciados sob o regime constante da versão original da Lei n.º 11/2011, de 26/4.

II- Essa aplicação imediata da «lex nova» impossibilitava que tais procedimentos, ainda em curso, culminassem na aprovação de alguma candidatura e na outorga do respectivo contrato de gestão.

III- Sendo assim, o acto incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, que considerou tais procedimentos «anulados», não pode ser havido como revogatório de qualquer posição subjectiva vantajosa, obtida nesses procedimentos.

IV- Tal acto também não ofende quaisquer princípios jurídicos, sejam constitucionais ou legais.

V- Subsistindo a anulação do procedimento daquele género em que a autora interveio, improcede o pedido dela de que se condene o IMT a praticar o acto, alegadamente devido, que terminaria o mesmo procedimento.

VI- Se a autora claudicou na imputação de ilegalidades ao acto dito em III, soçobra o pedido indemnizatório que nelas se baseava.

VII- A circunstância do IMT não ter observado certos prazos procedimentais, de cariz meramente ordenador ou disciplinador, não envolve uma ilegalidade traduzível em omissão ilícita, geradora de responsabilidade civil.

VIII- Embora a previsão desses prazos tivesse secundariamente em vista a protecção dos interesses dos candidatos, a sua índole formal impede a autora funde, só na inobservância deles, uma pretensão indemnizatória dirigida ao IMT.

IX- Dado que essa inobservância não adveio de pura negligência ou capricho, não foi excessiva e é ainda explicável pela necessidade de prossecução do interesse público, dela não decorre um dever de indemnizar.

IX- Não é de conhecer do pedido suportado numa «causa petendi» subsidiária, cuja hipótese foi afastada nos autos por ter de se tomar em conta a causa de pedir principal.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A………………., Ld.ª, intentou a presente acção administrativa especial contra o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP (doravante, IMT), o Conselho de Ministros e treze contra-interessados, cuja identificação está na petição e aqui se reproduz, pedindo a condenação do IMT a praticar o acto administrativo devido – proceder à ordenação final das candidaturas apresentadas no âmbito de um procedimento para a abertura dum centro de inspecção automóvel e, seguidamente, celebrar consigo o respectivo contrato de gestão - e, ainda, a condenação das duas entidades demandadas a indemnizá-la, na medida em que o IMT causara danos à autora por não ter propulsionado o procedimento e o Conselho de Ministros prejudicara-a por ter praticado um acto administrativo, ou legislativo, de anulação do mesmo procedimento.

A autora imputou ao acto do Conselho de Ministros, incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/2, o vício de ilegal revogação; e atribuiu ao IMT as ilegalidades decorrentes da violação de normas impositivas de prazos procedimentais. Para além disso, entreviu em toda a actuação administrativa relacionada com o procedimento a ofensa dos princípios da boa fé, da legalidade, da confiança, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da decisão.

Somente vieram contestar o IMT e o Conselho de Ministros, que se defenderam por impugnação e, o último deles, também por excepção – assinalando que o acto por si praticado é «legislativo», que tal acto, dado o modo como a acção foi delineada, não pode ser suprimido da ordem jurídica e que a pretensão indemnizatória devia ter sido dirigida contra o Estado, representado pelo MºPº.

No despacho saneador, o relator julgou tais excepções improcedentes e ordenou que se notificassem as partes para alegações.

A autora alegou, tendo oferecido nessa peça as conclusões seguintes:

A. A presente acção judicial tem por objecto a condenação do IMT, I.P. na prática do acto administrativo que contenha a ordenação final das candidaturas apresentadas pela Autora no âmbito do procedimento para abertura de novo centro de inspecção técnica de veículos, iniciado ao abrigo da Lei n.° 11/2011, de 26 de Abril e na subsequente celebração do correspectivo contrato administrativo de gestão no distrito de Aveiro, concelho de Ovar.

B. A Autora peticiona ainda, cumulativamente, a condenação das Entidades Demandadas no pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função administrativa, ou, subsidiariamente, a condenação do Conselho de Ministros no pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função legislativa.

C. Em Julho de 2011, a Autora apresentou uma candidatura com vista à celebração de um contrato administrativo de gestão para abertura de novo centro de inspecção no distrito de Aveiro, concelho de Ovar, em conformidade com o disposto na Lei n.º 11/2011.

D. Os prazos procedimentais previstos no artigo 6.º da Lei n.º 11/2011 foram incumpridos pelo IMT, I.P.

E. O acto de ordenação provisória das candidaturas apresentadas foi praticado pelo Conselho Directivo do então IMT, I.P., apenas a 2 de Dezembro de 2011, isto é, decorridos mais de 4 meses sobre a data em que a Autora apresentou a sua candidatura.

F. A Autora ficou classificada em 1.º lugar.

G. Em Fevereiro de 2012, o IMT, I.P. divulgou no seu site uma comunicação, informando que, previsivelmente, a publicitação/notificação dos resultados com a ordenação final das candidaturas iria ocorrer durante o próprio mês de Fevereiro. Todavia, tal não veio a acontecer.

