0133/25.0BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Podendo extrair-se da proposta, nos termos em que esta foi apresentada, a identificação dos consumíveis a fornecer ao abrigo da componente variável de consumíveis e apresentando as respetivas fichas técnicas, haverá que concluir que a proposta respeita os termos e condições estabelecidas no Programa do Procedimento e no Caderno de Encargos. Sendo que se mostra evidenciado que a Contrainteressada se vinculou expressamente ao fornecimento dos consumíveis exigidos.

II- Pelo que a decisão do Júri, sancionada positivamente pelo ato de adjudicação impugnado, que considerou que as fichas técnicas e de segurança eram meios idóneos para a identificação dos consumíveis e que não existia nas peças do procedimento qualquer exigência de descrição adicional ou de apresentação de outro tipo de documento identificativo, desde que as fichas apresentadas permitissem identificar inequivocamente os produtos (como é o caso), mantendo a proposta da Contrainteressada, não padece das ilegalidades apontadas pela Autora.

Ações Administrativas de Atos dos Órgãos Superiores do Estado

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJECTO DA AÇÃO

1. A..., S.A., identificada nos autos, vem intentar a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, tendo em vista a impugnação do ato de adjudicação proferido no procedimento “Concurso Público com Publicidade Internacional N.º 12/DAPAT/2025”, que tem por objeto a aquisição de serviços de limpeza e fornecimento de consumíveis para as instalações da Entidade Demandada, indicando como Contrainteressadas B..., LDA., C..., S.A., D..., LDA, E..., S. A., F..., LDA., G..., S. A. e H..., LDA

2. Formulou os seguintes pedidos:

“a) ser declarado nulo ou anulado o acto de adjudicação notificado à autora e às contrainteressadas em 04/08/2025 (…);

b) serem declarados nulos ou anulados todos os actos subsequentes eventualmente já praticados na sequência da adjudicação à contrainteressada B..., Lda. - incluindo o contrato que tenha sido ou venha a ser celebrado na sequência do referido acto de adjudicação -, bem como os respectivos efeitos, e

c) ser a ré condenada a adotar todos os atos e operações para reconstituição da situação prévia à adjudicação anulada e a excluir a proposta apresentada pela contrainteressada B..., proceder à reordenação das propostas admitidas sendo a proposta da autora classificada em 1º lugar, com as legais consequências.”

3. Citadas a Entidade Demandada ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA e as Contrainteressadas, apenas a primeira veio apresentar contestação na qual refutou os fundamentos da presente ação administrativa, defendendo-se por impugnação e sustentando a validade do ato proferido. Contestou os vícios que a Autora assaca ao ato de adjudicação, quais sejam: i) a pontuação atribuída pelo júri do concurso à proposta da Contrainteressada B..., LDA., na avaliação do subfactor “Regulamentação interna” do fator “Garantias do cumprimento” que integra o modelo de avaliação das propostas constante do Anexo IV do Programa do Concurso; ii) a decisão do júri quanto à validação da proposta da mesma Contrainteressada no que se refere à identificação dos consumíveis a fornecer, conforme se estabelece no artigo 8.º, n.º 1, alínea j), do Programa do Procedimento; iii) a não apresentação da ficha técnica do consumível sabonete líquido a fornecer, nos termos do Programa do Concurso e do Caderno de Encargos; iv) a irregularidade das fichas técnicas do consumível de papel (toalhetes) por alegadamente se mostrarem desconformes e não cumprirem os requisitos e características técnicas estabelecidas no Anexo II do Caderno de Encargos, quer quanto ao tipo de folha, quer quanto às dimensões máximas.

4. O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 84.º, n.º 7, e 85.º, ambos do CPTA, e não se pronunciou.

5. Findos os articulados, foi designada data para a realização de audiência prévia (artigo 87.º-A, n.º 1 do CPTA), com vista a:

“1. Proceder à tentativa de conciliação, nos termos dos artigos 87.º-A, n. º 1, alínea a) do CPTA;

2. Em caso de frustração da conciliação, a audiência prévia terá como objetivos os previstos nas alíneas c ) a g), n.º 1, do artigo 87.º - A e no artigo 88.º do CPTA, designadamente, os seguintes:

i) Delimitar os termos do litígio;

ii) Enunciar os temas da prova;

iii) Determinar os atos subsequentes, com o propósito de agilizar o processo.”

6. Em sede de audiência prévia, realizada a 19.01.2026, pelo Relator foi promovida a tentativa de conciliação entre as partes (artigos 87.º-A, n.º 1, alínea a) e 87.º-C, do CPTA), a qual não foi conseguida.

7. Identificados o objeto do litígio e as principais questões a decidir, ouvidas as partes, foi delimitado os termos do mesmo por remissão para o articulado da petição inicial. Em síntese, para o aí enunciado nos artigos 90.º, 92.º, 93.º, 115.º, 118.º, 145.º, 147.º e 151.º.

8. Quanto à prova, o tribunal entendeu ser suficiente a prova documental que instrui o processo administrativo junto aos autos, tendo as partes declarado que nenhuma outra prova seria necessária.

9. Prescindindo da apresentação de alegações escritas, concluiu-se que a ação prosseguisse os seus ulteriores termos para conhecimento do mérito da causa.

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II. DO SANEAMENTO, INSTRUÇÃO E VALOR DA CAUSA

10. O Tribunal é competente, as partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas e encontram-se devidamente representadas. O meio é o próprio.

11. Não foram suscitadas exceções dilatórias ou perentórias, nem há lugar ao conhecimento oficioso de quaisquer exceções, incidentes ou questões que obstem ao conhecimento de mérito da causa.

12. Como definido em sede da audiência prévia, a prova documental constante do processo administrativo oportunamente junto aos autos é a relevante e suficiente, nenhuma outra prova carecendo de ser produzida.

13. Valor da causa: EUR 1.323.755,40, a qual corresponde à utilidade económica do pedido, considerando a proposta apresentada pela Autora no procedimento (art. 31.º, n.ºs 1 e 4, e 32.º, n.º 3, do CPTA).

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III. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

14. Constitui objeto de apreciação nos presentes autos apreciar e decidir se o ato de adjudicação proferido no procedimento pré-contratual - concurso público com publicidade internacional N.º 12/DAPAT/2025 -, padece de ilegalidade, conforme invocado pela Autora, por, alegadamente, a proposta adjudicada não observar os requisitos técnicos obrigatórios previstos nas peças do procedimento, nomeadamente, o disposto na alínea j) do n.º 1 do artigo 8.° do Programa do Procedimento, no Anexo II do Caderno de Encargos e nos artigos 1.º, n.º 4, 70.º, n.º 2, alíneas a), b), c) e f) ), e 146.º, n.º 2, alínea o), todos do Código dos Contratos Públicos e, bem assim, os princípios da legalidade, imparcialidade, da igualdade de tratamento e concorrência, e da estabilidade ou inalterabilidade das peças do procedimento.

