0604/15.7BELRA-S1 - Supremo Tribunal Administrativo

Relativamente às garantias já prestadas anteriormente, o prazo de quatro anos previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 183.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário, na redação introduzida pela Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro, conta-se a partir da data da sua entrada em vigor.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., sgps, S.a., com o número de identificação fiscal e de pessoa coletiva ...87 e com sede social indicada na Rua ..., freguesia ..., ... ..., interpôs recurso jurisdicional da decisão do Mm.º Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria de 30 de junho de 2021 que indeferiu o pedido de declaração de caducidade da garantia prestada no processo de execução fiscal n.º ...97 instaurado para cobrança coerciva do montante de imposto apurado no ato de liquidação aqui impugnado.

Com a interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões:

A. Vem o presente recurso interposto do despacho datado de 01/07/2021, por via do qual o Tribunal a quo indeferiu o pedido de caducidade da garantia apresentado nestes autos, por considerar, em suma, que a alteração promovida pela Lei n.º 7/2021, à redação do artigo 183.º-A do CPPT, apenas produzirá efeitos a partir da sua entrada em vigor (27/02/2021), tendo os processos de impugnação judicial pendentes, e não decididos há 4 ou mais anos, que aguardar por mais 4 (quatro anos), para ver apreciada a possibilidade de caducidade da garantia;

B. Não se conformando com a posição assumida pelo Tribunal a quo, a Recorrente pretende a reapreciação jurisdicional do despacho em crise, que se tem por ilegal, por se verificarem todos os requisitos de que depende a aplicação imediata da norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 183.º-A do CPPT;

C. A questão a decidir é a de saber se o legislador, com a alteração promovida ao artigo 183.º-A do CPPT, pretendeu que todos os processos judiciais aguardassem, a partir da data da entrada da Lei n.º 7/2021, 4 (quatro) anos, para verem apreciado o pedido de caducidade da garantia ou se essa apreciação pode ser realizada, desde já, nos processos que se encontrem parados, naquela data, há pelo menos 4 (quatro) anos;

D. Há ou não uma dupla penalização dos processos que já aguardam há algum tempo – há mais de 4 anos – por uma decisão? Deverão ser tratados como se de um processo novo se trate?

E. Por forma a analisar o caso sub judice, deverá considerar-se, para efeitos de uma correta interpretação da norma, a ratio da mesma, isto é, a pretensão do legislador ao introduzi-la no ordenamento jurídico português;

F. No caso particular da alteração promovida à redação do artigo 183.º-A do CPPT, entende a Recorrente que o legislador pretendeu repor a possibilidade de declaração da caducidade das garantias prestadas relativamente a dívidas em discussão em processos judiciais, em virtude da necessidade de proteger os contribuintes da demora excessiva das decisões, quer na fase administrativa, mas também na fase judicial (cf. Proposta de Lei n.º53/VII);

G. A nova redação introduzida pela Lei 7/2021 de 26 de fevereiro, em bom rigor, traduz-se na repristinação de um regime que nunca deixou de fazer sentido, por lhe estar subjacente o combate à morosidade da justiça e a tentativa das pendências judiciais, tendo o legislador sentido necessidade de compensar os contribuintes, tentando que os tribunais decidam com maior rapidez, provavelmente por entender que, na atual conjuntura, apesar da referida insuficiência (e notória, diga-se) falta de meios, justificava-se um consistente reforço das garantias dos contribuintes nesta matéria;

H. Parece evidente para a Recorrente que a interpretação que o Tribunal a quo faz, da aplicação no tempo da nova redação conferida ao artigo 183.º-A do CPPT, não se coaduna com a ratio que esteve subjacente à reintrodução deste preceito, senão vejamos…

I. O Tribunal a quo afirma que “decorre do artigo 12º, n.º 3 da Lei Geral Tributária, que o novo prazo de caducidade da garantia se aplica aos processos pendentes, contando-se tal prazo a partir da entrada em vigor da nova lei, tal como preceituado pelo 297º, n.º 1 do Código Civil (aplicável ex vi artigo 2º, al. d) da Lei Geral Tributária), porquanto a introdução de um novo prazo de caducidade da garantia, que anteriormente só ocorria com o trânsito em julgado da decisão final proferida em 1ª instância, consubstancia uma situação de redução de prazo (…)” (Sublinhado nosso);

J. Não estando previsto nenhum prazo, como se pode conciliar a interpretação do Tribunal a quo com o disposto no artigo 297.º do CC, na parte em que ensina como se faz a contagem do prazo, designadamente quando refere que “mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar”?