H. No final de Fevereiro de 2012, o IMT, I.P. divulgou no seu site uma nova comunicação, na qual se continuava a prever que iria ocorrer a publicitação/notificação dos resultados com a ordenação final das candidaturas, tendo, contudo, sido retirada a menção à data em que se previa que tal publicação/notificação iria suceder. Tal comunicação manteve-se no site do IMT, I.P. até ao dia 4 de Janeiro de 2013.

I. Tais comunicações inculcaram legítimas expectativas na Autora no sentido de que o IMT, I.P. iria, como era devido, praticar o acto com a ordenação final das candidaturas.

J. No final de Janeiro de 2013, a Autora apresentou um requerimento ao IMT, I.P., relativo à sua candidatura, através do qual perguntou, nomeadamente, se existia uma data previsível para a publicação dos resultados de ordenação final das candidaturas. Porém, a Autora não obteve qualquer resposta por parte do Instituto.

K. Finalmente, no dia 19 de Fevereiro de 2013, a Autora foi surpreendida com uma comunicação do IMT, IP a informar que, com a publicação do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de Fevereiro, haviam sido anulados todos os procedimentos iniciados após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011.

L. O artigo 4º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 26/2013 determina o seguinte: «(..) todos procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, são anulados com a entrada em vigor do presente diploma»

M. Conforme o presente Tribunal já asseverou, o predito artigo contém um acto administrativo plural.

N. A procedência do pedido de condenação à prática do acto legalmente devido formulado pela Autora implica, nos termos do artigo 66.º, n.º 2 do CPTA, a eliminação da ordem jurídica do acto materialmente administrativo contido no citado dispositivo legal.

O. O IMT, I.P. encontrava-se nos termos da Lei n.º 11/2011 e, em geral, do artigo 9.º do CPA, obrigado a decidir, rectius, a emitir o acto final.

P. A Lei n.° 11/2011 não prevê qualquer hipótese de anular o procedimento.

Q. A omissão do IMT, I.P. em praticar o acto devido no procedimento em causa, a respectiva recusa em praticar o mesmo e a prática, pelo Conselho de Ministros, do acto incluído no Decreto-Lei n.° 26/2013 traduzem a violação do disposto no artigo 266°, n.° 2 da Lei Fundamental.

R. Com efeito, para além de ter sido incumprida a lei, foram violados princípios da boa fé, na vertente da protecção da confiança, e da proporcionalidade.

S. No essencial, o regime aplicável - concretamente, os prazos procedimentais legalmente previstos, e, bem assim, a actuação do IMT, I.P. - em especial, consubstanciada nas comunicações sucessivas de onde resulta a convicção da iminência da publicação dos resultados com a ordenação final das candidaturas - revelaram-se idóneos à criação de uma confiança legítima da Autora, enquanto candidata no procedimento.

T. Acresce referir um aspecto fundamental: o acto que contém a lista de ordenação provisória das candidaturas é um acto constitutivo de interesses legalmente protegidos da Autora, tanto mais que, a discricionariedade do IMT, I.P., já estava, nessa fase, reduzida a zero.

U. O acto contido no Decreto-Lei n.º 26/2013 que determina uma anulação, sem mais, dos procedimentos em curso, consubstancia uma verdadeira revogação encapotada e à margem do artigo 140.º do CPA.

V. Para além disso, a conduta do IMT, I.P. e, em especial, o acto administrativo ínsito no artigo 4°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 26/2013 corporizam actuações públicas objectivamente desproporcionadas, por serem incompatíveis com qualquer dos subprincípios caracterizadores do princípio da proporcionalidade, a saber, da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido restrito.

W. Desde logo, quanto ao acto administrativo incluído no Decreto-Lei n.° 26/2013, este pode configurar uma medida apta, porém, não é seguramente adequada aos fins que a aprovação do decreto-lei em que se inclui visa prosseguir, designadamente, no que respeita às assimetrias detectadas nos critérios de localização, as quais se restringem às áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto.

X. Por outro lado, e a respeito do subprincípio da necessidade, importa constatar que haveria, certamente, outros meios alternativos, e, sublinhe-se, menos gravosos, que permitiriam atingir as finalidades pretendidas, sem ferir de modo tão intenso a posição jurídica da Autora, que, insista-se, é, com o acto em causa, absolutamente desconsiderada.

Y. Poderia, por exemplo, o Conselho de Ministros impor, legitimamente, à Autora o cumprimento de determinadas obrigações ou ónus para que pudesse permanecer na actividade em análise. Neste caso, não seria necessário anular os procedimentos em curso.

Z. Finalmente, no que tange ao subprincípio da proporcionalidade em sentido restrito, cumpre referir que os custos deste acto - importando a revogação de actos constitutivos de interesses legalmente protegidos da Autora - são manifestamente excessivos face aos benefícios que, nos termos do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 26/2013 em causa, se visam alcançar para o interesse público.

