0999/08 - Supremo Tribunal Administrativo

A definição do quadro jurídico da aposentação antecipada ao abrigo do Dec. - Lei n.º 116/85, de 19/4, com esclarecimento do papel que nele desempenha o Despacho n.º 867/03/MEF, de 5/8/2003, e também dos aspectos procedimentais da recolha do despacho de concordância do membro do Governo competente sobre a inexistência de inconveniente para o serviço e os efeitos resultantes da respectiva falta, assumem relevância jurídica e social e são claramente necessários para a melhor aplicação do direito no contexto de um contencioso que conta dezenas de processos e versa sobre questão jurídica complexa.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: A… , intentou do TAF de Sintra Acção Administrativa Especial de Declaração de Nulidade de Acto Administrativo e de condenação à prática de Acto devido, contra MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, e CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, no âmbito da qual impugnou o acto praticado pela Caixa, notificado em 30/8/2004, nos termos do qual foi indeferido o requerimento de aposentação antecipada peticionado ao abrigo do DL 116/85 , de 19/4. O TAF de Sintra negou provimento à AAE em Acórdão de 21/12/2005, o qual veio a ser posteriormente confirmado pelo Ac. TCAS de 19/6/2008, no âmbito de recurso jurisdicional para tanto interposto. Inconformada com tal decisão, vem agora a Requerente intentar junto deste STA Recurso de Revista, nos termos do art. 150º do CPTA. Para o efeito alega, em síntese, o seguinte: Está em causa nos presentes autos uma questão de relevância fundamental: o direito à reforma, matéria na qual, alega, carecem “os cidadãos de ver assegurados os princípios da tutela da confiança (…) enquanto corolário de um Estado de Direito, da igualdade e da justiça, respectivamente consagrados nos arts. 2º, 13º e 266º, todos da CRP, permitindo que se reforme quem à data em que formulou o pedido preenchia os requisitos de que a Lei fazia depender aquele direito.” “O recurso também deverá ser admitido por ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.” Subsequentemente, passa a Recorrente a elencar as razões pelas quais entende deveria ser provida a sua pretensão, quer apelando a decisões desta jurisdição sobre a mesma matéria, quer imputando ao Acórdão recorrido vícios de omissão de pronúncia quanto às questões suscitadas no âmbito do recurso jurisdicional, quer ainda assinalando a falta de legalidade constitutiva do despacho 867/03/MEF, invocado pela CGA e com base no qual negou provimento ao pedido de reforma antecipada formulado pela Recorrente. Notificada da interposição da revista a CGA apresentou contra-alegações, sublinhando a não verificação, no caso concreto, dos pressupostos legais exigidos pelo art. 150º do CPTA, sustentando a não admissão e, em qualquer caso, a manutenção do Acórdão recorrido. Apreciando: O estado da Questão: A questão suscitada pela recorrente reporta-se essencialmente à validade do despacho 867/03/MEF, bem como ao facto de o mesmo ter sido aplicado, assim inviabilizando a procedência do seu pedido de reforma antecipada. Entende a recorrente que, tendo apresentado o pedido de aposentação antecipada em 24/7/2003, ao abrigo das disposições do DL 116/85 de 19/04, e sendo o citado Despacho 867/03/MEF datado de 5/8/2003, este último não poderia ter sido aplicado ao seu caso concreto, designadamente para a concretização da noção de “verificação de inexistência de prejuízo para o serviço”, o que, a ter sucedido, conduziria ao deferimento de pedido de aposentação antecipada efectuado, pois já contava 36 anos de serviço, tal como exigido pelo DL 116/85 . A CGA, num primeiro momento absteve-se a apreciar o pedido de aposentação antecipada com base no citado Despacho, considerando que só poderia proceder a tal apreciação “ (…) desde que a inexistência de prejuízo para o serviço venha fundamentada, nos termos do n.