047214 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do disposto no n° 6 do art. 4° do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17.8, está atribuída à comissão de coordenação regional e não à câmara municipal a competência para apreciar pedido de localização de estabelecimento em área não englobada em plano de urbanização, plano de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial.

II- Nas referidas circunstâncias, a norma não atribui competência simultânea à câmara municipal e à comissão de coordenação regional.

III- É nula, nos termos do art. 133° n° 2 al. b) CPA, a deliberação da câmara municipal que apreciou e deferiu o pedido de aprovação de localização de uma carpintaria em local abrangido apenas por plano director municipal.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.

1.1. B... e cônjuge C..., identificados nos autos, intentaram no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso de anulação da deliberação de 15 de Maio de 1998 da Câmara Municipal de Esposende que, a pedido de A..., autorizou a localização da instalação de uma carpintaria.

O Tribunal Administrativo de Círculo, por sentença de 2000.06.06, concedeu provimento ao recurso e declarou nulo e de nenhum efeito o acto administrativo impugnado.

Inconformado, o interessado particular A... interpõe recurso jurisdicional dessa decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

“1- Para estabelecer a competência para o licenciamento do pedido de aprovação da localização o nº 6 do art.º 4º do Dec-Regulamentar nº 25/93, de 17 de Agosto, dispõe que é competente a Câmara Municipal quando a área esteja abrangida por plano de urbanização, plano de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial,

2- ou a Comissão de Coordenação Regional nos restantes casos,

3- O emprego da conjunção disjuntiva “ou” a ligar as competências das Câmaras Municipais e Comissões de Coordenação Regionais terá necessariamente de significar que foi atribuída competência das Câmaras Municipais para todos os casos e às Comissões de Coordenação Regionais para os casos em que a área não esteja abrangida por plano de urbanização, plano de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial.

4- Neste último caso, a escolha é feita pelo interessado, que tanto se pode dirigir a uma ou outra das referidas entidades.

5- Se o legislador tivesse querido atribuir competência exclusiva às Comissões de Coordenação Regionais teria utilizado a conjunção “e” e não “ou”.

6- Teria então ficado explícito que para uns casos eram competentes as Câmaras Municipais “e” para outros as Comissões de Coordenação Regionais.

7- Sendo certo que “ou” significa alternativa, o que quer dizer que, in casu, quando não existam os instrumentos referenciados no citado nº 6 do artº 4º, o requerimento tanto pode ser apresentado na Câmara Municipal como na Comissão de Coordenação Regional e qualquer destas entidades é competente para definir ou não o pedido.

8- Sendo também verdade que a Portaria nº 30/84. de 11 de Janeiro estabeleceu competências exclusivas para uma e outra daquelas entidades, ao tratar separadamente os casos a submeter à apreciação das Câmaras Municipais e comissões de Coordenação Regionais.

9- Todavia, este diploma não poderia estabelecer tais competências, uma vez que apenas estava vocacionado para estabelecer ou fixar os documentos que deveriam instruir os pedidos de aprovação da localização, conforme o referido nº 6 do artº 4º do Dec-Reg. 25/93.

10- Pelo que, tendo extravasado do conteúdo que deveria regulamentar, está a referida Portaria ferida de inconstitucionalidade, nesta parte.

11- O Mmº Juiz, ao decidir como decidiu, violou, para além do mais, o disposto no nº 6 do artº 4º do Dec-Regulamentar nº 25/93, de 17 de Agosto e artº 277 da Constituição da República Portuguesa.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“A sentença recorrida julgou, com base na existência de vício de incompetência absoluta, pela anulação da deliberação da Câmara Municipal de Esposende, que autorizou a localização da instalação de estabelecimento industrial em local abrangido, apenas, pelo Plano Director Municipal de Esposende, sem que fosse ouvida a Comissão de Coordenação da Região Norte.

Na sequência do parecer do Ministério Público que a precedeu, afigura-se-nos de manter tal sentença.

Com efeito, não é aceitável a interpretação que, na respectiva alegação, os recorrentes defendem para o nº 6, do art. 4 do regulamento aprovado pelo DR 25/93, de Agosto, no sentido de que, além da competência exclusiva da Câmara Municipal – para a aprovação da localização (de estabelecimento industrial) em área abrangida por plano municipal, plano de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial – aí se teria estabelecido uma competência alternativa da Câmara ou da Comissão de Coordenação Regional (CCR), para apreciação dos pedidos de localização, quando a área em questão não esteja abrangida por aqueles instrumentos de planeamento.