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IV. FUNDAMENTAÇÃO

IV. i. DE FACTO

15. Considerando o alegado pelas partes e os documentos produzidos nos autos, com relevo para a decisão a proferir, julga-se provada a seguinte matéria de facto:

1. Em 8.04.2025, por despacho do Presidente da Assembleia da República, precedido de parecer favorável do Conselho de Administração, de 24.03.2025, foi autorizada a abertura do procedimento pré-contratual do tipo concurso público internacional para “Aquisição de serviços de limpeza para a Assembleia da República”, com o número de referência interno 12/DAPAT/2025 - cfr. Informação n.ºs ...25, de 11.02.2025, 121/DAPAT/2025, de 28.02.2025 e 153/DAPAT/2025, de 20.03.2025, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, constantes do Processo Administrativo doravante abreviadamente designado “PA” Ref.ª 16393 Magistratus, Docs. Ref.ªs 60911081, 60911489 e 60911820, respetivamente, sendo do Magistratus todas as demais referências feitas aos documentos;

2. O Anúncio relativo à abertura do referido procedimento pré-contratual (Anúncio de procedimento n.º 9706/2025), foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 11.04.2025 e no Jornal Oficial da União Europeia, pelo Anúncio n.º 235279-2025, tendo a sua tramitação decorrido na plataforma eletrónica acinGOV - cfr. Docs. que instruem o PA, Ref.ª 60913000 e 60913069, respetivamente, e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478732, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

3. Em 11.04.2025, as peças do procedimento – Anúncios, Programa do Procedimento e Caderno de Encargos - foram disponibilizadas na plataforma eletrónica acinGOV (https://www.acingov.pt) – por acordo;

4. O Programa do Procedimento do Concurso Público com Publicidade Internacional N.º 12/DAPAT/2025 para Aquisição de Serviços de Limpeza para a Assembleia da República que aqui se dá por integralmente reproduzido, é do seguinte teor:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Programa do Procedimento constante do PA, Ref.ª 60912793 e Doc. junto à PI, Ref.ª 00347833;

5. O Caderno de Encargos cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, dispõe, nomeadamente, o seguinte:

“(…)

Cláusula 27.ª

Características dos Produtos de Limpeza

1. O adjudicatário deve cumprir todas as regras nacionais e europeias em matéria de proteção ambiental, segurança e saúde, devendo ser dada preferência aos produtos que apresentam a melhor garantia a esse respeito, só sendo permitida a utilização de produtos adequados às respetivas instalações e equipamentos, de modo que não seja posto em causa o bom funcionamento e preservação dos mesmos e salvaguardando a saúde e segurança de todos os utentes.

2. Na seleção de produtos de limpeza, o adjudicatário deverá privilegiar os produtos compostos por substâncias renováveis, biodegradáveis, recicláveis, reutilizáveis ou valorizáveis, dando preferência a produtos com Rótulo Ecológico.

3. Todos os produtos devem ser fornecidos com instruções claras de dosagem.

4. Todos os produtos devem ser fornecidos juntamente com a Ficha Técnica e, no caso de serem perigosos, com a Ficha de Dados de Segurança.

(…)”

CAPÍTULO IV

FORNECIMENTOS A LEVAR A CABO AO ABRIGO DA COMPONENTE VARIÁVEL DE CONSUMÍVEIS

Cláusula 34.ª

Consumíveis a fornecer

1. O adjudicatário obriga-se a fornecer, ao abrigo da componente variável de consumíveis do contrato, os consumíveis melhor identificados no anexo II do caderno de encargos.

2. O adjudicatário deverá garantir um stock mínimo para 15 dias dos seguintes artigos, nos seguintes locais de armazenamento:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

3. O adjudicatário deverá elaborar e afixar nos locais onde se torne necessário, avisos e informações, dos cuidados a ter com o manuseamento de todos os equipamentos e consumíveis fornecidos.

4. O adjudicatário poderá adquirir, no período de vigência do contrato, quantidades adicionais de consumíveis, de acordo com os preços unitários previamente apresentados em fase de apresentação de propostas.

Cláusula 35.ª

Características do papel (higiénico e para as mãos) e sabonete líquido

1. A estimativa das quantidades anualmente a fornecer de cada consumível é a constante da tabela abaixo, conforme anexo II do presente caderno de encargos:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

2. A quantidade de cada um dos itens presentes na tabela supra é apenas relevante para a formação do preço-base e consequente preço contratual, pelo que a Assembleia da República poderá solicitar, mensalmente, quantidades inferiores ou superiores ao ali vertido até ao cômputo do preço contratual máximo estabelecido.

3. Os consumíveis a fornecer indicados nos n.ºs anteriores, destinam-se às instalações sanitárias e respetivos equipamentos identificados no anexo II do presente caderno de encargos.

4. Os equipamentos instalados são propriedade da Assembleia da República, ficando a colocação, ou substituição, destes equipamentos sob a responsabilidade desta.

5. (...).

8. Sem prejuízo do referido nos números anteriores, poderão ser fornecidos, ao abrigo da presente componente, consumíveis não incluídos no anexo II do presente caderno de encargos.

9. Quando tal aconteça o tipo de consumível a fornecer, assim como o respetivo preço, será negociado, caso a caso, entre a Assembleia da República e o adjudicatário sendo, no que aos restantes aspetos diz respeito, aplicável o referido no presente caderno de encargos.

(…) - cfr. Caderno de Encargos constante do PA, Ref.ª 60912869 e Doc.junto à PI, Ref.ª 003478734;

6. O Anexo II do Caderno de Encargos do procedimento, cujo teor aqui se dá, igualmente, por reproduzido, estipula o seguinte:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

(…)” - cfr. Anexo II do Caderno de Encargos, pp. 49 e 50, que instrui o PA, Ref.ª 60912869 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478734;

7. Em 16.04.205 e 19.04.2025, respetivamente, foram apresentados pelos interessados A... S.A e I... S.A, este último já extemporâneo, pedidos de esclarecimentos sobre as peças do procedimento, os quais foram objeto de resposta pelo Júri no dia 29.04.2025 - cfr. Docs. que instruem o PA, Ref.ª 60913154 e Docs. juntos à PI, Ref.ª 003478735 e 003478736, respetivamente, documentos cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

8. No dia 9.05.2025 a Autora apresentou a sua proposta no concurso público em apreço - cfr. proposta da Autora constante do PA, Ref.ª 60918969 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478750, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

9. Da proposta apresentada pela Autora, consta, designadamente, a identificação dos consumíveis a fornecer, a indicação de cada consumível e as respetivas características técnicas de cada um desses consumíveis, conforme ponto “2.6 Identificação dos consumíveis a fornecer (...)” da Proposta - LP 5987/2025 - cfr. proposta da Autora constante do PA, Ref.ª 60918969 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478750, cujo teor já se deu aqui por integralmente reproduzido;

