208/87 - Tribunal Constitucional

Processo: n.º 89/83. Plenário Relator: Conselheiro Nunes de Almeida. I 1 — Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 281.° da Constituição, o Presidente da Assembleia da República requereu ao Tribunal Constitucional que declarasse, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade dos Decretos-Leis n.os 48/83, de 29 de Janeiro, e 188/83 e 189/83, de 14 de Maio. Segundo o requerente, o referido Decreto-Lei n.° 48/83, «enferma de vários tipos de inconstitucionalidade», contendo normas materialmente inconstitucionais e encontrando-se todo o diploma viciado de in­constitucionalidade orgânica e formal. Por outro lado, os Decretos-Leis n.os 188/83 e 189/83, para além de estarem afectados pelas inconstitucionalidades do Decreto-Lei n.° 48/83, seriam eles próprios formalmente inconstitucionais. 2 —O Decreto-Lei n.° 48/83, editado ao abrigo do disposto na alínea a) do n.° 1 do artigo 201.° da Constituição, estabelece o seguinte: Artigo 1.° — 1 — Em 1983 o aumento da massa salarial a considerar como componente de custo para efeito de formação dos preços dos produtos e empresas abrangidos pelo estabelecido nos Decretos-Leis n.os 329-A/74, de 10 de Junho, e 75-Q/77, de 28 de Fevereiro, não poderá ser superior a 17 % do montante da massa salarial considerada como custo em 31 de Dezembro de 1982, por força do Despacho Normativo n.° 346/81, de 31 de Dezembro. 2 — O mesmo se aplicará às empresas públicas não abrangi­das pelo estabelecido nos decretos-leis referidos no número ante­rior, cujos preços ou tarifas sejam fixados ou autorizados pelo Governo e, bem assim, aos subsídios, indemnizações compensa­tórias ou compensações de custos pelo Estado. Art. 2.° — 1 — Em 1983 o aumento das remunerações dos trabalhadores decorrente de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho fica sujeito a uma contribuição extraordi­nária para a Segurança Social na parte que exceder 17 % do montante da retribuição global referente ao posto de trabalho de cada trabalhador em 31 de Dezembro de 1982, sem prejuízo do disposto no n.° 3. 2 — Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por retribuição global apenas a que é constituída pela remuneração de base, acrescida de eventuais prestações complementares pagas com carácter regular e periódico. 3 — Em caso de promoção do trabalhador ou de alteração do respectivo regime de organização do trabalho, tomar-se-á como base do cálculo a retribuição global correspondem a idêntico posto de trabalho, categoria, escalão, grau ou nível a que o trabalhador vier a ter acesso. Art. 3.° — 1 — O montante da contribuição a que se refere o n.° 1 do artigo anterior é fixado em 30 % para a entidade patronal e igualmente em 30 % para o trabalhador. 2 — São inexistentes quaisquer acordos que transfiram entre as partes o encargo da liquidação da contribuição para a Segurança Social prevista no número anterior. Art. 4.° Não será devida a contribuição extraordinária prevista no artigo 2.° nos seguintes casos: a) Se, por acordo entre as partes, a totalidade das remunerações em excesso for paga pela entidade patronal através da entrega de títulos da dívida pública adquiridos para o efeito; b) Se a retribuição líquida mensal auferida pelo trabalhador após o aumento for igual ou inferior a 15 000$. Art. 5.° — 1 — Os título da dívida pública a que se refere a alínea a) do artigo 4.° têm a natureza de títulos de aforro e são especialmente emitidos para o efeito, com prazo de amortização de cinco anos. 2 — Os títulos da dívida pública adquiridos ao abrigo do disposto no presente diploma serão nominativos e só poderão ser transaccionados nos casos a seguir indicados e em condições a regulamentar por portaria conjunta do Ministro de Estado e das Finanças e do Plano e dos Ministros do Trabalho e dos Assuntos Sociais: a) Aquisição de habitação própria e permanente; b) Desemprego; c) Morte do cônjuge; d)Reforma por invalidez ou velhice; e)Doença grave prolongada. Art. 6.° — 1 — No caso das empresas públicas em situação económica difícil, com situação líquida negativa ou com défices de exploração efectivos ou previsionais, ou no caso de sectores em crise, poderá o Conselho de Ministros fixar, por resolução, as taxa de variação máxima dos encargos com pessoal em limite inferior à percentagem de 17 % referido no artigo 2.° 2 — São inexistentes e de nenhum efeito as cláusulas de ins­trumentos de regulamentação colectiva de trabalho que vierem a dispor em termos de violação da taxa de variação máxima a que se refere o número anterior. O Decreto-Lei n.° 189/83 veio alterar o n.° 1 do artigo 2.° do diploma atrás mencionado, o qual passou a ter a seguinte redacção: Art. 2.° — 1 — Em 1983 o aumento das remunerações dos trabalhadores fica sujeito a uma contribuição extraordinária para a Segurança Social na parte que exceder 17 % do montante da retribuição global referente ao posto de trabalho de cada tra­balhador em 31 de Dezembro de 1982, sem prejuízo do disposto no n.