Segundo esta interpretação dos recorrentes, os interessados poderiam apresentar os pedidos de localização tanto na Câmara Municipal como na CCR. O que significa – concluem – que o acto tanto pode ser praticado na Câmara e pela Câmara como na Comissão e pela Comissão.

Ora, uma tal interpretação contraria, desde logo, o propósito de clarificação e simplificação anunciado na nota preambular do referenciado DR 25/93 (maior desburocratização do processo de licenciamento, eliminando actos e documentos que se vieram a revelar dispensáveis, diminuindo a intervenção da Administração, clarificando as responsabilidades do industrial e reforçando o papel da fiscalização).

Nesta perspectiva haverá que reconhecer que o questionado nº 6 estabelece a repartição de competências entre a Câmara Municipal e a CCR, em função da existência ou não dos indicados instrumentos de planeamento. O que bem se compreende. Pois que, como nota o parecer do Ministério Público junto do tribunal recorrido, a CCR foi, já, chamada a pronunciar-se, no âmbito da elaboração daqueles mesmos instrumentos, nos quais se definem critérios para a localização das zonas industriais.

Assim, e diversamente do que pretendem os recorrentes, a Port. 30/94 de 11 de Janeiro, ao tratar separadamente os casos a submeter à apreciação das Câmaras Municipais e CCRs, está em conformidade, designadamente com o referenciado art. 4, nº 6, do DR 25/93. Pelo que, como decidiu a sentença recorrida, tal portaria não extravasa do conteúdo deste último diploma, que visou regulamentar, não enfermando, assim de inconstitucionalidade.

Somos, pois, de parecer que o recurso não merece provimento”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.

2.1. A douta sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

- a pedido de A... a entidade recorrida deferiu em 15/5/98 a autorização de localização para instalação de pequena indústria de carpintaria classificada como da classe D, em edifício pré-existente;

- tal deferimento foi condicionado à necessidade de dotar o edifício de condições de isolamento e segurança que o tornem compatível com a localização e uso pretendido;

- a Comissão de Coordenação da Região Norte não foi ouvida quanto a tal questão;

- o local onde se encontra instalada a carpintaria encontra-se abrangido apenas pelo PDM de Esposende.

2.2.

Em presença dos factos provados a douta sentença recorrida concluiu que, ao praticar o acto contenciosamente recorrido a Câmara Municipal de Esposende, exercitou uma competência que está legalmente atribuída à Comissão de Coordenação do Norte (CCRN), nos termos previstos no art. 4º nº 6 do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17.8 e art. 2º da Portaria nº 30/94 de 11.1 e, por consequência, declarou o acto nulo nos termos do disposto no art. 133º, nº 2, al. b) do Código do Procedimento Administrativo.

Os ora recorrentes, na sua alegação, insurgem-se contra esta decisão num ataque lançado em duas linhas. Numa delas, desenvolvem uma retórica argumentativa, com base única no elemento literal, ordenada a demonstrar que o sentido da norma do nº 6 do art. 4º do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17 de Agosto que decorre da interpretação gramatical é o de que quando não existam os instrumentos referenciados nesse preceito “o requerimento tanto pode ser apresentado na Câmara Municipal como na Comissão de Coordenação Regional e qualquer destas entidades é competente para deferir ou não o pedido” (conclusões 1 a 7). Na outra, alegam a inconstitucionalidade da Portaria nº 30/94 por ter “extravasado do conteúdo que deveria regulamentar” (conclusões 8 a 11).

Para avaliar da sua razão, importa fixar o quadro legal relevante e o sentido da sua evolução.

Ora, nesta matéria do licenciamento da actividade industrial, a regulamentação anterior estabelecida no Decreto-Lei nº 46 923 e no Decreto nº 46 924, de 28 de Março de 1966, foi substituída, em 1991, pelo Decreto-Lei nº 109/91 e Decreto Regulamentar nº 10/91, ambos de 15 de Março.

O Decreto-Lei 109/91 criou um novo regime legal pretendendo, de acordo com a vontade revelada no respectivo preâmbulo, “ser um instrumento de protecção do interesse colectivo, traduzido tanto na segurança de processos tecnológicos como na procura das melhores condições de localização e laboração da indústria, que garantam, quer para o industrial, quer para a comunidade, o efeito multiplicador do empreendimento criado”.

Na parte que interessa ao caso em apreço esse diploma dispunha:

Artigo 3º

Regulamentação

As normas técnicas necessárias à regulamentação do presente diploma serão aprovadas por decreto regulamentar, do qual constarão, nomeadamente:

a) (...)

b) (...)

c) Os elementos constituintes do processo de licenciamento, seus trâmites processuais e respectivos prazos, consoante a classificação do estabelecimento industrial.

