769/2019 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 769/2019 Processo n.º 266/19 2.ª Secção Relator: Conselheiro Pedro Machete Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1. A., recorrido nos presentes autos em que é recorrente o Ministério Público, reclamou do despacho de indeferimento do Chefe do Serviço de Finanças de Castelo de Paiva referente ao requerido reconhecimento da prescrição de dívidas de IVA e IRS do ano de 2004. A Autoridade Tributária e Aduaneira (“AT”) respondeu, invocando, além do mais, a causa de suspensão prevista no artigo 100.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (“CIRE”), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março. Por sentença de 29 de janeiro de 2019, a juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel julgou procedente a reclamação, tendo, para o efeito, recusado aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica (artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, à norma extraída do mencionado preceito do CIRE, «interpretada no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável originário no âmbito do processo tributário». A este propósito, entendeu o seguinte: «No que concerne ao período de suspensão determinada pelo OEF [– órgão de execução fiscal –] em virtude do processo de insolvência do Reclamante e do seu reflexo para o cômputo do prazo prescricional, seguindo o entendimento vertido no acórdão do Tribunal Constitucional nº 362/2015, de 9/7/2015, e, bem assim, do Ac. do STA de 03/10/2018, proc. 0694/17.8BEALM 0789/18, entendemos que os fundamentos que estão na base do juízo de inconstitucionalidade orgânica, da norma do artigo 100.º do CIRE, formulado pelo Tribunal Constitucional, abrangem toda matéria relativa à prescrição das dívidas fiscais, pelo que, o aludido juízo de inconstitucionalidade que daí deriva, são transponíveis também para o caso do devedor originário. Desta feita, decide-se in casu , que o artigo 100.º do CIRE, interpretado no sentido de que a declaração de insolvência suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao devedor subsidiário/originário no âmbito do processo tributário, ao ser editado pelo Governo a descoberto de credencial parlamentar e tendo em conta a matéria que regula, enferma do vício de inconstitucionalidade orgânica. Em consequência, a declaração de insolvência do Executado, ora Reclamante, não tem a virtualidade de suspender o prazo de prescrição, pelo que este período que decorreu entre a declaração de insolvência e a declaração judicial do seu encerramento não deve entrar para o cômputo do cálculo do prazo prescricional, verificando-se, antes, que nesta altura o mesmo se encontrava a correr ininterruptamente.» É desta decisão que vem interposto o presente recurso (obrigatório) de constitucionalidade, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional ou LTC), para apreciação da constitucionalidade da norma recusada aplicar pelo tribunal recorrido. Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal, foram as partes notificadas para alegar. Apenas o Ministério Público apresentou alegações, tendo, a final, concluído que a «norma do artigo 100.º do CIRE, interpretada no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável originário no âmbito do processo tributário, não é organicamente inconstitucional, pois não viola o artigo 165º, nº 1, alínea i), da Constituição». Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 4. Preliminarmente, importa referir que, na sequência de um pedido de generalização apresentado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 82.º da LTC, a norma julgada inconstitucional pelo Acórdão n.º 362/2015 foi declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Acórdão n.º 557/2018 (ambos acessíveis, assim como os demais adiante referidos, a partir da ligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ). Em segundo lugar, aqueles dois Acórdãos versaram uma questão diferente daquela que é objeto dos presentes autos: aqui está em causa a suspensão da prescrição de dívidas (tributárias) exigidas ao devedor insolvente ; e não a alguém que, não só não é insolvente, como apenas deve a título subsidiário. Consequentemente, a fundamentação daquelas decisões não pode ser transposta sem mais para esta realidade. 5. É a seguinte a redação do preceito – o artigo 100.º do CIRE – em que se aloja a norma objeto do presente recurso: «Artigo 100.º Suspensão da prescrição e caducidade A sentença de declaração da insolvência determina a suspensão de todos os prazos de prescrição e de caducidade oponíveis pelo devedor, durante o decurso do processo.» Ora, este Tribunal já apreciou, posteriormente àquelas duas decisões, uma situação paralela à dos presentes autos, tendo decidido « não julgar inconstitucional o artigo 100.º do CIRE, interpretado no sentido de que a declaração de insolvência suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao devedor insolvente ». (itálicos acrescentados). A fundamentação de tal decisão – o Acórdão n.