0232/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, está em contradição com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este último comete à Estradas de Portugal, SA., na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório.

II- No caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador”, o que acontece no caso em apreço.

III- A Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

IV- Assim sendo, depois da entrada em vigor daquele diploma a Estradas de Portugal, SA., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

1. A……….., S.A. e B…………, Lda., identificadas nos autos, impugnaram os actos de liquidação de supostas taxas por afixação de publicidade, relativas ao ano de 2007, contra Estradas de Portugal, S.A., no TAF de Coimbra, que decidiu julgar a impugnação procedente.

2. Não se conformando com esta sentença, a E.P. – Estradas de Portugal, S.A. interpôs recurso para o TCA Sul, formulando as seguintes conclusões das suas alegações:

“1. A EP-Estradas de Portugal, S.A., deve hoje ser configurada como competente para cobrar taxas de publicidade.

2. Compete à EP-Estradas de Portugal, S.A., relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação (cfr. o n.º 1 do artigo 10º do DL 374/2007, de ide Novembro).

3. As infraestruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afetação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da EP-Estradas de Portugal, S.A. (cfr. o n. 1 do artigo 8º do DL 374/2007, de 7 de Novembro).

4. Se não existir um controlo prévio e uma fiscalização efetiva por parte da EP-Estradas de Portugal S.A., as condições de serviços na infraestrutura são colocadas em causa, violando-se de forma frontal todos os princípios referidos.

5. De facto, sobre a EP-Estradas de Portugal, S.A., impende um dever geral de zelo sobre a infra-estrutura rodoviária nacional não podendo, a ordem jurídica portuguesa tolerar uma qualquer lacuna a este respeito, ainda mais quando as respectivas competências têm vindo a ser exercidas.

6. Quanto à existência de publicidade fora dos aglomerados urbanos, temos que «É proibida a afixação ou inscrição de publicidade faro dos aglomerados urbanos em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais.», excluindo-se os casos previstos no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril.

7. Relativamente aos termos em que poderão ser colocadas objetos de publicidade, especifica ainda a alínea f), do n.º 1, do artigo 8.º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiros que se encontra proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de tabuletas, anúncios ou quaisquer objetos de publicidade a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo, no que se refere a objetos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais (urbanos).

8. Ora, o conceito de aglomerado urbano serve assim um meio de definição de zonas ou áreas para a permissão ou não de afixação ou inscrição de publicidade.

9. Trata-se aqui do estabelecimento de regras associadas ao licenciamento propriamente dito, mantendo-se as competências gerais das entidades envolvidas (Estradas de Portugal e Municípios).

10. Remete-se assim para as delimitações de competência definidas ab initio, pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 13 de Janeiro.

11. Não existe qualquer revogação expressa ou tácita, pelo que o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (n.º 1 do artigo 1º) vem afirmar que a “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias” depende do “licenciamento prévio dos autoridades competentes”, sendo que o n.º 2 do artigo 1, vem estatuir expressamente o âmbito de competência das câmaras municipais, tingindo a competência de licenciamento municipal à prossecução de objetivos de “salvaguardo do equilíbrio urbana e ambiental (como seja a verificação de desconformidades com os instrumentos de ordenamento do território).

12. Assim sendo, cabe às restantes “autoridades competentes”, elencadas designadamente no n.º 2, do artigo 2.º, o licenciamento sob as suas áreas de competências, mediante emissão de parecer prévio, depreendendo-se que, no que respeita à afixação de publicidade, a coordenação e gestão dos licenciamentos das várias entidades com “jurisdição” cabe aos municípios sem obviamente esvaziar os poderes das restantes “autoridades competentes”.

13. O Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, considera inequivocamente o Decreto-Lei nº 13/71 de 23 de Janeiro, em vigor, ao dar nova redação ao seu artigo 15.º, atualizando as taxas naquele previstas e ao fixar a produção dos seus efeitos.