° 3. Finalmente, o Decreto-Lei n.° 188/83, editado ao abrigo do precei­tuado na alínea b) do n.° 1 do artigo 201.° da Constituição, e com ex­pressa invocação da autorização conferida pelo artigo 5.° da Lei n.° 2/83, de 18 de Fevereiro, veio, em cumprimento do disposto nos artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 48/83, regular a emissão de um empréstimo interno, amortizável, denominado «Títulos de poupança laboral — 1983 — 1.ª série». 3 — Alega o Presidente da Assembleia da República que o n.° 1 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 48/83 seria materialmente inconstitucional, por violação do preceituado nos artigos 57.°, n.ºs 3 e 4, 3 18.º, n.° 2, da Constituição, na medida em que «estabelece restrições directas ao objecto das convenções colectivas no caso de empresas ou sectores declarados em crise, o que contraria o direito de contratação colectiva, que compreende a liberdade de definir o conteúdo e os efeitos das convenções colectivas». O mesmo preceito violaria, ainda, o disposto no n.° 5 do artigo 115.º da Constituição, «ao prever que o limite a partir do qual são devidas contribuições extraordinárias possa ser baixado, relativamente a empresas ou sectores em crise, por meio de resolução do Conselho de Ministros». Mas, alega também o requerente, todo o diploma se encontraria igualmente ferido de inconstitucionalidade formal. Efectivamente, «como o diploma em causa se trata inequivocamente de legislação de trabalho», nos termos do artigo 2.° da Lei n.º 16/79, de 26 de Maio, «não foi respeitado o direito de participação dos trabalhadores na sua elaboração, violando-se os artigos 55.°, alínea d), e 57.º, n.° 2, alínea a), da Constituição». Todavia, o decreto-lei em questão também se encontraria ferido de inconstitucionalidade orgânica. Isto, porque o artigo 2.°, n.° 1, do diploma «estabelece uma tributação extraordinária para a Segurança Social dos orçamentos salariais superiores a 17 %, violando o artigo 168.°, n.° 1, alínea i), da Constituição, por ser da competência reservada da Assembleia da República legislar sobre a criação de impostos, sendo certo que as contribuições para a Segurança Social assumem natureza parafiscal». Acresce ainda, segundo alega o requerente, que «as contribuições da Segurança Social devem estar previstas e discriminadas no orçamento da Segurança Social», o qual faz parte integrante do Orçamente do Estado, pelo que, não sendo a sua aprovação submetida à Assembleia da República, se viola o preceituado nos n.os 1, 3, 5 e 6 do artigo 108.º da Constituição. Finalmente, a norma constante da alínea a) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 48/83, ao impor o pagamento em títulos da dívida pública, em alternativa às contribuições, «consagra o lançamento de um empréstimo forçado, o qual, recaindo apenas sobre os trabalhadores, viola o princípio da igualdade (artigo 13.° da Constituição)» e viola ainda a alínea h) do artigo 164.° da mesma Lei Fundamental, «que comete à Assembleia da República a competência exclusiva para autorizar o Governo a contrair empréstimos». Quantos aos Decretos-Leis n.os 188/83 e 189/83, «na medida em que completam e regulamentam o regime do Decreto-Lei n.° 48/83», estariam afectados pelas inconstitucionalidades deste último diploma e seriam, também, formalmente inconstitucionais, na sua globalidade, por se enquadrarem no conceito de legislação do trabalho e terem sido elabora­dos sem a participação dos trabalhadores, com violação dos artigos 55.°, alínea d), e 57.°, n.° 2, alínea a), da Constituição. 4 — Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 54.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, veio aquele a remeter ao Tribunal Constitucional um parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho, em que se conclui pela não inconsti­tucionalidade dos diplomas em causa. Segundo o referido parecer, no n.° 1 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 48/83 «não se viola o direito de contratação colectiva, nem se res­tringe arbitrariamente nenhum dos direitos fundamentais», «mas procura atender-se a direitos que merecem protecção constitucional, como o di­reito ao trabalho e o direito à segurança no emprego». E, da mesma forma, o preceito em questão também não viola o dis­posto no n.° 5 do artigo 115.° da Constituição, na medida em que com a resolução do Conselho de Ministros nele prevista «não se altera o princípio geral do decreto-lei, mas somente se enquadra no mesmo regime de excepção que faz parte integrante do diploma objecto do pedido, com vista a salvaguardar interesses cuja importância e dignidade, relativamente ao direito ao trabalho, era imperioso acautelar». Ainda de acordo com o mencionado parecer, o Decreto-Lei n.° 48/83 não desrespeitou o direito de participação na elaboração da legislação de trabalho, e isto porque o Governo se limitou «a fixar uma cláusula remuneratória atendendo à situação geral do País e às situações particulares (líquida negativa ou com défices de exploração efectivos ou previsionais) de certas empresas públicas». Por outro lado, o n.