AA. O referido carácter excessivo dos custos do mencionado acto compreende-se pela respectiva lesividade relativamente à posição jurídico-procedimental da Autora que é, desta feita, totalmente desconsiderada, e, entenda-se, em prol da mera sanação de algumas assimetrias na localização territorial dos centros de inspecção que, repita-se, são pontuais e delimitadas.

BB. Em suma, as vantagens do acto do citado Decreto-Lei n.º 26/2013 que, em abstracto, decorreriam para o interesse público, não justificam, de todo em todo, o sacrifício dos interesses da Autora que, quando nada o fazia prever, se vê impedida de aceder à actividade de inspecção de veículos em análise.

CC. Neste contexto, note-se que a possibilidade de reformular as candidaturas prevista no n.º 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 26/2013 não acautela, minimamente, os direitos das entidades que lá submeteram as suas candidaturas, pois, na prática, estas entidades (e, por isso, a Autora) perdem a respectiva posição jurídico-procedimental.

DD. Por outras palavras, na realidade, tudo se passa como se o anterior procedimento não tivesse existido, simplesmente os anteriores candidatos podem reformular as suas candidaturas, rectius, podem apresentar novas candidaturas, sem para o efeito, terem de proceder ao pagamento da nova taxa de candidatura.

EE. Aqui chegados, constata-se, com meridiana clareza, que, para além de terem sido violados princípios jurídicos consagrados a nível constitucional, foram, igualmente, violadas diversas disposições do CPA que enunciam, outrossim, os princípios gerais aplicáveis à actividade administrativa, designadamente, o preceituado nos artigos 3º, 5º, 6º-A e 9º. De igual modo, é inequívoco que, in casu, não foi observado o dever prescrito no artigo 57.º do CPA.

FF. A par da condenação do IMT, IP. à prática do acto devido, as Entidades Demandadas devem ser condenadas no pagamento de uma indemnização à Autora nos termos do disposto no artigo 7.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.

GG. O facto voluntário radica na situação de inércia do IMT, I.P. e respectiva falta da prática do acto administrativo, tendo, por força da lei, o dever de os praticar, conforme acima descrito e na emanação, pelo Conselho de Ministros, de acto materialmente administrativo ínsito no artigo 4°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 26/2013.

HH. A ilicitude da omissão do IMT, I.P. subjaz na violação do dever de agir, a que está associado o dever de decidir e, no que respeita à actuação do Conselho de Ministros, a mesma consiste, conforme supra evidenciado, na violação dos princípios da boa fé, na vertente da protecção da confiança, e da proporcionalidade, sendo ainda de reiterar que a anulação do procedimento por via de DL é também patentemente ilegal por configurar uma revogação à margem do artigo 140.° do CPTA.

II. A culpa presume-se nos termos do preceituado no artigo 10.º da Lei n.° 67/2007, sendo que, atento o exposto, conclui-se, de modo inequívoco, que, quer o IMT, IP., quer o Conselho de Ministros, não só podiam, como deviam ter evitado as flagrantes violações dos princípios constitucionalmente consagrados.

JJ. Os danos prendem-se com a prolongada imobilização dos imóveis em causa, com avultados gastos incorridos na preparação das candidaturas e, ainda, com lucros cessantes, isto é, com as margens de lucro de que a Autora se viu privada por não ter podido desenvolver, no ciclo económico previsto, a actividade projectada para o terreno onde pretendia abrir o centro de inspecção automóvel e daí auferir os rendimentos advenientes da respectiva actividade.

KK. De resto, afigura-se evidente, em face do que ficou dito, que os prejuízos apontados resultam directamente dos aludidos “factos voluntários” do IMT, I.P. e do Conselho de Ministros.

LL. Admitindo, sem conceder e unicamente por mero dever de patrocínio, que ainda que esteja em causa um acto materialmente administrativo, estamos diante de um acto formalmente legislativo e que, por essa razão, não deve haver lugar à responsabilidade civil do Estado pelo exercício ilícito da função administrativa, então, nesse caso, sempre terá que se concluir que o Conselho de Ministros deverá, pelo menos, ser responsabilizado pelo exercício ilícito da função legislativa.

MM. Por último, importa salientar que a quantificação dos danos verificados na esfera jurídica da Autora e o cômputo da indemnização que lhe é legal e constitucionalmente devida não foi ainda, com base nos elementos disponíveis, possível, pelo que se requer, ao abrigo do artigo 95°, n.º 6 do CPTA que a liquidação do montante da indemnização devida tenha lugar em fase complementar.

NN. Em qualquer caso, cumpre assinalar que, atento o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 67/2007, a contabilização do montante indemnizatório deverá ser efectuada a partir de 28 de Outubro de 2011, altura em que, nos termos do n.° 6 do artigo 6.° da Lei n.° 11/2011, o IMT, I.P. deveria ter proferido uma decisão sobre a candidatura apresentada pela Autora ou, de acordo com as pronúncias deste Instituto, remetendo a prática do acto devido em causa para Fevereiro de 2012, a partir de 1 de Março de 2012.