K. Ora, se a lei antiga não fixava prazo nenhum, nem mais curto, nem mais longo, como se procede à comparação entre os dois regimes (o antigo e o novo) para se decidir a partir de quando se começa a contar o prazo?

L. Não compreende a Recorrente o porquê de o Tribunal Recorrido presumir que a norma aplica um prazo mais curto, apenas para se poder aplicar o disposto no artigo 297.º do CC, quando a norma em apreço se revela desnecessária para resolver a questão da aplicação da lei no tempo ora em apreço;

M. Em primeiro lugar, note-se que não foi fixada qualquer regra especial de aplicação da lei no tempo pela Lei n.º 7/2021 de 26/02/2021, contrariamente ao que sucedeu aquando da entrada em vigor deste regime pela primeira vez no CPPT, em 05/06/2001 (cfr. artigo 11.º da Lei 15/2001), no qual foi estabelecido o seguinte sob a epígrafe “Regime de transição”: “Relativamente a processos pendentes, os prazos definidos no artigo 183.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário e no n.º 5 do artigo 45.º da lei geral tributária são contados a partir da entrada em vigor da presente lei.”;

N. Ora, se o legislador atual (da n.º Lei 7/2021), na reintrodução do regime da caducidade das garantias em casos de impugnação judicial, quisesse que os efeitos fossem aqueles que quis o legislador da Lei n.º 15/2001, teria introduzido idêntica norma de direito transitório;

O. Não o tendo feito, pois de acordo com a ratio da norma a intenção não era de fazer os contribuintes esperarem mais quatro anos para levantarem as garantias há muito prestadas, conformou-se com a aplicação das normas sobre aplicação no tempo previstas no artigo 12.º da LGT;

P. Ora, estamos perante uma norma processual.

Q. “As normas sobre procedimento e processo são de aplicação imediata, sem prejuízo das garantias, direitos e interesses legítimos anteriormente constituídos dos contribuintes”, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 12.º da LGT;

R. A aplicação imediata da norma, nitidamente favorável ao contribuinte, não coloca em causa norma em causa garantias, direitos e interesses legítimos anteriormente constituídos dos contribuintes;

S. Assim, impõe-se concluir que a norma do artigo 297.º do CC não é aplicável à situação ora em apreço, sendo a questão da aplicação da lei no tempo resolvida pelo disposto no artigo 12.º, n.º 3 da LGT e, consequentemente, à data da entrada em vigor da norma (27/02/2021) verifica-se se o prazo de 4 anos a contar da data da entrada da impugnação já foi ultrapassado e, em caso afirmativo, a Impugnante pode requerer ao Tribunal o reconhecimento da caducidade da garantia, que decide, ouvindo previamente a AT;

T. Salvo melhor entendimento, a contagem do prazo para que se opere a caducidade da garantia prestada terá de ter efeitos retroativos, uma vez que, se só aplicarmos o novo prazo de caducidade de 4 anos, a partir de 27/02/2021, o objetivo assumido pelo legislador só se cumprirá daqui a 4 anos;

U. Isto é, as pendências judiciais mais antigas poderão ter que esperar mais 4 anos para serem decididas, criando-se a convicção nos próprios contribuintes, que nos parece contrária à inten[ç]ão do legislador, de que um processo que esteja, por exemplo, pendente de decisão há mais de 8 anos, como é o caso, tem tanta urgência em ser decidido quanto um processo ex novo, que apenas deu entrada após 27/02/2021;

V. E a manutenção prolongada dessas garantias, por 4, 5, ou, em alguns casos, por 10 ou mais anos, acaba por provocar danos financeiros irreparáveis aos contribuintes que prestaram essas garantias, daí que o legislador tenha, mediante a técnica legislativa de estabelecer um prazo máximo para que as decisões administrativas ou judiciais sejam proferidas, tentado evitar que sejam esses contribuintes a arcar com as consequências de uma morosidade da justiça cuja responsabilidade apenas poderá ser assacada ao próprio Estado;

W. E não se diga que o contribuinte é ressarcido de todos esses danos, em caso de vencimento da ação de impugnação, através do pagamento da indemnização dos encargos com a garantia bancária, cujo regime se encontra previsto no artigo no artigo 171.º do CPPT.