14. Facto, igualmente, corroborado em 2006, já que o legislador considerou necessariamente o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, em vigor sendo através do Decreto-Lei n.º 175/2006, de 28 de Agosto, que alterou o artigo 8º, do Decreto-Lei n.º 13/71, alterado pelos Decreto-Lei n.º 219/72, de 27 de Junho, n.º 260/2002, de 23 de Novembro e 215-B/2004, de 16 de Setembro.

15. De modo algum, o legislador diminuiu a participação da EP-Estradas de Portugal, S.A., mantendo em definitivo a necessidade de produção de parecer prévio (neste sentido, o número 2, do artigo 2.º, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto).

16. Mais se refere o reconhecimento do próprio legislador quando atribui a competência aos municípios, «Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades» (cfr. n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto).

17. A competência da EP-Estradas de Portugal, S.A., é específica em relação aos municípios relativamente à área de Jurisdição genérica atribuída aos municípios.

18. A competência da EP-Estradas de Portugal, S.A., mantém-se intacta no que respeita à área de competência / jurisdição prevista no artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, (Zona de estrada e Zona de proteção à estrada).

19. A Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, veio dispor sobre o regime geral da “Afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”.

20. O Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, veio regulamentar sobre as competências e poderes da JAE no âmbito da “segurança do trânsito, protecção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas, sob determinados aspectos, tem de abranger mesmo os faixas limítrofes».

21. A Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, teve o incisivo e simples objetivo de instituir o regime geral sobre fixação de publicidade, não se procurando submeter à competência dos municípios, matérias to importantes como as correlacionadas com segurança das vias rodoviárias.

22. Com efeito, desde 1988 que o art. 2º, nº 2, estatui que a “deliberação do câmara municipal deve ser precedido de parecer das entidades com jurisdição sabre os tocais onde a publicidade for afixada, nomeadamente (...) da Junta Autónoma dos Estradas (…)”.

23. O legislador manifestou clara a intenção de que não pretendia, de modo algum, derrogar as disposições normativas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro referente às competências de liquidação e cobrança das taxas de afixação de publicidade, tenda previsto já em 1988 que a “deliberação da câmara municipal deve ser precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente (...) da Junta Autónoma das Estradas (…)”.

24. Com a publicação do Decreto-Lei 25/2004, de 24 de Janeiro, veio considerar-se o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, em vigor, ao dar nova redação ao seu artigo 15.º, atualizando as taxas naquele previstas e ao fixar a produção dos seus efeitos.

25. Como bem decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, “as normas legais do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01 (arts. 10º, 12º, 13º, 15º e 17º) são complementares da Lei nº 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogados com a entrada em vigor da lei.”

26. Mais decidiu o STA que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar o publicidade mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

27. E que, “...a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório.” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009 in www.dgsi.pt. e, no mesmo sentido o Acórdão 244/09, da mesma data e também publicado no mesmo site).

28. O licenciamento da publicidade está sujeito à observância dos critérios legalmente previstos (cfr. o n.º 1 do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto).

29. E que, nos termos atrás referidas a intervenção da EP nestes procedimentos foi expressamente acautelada e mantida pelo preceito do artigo 13º do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, assim como pelos preceitos do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, e do n.º 5 do artigo 11º do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, que expressamente conferem competências à EP - Estradas de Portugal, SA.

30. Por isso, diferentemente da legislação especial relativa às estradas que se analisou, o Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 166/99, de 13 de Maio, regula - em termos gerais - a afixação ou instalação de publicidade na proximidade das estradas nacionais.

31. E, tanto assim é que, nos termos expressos do preceito do nº 2 do seu artigo 6º, “não prejudica as competências próprias da Junta Autónoma das Estradas”, hoje EP”.

32. Não obstante a abundante legislação publicada relativamente à publicidade, desde 1971, não existe uma única disposição legal que de forma expressa revogue o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sendo de assinalar inúmeros preceitos legais que, ao longo do tempo mostraram inequivocamente a manutenção em vigor dos preceitos deste diploma, que estabelece um regime especial de proteção à estrada, relativos a publicidade.