º 1 do citado despacho.”, pelo que devolveu o processo à Escola da requerente. Perante a resposta da Escola, segundo a qual: “ não vemos qualquer inconveniente na aposentação da professora referida em epígrafe, uma vez que os professores são imediatamente substituídos em consequência de concurso público.”, entendeu a CGA que não se encontrava demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço, tal qual exigida pelo Despacho 867/03/MEF para que a peticionada reforma antecipada pudesse operar nos termos previstos pelo DL 116/85 de 19/04. Em sede de recurso jurisdicional, o TCAS considerou que, com base no art. 1º e 3º do DL 116/85 de 19/4, sempre deveria o pedido de reforma antecipada ter sido rejeitado, como foi, pela 1ª Instância. Isto porque entendeu que os próprios normativos do citado diploma condicionam o deferimento do pedido de aposentação antecipada à verificação da inexistência de prejuízo para o serviço; por outro lado, tal apreciação sempre caberia ao membro competente do Governo, e não ao Presidente do Conselho Executivo da escola, ao qual caberia apenas prestar a informação a propósito de tal matéria. Assim, concluiu o TCAS que, ao não se ter provado a inexistência de prejuízo para o serviço, e não tendo sido emitido despacho favorável pelo membro competente do Governo a propósito de tal assunto, não poderia de modo algum a pretensão da recorrente ter obtido o pretendido provimento. Apreciando ainda a invocada existência de decisões contraditórias a propósito desta mesma matéria, o TCAS refere que tal facto não constitui “vício que possa ser apreciado em sede de recurso ordinário de apelação, mas apenas em recurso para fixação de jurisprudência – arts. 149º a 152º n.º 5 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.” As razões mencionadas que levaram o TCAS a manter a decisão de primeira instância, permitiram-lhe, por considerar prejudicado o seu conhecimento, não apreciar a problemática suscitada pela recorrente em sede de recurso jurisdicional no que concerne à validade do Despacho 867/03/MEF, bem como à sua aplicabilidade no caso concreto, atendendo à data de interposição do pedido de aposentação antecipada. A 1ª Instância tinha analisado em profundidade tais questões. Sobre a validade do Despacho entendeu a 1ª Instância que era uma manifestação do legítimo poder de auto-organização do Governo enquanto órgão máximo da Administração Pública, integrando-se assim na categoria das “normas de auto-vinculação administrativa” as quais vêm “estabelecer um conjunto de pressupostos hipotéticos adicionais aos enunciados na previsão normativa habilitante” , com vista a “essencialmente clarificar a componente de discricionariedade dessa norma, tornando a manifestação da sua causalidade jurídica uma operação eivada de maior previsibilidade e pré-definição”, “sem precludir o exercício da margem de livre decisão” (cfr. pág. 10 do Ac. 1ª Instância). Concluiu o TAF de Sintra, citando o Ac. TCAS de 16-2-2005 no proc. n.º 12786/03 que: “O Despacho 867/03/MEF (…) apenas possui eficácia interna, dirigindo-se aos serviços da administração dependentes do Ministério das Finanças e vinculando-os a seguir determinados critérios no tocante à apreciação de pedidos de aposentação formulados ao abrigo do disposto no DL 116/85 . (…) Ou seja: os pedidos de aposentação formulados ao abrigo do DL 116/85 devem ser instruídos de acordo com as instruções relativas à fundamentação do deferimento pelos serviços de origem, contidas nas alíneas do n.º 1 do despacho «sub iudice».” Em termos formais, entendeu ainda o TAF de Sintra que o citado despacho não viola o princípio da hierarquia normativa ou da tipicidade dos actos legislativos, vertido no art. 112º da CRP. Conclui assim o TAF de Sintra que, no caso, não se encontrava preenchido o requisito especial para ser atribuída a aposentação requerida por não estar demonstrada a “ inexistência de prejuízo para o serviço”, tal qual exigida pelo art. 1º n.º 1, 3º n.º 2 do DL 116/85 , e n.º 1 do despacho 867/03/MEF . Razão pela qual não haveria lugar à apreciação do pedido por parte da CGA, uma vez que tal pedido não se encontrava instruído nos termos constantes no DL n.º 116/85 , e nas alíneas do n.º 1 do Despacho 867/03/MEF . Da Verificação dos Pressupostos do art. 150º CPTA: Enquadrada a questão que se suscita nos presentes Autos, cumpre agora apreciar se se encontram ou não preenchidos os requisitos exigidos pelo art. 150.º CPTA para a admissibilidade do presente recurso de revista. Alguns dos problemas suscitados pelo despacho 867/03/MEF foram já analisados neste STA. A esse propósito podemos encontrar não apenas os Acórdãos referenciados pela Recorrente, mas também os exarados no âmbito dos Proc. n.