342/05 - Tribunal Constitucional

Processo nº 1992-INC Plenário ACTA Aos vinte e sete dias do mês de Junho de dois mil e cinco, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Artur Joaquim de Faria Maurício e os Ex.mos Conselheiros Benjamim Silva Rodrigues, Rui Manuel Gens de Moura Ramos, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, José Manuel de Sepúlveda Bravo Serra, Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza, Maria Helena Barros de Brito, Paulo Cardoso Correia da Mota Pinto, Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes, Maria Fernanda dos Santos Martins Palma Pereira, Mário José de Araújo Torres e Vítor Manuel Gonçalves Gomes, foram trazidos à conferência os presentes autos, para apreciação. Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte: ACÓRDÃO N.º 342/05 1. Em 10 de Setembro de 2004, A., vereador da Câmara Municipal da Nazaré, veio apresentar ao Tribunal Constitucional a declaração de inexistência de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, "nos termos do artigo 10º da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (...)". 2. Depois de recebida a declaração, o processo foi concluso ao Ministério Público. O Ministério Público entendeu que o declarante se encontra em situação de incompatibilidade na medida em que acumula o exercício do cargo de vereador em regime de meio tempo com o de administrador dos serviços de acção social do Instituto Politécnico …. Tal entendimento é fundamentado pelo Ministério Público na circunstância de este último cargo ser equiparado a subdirector-geral, só podendo ser exercido em regime de exclusividade (conforme prescreve o artigo 1.º da Lei n.º 12/96, de 18 de Abril, e o artigo 16.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, que lhe sucedeu), e na circunstância de o n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 64/93 determinar que a possibilidade de acumulação de funções autárquicas com outras actividades não preclude os regimes de incompatibilidades previstos noutras leis. Por considerar que se verifica o incumprimento da Lei n.º 64/93, o Ministério Público promoveu, conforme o disposto no n.º 2 do artigo 112.º da Lei do Tribunal Constitucional, que se ordenasse a notificação do declarante para responder, querendo, à promoção e prestar os esclarecimentos que tivesse por pertinentes. 3. O declarante apresentou resposta, na qual esclareceu que quando assumiu as funções de vereador em regime de meio tempo, em Março de 2003, era sua “firme convicção” não existir qualquer incompatibilidade com o cargo, que já vinha exercendo, de administrador dos serviços de acção social do Instituto Politécnico …. Tal entendimento teria apoio, segundo o declarante, no n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 64/93, que permite aos vereadores de câmaras municipais exercerem “outras actividades”. 4. Seguidamente, e de acordo com a peça de fls. 65 e segs., que se dá aqui por integralmente reproduzida, o Ministério Público, considerando que se verifica uma situação de incompatibilidade, promoveu que o requerido fosse notificado nos termos previstos no n.º 3 do artigo 112.º da LTC para pôr termo a tal situação. Cumpre decidir. 5. Nos termos previstos no artigo 11.º-A da LTC, cumpre ao Tribunal receber as declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e tomar as decisões sobre essa matéria que se encontrem previstas na lei. A norma citada remete, assim, para a Lei n.º 64/93, que contém o regime jurídico das incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos. Nos termos previstos no n.º 2 do artigo 10.º desta Lei, “compete ao Tribunal Constitucional proceder à análise, fiscalização e sancionamento das declarações dos titulares de cargos políticos”. A questão que, antes do mais, se coloca é a de saber se o Tribunal Constitucional é materialmente competente para decretar a providência requerida pelo Ministério Público, tendo em conta que o requerido é vereador da Câmara Municipal da Nazaré, cargo que exerce em regime de tempo parcial, e é também administrador dos serviços de acção social do Instituto Politécnico …, cargo equiparado a subdirector-geral pelo n.º 3 do artigo 9.º do regulamento orgânico desses serviços, aprovado pelo Despacho n.º 3567/99 (in DR, II Série, de 20 de Fevereiro de 1999). Na sua versão original, a Lei n.º 64/93 estabeleceu o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos de titulares de cargos políticos e altos cargos públicos. Nos artigos 2.º e 3.º definiu o âmbito subjectivo de aplicação do diploma, incluindo nos cargos políticos o presidente e o vereador a tempo inteiro da câmara municipal [alínea h) do artigo 2.