10. Na identificação dos consumíveis a fornecer e no tocante a toalhetes de papel para mãos, a Autora indicou, nomeadamente:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Proposta - LP 5987/2025, apresentada pela Autora, constante do PA, Ref.ª 60918969 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478750, cujo teor aqui já se deu por integralmente reproduzidos;

11. Na ficha técnica dos toalhetes de papel para mãos - ficha técnica denominada “T.Mão ZZ 2F 180X20'’, constante da proposta apresentada pela Autora consigna-se, designadamente:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. ficha técnica constante da Proposta - LP 5987/2025 apresentada pela Autora, constante do PA, Ref.ª 60918969 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478750, cujo teor aqui se dá por reproduzido);

12. Em 9.05.2025 a Contrainteressada B..., Lda. (doravante CI B...), apresentou proposta no concurso público em apreço - cfr. Doc. constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido);

13. Na proposta que apresentou, a CI B... declara que executa o contrato nos termos seguintes:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Doc. constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

14. Na proposta apresentada pela CI B... constam, em anexo, designadamente, os seguintes Certificados:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Doc. constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

15. Na proposta apresentada pela CI B..., no que concerne à “Regulamentação Interna”, foi junto o documento denominado “Código de Conduta” de cujo conteúdo contam os seguintes itens:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Doc. constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

16. Na proposta apresentada pela CI B..., consta o seguinte documento designado “Identificação dos Consumíveis a fornecer":

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Doc. constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

17. Na proposta apresentada pela CI B..., constam diversas fichas técnicas de consumíveis e uma ficha de segurança de consumível Sabonete Creme Higiene Extra 5L(FS 2000806668/200080424) - cfr. fichas técnicas e ficha de segurança constantes do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

18. Na proposta apresentada pela CI B..., constam as seguintes Fichas Técnicas de toalhetes de papel para mãos:

- 200040856 - T.Mão Barril Renovagreen 210x250 1F 6r

- 200046029 - T.Mão Folha renovagreen ZZ 180x30”

- 200058207- T.Mão Folha RENOVA Blue Zig-zag 200x20”

- 200069778 - T.Mão Folha RNVEASY ZZ 180x15” e

- 200105037 -T Mão Renova L&A ZZ 1F 200x20 (c)

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

19. A fichas técnicas de toalhetes de papel para mãos constantes da proposta da CI B... denominada “200046029 - T. Mão Folha renovagreen ZZ 180x30” contém, designadamente,

“(...)Dimensão Folha Aberta (mm): 222 x 215

Dimensão Folha Fechada (mm): 222 x 107 (...)”

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

20. A ficha técnica de toalhetes de papel para mãos constante da proposta da Cl B..., denominada “200058207- T.Mão Folha RENOVA Bine Zig-zag 200x20” refere, designadamente:

“(...) Folhas: 1

(...) Dimensão Folha Aberta (mm): 222 x 215

Dimensão Folha Fechada (mm): 222 x 107 (...)”

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

21. A ficha técnica de toalhetes de papel para mãos constante da proposta da CI B..., S.A., denominada “200069778”, relativa a “200069778 - T.Mão Folha RMNV EASY ZZ 180x15”, refere, designadamente:

“(...) Folhas: 1(...)”

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

22. A ficha técnica de toalhetes de papel para mãos constante da proposta da Cl B..., denominada 200105037 - T Mão Folha Renova L&A ZZ 1F 200x20 (c) menciona, designadamente:

“(...) Folhas: 1 (...)”

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. 8 junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

23. Na proposta apresentada pela CI B... consta, designadamente, a ficha técnica designada “200080424 - Sabonete Creme HIGIENE EXTRA RNV 4Gx5L” que refere:

“Unidade de venda: CX

(…)

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Doc. constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

24. Em 30.06.2025 a Autora e as demais contrainteressadas foram notificadas do Relatório Preliminar de análise e avaliação das propostas elaborado pelo Júri do procedimento, disponibilizado na plataforma eletrónica acinGOV, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - cfr. Relatório Preliminar constante do PA, Ref.ª 60927366 e Docs. juntos à PI, Ref.ª 003478737 e 003478738;

25. Do Relatório preliminar a que se alude supra extrai-se, nomeadamente, que findo o prazo fixado para a apresentação das propostas o Júri procedeu à abertura das mesmas e elaborou a lista de concorrentes, assim ordenados por ordem de entrada das respetivas propostas:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Relatório Preliminar constante do PA, Ref.ª 60927366 e Doc. junto à PI, Ref.ª e 003478738, cujo teor aqui já se deu por reproduzido;

26. Do Relatório Preliminar a que se alude em 24 supra, emerge que após publicitar a lista dos concorrentes e de disponibilizar a consulta das propostas apresentadas em sede de plataforma eletrónica acinGOV, o Júri do Concurso procedeu à análise das propostas, concluindo como segue:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Relatório Preliminar constante do PA, Ref.ª 60927366 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478738; cujo teor aqui se deu já por reproduzido;

27. Do mesmo Relatório Preliminar decorre que o Júri do concurso, após proceder à avaliação das propostas admitidas de acordo com o modelo de avaliação constante do artigo 14º e do anexo IV do Programa do Procedimento, apresentou a seguinte proposta de ordenação:

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- cfr. proposta de ordenação constante do Relatório Preliminar que instrui o PA, Ref.ª 60927366 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478738, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

28. Em 7.07.2025, a Autora apresentou na plataforma eletrónica acinGov, no exercício do direito de audiência prévia, pronúncia sobre a proposta de ordenação referida supra, requerendo a exclusão da proposta da CI B..., Lda., a correção da pontuação atribuída à sua proposta no subfactor “Plano Prémio e Compensações”, com a atribuição dos 10 valores, nos termos do Anexo IV do Programa do Procedimento e, bem assim, a elaboração de novo Relatório Preliminar, com uma nova ordenação das propostas que a classificaria em 1.º lugar - cfr. pronúncia da Autora constante do PA, Ref.ª 60927371 e Docs. juntos à PI, Ref.ªs 003478739 e 003478740, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

29. Em 11.07.2025, o Júri elaborou o Relatório Final, cujo teor aqui se dá igualmente por integralmente reproduzido, decidindo alterar a pontuação atribuída no subfactor "Prémios e Compensações'’ à concorrente, ora Autora, e manter inalterada a ordenação das propostas de acordo com o Relatório Preliminar:

FOTOGRAFIA NO ORIGINAL

- cfr. Relatório Final junto ao PA, Ref.ª 60927589 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478742;