° 1 do artigo 2.° do decreto-lei em apreço também não ofenderia o disposto na alínea i) do n.° 1 do artigo 168.° da Lei Fundamental, porquanto as contribuições para a Segurança Social têm natureza parafiscal e, assim, «não se encontram sujeitas ao princípio da legalidade e da rigidez da criação formal dos impostos»; e tão-pouco ofenderia o preceituado no artigo 108.° da Lei Fundamental, na medida em que o regime fixado neste dispositivo constitucional não se aplicava ao Orçamento de 1983, conforme o estabelecido no artigo 239.º da Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro. Quanto à norma constante da alínea a) do artigo 4.° do diploma em causa, ela não violaria nem o artigo 13.° nem a alínea h) do artigo 164.° da Constituição. Não violaria o artigo 13.° — princípio da igualdade — porque o pagamento em títulos da dívida pública pressupõe o acordo dos trabalhadores, e, quando tal acordo não exista, parte do excedente previsto pelo n.° 1 do artigo 2.° do diploma reverte para a Segurança Social. E não violaria a alínea h) do artigo 164.°, porquanto o Decreto-Lei n.° 188/83, que define as condições de emissão do empréstimo interno, foi editado ao abrigo da autorização legislativa conferida pelo n.º 1 do artigo 5.° da Lei n.° 2/83. Pelas razões expendidas a propósito do Decreto-Lei n. 48/83, o parecer conclui igualmente pela inexistência de qualquer inconstitucionalidade nos Decretos-Leis n.ºs 188/83 e 189/83. Cumpre decidir. 5 — Diga-se, antes de mais, que se deve entender que o pedido não pretendeu abranger as normas do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 48/83. Com efeito, tais normas referem-se a matéria de preços, sendo certo que o requerente fundamenta o seu pedido no facto de o diploma respeitar a legislação do trabalho. 6 — Ainda antes de formulado o pedido pelo Presidente da Assembleia da República, foi publicado o Decreto-Lei n.° 313/8 Julho, que revogou os Decretos-Leis n.ºs 48/83 e 189/83. Face a tal revogação, há que determinar se ainda se mantém qualquer utilidade na apreciação de eventual inconstitucionalidade das normas constantes dos citados diplomas. Com efeito, muito embora a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral de normas revogadas possa, em abstracto, ter interesse «para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado, durante o tempo por que este vigorou» (cf. Acórdão n.° 17/83, in Diário da República, 2.ª série, de 31 de Janeiro de 1984), a verdade é que, em concreto, ela só se justifica, exactamente, quando tais efeitos se hajam efectivamente produzido. Ora, no caso vertente, tudo leva a supor que a declaração de incons­titucionalidade seria manifestamente desnecessária, pelo que se não de­verá conhecer do pedido, tal como aconteceu, aliás, já noutros casos submetidos à apreciação deste Tribunal (cf. Acórdãos n.ºs 17/83, cit.; 47/86, in Diário da República, 2.ª série, de 16 de Maio de 1986; e 126/87, ainda inédito). 7 — Ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 63.° da Lei n.° 28/82, foram solicitados a diversas entidades os elementos julgados necessários para se poder apurar se, durante o curto período da sua vigência, os diplomas em apreço haviam produzido efeitos que levassem a considerar que tinha utilidade o conhecimento do pedido. A Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, inter­rogada sobre se fora emitida alguma resolução em cumprimento do pre­visto no n.° 1 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 48/83, respondeu que não fora encontrada qualquer resolução do Conselho de Ministros nesse sentido. Por seu lado, a Direcção-Geral de Segurança Social respondeu nega­tivamente à questão que fora colocada, a saber se houve trabalhadores sujeitos à contribuição extraordinária prevista nos artigos 2.° e 3.° do Decreto-Lei n.° 48/83 e, em caso afirmativo, quantos. Finalmente, a Junta do Crédito Público informou que, em função da revogação do Decreto-Lei n.° 48/83 operada pelo Decreto-Lei n.° 313/83, não chegaram a ser emitidos quaisquer títulos de dívida pública previstos na alínea a) do artigo 4.° e no artigo 5.° do men­cionado Decreto-Lei n.° 48/83, bem como no Decreto-Lei n.° 188/83. Parece, assim, que não só os referidos diplomas expressamente revo­gados pelo Decreto-Lei n.° 313/83, como ainda o ultimamente citado Decreto-Lei n.° 188/83 — que se deve considerar como implicitamente revogado —, nunca chegaram a ser efectivamente aplicados. Consequentemente, não se vê que houvesse qualquer utilidade na respectiva declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, se fosse caso disso. 8 — Nestes termos, não se toma conhecimento do pedido Lisboa, 25 de Junho de 1987. — Luís Nunes de Almeida — Mário Afonso — José Manuel Cardoso da Costa — Mário de Brito — José Magalhães Godinho — Vital Moreira — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Dinis — Messias Bento — Armando Manuel Marques Guedes.