º 161/08, de 11/9/2008; 0560/07, de 6/3/2008; 0933/04, de 15/3/2005; 271/08 de 17/4/2008; 239/05 de 11/10/2006; 1605/05 de 11/10/2006, sendo estes dois últimos do Pleno. A mesma questão – deferimento ou não da aposentação antecipada ao abrigo do DL 116/85 e em face do despacho 867/03/MEF - , foi também apreciada pelos Tribunais Centrais, sendo de prever que estejam ainda pendentes outros processos sobre esta matéria. De todos os arestos antes enunciados resulta uma apreciação pontual de matérias distintas, tais como: validade do despacho, sua natureza jurídica, efeitos produzidos, validade dos actos prolatados com base no citado despacho, desvalor jurídico dos actos que aplicam o Despacho, definição do direito de acção na impugnação contenciosa quanto aos mesmos, declaração de inutilidade superveniente da lide por falta de objecto perante a revogação do DL 116/85 , e consequente caducidade do Despacho 867/03/MEF, entre outros aspectos. Por outro lado, verifica-se também que os litígios a propósito desta matéria e que se reportam, em maior ou menor medida, ao citado Despacho, foram configurados utilizando diferentes meios processuais: uns surgem no âmbito de simples acções anulatórias, noutros é pedida a condenação à prática de acto devido, outros inserem-se no âmbito de providências cautelares e ainda em processos de impugnação normas. Ao exposto acresce o facto de não se encontrar totalmente clarificado pela jurisprudência deste STA o quadro normativo aplicável a este tipo de situação, designadamente aspectos procedimentais que emergem no caso presente, tais como saber sobre quem recai o ónus de colher a concordância do membro do Governo sobre a circunstância de haver ou não prejuízo para o serviço e as consequências da falta das correspondentes diligências, aspecto que permitiu que a mesma questão de fundo seja resolvida torneando a jurisprudência já estabelecida neste STA quanto à invalidade do Despacho Ministerial em causa. Tentemos então, para efeitos de apreciação sobre o preenchimento dos pressupostos do art. 150º do CPTA, reflectir sobre a questão assim enunciada. O DL 116/85 de 19/4, numa lógica de descongestionamento dos serviços, veio permitir a aposentação antecipada a todos aqueles que contassem com 36 anos de serviço, independentemente da respectiva idade e de submissão a junta médica. Constituiu por isso este diploma Lei especial em face da Lei geral em matéria de aposentações, regulada esta pelo Estatuto da Aposentação, aprovado pelo DL n.º 498/72 , de 9/12 (com a redacção conferida pelo DL n.º 191-A/79 , de 25/6 e DL n.º 503/99 , de 20/11). Como requisitos legais para a aposentação antecipada, estabelecia o DL 116/85 no seu art. 1º, a existência de 36 anos de serviço, e a inexistência de prejuízo para o mesmo. Tais pedidos deveriam posteriormente obedecer à tramitação prevista no art. 3º deste diploma, nos termos do qual os pedidos deveriam dar entrada no departamento do organismo em que os funcionários prestassem serviço, devendo este colher informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço e, posteriormente, remeter o processo para o membro do Governo competente que deveria dar a respectiva concordância quanto ao pedido de aposentação antecipada. Daqui resulta efectivamente a consagração de uma tramitação procedimental relevante para a devida apreciação dos pedidos de aposentação. Posteriormente, a Lei n.º 30-B/2002, de 30 de Dezembro, determinou no seu art. 9º n.º 4, a revogação da possibilidade de requerer a aposentação antecipada, tendo nesse âmbito sido objecto de apreciação pelo Tribunal Constitucional no seu Acórdão n.º 360/2003 que a julgou inconstitucional. Com o objectivo de moralizar os pedidos de aposentação efectuados ao abrigo do DL 116/85 , repristinado pelo Ac. TC n.º 360/2003, a Senhora Ministra das Finanças emitiu o Despacho n.º 867/03/MEF, com o qual pretendeu estabelecer directrizes para a apreciação a efectuar pela CGA relativamente aos pedidos de aposentação antecipada efectuados ao abrigo do DL 116/85 . Nessas directivas estabelecia-se que os pedidos de aposentação antecipada deveriam ser acompanhados de declaração do serviço de origem quanto à inexistência de prejuízo para o mesmo, declaração essa que deveria especificar os pontos elencados no n.