Artigo 9º

Processo de licenciamento

1- O pedido de licenciamento a apresentar pelo industrial à entidade coordenadora terá de ser acompanhado da autorização relativa à localização e do estudo de impacte ambiental, se exigível, nos termos da respectiva lei.

2- (....)

3- (...)

(...)

Ao abrigo do disposto no art. 3º do DL nº 109/91 de 15 de Março foi publicado, na mesma data, o Decreto Regulamentar nº 10/91 que aprovou o Regulamento do Exercício da Actividade Industrial e no qual era preceituado

Artigo 4º

Localização

1- (...)

(...)

6- Os pedidos de localização de estabelecimentos industriais, salvo os relativos a anexos mineiros, serão entregues junto das seguintes entidades:

a) Câmara Municipal da área, caso haja plano regional de ordenamento do território ou plano municipal de ordenamento do território plenamente eficazes;

b) Comissão de coordenação regional da área, caso não haja qualquer dos instrumentos de planeamento referidos na alínea anterior.

Esta regulamentação veio, porém, a ser alterada, com a publicação do DL nº 282/93 de 17.8, do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17.8 e da Portaria nº 30/94 de 11.1.

A modificação apareceu justificada no preâmbulo do DL nº 282/93 de 17.8 pela necessidade de introduzir algumas alterações que se revelaram essenciais “à boa prossecução dos objectivos de prevenção dos riscos e inconvenientes resultantes da laboração dos estabelecimentos, tendo em vista salvaguardar a saúde pública e dos trabalhadores, a segurança de pessoas e bens, a higiene e segurança nos locais de trabalho, o correcto ordenamento do território e a qualidade do ambiente”.

Com esta finalidade, foi introduzida, pelo DL nº 282/93, nova redacção ao nº 1 do art. 9º do DL nº 109/91 que passou a ser do seguinte teor:

“O pedido de licenciamento a apresentar pelo industrial à entidade coordenadora é instruído com documento comprovativo da aprovação de localização emitido pela câmara municipal ou comissão de coordenação regional, consoante os casos, e com estudo de impacte ambiental, se exigível, nos termos da respectiva lei.

Por sua vez, o Decreto Regulamentar nº 25/93 aprovou novo Regulamento do Exercício de Actividade Industrial e revogou expressamente (art. 2º) o Decreto Regulamentar nº 10/91 de 15 de Março.

O novo regulamento, na parte que interessa à discussão dos autos, passou a dispor:

Art. 4º

Localização

1- (...)

(...)

6- Os pedidos de aprovação da localização, salvo os anexos mineiros, são instruídos com os documentos fixados em portaria dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Ambiente e Recursos Naturais e apresentados na câmara municipal, quando a área em questão esteja abrangida por plano de urbanização, plano de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial, ou na comissão de coordenação regional, nos restantes casos.

(...)

8- A câmara municipal e a comissão de coordenação regional, conforme os casos, dispõem de um prazo de 45 dias a contar da data de recepção do pedido para aprovarem a localização do estabelecimento, considerando-se a falta de resposta no referido prazo como nada havendo a opor.

Finalmente, são as seguintes as normas relevantes da Portaria nº 30/94 de 11 de Janeiro:

1º Sempre que a área onde se pretende realizar a actividade industrial esteja abrangida por plano de urbanização, plano de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial aprovado, o requerimento de autorização de localização é apresentado na câmara municipal competente

(...)

2º Sempre que a área onde se pretende realizar a actividade industrial não esteja abrangida por nenhum dos instrumentos de planeamento referidos no número anterior, mas esteja abrangida por plano director municipal ou plano regional de ordenamento do território, o requerimento de autorização de localização é apresentado na comissão de coordenação regional competente

(...)

3º Sempre que a área onde se pretende realizar a actividade industrial não esteja abrangida por nenhum dos instrumentos de planeamento referidos nos nºs 1º e 2º, o requerimento de autorização de localização é apresentado na comissão de coordenação regional competente

De regresso ao caso sujeito, haverá de ter-se em conta, antes de mais, que o acto contenciosamente impugnado foi praticado em 1998.05.15, portanto no âmbito da vigência do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17.8, da nova redacção do DL nº 109/91, introduzida, na mesma data pelo DL nº 282/93 e da Portaria nº 30/94.