X. Com efeito, mesmo em caso de deferimento da impugnação judicial e de pagamento dos encargos suportados com a garantia, durante o período em que a garantia bancária é mantida, o contribuinte vê reduzida, pelo menos no exato montante da garantia, a sua capacidade de endividamento/financiamento junto das instituições financeiras, o que deve ser considerado como um dano adicional causado pelo atraso no levantamento da garantia, que o legislador claramente quis evitar com este novo regime.

Y. Considera a Recorrente que a decisão sob recurso é inteiramente contrária ao desígnio com que a redação do artigo 183.º-A do CPPT foi alterada, no que tange aos processos que penosamente, como é o caso, já se “arrastam” pelos tribunais sem decisão há alguns anos (pelo menos, há mais de 4);

Z. Acresce a tudo isto que o preceito em causa tem a natureza de norma processual e que, por esse motivo, tem também aplicação aos processos em curso, de forma imediata, por via da aplicação do n.º 3 do artigo 12.º da LGT, não tendo sido prevista qualquer disposição transitória ou norma que impeça a sua aplicação a processos em curso ou a processos anteriores à entrada em vigor da Lei n.º 7/2021;

AA. Com efeito, no caso ora em apreço não estamos perante a aplicação da norma geral, prevista no artigo 12.º do Código Civil, mas antes da norma especial prevista no artigo 12.º da LGT, que regula a aplicação no tempo de normas de procedimento e de processo tributário.

BB. Do supra exposto, resulta que a decisão sob recurso atenta contra o espírito da norma atualmente plasmada no artigo 183.º-A do CPPT, configurando a antítese daquela que foi a intenção do legislador, de acelerar, desde já, a tomada de decisões em processos antigos e, com isso, obter a redução de algumas pendências judiciais;

CC. Nestes termos, andou mal o Tribunal a quo, pelo que deverá ser revogada a decisão que é objeto do presente recurso.».

Pediu fosse o recurso julgado procedente, por provado, fosse anulada a decisão recorrida e fosse declarada a caducidade da garantia prestada.

O M.º P.º junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, respondeu ao recurso e conclui nos seguintes termos:

«(…)

1. A caducidade, na falta de lei expressa, apenas opera para o futuro, não tendo carácter retroactivo.

2. A Lei n.º 7/2021, de 26/02 que reintroduziu no artigo 183.º-A do CPPT na sua actual redacção (a que está em causa no presente recurso, a nosso ver) “só dispõe para o futuro” e na medida em que não estabeleceu qualquer regime especial e transitório em que se fundamente qualquer pretensão com repercussão retroactiva.

3. Pelo que o regime do actual artigo 183.º-A do CPPT, não permite a sua aplicação a situações anteriores, como expressamente o despacho impugnado refere.

4. O despacho impugnado encontra-se bem fundamentado e não merece qualquer censura, a nosso ver, e salvaguardando sempre o respeito por diverso entendimento.».

Rematou as suas conclusões dizendo que o recurso deve ser julgado improcedente, com as legais consequências.

A Mm.ª Juiz lavrou douto despacho de admissão do recurso, a que atribuiu subida imediata e em separado e fixou efeito devolutivo.

Recebidos os autos neste tribunal, foi ordenada a abertura de vista ao Ministério Público.

A Ex.ma Senhora Procuradora-Geral Adjunta lavrou douto parecer, onde concluiu no sentido de ser negado provimento ao presente recurso, com a consequente manutenção da decisão recorrida na ordem jurídica.

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.

2. O despacho recorrido tem o seguinte teor:

«(…)

Por requerimento que consta a p. 224, numeração sitaf, veio a Impugnante, ao abrigo do disposto no artigo 183ºA, n.ºs 1, al. b), 3 e 6, al. b) do Código de Procedimento e de Processo Tributário, na redação dada pela Lei 7/2021, de 26/2, requerer que o Tribunal declare a caducidade do penhor prestado no processo de execução fiscal n.º ...97 instaurado pela Autoridade Tributária, para cobrança coerciva do montante de imposto apurado no ato de liquidação aqui impugnado.