30. Com base no Relatório Final, foi elaborada a Informação de Adjudicação n.º 286/DGPL/2025, de 14.07.2025, onde foi proposta a adjudicação da “Aquisição de serviços de limpeza para a Assembleia da República” ao concorrente B..., Lda., nos termos e de acordo com a proposta por este apresentada no procedimento pré-contratual do tipo concurso público com publicidade internacional N.º 12/DAPAT/2025 - cfr. Informação de Adjudicação n.º 286/DGPL/2025, de 14.07.2025, junta ao PA, Ref.ªs 609933786 e 60935410 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478742, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

31. Em 4.08.2025, a Autora e as demais concorrentes foram notificadas da decisão de adjudicação do procedimento à CI B..., Lda. e do Relatório Final - cfr. Docs. juntos à PI, Ref.ªs 003478741 e 003478742, respetivamente, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

32. Em 11.08.2025, a Autora apresentou recurso hierárquico com pedido de atribuição de efeito suspensivo dirigido ao Presidente da Assembleia da República, requerendo a exclusão da proposta apresentada pela CI B..., Lda “por violação manifesta dos requisitos técnicos obrigatórios previstos nas peças do procedimento, nomeadamente no Anexo II do Caderno de Encargos e na alínea j) do n.º 1 do artigo 8.º do Programa do Procedimento”, e a reordenação final das propostas e classificação da proposta da concorrente, ora Autora, em l.º lugar, com a consequente adjudicação da mesma. - cfr. Doc. constante do PA, Ref.ª 60937370 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478743, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

33. Em 18.08.2025, a Autora veio instaurar a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual.

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IV. ii. DE DIREITO

16. Está em causa o procedimento pré-contratual “Concurso Público com Publicidade Internacional N.º 12/DAPAT/2025, para aquisição de serviços de limpeza e fornecimento de consumíveis, concretamente o ato de adjudicação à Contrainteressada B..., nos termos e de acordo com a proposta por aquela apresentada.

17. Começa a Autora por imputar um vício ao ato impugnado, relativo à avaliação do subfator “Regulamentação Interna”. Entende que a proposta da B..., a que o júri do concurso atribuiu 10 pontos nesse subfactor “regulamentação interna” e no fator “Garantias de Cumprimento”, que integra o modelo de avaliação das propostas constante do “Anexo IV” do Programa do Procedimento, apresenta apenas um Código de Conduta com referências a princípios éticos e responsabilidade social e certificados ISO 9001, ISO 14001, ISO 45001 e ISO 37001, mas não inclui «documento autónomo ou descritivo que detalhe internamente a aplicação prática da Política de Qualidade, Ambiente e Segurança (QAS), nem uma Política Anticorrupção funcional enquanto instrumento de gestão operacional, conforme previsto no Programa do Procedimento e no Anexo IV». O que, de acordo com a sua alegação, não permite dar satisfação à exigência de informação clara, concreta e suficientemente detalhada relativamente aos critérios exigidos no programa do procedimento.

18. A decisão do Júri constante do Relatório Final materializou-se no seguinte:

“27. Face aos pontos acima expostos, é entendimento do júri, que pese embora tal documento, ao limitar-se à transcrição dos crimes e das respetivas penas, não configure um documento clássico de gestão interna para a prevenção da corrupção, cumpre, de forma mínima, a exigência legal de dar conhecimento aos colaboradores e stakeholders sobre a matéria e as consequências legais associadas.

28. Assim, mesmo que o código de conduta da B... não vá além da menção aos crimes tipificados e respetivas penas, cumpre o mínimo legalmente exigido, pelo Decreto-Lei n.º 109-E/2021, de 9 de dezembro, que “Cria o Mecanismo Nacional Anticorrupção e estabelece o regime geral de prevenção da corrupção” que é o de informar e sensibilizar os colaboradores e partes interessadas sobre os comportamentos proibidos e as consequências legais, o que justifica a decisão do júri, de aceitar e avaliar o referido documento conforme previsto no relatório preliminar e de nesta sede não aceitar a argumentação contrária.

29. No que tange à questão ambiental, o argumento apresentado não se sustenta, uma vez que tal matéria é devidamente abordada na página 12 do documento intitulado “Código de Conduta”. Ressalte-se que o referido Código contempla diretrizes voltadas para a proteção ambiental, evidenciando o compromisso da instituição com a observância das normas ambientais aplicáveis.”

19. Neste ponto, como salientado pela Entidade Demandada, a Contrainteressada B... apresentou um Código de Ética e Conduta implementado na organização da empresa cujo âmbito de aplicação abrange os serviços a prestar ao abrigo do contrato a celebrar e os recursos humanos, bem como elencou em documento autónomo vários princípios (da transparência, da integridade, da responsabilidade social e da neutralidade), que identificam e prosseguem os valores de legalidade, transparência, integridade, imparcialidade, responsabilidade social, respeito pela diversidade nas suas várias vertentes, neutralidade e combate ao assédio moral e laboral exigidos no Programa do Procedimento.

20. E, do ponto de vista formal, exigia-se que o concorrente detivesse um código de ética e de conduta ou documento equivalente implementado na empresa cujo âmbito de aplicação abrangesse os serviços a prestar ao abrigo do contrato a celebrar e os respetivos recursos humanos. Por outro lado, de um ponto de vista substancial, esse instrumento deveria evidenciar a promoção de valores de legalidade, transparência, integridade, imparcialidade, responsabilidade social, respeito pela diversidade nas suas várias vertentes, neutralidade e combate ao assédio moral e laboral.

21. Ora, a proposta da Contrainteressada B..., atento o teor dos documentos que apresenta – Código de Ética e Conduta e documento “regulamentação interna” – satisfaz o atributo exigido no Programa do Procedimento, sem qualquer insuficiência técnico-formal. O que determina que a decisão do Júri que validou a proposta e conferiu ao atributo os 10 pontos previstos no Programa do Procedimento, não seja inválida.,

22. Na verdade, no que se refere ao subfactor “regulamentação interna”, não se estabelece no Programa do Procedimento que a proposta inclua, como pretendido pela Autora, um “documento autónomo ou descritivo que detalhe internamente a aplicação prática da Política de Qualidade, Ambiente e Segurança (QAS), (…) [e] uma Política Anticorrupção funcional enquanto instrumento de gestão operacional”.

23. Continuando, entrando agora em questões com maior centralidade na ação, a Autora vem impugnar a decisão do Júri que validou a proposta da Contrainteressada B... no que se refere à identificação dos consumíveis a fornecer, conforme se estabelece na al. j) do n.º 1 do artigo 8.º do Programa do Procedimento. Alega que a proposta daquela Contrainteressada, que integra um documento designado “Identificação dos Consumíveis a fornecer”, composto por 2 páginas, em que consta única e exclusivamente mera cópia do consagrado sob “2) Características dos consumíveis a fornecer” no Caderno de Encargos do procedimento, não contém qualquer indicação, identificação ou documento dos consumíveis que se propõe fornecer e que, por isso, deveria ter determinado a exclusão do procedimento.