33. A título meramente exemplificativo, vejam-se as alterações Introduzidas no artigo 15 do Decreto-Lei n.º 13/71 pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro, e, mais recentemente, pelo Decreto-Lei nº 83/2008, de 20 de Maio, em cujo preâmbulo se diz que “o conjunto de normas tendentes o promover a defesa dos estradas nacionais da pressão que sobre elas é exercida encontra-se vertido no Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, com a redação que lhe foi dada pelos Decretos-lei nºs 219/72, de 27 de Junho, 25/2004, de 24 de Janeiro, e 175/2005, de 28 de Agosto, bem como no Decreto-lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro”

34. A competência que se encontra generalizadamente atribuída às Estradas de Portugal pela alínea c), do nº. 1, do artigo 10.º, do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, a qual nunca foi formalmente revogada, não poderá assim ser eliminada.

35. Acresce a correspetiva competência para a liquidação e cobrança da taxa, a qual se mantém prevista na alínea j), do nº 1, do artigo 15º, do mesmo diploma.

36. O tribunal a quo ao decidir como decidiu fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10º, nº 1, alínea b) e do artigo 15º, nº 1, alínea j), ambos do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; do artigo 1º e 2º da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto; do artigo 6º do Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril; do Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril; do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro.

NESTES TERMOS,

E nos que V. Exas. mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença e substituída por outro decisão que declare a recorrente com competência paro a prática da ato, por o mesmo ter sido praticado nos termos legal e constitucionalmente exigíveis, a quem o lei confere os necessários poderes, sendo por isso válido”.

3. As recorridas contra-alegaram, concluindo nos seguintes termos:

“A) O DL n° 13/71, de 23 de Janeiro, definiu o regime das estradas nacionais na parte sujeita à jurisdição da Junta Autónoma das Estradas. De acordo com o estatuído no artigo 10° deste diploma legal a implantação de tabuletas ou de publicidade de carácter comercial ou não, numa faixa de 100 metros para além da zona non aedificandi, ficava sujeita à aprovação da JAE.

B) O DL n° 637/76, de 29 de Julho, introduziu alterações no que diz respeito à afixação de publicidade, na medida em que o licenciamento de publicidade nos aglomerados urbanos, passou a ser uma atribuição própria dos municípios, sendo o licenciamento uma competência própria do órgão autárquico;

C) O DL n° 637/76, de 29 de Julho, foi entretanto revogado pela Lei n° 97/88, de 17 de Agosto, que retirou o carácter vinculativo ao parecer da JAE. De acordo com o artigo 2°, nº 2 deste diploma legal a deliberação da Câmara Municipal deve apenas “ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente (...) a Junta Autónoma de Estradas.”

D) Este parecer não está qualificado como parecer vinculativo.

E) Este parecer não pode ser qualificado como um acto administrativo, como o entende a Recorrente ao equipará-lo a uma autorização ou licença;

F) Conjugando os artigos 120° e 98° do CPA verifica-se que esta errada qualificação do parecer, como um acto administrativo configura uma ilegalidade do acto de liquidação.

G) As Câmaras Municipais têm apenas a obrigação de solicitar o parecer das entidades naquele n° 2 do artigo 2°;

H) Resultando também daquele diploma legal que o pedido de parecer, apenas é obrigatório na medida em que esteja em causa o licenciamento da afixação de publicidade nas estradas nacionais que atravessam os aglomerados urbanos.

I) Com a Lei n° 97/88, de 17 de Agosto, o legislador quis reduzir o licenciamento da afixação de publicidade, a um único procedimento administrativo.

J) Deste modo ainda que sem revogação expressa, o artigo 10°, n° 1, a. b) do DL n° 13/71, de 23 de Janeiro, ficou com o seu âmbito de aplicação reduzido às situações de afixação de publicidade não incluídas na Lei n° 97/88, de 17 de Agosto.