Para tanto invoca que a petição inicial da presente impugnação foi apresentada em 8/4/2015, ou seja, há mais de 4 anos.

Notificada para se pronunciar a Fazenda Pública veio alegar que o penhor oferecido de garantia pela Impugnante abrange três processos executivos, os quais não se encontram apensos entre si e que na data da prestação da garantia (em 16/3/2015) cuja caducidade a Impugnante ora requer, assim como na data da apresentação da presente impugnação ainda não se encontrava em vigor a Lei 7/2021 de 26/2.

Decidindo.

Está em causa a eventual aplicação do regime de caducidade da garantia constante do artigo 183ºA do Código de Procedimento e de Processo Tributário, na redação que lhe foi conferida e pela Lei 7/2021 de 26/2.

Assim, estabelece o normativo citado o seguinte:

“1- A garantia prestada para suspender a execução em caso de reclamação graciosa, impugnação judicial ou oposição caduca: (Redação da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro)

a) Automaticamente se a reclamação graciosa não estiver decidida no prazo de um ano a contar da data da sua interposição; (Redação da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro)

b) Se na impugnação judicial ou na oposição não tiver sido proferida decisão em 1.ª instância no prazo de quatro anos a contar da data da sua apresentação e o interessado apresente requerimento no processo. (Redação da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro)

2- As situações previstas no número anterior são independentes de a garantia ter sido prestada pelo contribuinte ou constituída pela Autoridade Tributária e Aduaneira. (Redação da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro)

3- O requerimento mencionado na alínea b) do n.º 1 é submetido à apreciação do tribunal competente, devendo ser determinada em decisão fundamentada, após audição da administração tributária, a caducidade da garantia ou a sua manutenção por um período máximo adicional não renovável até dois anos, caso dos elementos do processo seja possível perceber o risco de prejuízo sério para o Estado. (Redação da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro)

4- Os prazos referidos no n.º 1 são acrescidos em seis meses quando houver recurso a prova pericial. (Redação da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro)

5- O regime dos números anteriores não se aplica se o atraso na decisão resultar de motivo imputável ao reclamante, impugnante, recorrente ou executado. (Redação da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro; o anterior n.º 5 passou a n.º 9)

6- A verificação da caducidade cabe: (n.º aditado pela Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro)

a) No caso de reclamação graciosa, ao órgão competente para a decidir ou;

b) Ao tribunal tributário de 1.ª instância onde estiver pendente a impugnação, recurso ou oposição.

(…)”

O normativo em apreciação sofreu já várias alterações, tendo sido introduzido no Código de Procedimento e de Processo Tributário pela Lei 15/2001, de 5/6, prevendo então a caducidade da garantia caso a reclamação graciosa não fosse decidia no prazo de um ano ou a impugnação judicial, o recurso judicial ou a oposição não fossem julgadas em 1ª instância no prazo de dois anos.

Posteriormente a Lei 32B/2002 de 30/12 alargou aquele prazo para três anos quanto à impugnação judicial e à oposição.

Através da Lei 53A/2006, de 29/12 o preceito foi revogado, vindo a ser reintroduzido através da Lei 40/2008, de 11/8, mas prevendo apenas a caducidade da garantia caso “a reclamação graciosa não estiver decidida no prazo de um ano a contar da data da sua interposição.”

Retomando o caso dos autos, verifica-se que, quer no momento da apresentação da impugnação (8/4/2015), quer no momento da constituição da garantia (16/3/2015), não existia no ordenamento jurídico a figura da caducidade da garantia em resultado da demora na decisão da impugnação judicial em 1ª instância.

Note-se que a Lei 7/2021 de 26/2 não contém qualquer norma de direito transitório aplicável ao regime da caducidade da garantia, remetendo-nos para as normas gerais que regem a aplicação da lei no tempo.