Contra-alegou apenas o Conselho de Ministros, concluindo da seguinte forma:

1) No presente processo a autora considera ilegal o ato administrativo que estaria contido no n° 1 do art° 4° do Decreto-Lei n° 26/2013, de 19/2, que estabeleceu a anulação de todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspeção que estivessem em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei n° 11/2011, de 26 de abril;

2) Essa anulação resultou da circunstância de o referido Decreto-Lei n° 26/2013 ter estabelecido novas regras quanto à abertura de centros de inspeção;

3) A autora considera que a procedência do pedido determinaria, direta e imediatamente, a eliminação, na ordem jurídica, do n° 1 do art° 4° do Decreto-Lei n° 26/2013, de 19/2, por aplicação do disposto no n° 2 do art° 66° do CPTA;

4) O provimento dos pedidos condenatórios formulados pela autora tem como pressuposto a aplicabilidade de um regime jurídico entretanto revogado;

5) Razão pela qual os pedidos formulados, no que diz respeito à inviabilidade do n° 1 do art° 4° do Decreto-Lei n° 26/2013 e à atuação alegadamente devida, são inadequados para impor ao réu um específico comportamento, pelo que ele não pode deixar de ser absolvido da ação;

6) A autora considera que foram violados os princípios da boa fé e da proporcionalidade;

7) É sabido que a aplicabilidade do princípio da boa fé, na sua vertente da confiança, implica uma necessária ponderação entre a relevância do interesse público prosseguido por uma determinada medida e as expectativas fundadas e legítimas que tal medida possa pôr em causa.

8) Decorria do art° 6°, n.° 1, da Lei n° 11/2011, de 26/4, que o procedimento relativo à celebração de contratos administrativos de gestão para a abertura de novos centros de inspeção não é da iniciativa pública, sendo antes um procedimento provocado, iniciado a pedido do interessado;

9) Por isso, e desde logo, não faz sentido discutir se a entidade pública podia, ou não, voltar atrás na decisão de contratar, porque ela nunca emitiu tal decisão;

10) De onde decorre, além do mais, que ainda que a presente ação fosse considerada procedente, daí não decorreria a abertura do centro de inspeção, uma vez que o Tribunal não pode substituir-se à Administração na decisão de contratar;

11) Sendo, além do mais, certo que a decisão de contratar tem que ter em conta o regime jurídico substantivo em vigor e ele não se encontra preenchido, precisamente porque a autora provocou a abertura do procedimento com base num regime jurídico que já não está em vigor;

12) Por outro lado, a Administração Pública, antes da alteração do regime jurídico dos Centros de Inspeção, tinha a faculdade de não adjudicação, por razões de interesse público - ora, se tinha esse direito de não contratar, tem, também, o direito de anular os concursos em trâmite e promover novos concursos;

13) Acresce que os opositores a concurso dirigidos pela Administração Pública não têm qualquer direito subjetivo ou interesse legítimo à situação concursada, pelo que, nos procedimentos provocados, como são aqueles aqui em causa, porque não resultaram da iniciativa pública, é ainda mais evidente a inexistência de qualquer direito subjetivo ou interesse público à situação concursada;

14) Por outro lado, a compatibilidade entre o indiscutível direito de não adjudicação e o interesse legítimo - que não se nega - na conclusão do procedimento é assegurado através da devolução, aos participantes, dos encargos em que incorreram para a celebração e apresentação das suas propostas;

15) Resulta dos n°s 4, 5 e 6, do artº 4º do DL nº 26/2013, de 19/2, um regime de harmonização das posições em causa, cumprindo-se, assim, o princípio da proporcionalidade;

16) Razão pela qual, não existe a imputada ilegalidade;

17) O que implica, também, a inexistência de qualquer responsabilidade civil do Estado, seja por ato ilícito da função administrativa, seja por ato ilícito legislativo;

18) Por outro lado, não é aceitável a afirmação da autora de que, em razão do n° 1 do art° 4° do Decreto-Lei n° 26/2013, de 19/2, os seus terrenos deixaram de ter qualquer valor para efeitos de instalação de Centros de Inspecção Automóvel;

19) É que o destino dos terrenos decorre, apenas e só, dos planos de ordenamento do território;

20) Sendo certo que a autora não demonstra a ocorrência de quaisquer danos indemnizáveis e, por outro lado, o próprio Decreto-Lei n° 26/2013, de 19/2, salvaguardou a devolução das despesas em que a autora poderá ter incorrido com a participação nos anteriores procedimentos concursais.

Consideramos provados os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- Em 28/7/2011, a autora apresentou no IMT a sua candidatura para a instalação, em Ovar, de um centro de inspecção técnica de veículos.

2- Essa candidatura foi liminarmente aceite, tendo sido aberto pelo IMT o respectivo procedimento.