24. Sustenta que “as fichas técnicas e de segurança e a identificação de consumíveis são dois elementos e duas realidades distintas de apresentação obrigatória” e que, por isso, “não pode o Júri e a entidade adjudicante (ré) (…) considerar que se pode apresentar apenas fichas técnicas ou que para cumprimento da al. j) do n.º 1 do art.º 8º do PC se pode apresentar apenas e só as fichas de segurança de consumíveis”. Alega, ainda, que “não existe norma no Programa de Procedimento ou Caderno de Encargos que permita o afastamento da obrigatoriedade dessa identificação e, tão pouco, possibilite a apresentação de documento alternativo a tal identificação”.

25. E em relação à questão da identificação dos consumíveis a fornecer, alega que a proposta da Contrainteressada B..., anexa várias fichas técnicas e de segurança (no total de 12) e que apresenta múltiplas e distintas fichas técnicas para o mesmo consumível (v.g 5 fichas técnicas de toalhetes para as mãos), mas não indica ou identifica “qual dessas fichas técnicas corresponde ao consumível a fornecer na execução do contrato”. Do que resulta, “contrariamente ao referido no ato administrativo impugnado, que as fichas técnicas apresentadas não permitem identificar inequivocamente os consumíveis ou produtos a fornecer no caso de adjudicação à Contrainteressada B...”. Donde, “a inexistência de identificação dos consumíveis a fornecer de onde resulte as respectivas características técnicas em conformidade com o Anexo II do CE na proposta da CI B... consubstancia falta de elemento obrigatório e essencial à adequada análise e avaliação dessa proposta”.

26. Em síntese, conclui que “a proposta apresentada pela CI B... não permite identificar os concretos consumíveis a fornecer ao abrigo da componente variável de consumíveis bem como não permite apurar se os mesmos cumprem e estão em conformidade com o exigido no Anexo II do Caderno de Encargos, existindo violação e incumprimento do disposto na al. j), do n.º 1, do artigo 8º do Prog. Procedimento e do Anexo II do Cad. Encargos, pelo que deverá ser determinada a exclusão da referida proposta nos termos e ao abrigo do disposto nos arts. 70º, n.º 2, als. a), b), c) e f), e 146º, n.º 2, al. o), do CCP”.

27. Vejamos o que dispõe, neste âmbito, o Programa do Procedimento:

“SECÇÃO II Propostas

Artigo 8.º Documentos que constituem as propostas

1. As propostas a apresentar devem, nos termos do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, incluir: (…)

j) Identificação dos consumíveis a fornecer ao abrigo da componente variável de consumíveis, de onde resulte as respetivas caraterísticas técnicas, em conformidade com o anexo II do caderno de encargos.”

28. E o Caderno de Encargos:

«TÍTULO I

CLÁUSULAS JURÍDICAS

Cláusula 1.ª

Objeto

1. O presente procedimento tem por objeto a “aquisição de Serviços de Limpeza para Assembleia da República”, bem como no fornecimento dos consumíveis a este associado, em conformidade com as especificações técnicas e jurídicas constantes do presente caderno de encargos e respetivos anexos, que do mesmo fazem parte integrante, em consonância com a legislação aplicável.

2. Os serviços a prestar e fornecimentos a levar a cabo ao abrigo do contrato a celebrar, deverão ser enquadrados dentro das seguintes componentes contratuais, previstas e reguladas no presente caderno de encargos e respetivos anexos, que deste fazem parte integrante:

(…)

c) Componente variável de consumíveis, respeitante aos consumíveis para instalações sanitárias a fornecer pelo adjudicatário ao abrigo do contrato a celebrar.

(…)

TÍTULO II

CLÁUSULAS TÉCNICAS

(…)

CAPÍTULO IV

FORNECIMENTOS A LEVAR A CABO AO ABRIGO DA COMPONENTE VARIÁVEL DE CONSUMÍVEIS

Cláusula 34.ª

Consumíveis a fornecer

1. O adjudicatário obriga-se a fornecer, ao abrigo da componente variável de consumíveis do contrato, os consumíveis melhor identificados no anexo II do caderno de encargos.

29. Como provado, em 6, o Anexo II do Caderno de Encargos do procedimento, estipula o seguinte:

[IMAGEM]

30. Ora, como referido na contestação da Demandada, a identificação feita pela Contrainteressada, foi acompanhada com quadros que reproduziu do n.º 2 da cláusula 34.º do Caderno de Encargos e do n.º 2 do Anexo II do Caderno de Encargos, dos quais constam as caraterísticas dos consumíveis a fornecer, procedimento que não está vedado no regulamento do concurso pré-contratual. A proposta apresenta, ainda, fichas técnicas e de segurança para todos os produtos a fornecer, nas quais se descrevem as suas caraterísticas.

31. Com efeito, como provado em 16 supra, na proposta apresentada pela B..., consta o seguinte documento designado “Identificação dos Consumíveis a fornecer":

[IMAGEM]

32. E da mesma proposta consta (cfr. o provado em 17 a 23):

17. Na proposta apresentada pela CI B..., constam diversas fichas técnicas de consumíveis e uma ficha de segurança de consumível Sabonete Creme Higiene Extra 5L(FS 2000806668/200080424) - cfr. fichas técnicas e ficha de segurança constantes do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

18. Na proposta apresentada pela CI B..., constam as seguintes Fichas Técnicas de toalhetes de papel para mãos:

- 200040856 - T.Mão Barril Renovagreen 210x250 1F 6r

- 200046029 - T.Mão Folha renovagreen ZZ 180x30”

- 200058207- T.Mão Folha RENOVA Blue Zig-zag 200x20”

- 200069778 - T.Mão Folha RNVEASY ZZ 180x15” e

- 200105037 -T Mão Renova L&A ZZ 1F 200x20 (c)

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

19. A fichas técnicas de toalhetes de papel para mãos constantes da proposta da CI B... denominada “200046029 - T. Mão Folha renovagreen ZZ 180x30” contém, designadamente,

“(...)Dimensão Folha Aberta (mm): 222 x 215

Dimensão Folha Fechada (mm): 222 x 107 (...)”

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

20. A ficha técnica de toalhetes de papel para mãos constante da proposta da Cl B..., denominada “200058207- T.Mão Folha RENOVA Bine Zig-zag 200x20” refere, designadamente:

“(...) Folhas: 1

(...) Dimensão Folha Aberta (mm): 222 x 215

Dimensão Folha Fechada (mm): 222 x 107 (...)”

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

21. A ficha técnica de toalhetes de papel para mãos constante da proposta da CI B..., S.A., denominada “200069778”, relativa a “200069778 - T.Mão Folha RMNV EASY ZZ 180x15”, refere, designadamente:

“(...) Folhas: 1(...)”