Assim, decorre do artigo 12º, n.º 3 da Lei Geral Tributária, que o novo prazo de caducidade da garantia se aplica aos processos pendentes, contando-se tal prazo a partir da entrada em vigor da nova lei, tal como preceituado pelo artigo 297º, n.º 1 do Código Civil (aplicável ex vi artigo 2º, al. d) da Lei Geral Tributária), porquanto a introdução de um novo prazo de caducidade da garantia, que anteriormente só ocorria com o trânsito em julgado da decisão final proferida em 1ª instância, consubstancia uma situação de redução de prazo (neste sentido vide JORGE LOPES DE SOUSA, CÓDIGO DE PROCEDIMENTO E DE PROCESSO TRIBUTÁRIO ANOTADO E COMENTADO, volume III, 6ª Edição, Áreas Editora, pág. 144, quanto à caducidade da garantia reintroduzida pela Lei 40/2008, de 11/8).

Resuma, pois, que atendendo à atual redação do artigo 189ºA do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o novo prazo de caducidade aí estabelecido se deverá contar a partir de 27/2/2021 (artigo 17º, n.º 1 da Lei 7/2021, de 26/2).

Pelo exposto, é de indeferir o requerido.

Nestes termos e convocando tudo quanto se deixou dito, indefere-se a requerida caducidade da garantia.

Notifique».

3. Vem o presente recurso interposto de decisão da Mm.ª Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que indeferiu o pedido de declaração de caducidade da garantia prestada em execução fiscal para cobrança coerciva do montante de imposto apurado no ato de liquidação impugnado nos autos principais.

A Recorrente não se conforma com o assim decidido por entender, na essência, que a contagem do prazo para que se opere a caducidade da garantia prestada terá de ter efeitos retroativos.

A questão a decidir é, por isso, a de saber se, relativamente às garantias já prestadas à data da sua entrada em vigor, o prazo de quatro anos previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 183º-A, na nova redação, se conta a partir da data da entrada em vigor da lei nova ou se conta a partir da data da apresentação da impugnação judicial.

Ora, o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sobre esta questão. No acórdão de 16 de fevereiro do corrente ano, tirado no processo n.º 0602/15.0BELRA-S1, foi decidido que «[u]m contribuinte/sujeito passivo está em condições de requerer e obter declaração de caducidade, de garantia prestada para suspender a execução fiscal, com o apoio do disposto no art. 183.º-A n.º 1 al. b) do CPPT, na redação conferida pela Lei n.º 7/2021 de 26 de fevereiro, se, em processo de impugnação judicial ou oposição, mesmo que pendente desde 1 de janeiro de 2007, não for, em 1.ª instância, emitida decisão no prazo de quatro anos, contados desde 27 de fevereiro de 2021».

Ou seja, foi decidido que, relativamente às garantias já prestadas à data da sua entrada em vigor, o prazo de quatro anos previsto na lei nova se conta a partir da data da entrada em vigor desta lei.

A situação tratada naquele acórdão é idêntica à situação os autos e os argumentos utilizados no recurso respetivo são absolutamente idênticos aos apresentados pela ora Recorrente.

E o entendimento ali firmado já foi confirmado por diversos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de que são exemplo o acórdão de 9 de março de 2022, tirado no processo n.º 0624/09.0BEPNF-S1, acórdão de 8 de junho de 2022, no processo 0372/17.8BELRS-S1, acórdão de 21 de setembro de 2022, no processo n.º 770/12.3BESNT-S1, acórdão de 12 de outubro de 2022, no processo n.º 0593/12.0BELLE-S1, acórdão de 26 de outubro de 2022, no processo n.º 02508/15.4BESNT-S1, acórdão de 11 de outubro de 2023, no processo n.º 01001/12.1BESNT-S1.

Pelo que a adoção do mesmo entendimento nos presentes autos se justifica, desde logo, pelo dever de tomar em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito (cfr. artigo 8.º, n.º 3 do Código de Processo Civil).

Razão porque, remetendo para a fundamentação do primeiro dos supra indicados acórdãos ao abrigo do artigo 663.º, n.º 5, do Código de Processo Civil, aplicável a coberto do artigo 679.º do mesmo Código (sendo dispensável a junção de cópia, visto que o mesmo se encontra disponível em redação integral in www.dgsi.pt), se deve concluir que o recurso não merece provimento.

4. Preparando a decisão, formulamos a seguinte conclusão:

Relativamente às garantias já prestadas anteriormente, o prazo de quatro anos previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 183.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário, na redação introduzida pela Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro, conta-se a partir da data da sua entrada em vigor.

5. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 2 de outubro de 2024. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – João Sérgio Feio Antunes Ribeiro – Gustavo André Simões Lopes Courinha.