º 709/2019 – é transponível, na íntegra, para o caso sub iudicio . Assim, e retomando os termos desse Acórdão, dir-se-á: « [9.] Autonomizando claramente a situação processual do devedor subsidiário revertido relativamente à posição do devedor principal insolvente (sujeito passivo direto), o Tribunal concluiu, no referido aresto [– está em causa o Acórdão n.º 557/2018 –], que «a tese segundo a qual a autorização para atuar no domínio do direito falimentar», conferida ao Governo pela Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, ao abrigo da qual foi aprovado o CIRE, «implica o poder de legislar sobre a prescrição de todas as dívidas do insolvente (e, por isso, também tributárias) não tem fundamento quando», como se verificava no caso, «o responsável tributário não é o insolvente e está fora do processo de insolvência ». Ora, conforme assinalado já, a interpretação do artigo 100.º do CIRE cuja aplicação foi efetivamente recusada pelo Tribunal recorrido assenta justamente no pressuposto inverso: ao invés do que sucede na hipótese apreciada no Acórdão n.º 557/2018, a norma em causa nos presentes autos leva em consideração o facto de o responsável tributário revertido coincidir com o próprio devedor insolvente, encontrando-se, por isso, dentro do processo de insolvência . Saber se, designadamente em face da reserva de competência da Assembleia da República em matéria fiscal (alínea i ) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição), a Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, constitui base suficiente para conferir ao Governo legitimidade para a edição da referida norma é o que se procurará determinar nos pontos seguintes. 10. Para responder a esta questão há um enquadramento geral a que é conveniente proceder-se. Segundo decorre do artigo 1.º do CIRE, o processo de insolvência é um processo de execução universal , que tem como finalidade a satisfação de todos os credores do devedor insolvente, pela forma prevista num plano de insolvência ou através da liquidação do património do devedor e repartição do respetivo produto obtido pelos credores. Em consequência do carácter universal do processo de insolvência, impende sobre todos os credores do insolvente, independentemente da natureza e fundamento do respetivo crédito, o ónus de o reclamarem naquele processo, o que vale também para a Administração Tributária (artigo 180.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, doravante designado pela sigla CPPT). Declarada a insolvência, é neste processo que todos os credores do insolvente, incluindo aqueles que hajam instaurado já ações com vista ao reconhecimento dos seus créditos ou execuções que visem cobrá-los coercivamente, terão de reclamar os seus créditos, a fim de nesse processo serem reconhecidos, graduados e pagos a final, no todo ou em parte, através do produto da liquidação do património do devedor. O caráter universal ou coletivo do processo de insolvência funda-se não apenas na intervenção de todos os credores do insolvente, mas ainda no facto de nela se atingir, em princípio, todo o património deste devedor. Uma vez que todo o património do devedor responde pelas suas dívidas, procura-se acautelar desta forma uma eventual insuficiência de meios para satisfação da totalidade dos créditos, assegurando-se ao mesmo tempo que o produto da liquidação será repartido por todos os credores de modo proporcional e segundo a graduação respetiva (cf. artigos 47.º e 173.º e ss. do CIRE) de acordo com o princípio par conditio creditorum . Assim se percebe que, para além dos efeitos que produz em ações de outra natureza, a declaração de insolvência paralise todas as ações executivas pendentes contra o devedor insolvente (artigo 86.º do CIRE), incluindo as de natureza fiscal (artigo 180.º, n.º 1, do CPPT), ainda que sem prejuízo do seu prosseguimento contra outros eventuais executados (artigo 88.º do CIRE). Na medida em que lhe está associado um vasto conjunto de efeitos de natureza diversa, a sentença de declaração de insolvência assume uma importância crucial na definição do estatuto jurídico do devedor. A par dos efeitos de natureza pessoal — isto é, daqueles que incidem sobre a pessoa do insolvente —, a declaração de insolvência produz um conjunto de efeitos patrimoniais de vária ordem ( cf. Alexandre Soveral Martins, Um Curso de Direito da Insolvência, 1.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2015, p. 107), entre os quais se destaca a estabilização do passivo , com o vencimento de todas as obrigações do insolvente não subordinadas a uma condição suspensiva (artigo 91.º, n.º 1, do CIRE), bem como a garantia da sua exigibilidade durante o decurso do processo de insolvência. A solução constante do artigo 100.