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

22. A ficha técnica de toalhetes de papel para mãos constante da proposta da Cl B..., denominada 200105037 - T Mão Folha Renova L&A ZZ 1F 200x20 (c) menciona, designadamente:

“(...) Folhas: 1 (...)”

- cfr. ficha técnica constante do PA, Ref.ª 60918592 e Doc. 8 junto à PI, Ref.ª 003478751, cujo teor se dá por reproduzido;

23. Na proposta apresentada pela CI B... consta, designadamente, a ficha técnica designada “200080424 - Sabonete Creme HIGIENE EXTRA RNV 4Gx5L” que refere:

“Unidade de venda: CX

(…)

[IMAGEM]

33. Pelo que, da mera leitura da factualidade dada por assente, resulta que a alegação da Autora de que o documento apresentado pela Contrainteressada designado “Identificação dos Consumíveis a fornecer”, não contém qualquer espécie de indicação ou de identificação do consumível cujo fornecimento é proposto, não pode proceder.

34. Na verdade, a razão de discórdia da Autora reside noutro ponto: a interpretação feita da al. j) do n.º 1 do artigo 8.º do Programa do Procedimento, no sentido de que ali se exigem duas coisas distintas de apresentação obrigatória, sob pena de violação dos princípios da legalidade, da estabilidade ou intangibilidade das peças do procedimento, da imparcialidade e da igualdade de tratamento. A saber: i) a identificação de consumíveis e ii) as fichas técnicas e de segurança. Mas não lhe assiste razão.

35. Com efeito, consta do artigo 8.º do Programa do Procedimento que as propostas a apresentar devem, nos termos do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, incluir a identificação dos consumíveis a fornecer ao abrigo da componente variável de consumíveis, de onde resulte as respetivas caraterísticas técnicas, em conformidade com o anexo II do caderno de encargos (v. supra).

36. E exigia-se no Programa do Procedimento que a proposta nomeasse os consumíveis e respetivas caraterísticas técnicas, em conformidade com o anexo II do caderno de encargos, ao abrigo da componente variável de consumíveis, de acordo com os quais o concorrente se dispusesse a contratar.

37. Deste modo, constituem termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.

38. Como alegado pela Entidade Demandada “são produtos consumíveis com as caraterísticas técnicas constantes do Anexo II do Caderno de Encargos que a entidade adjudicante tem interesse em adquirir e não outros, cabendo aos concorrentes fazer a sua inclusão nas propostas a apresentar em conformidade com o Programa do Procedimento e ao júri avaliar do preenchimento daqueles termos e condições. // Por regra, as fichas técnicas e de segurança do fabricante dos consumíveis permitem identificar o produto e conhecer as suas caraterísticas técnicas, o que se verifica na proposta da Contrainteressada B... e acresce à expressa identificação/nomeação dos produtos que esta fez”.

39. Ou seja, o entendimento da Autora relativamente à exigência de autonomia formal da apresentação da identificação dos consumíveis e das fichas técnicas e de segurança, só teria validade quando as fichas técnicas e de segurança do consumível não identificassem o produto. O que não é claramente o caso, já que da proposta da Contrainteressada, nos termos em que foi apresentada, se permite extrair a identificação dos consumíveis a fornecer ao abrigo da componente variável de consumíveis e apresenta as respetivas fichas técnicas, satisfazendo, assim, os termos e condições estabelecidas no Programa do Procedimento e no Caderno de Encargos.

40. Pelo que, a decisão do Júri, posteriormente sancionada positivamente pelo ato de adjudicação impugnado, que considerou as fichas técnicas e de segurança meios idóneos para a identificação dos consumíveis e que não existia nas peças do procedimento qualquer exigência de descrição adicional ou de apresentação de outro tipo de documento identificativo, desde que as fichas apresentadas permitam identificar inequivocamente os produtos (como é o caso), mantendo a proposta da Contrainteressada, não padece das ilegalidades apontadas pela Autora.

41. O mesmo sucedendo relativamente ao produto sabonete líquido. Neste capítulo, alega a Autora que a proposta não cumpre os requisitos legais, dado que “a ficha técnica apresentada do referido sabonete líquido apresenta apenas as características técnicas da embalagem”. Sustenta, em síntese, que não apresenta a respetiva ficha técnica do consumível conforme é exigido nos termos do Programa do Procedimento e do Caderno de Encargos.

42. Para o consumível sabonete líquido a Contrainteressada anexou dois documentos, um com a designação «Renova 200080424 – Sabonete Creme HIGIENE EXTRA RNV 4Gx5L», com data de aprovação 18-11-2017, e outro com a designação «Renova – Ficha de Segurança – FS.200080668/200080424», refletindo dados e informações do fabricante relativamente ao produto. Estes produtos, como resulta do seu teor, mencionam as caraterísticas técnicas do sabonete líquido (cfr. o provado em 5, 16, 17 supra).

43. Também aqui, o que era exigido nas peças do concurso não era a existência de uma ficha técnica formal, autónoma, como é entendido pela Autora, mas sim que a proposta do cocontratante incluísse a “identificação dos consumíveis a fornecer ao abrigo da componente variável de consumíveis, de onde resulte as respetivas caraterísticas técnicas, em conformidade com o anexo II do caderno de encargos”, conforme consta da já referida al. j) do n.º 1 do artigo 8.º do Programa do Procedimento.

44. E como foi entendido pela Demandada, a proposta da Contrainteressada apresenta, ou dela é possível inequivocamente extrair, os elementos essenciais para a identificação e avaliação do consumível, cumprindo os requisitos definidos no caderno de encargos.

45. Por fim, ainda neste domínio, a Autora vem impugnar a decisão de adjudicação e a antecedente decisão do Júri que manteve a admissão da proposta da Contrainteressada, com fundamento de esta não cumprir com as caraterísticas técnicas exigidas para o consumível toalhetes de papel para mãos a fornecer, no tocante ao tipo de folha e dimensões máximas dos toalhetes de papel para mãos, em violação do disposto no artigo 8.º, n.º 1, al. j), do Programa do Procedimento e do Anexo II do Caderno de Encargos.

46. Considera que das várias fichas técnicas apresentadas pela Contrainteressada B..., não é possível concluir que esta se pretende vincular com o papel de mãos indicado na ficha técnica que o Júri considerou (200046209), acrescendo que tal papel de mãos excede as dimensões máximas permitidas para este consumível no Anexo II do Caderno de Encargos. Ilegalidade esta que não é passível de ser afastada pela declaração genérica de cumprimento do caderno de encargos prevista no Anexo I e no artigo 57.º, n.º 1, al. a), do CCP. Vejamos então.