3- Ao qual se apresentaram, como candidatos, os demais contra-interessados.

4- Em 2/12/2011, o IMT fez publicar no seu «site» o projecto de ordenação final das candidaturas, onde a autora figurava em primeiro lugar.

5- A partir daí, o IMT não mais propulsionou o procedimento, apesar da autora o instar a terminá-lo e de, em Fevereiro de 2012, o IMT ter divulgado no «site» que tencionava praticar o acto final.

6- O procedimento em que a autora interviera foi considerado extinto pelo IMT porque o art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/2, estatuíra que todos os procedimentos daquele tipo ficavam «anulados» com a entrada em vigor do diploma.

Passemos ao direito.

Com a presente acção, a autora visa obter, a título principal, a condenação do IMT a: «primo», emitir a «ordenação final das candidaturas apresentadas» no procedimento por ela iniciado, tendente à instalação, em Ovar, dum centro de inspecção técnica de veículos a motor; «secundo», celebrar consigo, depois da sua candidatura ser aprovada, o respectivo contrato de gestão. Implicitamente, a autora quer que se reconheça a ilegalidade do acto administrativo incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/2, que eliminou todos os procedimentos do género ainda em curso, incluindo o sobredito («vide» o art. 66º, n.º 2, do CPTA). A título complementar, a autora pretende ainda que as duas entidades demandadas sejam condenadas a indemnizá-la pelos prejuízos que terá sofrido em virtude da actuação delas relativamente ao mesmo procedimento.

Conforme se disse no relatório deste acórdão e consta da factualidade provada, a autora candidatou-se à celebração de um contrato de gestão relativo a um centro de inspecção técnica de veículos automóveis, segundo o regime constante da versão inicial da Lei n.º 11/2011, de 26/4. O procedimento, que correu junto do IMT, avançou até à fase da ordenação provisória das candidaturas, onde a da autora figurava no primeiro lugar. Esse posicionamento conferia-lhe a expectativa de que a candidatura aprovada seria a sua e de que o IMT celebraria com ela o correspondente contrato de gestão. Contudo, o procedimento imobilizou-se nessa fase – ao arrepio dos prazos previstos nos ns.º 6 e 8 do art. 6º da referida Lei n.º 11/2011. Entretanto, foi publicado e entrou em vigor o DL n.º 26/2013, de 19/2, cujo art. 4º, n.º 1, dispôs que todos os procedimentos do género ainda em curso ficavam «anulados». Perante isto, são imediatamente claras duas coisas: que, a partir da emergência do DL n.º 26/2013, o IMT não podia retomar, «sponte sua», o procedimento em que a autora interviera; e que, por isso mesmo, a almejada condenação judicial do IMT a fazê-lo parece pressupor a prévia eliminação da pronúncia ínsita nesse art. 4º, n.º 1.

Portanto, a análise da problemática posta nos autos tem de começar pela legalidade da estatuição acolhida naquele art. 4º, n.º 1. É certo que a autora também censura o IMT pela paralisia a que votou o procedimento, a qual é cronologicamente anterior ao início de vigência do DL n.º 26/2013. Mas, sejam quais forem a natureza e os efeitos da denunciada omissão do IMT – questão que, por ora, fica em aberto – não há a mínima dúvida de que a procedência do pedido de condenação do IMT na prática do acto procedimental que a autora crê ser devido pressupõe que o procedimento, anulado pelo art. 4º, n.º 1, ressurja na ordem jurídica tal e qual fora antes, de modo a poder prosseguir com os contornos definidos na versão inicial da Lei n.º 11/2011.

O DL n.º 26/2013 introduziu alterações várias a essa Lei n.º 11/2011, em que avulta o estabelecimento de «novos requisitos técnicos» para os centros de inspecção, justificados pela necessidade de neles se inspecionarem também os «motociclos, triciclos e quadriciclos com cilindrada superior a 250 cm3», assim como os «reboques e semirreboques com peso superior a 750 Kg» (cfr. o preâmbulo do diploma, com reflexo directo na obrigatoriedade imposta na al. c), acrescentada ao n.º 2 do art. 4º da Lei n.º 11/2011). Perante essas novas exigências, o art. 4º do DL n.º 26/2013, de 19/2, cuja epígrafe é «disposição transitória», anulou todos os procedimentos do referido género ainda em curso (n.º 1) e substituiu-os por outros, tidos por imediatamente abertos (n.º 2), permitindo que neles fossem apresentadas novas candidaturas (n.º 3) e possibilitando que os candidatos nos procedimentos anulados reformulassem «as candidaturas apresentadas», por forma a adaptá-las aos critérios impostos no próprio diploma (n.º 4).