º] e nos altos cargos públicos o subdirector-geral ou o titular de cargo cujo estatuto seja àquele equiparado em razão da natureza das funções [alínea c) do artigo 3.º]. Relativamente aos titulares de cargos políticos, o regime-regra é o da exclusividade (n.º 1 do artigo 4.º); quanto aos titulares de altos cargos públicos, o regime-regra é o da incompatibilidade com quaisquer outras funções remuneradas (n.º 1 do artigo 7.º). No que concerne aos presidentes e vereadores de câmaras municipais, o artigo 6.º estabelece um regime especial que se caracteriza por permitir o “exercício de outras actividades”, regime este que abrange também os vereadores a tempo parcial, implicitamente excluídos da categoria de titulares de cargos políticos, para efeitos da lei; nestes casos, presidentes e vereadores devem comunicar ao Tribunal Constitucional e às assembleias municipais o exercício das referidas actividades, “quando de exercício continuado”. Os artigos 10.º e 11.º estabelecem normas de competência quanto à fiscalização das declarações dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos. Nos termos destes preceitos é cometida ao Tribunal Constitucional (artigo 10.º) a fiscalização das declarações dos titulares dos cargos políticos e à Procuradoria-Geral da República (artigo 11.º) a fiscalização das declarações dos titulares dos altos cargos públicos, devendo esses titulares, para o efeito, depositar no respectivo órgão fiscalizador uma declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos. Deste regime resulta que os vereadores a tempo parcial não estão obrigados a depositar a citada declaração no Tribunal Constitucional; mas, por força do citado artigo 6.º, devem comunicar a este Tribunal a sua situação, se e quando exercerem outras actividades de carácter continuado. Relevante é ainda o que se dispõe no n.º 2 do mesmo artigo 6.º; depois de no n.º 1 permitir que presidentes e vereadores (a tempo inteiro ou parcial) das câmaras municipais exerçam outras actividades, estatui que tal “não revoga os regimes de incompatibilidades previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais”. E daí que a referida possibilidade de um vereador a tempo parcial exercer outras actividades não invalide a subsistência de quaisquer regras de incompatibilidades directamente reportadas ao exercício daquelas actividades. Concretizando: se o vereador a tempo parcial exercer uma actividade com carácter continuado que, por força do regime de incompatibilidades próprio dessa actividade, deva ser desempenhada em exclusividade, não é a circunstância de aquele autarca, de acordo com a lei que regula as incompatibilidades do cargo político, ser livre de exercer outra actividade de carácter continuado que obsta a uma situação de incompatibilidade. De assinalar que todo este artigo, depois de profundamente alterado pela Lei n.º 28/95, de 18 de Agosto, vem a ser repristinado pelo n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 12/98, de 24 de Fevereiro, mantendo-se hoje em vigor. Já, entretanto, a Lei n.º 12/96, de 18 de Março, que estabelecera um novo regime de incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos – categoria em que se incluíam os subdirectores-gerais ou equiparados -, mantivera a regra da exclusividade. O artigo 3.º deste diploma fazia aplicar aos titulares de altos cargos públicos o disposto nos artigos 8.º, 9.º, 11.º, 12.º e, com as necessárias adaptações, 13.º e 14.º da Lei n.º 64/93, do que resultava evidente a competência da Procuradoria-Geral da República (e não do Tribunal Constitucional, prevista no artigo 10.º da mesma Lei) para fiscalizar a observância do regime de incompatibilidades e impedimentos. Finalmente, a Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, inclui o cargo de subdirector-geral nos cargos de “direcção superior de 2.º grau”, (artigo 2º. nº. 3) sujeitos, nos termos do n.º 1 do artigo 16.º, a um regime-regra de exclusividade que, por força do n.º 2 do mesmo artigo 16.º, implica a “incompatibilidade do cargo dirigente com quaisquer outras funções, públicas ou privadas, remuneradas ou não”. Mantém-se, para os subdirectores-gerais, como titulares de cargo de direcção superior, a aplicação dos artigos 9.º, 11.º, 12.º, 13.º e 14.º da Lei n.º 64/93, ou seja, a competência fiscalizadora da Procuradoria-Geral da República e não do Tribunal Constitucional. Importa, ainda, atender a que o artigo 112.