º do CIRE visou, precisamente, assegurar este último efeito. Como referem Ana Prata, Jorge Morais Carvalho e Rui Simões, Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas Anotado, 2013, p. 288, o escopo do regime constante do referido preceito é «uniformizar a situação dos credores no decurso do processo de insolvência. Na verdade, se não houvesse suspensão, alguns credores veriam os seus direitos postos em causa, por não poderem exercê-los senão no quadro do processo de insolvência». Tal regime aplica-se, por isso, a todos os créditos que devam ser reclamados no processo de insolvência, e, consequentemente, também aos créditos de natureza tributária pelos quais responda, originária ou subsidiariamente, o devedor insolvente. A única especificidade respeitante aos créditos tributários reclamados no processo de insolvência é a de que os mesmos se encontram excluídos da exoneração do passivo restante (artigo 245.º, n.º 2, alínea d ) do CIRE). Isto é, mesmo na hipótese de, decorrido o prazo de cinco anos sobre a prolação do despacho inicial a que alude o artigo 239.º do CIRE, o juiz vir a conceder a exoneração do passivo restante do devedor nos termos previstos no artigo 244.º do referido Código, tal exoneração, na medida em que não é extensível aos créditos tributários, nunca poderá determinar a respetiva extinção na parte em que ainda subsistam na data em que aquela é concedida. Daí que, cessada a sustação, se o insolvente vier a adquirir bens em qualquer altura, o processo de execução fiscal possa prosseguir para cobrança do que se mostre em dívida à Fazenda Pública, sem prejuízo do que se dispõe sobre a prescrição das dívidas tributárias (artigo 180.º, n.º 5, do CPPT). 11. Em face do disposto na alínea i ) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não subsistem dúvidas de que a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República compreende o regime legal da prescrição das dívidas tributárias, incluindo as causas de suspensão e de interrupção dos prazos respetivos. Trata-se, portanto, de matéria sobre a qual o Governo apenas pode dispor se prévia e devidamente autorizado por lei parlamentar. Conforme se escreveu no Acórdão n.º 557/2018: “[…] constituindo a prescrição das dívidas tributárias uma proteção dos sujeitos passivos para com a Administração fiscal, protegendo-os contra pretensões de cobrança de impostos, está a sua disciplina inelutavelmente abrangida pela reserva de lei da Assembleia da República (reserva de lei formal), com natural relevância para as suas causas de suspensão: “Deste modo, elementos como a fixação do prazo, a definição do dies a quo em função do tipo de imposto periódico ou de obrigação única, a enunciação das suas causas de interrupção ou suspensão, a relevância ou irrelevância da citação para quaisquer destes efeitos têm de constar de lei com tal valor” ( Benjamim Silva Rodrigues cit., p. 266). A integração da prescrição tributária na reserva de lei formal tem respaldo jurisprudencial, quer na jurisdição infraconstitucional (cfr., entre muitos, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de novembro de 2009, Processo n.º 629/2009), quer na jurisprudência do Tribunal Constitucional: “Partindo da ideia de que a prescrição extingue o direito de exigir o pagamento da dívida e faz nascer para o contribuinte o direito de recusar a correspondente prestação, e incide, portanto, sobre um aspeto essencial da relação jurídica tributária, consubstanciando uma garantia material ou não meramente procedimental, poderá entender-se, como vem sendo aceite pela doutrina, que integra uma garantia dos contribuintes” (Acórdão n.º 280/2010) . Aliás, foi esta argumentação que levou o Tribunal Constitucional a considerar também inclusa nas garantias dos contribuintes (e, por isso, na reserva de lei formal) o instituto da caducidade da liquidação dos impostos, uma vez que se trata de figura que faz nascer o direito de o contribuinte recusar o tributo que lhe venha a ser exigido, nos termos do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição – cfr. o Acórdão n.º 168/2002”. Enquanto garantia dos contribuintes, o regime da prescrição das dívidas tributárias integra, assim, a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, o que significa que o Governo apenas pode dispor sobre tal matéria — estabelecendo, designadamente, causas suspensivas ou interruptivas do prazo de prescrição —, se devidamente autorizado para esse efeito. Assim sendo, o que importa determinar aqui é se o Governo carecia de uma outra autorização , porventura mais específica do que a concedida pela Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, para aprovar a norma, extraída do artigo 100.º do mesmo Código, que torna oponível ao responsável tributário a suspensão do prazo prescricional das dívidas fiscais por efeito da declaração da sua insolvência. 12. No artigo 1.º, a Lei n.º 39/2003 dispõe o seguinte: “Artigo 1.º Objeto 1 - Fica o Governo autorizado a aprovar o Código da Insolvência e Recuperação de Empresas, revogando o Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e de Falência. 