Como se disse no saneador, essa anulação dos procedimentos em curso, incidindo de forma autoritária sobre todos, configurou uma pronúncia plural que se refractava sobre cada um deles; de modo que o art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013 se apresenta como um autêntico acto administrativo, ainda que sob forma legislativa (cfr. o art. 52º, n.º 1, do CPTA) – já que visou produzir efeitos jurídicos, de cariz anulatório ou supressivo, em procedimentos individuais e concretos (art. 120º do CPA). E a questão seguinte, de magno relevo, é a de saber se tal acto foi, ou não, praticado «secundum legem».

Ao acometer esse acto, a autora foi clara e precisa num único ponto: quando o disse eivado de violação de lei por ele constituir uma ilegal revogação – sobretudo incidente sobre o acto procedimental que, ao ordená-la provisoriamente no primeiro lugar, teria reconhecido essa sua vantajosa posição subjectiva (cfr. o art. 140º, n.º 1, al. b), do CPA). Já os demais ataques que a autora esgrimiu na petição respeitam à violação de princípios, constitucionais ou legais, não sendo muitas vezes óbvio se a autora reportou a ofensa deles ao acto do Conselho de Ministros, de que agora curamos, ou à conduta omissiva do IMT. Ora, e antes de vermos se as diversas críticas da autora têm razão de ser, temos de interpretar o acto acolhido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013; pois, só sabendo o que ele exactamente disse, poderemos avaliar se ele se afastou do que, «ex vi legis», deveria dizer.

O DL n.º 26/2013, ao alterar a Lei n.º 11/2011, mudou o regime jurídico de acesso à actividade de inspecção técnica de veículos, tendo inclusivamente introduzido novos requisitos técnicos a que deveriam futuramente obedecer os centros de inspecção. Este novo regime legal (ou seja, esta «lex nova») era de aplicação imediata aos procedimentos ainda pendentes - como flui das regras da aplicação da lei administrativa no tempo (cfr., v.g., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pág. 139, e Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pág. 170), aliás detectáveis no art. 12º do Código Civil. É óbvio que as múltiplas candidaturas apresentadas nos procedimentos então em curso, iniciados sob a égide da «lex praeterita», não satisfaziam aqueles «novos requisitos técnicos», reclamados pelo DL n.º 26/2013. Daí que o IMT, mesmo na ausência da «disposição transitória» do art. 4º deste diploma, nunca pudesse aprovar quaisquer candidaturas nesses procedimentos após surgir a «lex nova», pois, se acaso o fizesse, estaria a ofender o regime jurídico já em vigor, que tais actos de aprovação tinham de respeitar (tendo em conta o princípio «tempus regit actum»); e, se não podia aprovar essas candidaturas, o IMT também não poderia celebrar os consequentes contratos de gestão.

Percebe-se agora por que motivo o acto em apreço disse que os procedimentos ficavam «anulados». Ficavam-no porque eles se tornaram imprestáveis para o fim em vista - o fim de contratar a instalação de centros de inspecção com as características impostas pela lei vigente ao tempo de contrato - dada a mudança de paradigma entretanto introduzida pelo legislador. Era impossível que os procedimentos em curso – os que foram tidos por «anulados» - ainda frutificassem, pois isso ofenderia fatalmente a «lex nova», já aplicável. Daí que o acto incluso naquele art. 4º, n.º 1, seja mais do que uma mera decisão de não contratar (cfr., a propósito, o art. 79º, n.º 1, al. d), do CCP); e antes traduza o reconhecimento da absoluta impossibilidade dessa contratação, sendo os procedimentos «anulados» por já não se adequarem às exigências que a lei viera estabelecer.

Em termos secos e chãos, tais procedimentos foram «anulados» porque tudo indicava que já não serviam para nada. Embora pudessem ainda servir como ponto de partida para os novos procedimentos, que os substituiriam «in situ»; daí a abertura destes «ope legis» (art. 4º, n.º 2, do DL n.º 26/2013, de 19/2), bem como o estabelecimento de regras de reformulação de candidaturas e de ampliação da concorrência (ns.º 3 e 4 do mesmo artigo). Encarado «a se», o acto incluso no art. 4º, n.º 1, aparentava-se a um «coup de grâce» infligido a procedimentos estéreis; visto em conjunto com os números seguintes, o referido acto insere-se já num plano reconstrutivo desses procedimentos, por forma a adequá-los às novas exigências legais.

Eis-nos, assim, perante uma situação singular: se o DL n.º 26/2013 não contivesse a «disposição transitória» do seu art. 4º, o procedimento em que a autora interveio haveria de avançar e de findar; porém, o interesse material por ela aí perseguido nunca obteria satisfação, esvaindo-se também qualquer posição vantajosa que a autora tivesse porventura atingido no mesmo procedimento. Tudo isto mostra bem que o verdadeiro obstáculo à pretensão material última da autora – a de celebrar o contrato de gestão – não está no acto contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, mas sim na mudança de regime trazida por este diploma, enquanto «lex nova». E assim se vê que o acto anulatório dos procedimentos é uma mera consequência desses novos parâmetros legislativos – em vez de ser, como a autora sugere, um antecedente lógico necessário da aplicação do novo regime.