47. A decisão do Júri constante do Relatório Final refere a propósito o seguinte (dado por reproduzido em 29 supra):

“39. (…) juntamente com a sua proposta, o concorrente B..., envia um documento pdf intitulado 200046029 a par com outro documento designado de FT Renova Zig Zag - T.Mão Folha renova green ZZ 180x30 - 200046029.pdf, de onde decorre de forma clara, e para os devidos efeitos, que é com este papel que se pretendem vincular em sede proposta e de execução contratual, o qual cumpre com os requisitos mínimos previstos nas peças do procedimento. Além disso, o concorrente B..., vincula-se ao teor do caderno de encargos, através da declaração prevista no Anexo I, a que se refere a alínea a) o n.º 1 do artigo 57.º, ambos do CCP, e na hipótese de o concorrente vir a ser adjudicatário, qualquer inconformidade entre o fornecimento a levar a cabo em sede de execução contratual, os previstos em sede de contrato, será naturalmente alvo de aplicação das penalidades previstas na cláusula 9.º do caderno de encargos”.

48. Relativamente ao que se dispõe no Programa do Procedimento e no Caderno de Encargos quanto aos consumíveis a fornecer ao abrigo da componente variável de consumíveis e, em concreto, ao consumível papel para as mãos (toalhetes de papel), ali se estabeleceram as caraterísticas dos toalhetes de papel para as mãos a fornecer (cfr. o provado em 5 e 6 supra).

49. A Contrainteressada B... anexou à proposta as seguintes fichas técnicas para este consumível (toalhetes para as mãos; cfr. 18 a 22 dos factos assentes):

a) «Renova – 200046029 – T. Mão Folha renovagreen ZZ 180x30», duas vezes;

b) «Renova – 200058207 – T. Mão Folha RENOVA Blue Zig-zag 200x20»;

c) «Renova – 200069778 – T. Mão Folha RNV EASY ZZ 180x15»;

d) «Renova – 200105037 – T Mão Folha Renova L&A ZZ 1F 200x20 (c)».

50. Ou seja, como assinalado pela Entidade Demandada, a Autora vem impugnar a avaliação que o Júri fez relativamente aos toalhetes de papel para as mãos que foram considerados como sendo aqueles com que a Contrainteressada B... se pretendia vincular em sede de proposta e de execução contratual – «Renova – 200046029 –, dado que foram apresentadas outras fichas técnicas para o mesmo consumível e a proposta da concorrente nada refere com qual dos toalhetes papel de mãos se pretende vincular.

51. Nesta perspetiva, embora isso não seja claramente dito, em causa poderia estar uma proposta variante, a qual não é permitida.

52. Nos termos do disposto no artigo 59.º, n.º 1 do CCP, consideram-se propostas variantes as que relativamente a um ou mais aspetos da execução do contrato a celebrar, contenham atributos que digam respeito a condições contratuais alternativas.

53. Sucede que, no caso, como o júri do concurso aliás consignou no Relatório Final, a Contrainteressada não só apresentou apenas um preço para toalhetes de papel para mãos, como se vinculou ao teor do Caderno de Encargos, conforme declaração no procedimento. Aliás, também o júri e, consequentemente, a Demandada entendeu – e bem (dentro das suas competências) – que foi considerado o documento que havia sido enviado: “um documento pdf intitulado 200046029 a par com outro documento designado de FT Renova Zig Zag - T.Mão Folha renova green ZZ 180x30 - 200046029.pdf”.

54. Isto é, foi entendido, dentro dos poderes conferidos ao júri – art.s 69.º e s. do CCP – na interpretação e aplicação dos critérios de adjudicação, que era com tal toalhete de papel para mãos que a Contrainteressada se pretendeu vincular em termos de proposta e de execução contratual. De resto, a declaração de compromisso exigida pelo artigo 57.º, n.º 1, al. a) do CCP assegura a decisiva função de vinculação contratual.

55. Nesta medida, é pertinente a alegação da Entidade Demandada: “à luz das competências do júri e das finalidades e interesses prosseguidos pelas entidades adjudicantes com a contratação pública, não é exigível que o Júri, na presença de várias fichas técnicas do mesmo produto consumível que acompanham a proposta contratual, não considere e aprecie a única que, em face das demais, preenche os requisitos mínimos das peças do procedimento, em detrimento de uma exclusão da proposta da concorrente”. Para além de que é inequívoco que a exclusão de uma proposta reduz a concorrência, com reflexos, também, na melhor prossecução do interesse público no caso a prosseguir. Deste ponto de vista, o júri adotou um entendido adequado à melhor prossecução do interesse público e eficiência contratual, salvaguardando a exigida vinculação ao caderno de encargos.

56. Noutra dimensão, relativamente ao que se dispõe no Programa do Procedimento e no Caderno de Encargos quanto ao consumível papel para as mãos (toalhetes de papel) a fornecer ao abrigo da componente variável de consumíveis, o mesmo ocorre. Também aqui a Contrainteressada se vinculou expressamente a que estes consumíveis a fornecer com a sua proposta estão em conformidade e cumprem com os requisitos estabelecidos no artigo 8.º, n.º 1, al. j), do Programa do Procedimento e no Anexo II do Caderno de Encargos. Razão não existe, pelos mesmos motivos, o sustentado fundamento para exclusão da proposta da adjudicatária.

57. Quanto ao mais, verificando-se que o ato impugnado foi proferido em respeito do quadro normativo que resulta do Caderno de Encargos e do Programa do Procedimento, não pode proceder a alegação de que aquele violou os princípios da legalidade, imparcialidade e igualdade de tratamento plasmados no artigo 1.º A, n.º 1, do CCP, bem como da inalterabilidade das peças do procedimento. O que, para além dos vícios apontados pela Autora e que vimos de tratar, não vem sequer minimamente circunstanciado e muito menos demonstrado.

58. Em conclusão, o ato de adjudicação impugnado não padece dos vícios que lhe vêm assacados, não violando, portanto, o disposto nos artigos 8.º, n.º 1, al. j), do Programa de Procedimento e o Anexo II do Caderno Encargos, 1.º, n.º 4, 70.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, do CCP, nem os princípios da legalidade, da concorrência, da igualdade de tratamento e da estabilidade ou inalterabilidade das peças do procedimento.

59. Nada mais cumprindo apreciar, haverá que julgar improcedente a ação, absolvendo a Entidade Demandada do pedido, e condenar a Autora em custas, cujo decaimento foi integral.

•

IV. iii. DA DISPENSA (OFICIOSA) DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA

60. De acordo com o disposto no art. 6.º, n.º 7, do RCP (redação dada pela Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro), “nas causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”.

61. Ou seja, sempre que a ação ou o recurso exceda o valor de EUR 275.000,00, as partes apenas terão de efetuar o pagamento da taxa correspondente a esse valor, sendo o remanescente contabilizado a final, nos termos do n.º 7, a não ser que o juiz dispense esse pagamento mediante a prévia ponderação da especificidade da situação, da complexidade da causa e da conduta das partes o justificarem.