2 - O Código da Insolvência e Recuperação de Empresas regulará um processo de execução universal que terá como finalidade a liquidação do património de devedores insolventes e a repartição do produto obtido pelos credores ou a satisfação destes pela forma prevista num plano de insolvência que, nomeadamente, se baseie na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente. 3 - No Código da Insolvência e Recuperação de Empresas fica o Governo autorizado a legislar sobre as seguintes matérias: a) As consequências decorrentes do processo especial de insolvência para o Estado e a capacidade do insolvente ou seus administradores; […] 5 -O sentido e a extensão das alterações a introduzir resultam dos artigos subsequentes». Conforme notado no Acórdão n.º 557/2018 — e já antes sublinhado nos Acórdãos n.º 362/2015 e 270/2017 —, é inegável que, na parte referente às consequências para o Estado da declaração de insolvência, não decorre da alínea a) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 39/2003 a concessão ao Governo de qualquer autorização para legislar em matéria relativa à prescrição das dívidas fiscais. Assim, estando em causa a oponibilidade da suspensão prescricional prevista no artigo 100.º do CIRE ao responsável subsidiário do devedor principal insolvente , a conclusão não pode ser outra se não aquela que foi alcançada nos mencionados arestos: interpretado no sentido de que declaração de insolvência suspende o prazo de prescrição das dívidas tributárias imputáveis ao devedor subsidiário não insolvente, o artigo 100.º do CIRE enferma de inconstitucionalidade orgânica, na medida em que, dispondo sobre matéria de reserva relativa da Assembleia da Republica nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i) , da Constituição, a sua edição não se encontra abrangida pela autorização concedida pela Lei n.º 39/2003. A questão que a partir daqui se coloca é a de saber se tal conclusão é igualmente válida para a variante normativa do artigo 100.º do CIRE sindicada nos presentes autos. Isto é, se a autorização concedida ao Governo para a aprovação o Código da Insolvência e Recuperação de Empresas, com o sentido e alcance que constam da referida Lei, contempla ou não a possibilidade de edição de uma norma que torne oponível ao responsável tributário insolvente a suspensão da prescrição tributária por efeito da sentença que declara a insolvência. 13. No n.º 2 do seu artigo 1.º, a Lei n.º 39/2003 habilitou o Governo a regular um processo de execução universal , tendo como finalidade a tomada das decisões de recuperação da empresa ou, não sendo esse o caso, a liquidação do património do devedor insolvente, seguida da repartição do produto obtido pelos respetivos credores ou a satisfação destes pela forma prevista num plano de insolvência. Ora, na autorização concedida ao Governo para estabelecer um “processo de execução universal” com tal finalidade não pode deixar de ir implicada a faculdade de dispor sobre todas as matérias necessárias à definição da totalidade dos créditos do insolvente, incluindo os termos e pressupostos da respetiva exigibilidade . Conforme se escreveu no Acórdão n.º 557/2018: “[…] a autorização ao Governo para estabelecer um “processo de execução universal” , em que se possa apurar a totalidade dos créditos, envolve necessariamente a adoção de regras atinentes ao constrangimento de todos os credores à reclamação dos seus direitos em tal processo (artigo 90.º do CIRE), que se pretende ficarem estabilizados até ao respetivo encerramento. Isso justifica, aliás, os efeitos processuais sobre outras ações (artigos 88.º e 89.º do CIRE), designadamente a suspensão dos processos de execução fiscal que corram contra o insolvente (artigo 88.º do CIRE e artigo 180.º do Código de Procedimento e Processo Tributário; cfr. Joaquim Freitas da Rocha, Lições de Procedimento e Processo Tributário, 6.ª Edição, Almedina, 2018, p. 402). A regra da suspensão da prescrição é, assim, assumida como garantia de operacionalidade do processo de insolvência – para cuja disciplina estava o Governo autorizado –, remetendo todos os credores para o único e universal processo falimentar, quer essas dívidas sejam exigidas ao devedor originário, quer aos demais responsáveis tributários ” . Pode, assim, afirmar-se com segurança que tanto o vencimento imediato de todas as dívidas do insolvente em consequência da declaração de insolvência, como a suspensão do respetivo prazo prescricional, como ainda a sustação de quaisquer outras ações executivas e o impedimento à propositura de novas ações contra o sujeito declarado insolvente, constituem os mais relevantes aspetos do regime no CIRE em que se consubstancia o carácter universal da ação falimentar. Apresentando-se como uma condição essencial ao desenvolvimento do próprio processo insolvência, o regime que resulta da convergência de tais elementos encontra a sua razão de ser na natureza unitária do processo falimentar, mais concretamente no facto de nele obrigatoriamente se concentrarem as operações de apuramento dos créditos do insolvente, tendo em vista a tomada das decisões respeitantes à recuperação da empresa ou à liquidação do seu património, bem como, neste último caso, à definição do modo de repartição do respetivo produto pelos credores (cf. Ana Prata, Jorge Morais Carvalho e Rui Simões, cit., p. 288; Maria do Rosário Epifânio, cit., p. 174; Alexandre Soveral Martins, cit., pp. 162 e 170). A solução constante do artigo 100.