Sendo esse o sentido do acto, é claro que ele não tem o cariz revogatório que a autora lhe assinala. Embora incidisse sobre o procedimento da autora e lhe pusesse imediatamente fim, o acto, ao fazê-lo, não a privou de quaisquer vantagens procedimentais já constituídas – pela razão singela de que, à luz da concomitante «lex nova», tais vantagens, a terem existido, estavam já irremediavelmente perdidas.

Por outro lado, e porque simplesmente secundou uma alteração legislativa, o mesmo acto está imune às críticas de que teria ofendido, «per se», os princípios jurídicos da boa fé e da confiança (os quais, aliás, a autora parece referir apenas, ou sobretudo, à conduta omissiva do IMT) ou o da proporcionalidade. Objectar-se-á, eventualmente, que todas as censuras deste género são transponíveis para os novos critérios de instalação dos centros de inspecção, que o legislador introduziu no DL n.º 26/2013, de 19/2, e para o modo como ele intentou renovar os procedimentos não concluídos. Mas, encarado o assunto por este prisma, logo se constata que a posição da autora não melhora – dado que o legislador é livre na imposição dos requisitos dos centros e na definição dos respectivos procedimentos pré-contratuais, nada sugerindo que ele, ao editar o DL n.º 26/2013, se haja excedido no exercício dessa sua liberdade. Até porque, ao tomar os procedimentos «anulados» como base de outros, adaptados às novas exigências legais, o legislador intentou salvar o que era salvável, não se divisando na opção assim tomada a ofensa de quaisquer normas ou princípios constitucionais. Assim, nenhuma desproporção se detecta na solução acolhida nos ns.º 2 e ss. do art. 4º do DL n.º 26/2013 e, «maxime», no n.º 3 desse artigo, a qual é explicável pela necessidade de, perante as novas regras de instalação dos centros, se proporcionar aos eventuais interessados o exercício do direito de concorrência. E, em geral, podemos afastar a tese de que constituiria motivo de desaplicação duma «lex nova» a confiança que alguém pusera na estabilidade da «lex praeterita». Por último, também não se vê – nem a autora explica porque deveria ver-se – que o mesmo acto anulatório haja ferido os vários «princípios gerais informadores da actividade administrativa» que a autora elencou no art. 203º da petição e que constam dos arts. 3º, 4º, 5º, 6º-A e 9º do CPA. Estando tal acto na linha de um novo desenho legislativo, é vã a ideia de que ele exercitou uma discricionariedade ofensiva dos limites internos postos por aquelas quatro primeiras normas; e, contendo ele uma decisão, é impossível que tivesse violado a última.

Concluímos, portanto, que o acto incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013 não pode ser eliminado da ordem jurídica, como a autora preconiza. A subsistência desse acto implica que o procedimento administrativo onde interveio a autora, e sobre o qual ele também recaiu, esteja efectivamente anulado. E, ante essa supressão do procedimento, tem necessariamente de improceder o pedido de condenação do IMT à prática do acto devido – por falta do substrato procedimental onde o acto se produziria e integraria.

Resta atentar nos pedidos indemnizatórios, fundados na actuação ilícita e culposa do Conselho de Ministros, por ter emitido o mencionado acto de anulação, e do IMT, pela inércia a que votou o procedimento. Porque nenhuma ilegalidade vislumbrámos no acto provindo do Conselho de Ministros, não se descortina, no seu comportamento, qualquer ilicitude – que é um requisito essencial da responsabilidade civil aqui invocada pela autora – justificativa da condenação dessa entidade no pagamento de uma indemnização. Note-se que a autora também pediu, a título subsidiário, a condenação do Conselho de Ministros a indemnizá-la pelos danos resultantes do «exercício ilícito da função legislativa». No entanto, o que aqui deveras se nos depara é, não um simples pedido subsidiário, mas uma «causa petendi» subsidiária – que só se tomaria em conta se o acto constante do art. 4º, n.º 1, não fosse havido como administrativo, sendo «antes um acto de natureza legislativa» (cfr. o art. 229º da petição). Ora, nós arredámos esta última hipótese; e, afastada assim essa causa de pedir subsidiariamente invocada, o pedido que lhe corresponde, por falta do seu antecedente exclusivo, não é de conhecer.

Quanto ao IMT, o problema assume já diferentes contornos. A autora considera que a passividade desse demandado, ofensiva dos prazos procedimentais a que ele estava sujeito, constituiu uma actuação ilícita que a prejudicou; pois, se o IMT tivesse dado ao procedimento a propulsão legalmente prevista, ela teria celebrado o contrato de gestão antes disso se tornar impossível devido à emergência do DL n.º 26/2013 – o que poderia ter evitado que a autora sofresse todos ou alguns dos danos que invoca (danos esses cuja realidade ainda não temos por adquirida).