K) A Recorrente não tem norma legal que qualifique o facto da afixação de publicidade aposta fora da zona da estrada, numa zona em que tem apenas jurisdição, como facto tributário, fazendo uma aplicação errada dos artigos 10º e 15° da Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro.

L) E nem poderá fazer uma interpretação analógica por não ser permitido pela lei tributária como forma de determinar a incidência de uma taxa.

M) A competência para o licenciamento e pagamento da respectiva taxa é uma atribuição dos municípios, por força do DL n° 97/88, de

N) Ao entender que o licenciamento é da sua competência está a usurpar uma função de um outro órgão, devendo o seu acto ser considerado nulo por violação do artigo 133°, n° 2 al. b) do CPA.

Pelo exposto dever-se-á manter a sentença, assim se fazendo justiça”.

4. Admitido o recurso, subiram os autos ao STA.

5. O Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido de promover o envio do processo ao TCA Norte, para o qual foi interposto recurso, cfr. fls. 454 (por mero lapso a recorrente indicou TCA Sul no requerimento de interposição de recurso, fls. 445)

6. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTOS

1- DE FACTO

A sentença recorrida deu como fixada a seguinte matéria de facto:

“1 A impugnante “A……….” foi notificada, pela comunicação n° 2348/2007/DECBR de 31/7/2007 da Direcção de Estrada de Coimbra da então Estradas de Portugal E.P.E, subscrita pelo respectivo director, nos seguintes termos:

Assunto: Afixação de Publicidade nas instalações/estabelecimentos — TAXAS DE 2007

Objecto de publicidade: INSCRIÇÕES NO EDIFÍCIO E TARIFA PROMOCIONAL

Local da Publicidade: INSTALAÇÕES ........... - EN234/KMI5+700/D

1. Estabelece a al. b) do n°1 do art. 10°, do DL 13/71 de 23 de Janeiro, que toda a publicidade instalada numa faixa até 100m para além da zona “non-aedificandi”, ou seja numa faixa de 150,00 paralela à estrada, depende de autorização ou licença da EP-ESTRADAS DE PORTUGAL, E.P.E.

2. O art. 15°, na al. j) do citado diploma legal estipula que a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade está sujeita ao pagamento da taxa de 56,79€/m2 ou fracção, actualizada pelo Dec-Lei 25/2004 de 24 de Janeiro.

- O Cálculo da área a taxar para efeitos de cobrança de taxa é baseado no número de objectos (sendo o objecto cada face do dispositivo onde está afixada a mensagem, no caso de ser um dispositivo com dupla face), e a área de cada objecto é considerada com arredondamento ao metro quadrado superior, isto é, se a área efectiva for 1,10m2, a área a contabilizar é 2m2, com base na descrição constante na al. j) do n°1 do art° 15° do DL 13/71 de 23 de Janeiro.

3. Face ao acima exposto e constatando-se que V. Ex possuem afixada a publicidade equivalente a 87,00m2 referida em epígrafe, em zona sujeita a autorização desta Entidade, notifico V. Exa para ao prazo de 20 (vinte) dias a contar da data de recepção deste oficio:

- Liquidar(em) a taxa respeitante ao ano de 2007, no valor de 4940,73 € em dinheiro, ou cheque passado a favor da Direcção de Estradas de Coimbra

4. No caso de não cumprimento do mencionado no ponto 3 acima, será o processo remetido para cobrança coerciva, nos termos do disposto na al. C) do art° 8° do D.L. 239/2004, que transformou o IEP em EP-ESTRADAS DE PORTUGAL, E.P.E.

2 A impugnante “B………..” foi notificada, pela comunicação no 2348/2007/DECBR de 31/7/2007 da Direcção de Estrada de Coimbra da então Estradas de Portugal E.P.E, subscrita pelo respectivo director, nos seguintes termos:

Assunto - Afixação de Publicidade—TAXAS DE 2007

Objecto de publicidade: 1 pórtico dupla face+painéis vários, Local da Publicidade: No centro comercial ……….. EN234IKMI 5+70010

1 A afixação de publicidade no interior dos aglomerados urbanos, na proximidade das estradas nacionais é regulada pela Lei 97/88 de 17 de Agosto, que atribui à Câmara Municipal a competência para o respectivo licenciamento.