62. Está conexionado com o que se prescreve na tabela I, ou seja, que para além de 275.000 euros ao valor da taxa de justiça acresce, a final, por cada 25.000 euros ou fração três unidades de conta, no caso da coluna A, uma e meia unidade de conta no caso da coluna B e quatro e meia unidade de conta no caso da coluna C. É esse o remanescente, ou seja, o valor da taxa de justiça correspondente à diferença entre 275.000 euros e o efetivo e superior valor da causa para efeito de determinação daquela taxa que deve ser considerado na conta final, se não for determinada, oficiosamente ou a requerimento do interessado, a dispensa do seu pagamento.

63. A decisão judicial de dispensa, que tem natureza excecional, depende designadamente, segundo o estabelecido neste normativo da especificidade da situação, da complexidade da causa e da conduta processual das partes. A referência à complexidade da causa e à conduta processual das partes significa em concreto, respetivamente, a sua menor complexidade ou simplicidade e a positiva atitude de cooperação das partes. Sendo que, como este STA já teve oportunidade de afirmar, “a dispensa (designadamente, total) só se justificará por forma excecional – não sendo, pois, a regra –, só uma complexidade claramente inferior à comum permitirá uma dispensa integral do pagamento do remanescente” (cfr. o ac. de 23.06.2022, proc. n.º 2048/20.0BELSB).

64. Importa, pois, verificar, para além do requisito relativo ao valor da causa que efetivamente se verifica uma vez que esta tem o valor tributário de EUR 1.323.755,40, se existem razões objetivas para a dispensa do pagamento do remanescente, designadamente atendendo à complexidade da causa e à conduta processual das partes.

65. Relativamente à conduta processual das partes, adianta-se já que não existe qualquer aspeto negativo a apontar: compulsados os autos, considera-se ter sido esta uma conduta normal de litigantes sem que se encontre qualquer conduta censurável. Não foram suscitadas questões desnecessárias, nem feito uso de expedientes dilatórios.

66. Já quanto à falta de complexidade do caso, importa, à míngua de critérios constantes no RCP, objetivar o grau de complexidade dos autos recorrendo, desde logo, aos critérios indiciários constantes do artigo 530.º, n.º 7, do CPC que dispõe que se consideram de especial complexidade as ações e os procedimentos cautelares que:

a) Contenham articulados ou alegações prolixas;

b) Digam respeito a questões de elevada especialização jurídica, especificidade técnica ou importem a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso; ou

c) Impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, a análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas.

67. De igual modo, haverá que concatenar estes critérios com uma adequada filosofia de justiça distributiva no âmbito da responsabilização/pagamento das custas processuais, conjuntamente com o princípio da proporcionalidade, concretamente na sua vertente de proibição do excesso, bem como com o direito de acesso aos tribunais. Com efeito, ainda que não em termos absolutos, deve existir correspetividade entre os serviços prestados e a taxa de justiça cobrada aos cidadãos que recorrem aos tribunais designadamente da taxa de justiça, de acordo com o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 2.º CRP, e do direito de acesso à justiça acolhido no artigo 20.º da Constituição.

68. Como se afirmou no acórdão deste STA de 11.04.2018, proc. n.º 1486/15:

“A Constituição não consagra contudo a gratuitidade do serviço de justiça mas o principio constitucional que vimos referindo implica que o Estado não pode estabelecer um regime de custas de tal modo gravoso que se torne obstáculo ao proclamado acesso impondo-lhe ainda o dever de criar os meios instrumentais que assegurem a todos a efectivação desse direito - Neste sentido J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, na Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., Coimbra, 1984, p. 182. E entre outros o acórdão: do Tribunal Constitucional nº 467/91 in DR II Série de 2 de Abril de 1992.

A imposição assim da taxa de justiça surgindo como contrapartida da prestação de um serviço ao particular, face ao princípio do utilizador pagador, terá de ter presente face à natureza da taxa o sentido de correspondência e de equivalência e ainda o princípio da proporcionalidade a que toda a actividade pública está sujeita bem como todo o sistema fiscal cf. artigos 103 e 266/2 da CRP.”

69. Se é certo que nada impede que o montante das custas seja variável, a verdade é que o estabelecimento de um sistema de custas cujo montante aumente diretamente e sem limite na proporção do valor da ação, não foi o pretendido pelo legislador. Tal como se refere no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custas Processuais: “[o] valor da acção não é um elemento decisivo na ponderação da complexidade do processo e na geração de custos para o sistema judicial. Pelo que, procurando um aperfeiçoamento da correspectividade da taxa de justiça, estabelece-se agora um sistema misto que assenta no valor da acção, até um certo limite máximo, e na possibilidade de correcção da taxa de justiça quando se trate de processos especialmente complexos, independentemente do valor económico atribuído à causa”.

70. Em síntese, nas ações de valor superior a EUR 275.000,00 para o apuramento do montante da taxa de justiça devida a final, o valor atribuído à ação não constitui critério absoluto, podendo ocorrer a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça que seria devida sempre que tal se justifique em função da complexidade da causa, da sua utilidade económica e da conduta processual das partes, devidamente ponderados os princípios da proporcionalidade e da igualdade.

71. Tendo presentes os critérios indiciários supra apontados, verifica-se que: i) comportamento processual das partes, pautou-se pelo cumprimento do dever de boa fé processual; ii) a marcha do processo não necessitou de produção de prova testemunhal, nem conheceu incidentes relevantes; e iii) a questão conhecida não é especialmente complexa.

72. Nos termos legais, a dispensa (designadamente, total) só se justificará por forma excecional – não sendo, portanto, a regra –, ou seja, só uma complexidade claramente inferior à comum permitirá uma dispensa integral do pagamento do remanescente – o que não se afigura ser exatamente o caso. Na verdade, as causas de invalidade apontadas e conhecidas pelo tribunal foram várias e obrigaram ao cotejo de inúmeros documentos constantes do processo administrativo, com ampla fixação da factualidade pertinente.

73. Em suma, considerando o concreto trabalho realizado neste processo, tudo ponderado, é de deferir o pedido de dispensa do pagamento da taxa de justiça em 80%, afigurando-se que esse montante das custas que o Estado irá arrecadar é o proporcional ao serviço prestado, devendo a conta de custas a elaborar desconsiderar o remanescente da taxa de justiça nessa percentagem.

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V. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em:

- Julgar improcedente a ação, mantendo-se o ato impugnado, e absolver a Entidade Demandada do pedido; e

- Condenar a Autora em custas, dispensando-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça devida em 80%.

Lisboa, 5 de março de 2026

Notifique.

Lisboa, 5 de março de 2026. – Pedro José Marchão Marques (relator) – Paulo Filipe Ferreira Carvalho – Cláudio Ramos Monteiro.