º 1 do citado Despacho. Só perante tal fundamentação deveria a CGA proceder à apreciação do mencionado pedido de aposentação antecipada. Este Despacho veio no entanto a ser declarado ilegal pela jurisprudência deste STA, designadamente por violação do princípio de precedência ou preeminência de Lei, bem como por não ter sido publicado, e ainda por não ter a Senhora Ministra das Finanças competência bastante para emitir directrizes vinculantes fora dos serviços do seu Ministério. No caso presente, os factos demonstram que a Recorrente efectuou o seu pedido de aposentação antecipada em momento anterior à emissão deste despacho, ou seja, num quadro legal em que apenas vigorava o DL 116/85 , actualmente revogado pela Lei 1/2004 de 15/1. Demonstram também os factos que o destino do processo da recorrente ficou a dever-se essencialmente a duas circunstâncias: Por um lado entendeu-se não se encontrar devidamente fundamentada a declaração da escola quando se pronunciou sobre a inexistência de prejuízo para o serviço, não apenas à luz das especificações do despacho 867/03/MEF, mas também à luz do art. 1º e 3º n.º 2 do DL 116/85 ; Por outro lado considerou-se que seria impossível dar provimento à pretensão da Recorrente, porquanto faltava a apreciação do órgão do Governo competente, ao qual competia, nos termos do n.º 2 do art. 3º do DL 116/85 , a decisão final a propósito do pedido de aposentação antecipada. Do exposto resulta que não houve despacho de concordância (ou não) pelo membro do Governo competente para o efeito, conforme preceituado no n.º 2 do art. 3º do DL 116/85 . Desta falta retiraram as instâncias consequências que passam ao lado da matéria da invalidade do Despacho, uma vez que é o DL 116/85 que impõe a apreciação concordante do membro do Governo. É precisamente este ponto – da falta de um acto procedimental e suas consequências – que parece essencial à apreciação da presente causa, sendo certo que inquestionavelmente ela integra um quadro normativo aplicável que é mais vasto, mas pode por si só determinar, como resulta da exposição antecedente, decisões díspares. E nem sequer se parece configurar a este propósito a possibilidade de o ponto decidido nestes autos vir a ser apreciado através do recurso para uniformização de jurisprudência por contraposição às decisões do STA sobre a ilegalidade do Despacho, uma vez que o Acórdão aqui recorrido decidiu um ponto diferente do regime jurídico, o que convoca à reflexão quanto a determinar o que deverá entender-se como «questão» para os efeitos do artigo 150.º, ou como acima se referiu, qual o âmbito de cognição do Tribunal na revista. Certo é que a micro-questão concretamente colocada nesta espécie, bem como a sua relevância, não foi apreciada em nenhum dos vários arestos que já se pronunciaram a propósito da aposentação antecipada e do despacho 867/03/MEF e, como questão relativa à repercussão de faltas procedimentais na validade dos actos decisórios, assume interesse geral que vai muito além do caso inter partes. Trata-se assim de questão em que a apreciação pela instância de cúpula da jurisdição administrativa pode contribuir para a orientação a adoptar em casos semelhantes, seja pelas incidências dos aspectos procedimentais, seja conhecendo do quadro legal aplicável, na sua globalidade. O conhecimento do regime jurídico da antecipação da reforma parece, aliás, impor-se pela natureza da presente acção que é de condenação à prática do acto devido , na qual toda a relação jurídica está em apreciação, e pela interpretação do determinado pelo n.º 3 do art.º 150.º e pelas normas do CPC , a que se encontra indissociavelmente ligado, concedendo - em geral - natureza substitutiva ao actual recurso de revista (Ver a propósito o “Comentário ao CPTA – Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, p. 863-867). A matéria da aposentação tem aspectos de relevo social acima do comum e, neste domínio, devem evitar-se quanto possível desigualdades de apreciação resultantes da aplicação do mesmo quadro legal, pelo que se considera a intervenção do STA em sede do recurso de revista claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito. Este o sentido que presidiu já à admissão do recurso de revista no P. 271/08, em Ac. desta formação de 17.4.2008, o qual não foi ainda apreciado pela formação de julgamento. Decisão: Pelo exposto, acordam na conferência da formação de apreciação preliminar, em admitir o presente recurso de revista por se verificarem os pressupostos do art. 150º n.º 1 do CPTA. Sem custas nesta fase. Lisboa, 19 de Novembro de 2008. - Rosendo José (relator) – Maria Angelina Domingues – Santos Botelho.