2. Por definição, nos termos do n° 1 do art° 3° do código da Publicidade, considera-se publicidade “… qualquer forma de comunicação no âmbito de uma actividade comercial com o objectivo directo ou indirecto de promover iniciativas ou instituições”;

3. O n° 2 do art° 2° da Lei 97/88 prevê que a deliberação da Câmara Municipal deve ser precedida de “parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”:

4. Estabelece a al. b) do n°1 do art° 10° do D.L. 13/71 de 23 de Janeiro, como zona de jurisdição da EP-ESTRADAS DE PORTUGAL, E.P.E (entidade que sucedeu à JAE) toda a faixa de 100m para além da zona “non-aedíficandi” definida na al. f) do n° 1 do art° 8°, ou seja numa faixa de 150,00 paralela à estrada.

5. Assim o acto de licenciamento tem dois autores: um é o órgão consultivo ou especialista (a EP-Estradas de Portugal, E.P.E., através da Direcção de Estradas competente) que emite o parecer vinculativo, e o outro a Câmara Municipal que está sujeita ao parecer daquela.

6. Face ao que antecede, o parecer em questão, para efeitos do art° 15° do D.L. 13/71 de 23 de Janeiro, é um documento equiparado a uma licença ou a uma autorização, pelo que é devida a esta Direcção de Estradas a taxa anual de 56,79’€1m2 ou fracção de tabuletas ou objectos de publicidade, nos termos da al. j) do citado art° 15°, actualizada pelo Dec-Lei 25/2004 de 24 de Janeiro.

Apesar da taxa ser anual como, por força das sucessivas reestruturações operadas nas entidades que antecederam à EP-Estradas de Portugal, E.P.E., designadamente na JAE, ICERR e IEP, não houve possibilidade de proceder à cobrança nos anos anteriores, a taxa que agora se solicita reporta-se a apenas um ano, mesmo que a publicidade esteja afixada há mais tempo.

O cálculo da área a taxar para efeitos de cobrança de taxa é baseado no número de objectos (sendo o objecto cada face do dispositivo onde está afixada a mensagem, no caso de ser um dispositivo com dupla face), e a área de cada objecto é considerada com arredondamento ao metro quadrado superior, isto é, se a área efectiva for 1,10m2, à área a contabilizar é 2m2, com base na descrição constante na al. j) do n°1 do art° 15° do DL 13/71 de 23 de Janeiro.

7. Face ao acima exposto e constatando-se que V. Ex possuem afixada a publicidade equivalente a 56,00 m2 referida em epígrafe, em zona sujeita a autorização desta Entidade, sem que haja(m) efectuado o pagamento da taxa devida, notifico V. Exa (s) para no prazo de 20 (vinte) dias a contar da data de recepção deste oficio:

- Liquidar(em) a taxa no valor de 3180,24 € em dinheiro ou cheque passado a favor da Direcção de Estradas de Coimbra.

8. No caso de não cumprimento do mencionado no ponto 6 acima, será o processo remetido para cobrança coerciva, nos termos do disposto na al. c) do art° 8° do D.L. 239/2004, que transformou o IEP em EP-ESTRADAS DE PORTUGAL - E.P.E,

3 Algures antes de 31/7/2007 as Impugnantes colocaram nos locais, sua propriedade, acima referidos, sitos em terreno limítrofe com a EN 234, respectivamente, as inscrições e tarja promocional, uma, e os pórtico e painéis vários, outra, ali referidos”.

2- DE DIREITO

2.1. Das questões a apreciar e decidir

A………., S.A. e B…………, Lda., notificadas pela comunicação nº 2348/2007/DECBR de 31/7/2007 da Direcção de Estradas de Coimbra da então Estradas de Portugal, E.P.E., para liquidar taxas por afixação de publicidade, relativas ao ano de 2007, ao abrigo do disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, deduziram impugnação judicial, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.