º da LTC atribui a este Tribunal a competência para apreciar as declarações referidas no artigo anterior (ou seja, as declarações previstas no n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 64/93 – declarações depositadas pelos titulares de cargos políticos), reportando-se as competências previstas nos n.ºs 3 e 4 do preceito mencionado àquelas mesmas declarações. Ora, da disciplina jurídica que acabámos de enunciar, tendo em conta o caso em apreço, resulta que: - A competência para fiscalização e sancionamento de situações de incompatibilidades e impedimentos de cargos políticos é do Tribunal Constitucional; - É à Procuradoria-Geral da República que compete fiscalizar as situações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de altos cargos públicos (agora "cargos de direcção superior"); - O cargo de subdirector-geral ou equiparado é considerado um alto cargo público, ou de direcção superior de 2.º nível; - O titular deste cargo deve apresentar declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos na Procuradoria-Geral da República; - O cargo de subdirector-geral ou equiparado está sujeito ao regime-regra de exclusividade; - O cargo de vereador a tempo parcial não é considerado, para efeitos do disposto na Lei n.º 64/93, um cargo político, pelo que não está, em princípio, obrigado a depositar no Tribunal Constitucional declaração de inexistência de incompatibilidades e impedimentos; - Deve o vereador a tempo parcial, no entanto, comunicar ao Tribunal Constitucional a situação de exercício continuado de outra actividade, tendo em conta que a possibilidade legal de desempenhar essa outra actividade não revoga o regime de incompatibilidades a que tal exercício esteja, ele próprio, sujeito. A situação que se perfila nos autos é a de uma suposta incompatibilidade resultante de o exercício do cargo de administrador para a acção social dos Serviços de Acção Social do Instituto Politécnico …, estatutariamente equiparado a subdirector-geral (alto cargo público ou dirigente superior de 2.º nível), estar sujeito a um regime de exclusividade, sendo certo que o requerido exerce, para além daquele cargo, o de verador a tempo parcial. Ora, é desde logo decisivo para concluir que o Tribunal Constitucional não é competente para decretar a providência requerida pelo Ministério Público a circunstância, já referida, de o cargo de vereador a tempo parcial se não considerar um cargo político para efeitos de fiscalização, por este Tribunal, da observância do regime de incompatibilidades e impedimentos, ao abrigo da Lei n.º 64/93. Por outro lado e muito embora a situação de incompatibilidade envolva por definição uma relação entre dois cargos ou duas actividades, em termos tais que a cessação do exercício de qualquer desses cargos ou actividades faz extinguir a incompatibilidade, releva como fundamento da mesma solução o facto de a alegada incompatibilidade se gerar por força de um regime que directamente regula um dos cargos em confronto - no caso, o de equiparado a subdirector-geral - que, em matéria de incompatibilidades e impedimentos, está sujeito ao controlo da Procuradoria-Geral da República. Dir-se-á, em contrário, que o disposto no n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 64/93 – dever de o vereador a tempo parcial comunicar ao Tribunal Constitucional o exercício continuado de outra actividade – fica sem sentido, se não se reconhecerem ao Tribunal os poderes para tomar as providências tendentes a fazer cessar uma eventual situação de incompatibilidade. Não é necessariamente assim. Desde logo se compreende que, no desconhecimento do tipo de actividade em concreto exercido cumulativamente, a lei tenha previsto que a comunicação deva ser feita ao Tribunal Constitucional - o cargo de vereador a tempo parcial não deixa de ser um cargo político, ainda que o não seja para efeitos de aplicação da Lei n.º 64/93. Apurado que aquela actividade consubstancia o exercício de um cargo público, cuja fiscalização, em matéria de incompatibilidades, compete à Procuradoria-Geral da República, nada impede que o Tribunal Constitucional comunique a situação àquele órgão. Em circunstâncias como a dos autos, o cumprimento daquele dever – supondo que o declarante não depositou, como devia, na Procuradoria-Geral da República, a declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos, enquanto titular de cargo equiparado a subdirector-geral – possibilitará ao Tribunal Constitucional fazer chegar àquele órgão o conhecimento da situação em ordem a que se tomem as providências adequadas. 6. Pelo exposto e em conclusão, decide-se julgar o Tribunal Constitucional incompetente para ordenar a diligência requerida pelo Ministério Público.