As queixas da autora não são quiméricas, já que se ajustam ao desenvolvimento normal dos eventos. Mas, no plano da responsabilidade civil extracontratual, conexa com a própria actuação administrativa, a ilicitude das condutas danosas há-de normalmente provir de uma qualquer forma de ilegalidade invalidante. Ora, os prazos procedimentais desrespeitados pelo IMT eram meramente ordenadores ou disciplinadores, de modo que a sua ultrapassagem não significa a prática, por esse instituto público, de omissões fautoras de ilegalidade daquele género. E, não havendo esta, logo se tende a concluir que a inércia do IMT não consubstanciou qualquer ilicitude geradora de um dever de indemnizar.

Tal ilicitude renasceria se pudéssemos afirmar duas sucessivas coisas: por um lado, que as disposições legais determinativas desses prazos se destinavam a proteger os interesses dos candidatos à contratação, em que se incluía a autora; por outro lado, que isso se incluía na 2.ª hipótese do art. 483º, n.º 1, do Código Civil.

Quanto ao primeiro ponto, cremos que a previsão desses prazos, que já qualificámos como ordenadores, visou a prossecução de um interesse público - o de que os procedimentos do indicado tipo não retardassem a abertura dos centros de inspecção e a sua frequência pelas populações. Mas concedemos que tais prazos também terão sido consagrados para protecção, mesmo que só secundária, dos interesses dos candidatos nos procedimentos, isto é, de quem estivesse na situação da autora.

Quanto ao segundo ponto, é de notar que o cariz puramente formal das normas sobre prazos ordenadores, incumpridos pelo IMT, exclui que, à mera inobservância desses prazos, imediata e necessariamente se siga um dever indemnizatório. É que os «interesses alheios» a que se refere o art. 483º, n.º 1, do Código Civil, são de natureza material, não se mostrando criterioso nem razoável fundar a responsabilidade civil dos entes públicos em qualquer atraso na propulsão de um procedimento.

Só assim não será quando o incumprimento de prazos dessa espécie atingir proporções sérias, anormais e injustificadas, daí derivando prejuízos para algum beneficiário do prazo. E parece ser esta a posição da autora. Mas a inércia a que o IMT votou o procedimento a partir de 2/12/2011 não está destituída de razão de ser. Com efeito, percebe-se que a Administração, face à necessidade de se transpor para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2010/48/EU, da Comissão, de 5/7/2010, tivesse em preparação - aparentemente, no 1.º semestre de 2012 - o novo regime jurídico a que se submeteria a inspecção técnica de veículos, regime que afinal começou a implantar-se em Julho desse ano, com a edição do DL n.º 144/2012, de 11/7, e a Portaria n.º 221/2012, de 20/7, e que veio alargar o universo dos veículos sujeitos a inspecção e o âmbito dos requisitos técnicos que, para tanto, os centros haveriam de possuir. Assim, a paralisia do procedimento administrativo agora em causa - e, porventura, de outros similares - prendeu-se com a tentativa de harmonizar, e «ab origine», os centros que abririam com as exigências técnicas que a Directiva antecipava e que a legislação nacional, em prossecução do interesse público, consagraria a breve trecho.

Nesta conformidade, o atraso em que o IMT incorreu não foi fruto de mera negligência ou capricho, e antes apresenta uma justificação que ainda se ancora na satisfação do interesse público. Ademais, tal atraso só verdadeiramente se apresenta como tal até Julho de 2012 - ocasião em que a emergência dos referidos diplomas já começava a pôr em causa a conclusão dos procedimentos pendentes. E esse atraso de cerca de sete meses é também desvalorizável, mesmo que só numa restrita parte, pelo pormenor do procedimento ser da iniciativa da autora, o que significa que ele se iniciou e correu sem que o IMT houvesse enunciado, num qualquer momento, uma vontade expressa de contratar.

Deste modo, não vemos que o incumprimento de prazos procedimentais por parte do IMT, aliás num «quantum» inferior ao denunciado, careça de justificação à luz dos interesses públicos prosseguidos por tal instituto. Donde se segue que tal atraso, não sendo excessivo nem irrazoável, não é fautor de um dever de indemnizar.

Assim, a autora não pode invocar a ofensa das normas relativas aos prazos, aliás de cariz puramente formal, para fundamentar o pedido indemnizatório que dirige ao IMT. Como, igualmente, não pode fundá-lo - nem, em boa verdade, o fez - numa ilicitude derivada da violação directa de um qualquer direito subjectivo seu.

Portanto, não é possível divisar, no incumprimento de prazos por parte do IMT, uma conduta omissiva predicável como ilícita e, por via disso mesmo, justificadora, em termos de responsabilidade civil, da procedência do pedido indemnizatório formulado, Donde se conclui que a presente acção soçobra «in toto».

Nestes termos acordam em julgar totalmente improcedente esta acção administrativa especial e em absolver do pedido os demandados.

Custas pela autora.

Lisboa, 20 de Março de 2014. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) - António Políbio Ferreira Henriques - Vítor Manuel Gonçalves Gomes.