As impugnantes pedem que sejam declarados inexistentes ou, ao menos, nulos os actos de liquidação das referidas taxas, no valor de 4 940,73€ e 3 180,24 €, com fundamento entre o mais, em diversas ilegalidades e inconstitucionalidades.

Por sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em 25/10/2012, foi julgada procedente a impugnação e anuladas as liquidações, com fundamento, em síntese, no seguinte:

· “(…) Têm, porém, razão, as impugnantes, quando sustentam não haver norma legal que qualifique os factos da afixação de publicidade, dados como provados, como facto tributário para efeito das liquidações impugnadas. Vejamos:

· “Trata-se de publicidade (ninguém põe em causa que o seja) aposta fora da zona da estrada, portanto, onde a EP não tem um poder de domínio, mas tão só de “jurisdição” com vista à preservação da faixa de protecção (cf. Artigo 3° do DL n° 13/71).

· “O artigo 10º do DL nº 13/71 de 28/1 conferia, ao tempo dos actos impugnados, à EP. E.P.E, como sucessora legal da JAE, competência para autorizar a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade numa faixa de 100m para cada lado da zona non aedificandi da estrada nacional. Em plena concordância com esta conferência, o artigo 15° do mesmo diploma legal fixava e fixa o valor das taxas a cobrar por cada autorização quejanda.

· “O DL n° 97/88 de 17 de Agosto (artigos 1° e 2°), cometeu às câmaras municipais, “sem prejuízo da intervenção necessária de outras entidades”, a competência para licenciar a afixação de publicidade na área do respectivo concelho, estipulando, porém, que “a deliberação (...) deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde as publicidade for afixada, nomeadamente (...) a Junta Autónoma de Estradas”.

· “Daqui resulta que a JAE, tal como os seus legais sucessores, a não ser no espaço da Zona da Estrada, em que tem pleno domínio, deixou de ter competência para autorizar a afixação de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais. Na parte do seu dispositivo incompatível com os artigos 1° e 2° do DL n° 97/88, o artigo 10° do DL n° 13/71 está, afinal, tacitamente revogado.

· “À Impugnante compete, agora, emitir parecer obrigatório, parecer que, ao que decorre do n° 2 do DL n° 97/88, deve ser solicitado pela Câmara. Mas se ela não pode autorizar a fixação de publicidade fora da zona da estrada, por mais que permaneça em vigor o artigo 15º al. i) — e permanece, podendo aplicar-se nos casos de autorização referidos à própria zona da estrada — deixou de haver a necessária previsão, seja do facto afixação, seja do facto autorização, como facto tributário, sujeito à taxa quantificada naqueles artigo e alínea.”

Contra este entendimento se insurge a recorrente argumentando, em síntese, que não existe qualquer revogação expressa ou tácita, pelo que o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, sendo que, nos termos do nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, cabe às restantes autoridades competentes o licenciamento sob as suas áreas de competência, mediante a emissão de parecer prévio.

Em face das conclusões, que são as relevantes para aferir do objecto e âmbito do presente recurso [cfr. os arts. 684º, nº 3, e 685º-A/1, do CPC, e o art. 2º, alínea e), do CPPT], o objecto do presente recurso consiste em saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento quando decidiu pela procedência da impugnação e consequente anulação das liquidações em causa.

3. Da competência EP- Estradas de Portugal, SA., para liquidar taxas pela “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias”, nos termos do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro

3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.) .

Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.

Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.

Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.

No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”.

Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.

Vejamos.

3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.

As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.

No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.

A sentença que decidiu neste sentido não merece qualquer censura devendo ser confirmada.

Nesta sequência, improcedem as alegações e respectivas conclusões da recorrente, devendo ser negado provimento ao recurso.

III- DECISÃO

Termos em que os Juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 26 de Junho de 2013. - Fernanda Maçãs (relatora) - Casimiro Gonçalves - Francisco Rothes.