º do CIRE só pode ser racionalmente compreendida à luz da teleologia própria do processo de insolvência: considerado o carácter universal deste último, tal solução «visa um “congelamento da massa, gerando uma “paralisação que a ordem jurídica impõe às vicissitudes jurídicas em curso”(v. Oliveira Ascensão, “Insolvência: efeitos sobre os negócios em curso”, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 65, 2005, p. 284)». Pode, por isso, concluir-se, tal como o fez o Acórdão n.º 362/2015, que a disciplina do artigo 100.º do CIRE visa, não direta e imediatamente os créditos tributários, mas “a generalidade dos créditos sobre a massa insolvente, apresentando-se como uma solução imposta pelo caráter universal da execução em que se tende a traduzir o processo de insolvência e pela necessidade de assegurar no âmbito do mesmo a igualdade entre os credores da insolvência, sem prejuízo do valor e da hierarquia dos respetivos créditos”. E que, “[n ] essa medida, “a suspensão de todos os prazos de prescrição e de caducidade oponíveis pelo devedor” surge como uma condição de operacionalidade do próprio regime do processo de insolvência tal como conformado pelo legislador”, sendo «inerente às soluções normativas conformadoras do processo de insolvência», e não «introduzindo, por isso, qualquer alteração no regime geral dos impostos (incluindo em matéria de prescrição e de caducidade). E, bem assim, que “a contraprova da racionalidade sistémica da inclusão dos créditos tributários titulados pela Administração fiscal no âmbito de aplicação do artigo 100.º do CIRE é a de que uma sua eventual exclusão redundaria num injustificável benefício para os demais credores da insolvência e num não menos injustificável prejuízo para o interesse público”. 14. Tratando-se de um efeito produzido no âmbito do processo de insolvência, tanto necessário como instrumental da possibilidade de obterem aí o pagamento devido todos os credores do insolvente, na proporção e de acordo com a graduação que lhes corresponda, a suspensão prescricional das dívidas — de todas as dívidas — do devedor insolvente por efeito da declaração da insolvência liga-se, assim, à natureza de processo de execução universal que, através da Lei n.º 39/2003, o Governo foi autorizado a disciplinar. O que através dela se pretende impedir é «que os credores possam ver extintos créditos que estão legalmente impedidos de exigir de outro modo» ¾ isto é, fora do processo de insolvência ¾ , sem criar com isso qualquer tipo de prejuízo ao próprio contribuinte devedor, «que não pode ser surpreendido pela impossibilidade de opor prazos de prescrição ou de caducidade aos mesmos credores» (Acórdão n.º 362/2015). Assim compreendida a suspensão prescricional das dívidas do insolvente, estalecida no artigo 100.º do CIRE, não há como não concluir que a mesma se encontra compreendida no âmbito material da autorização legislativa concedida ao Governo pela Lei n.º 39/2003, que, no n.º 2 do seu artigo 1.º, habilitou o Governo a conformar, em toda a sua extensão, a posição jurídica do devedor insolvente, através da definição da totalidade dos créditos da sua responsabilidade, incluindo, portanto, os de natureza tributária. O que há é apenas que sublinhar uma vez mais a ideia de que, tratando-se de dívida tributária do próprio insolvente, a natureza originária ou subsidiária da respetiva responsabilidade não assume, ao contrário do que sucedeu na hipótese apreciada no Acórdão n.º 557/2018, qualquer relevância. Do ponto de vista do conteúdo e limites da autorização contida na Lei n.º 39/2003, determinante é sim o facto de se tratar aqui de dívida tributária cobrada ao próprio devedor insolvente, e não, como se verificou, a um outro responsável tributário, estranho ao processo de insolvência que desencadeou a causa de suspensão do prazo prescricional. Assim, a norma extraída do artigo 100.º do CIRE, segundo a qual a declaração de insolvência suspende o prazo de prescrição das dívidas tributárias imputáveis ao devedor insolvente, não enferma de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que a sua edição foi previamente autorizada por lei parlamentar.» Decisão Pelo exposto, decide-se: Não julgar inconstitucional a norma do artigo 100.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março, interpretada no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável originário no âmbito do processo tributário; e, em consequência, Conceder provimento ao recurso e determinar a reformulação da decisão recorrida de acordo com o precedente juízo de constitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 12 de dezembro de 2019 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Manuel da Costa Andrade