E foi esta a lei aplicada pela douta sentença recorrida que, relevando o facto de a localização da carpintaria estar abrangida apenas pelo PDM de Esposende, julgou que à câmara estava vedado o poder de aprovar a localização, uma vez que a competência para tal está atribuída à comissão de coordenação regional.

Esta interpretação é irrepreensível e decorre, desde logo, do elemento literal. Na verdade, o enunciado linguístico das normas aplicáveis é claro e unívoco.

Diz o art. 9º nº 1 do DL 109/91, na redacção actual que o documento comprovativo da aprovação da localização é emitido pela câmara municipal ou comissão de coordenação regional, consoante os casos. Esta norma inculca de imediato a ideia de separação, de que casos há em que a competência é da câmara e outros em que o poder está atribuído às comissões de coordenação (consoante = correlação e dependência – vide Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea, p. 935).

E a ideia reforça-se quando no art. 4º nº 6 do Decreto Regulamentar nº 25/93 se refere que os pedidos são apresentados “na câmara municipal, quando a área em questão esteja abrangida por plano de urbanização, plano de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial ou na comissão de coordenação regional, nos restantes casos”.

Tem razão o recorrente enquanto defende que o emprego da conjunção “ou” define uma alternativa. Todavia, essa alternativa não tem o alcance que ele lhe atribui que é o de “quando não existam os instrumentos referenciados no citado nº 6 do art. 4º, o requerimento tanto pode ser apresentado na câmara municipal como na comissão de coordenação regional e qualquer destas entidades é competente para definir ou não o pedido”. Isso equivaleria à atribuição de uma competência simultânea (cf. Sérvulo Correia, “Noções de Direito Administrativo”, p.173 e Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições de Direito Administrativo”, p.187) podendo qualquer dos órgãos exercê-la isoladamente e com a consequência de que uma vez praticado o acto por um deles “o outro já não pode pronunciar-se sobre o caso” (Marcelo Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, I, 10ª ed., p. 469). E a lei não diz isso. A conjunção “ou” é um vocábulo gramatical que liga a competência de cada uma das entidades em causa à existência ou inexistência dos instrumentos de planeamento referidos na norma. Se houver qualquer deles, a competência é da câmara. Se nenhum deles existir, a competência é da comissão de coordenação regional. Portanto, o vocábulo “ou” é utilizado pela lei, com rigor gramatical, isto é, como conjunção coordenativa alternativa que liga “dois termos ou orações de sentido distinto, indicando que ao cumprir-se um facto o outro não se cumpre” (vide Celso Cunha e Lindley Cintra, “Nova Gramática do Português Contemporâneo”, p.576). A alternativa é de exclusão, de atribuição isolada e separada de competência a cada uma das entidades, conforme (consoante) a localização da unidade industrial esteja, ou não, abrangida, pelos mencionados instrumentos planificadores.

Este sentido prevalente que se alcança pela mera interpretação gramatical do texto da lei é fortalecido se lançarmos mão da história e da finalidade do regime legal em causa.

Como já foi dito, o DL nº 109/91 emergiu da necessidade de articular o desenvolvimento tecnológico com a protecção da segurança, saúde, ordenamento e ambiente. Num primeiro momento, foi definido o seguinte quadro de repartição de competências (art. 4º nº 6 do Decreto Regulamentar nº 10/91 de 15.3): (i) da câmara municipal se se tratasse de localização em área abrangida por plano regional de ordenamento do território ou plano municipal de ordenamento do território e (ii) da comissão de coordenação regional, caso não houvesse qualquer desses instrumentos de planeamento.

Dois anos mais tarde, o legislador achou conveniente modificar esta divisão e, revogando a anterior, fixou-a, na norma interpretanda (art. 4º nº 6 do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17.8), deste modo:

(i) da câmara municipal quando a localização pretendida estiver abrangida por plano de urbanização, plano de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial;

(ii) da comissão de coordenação, caso haja apenas outro instrumento de planeamento (PROT ou PDM)

(iii) da comissão de coordenação, se não houver qualquer instrumento de planeamento urbanístico.

Nesta dinâmica legislativa, notam-se duas alterações significativas. Os casos de aprovação de localização em área abrangida por plano regional de ordenamento do território ou por plano director municipal, que antes eram da competência das câmaras passaram a ser da competência da comissão de coordenação. As câmaras perderam essa competência e viram ser-lhe atribuído o poder de aprovar localizações em áreas abarcadas por plano de urbanização, plano de pormenor, alvará de loteamento e parque industrial.

A razão de ser desta alteração é fácil de determinar. No nosso direito, os diferentes instrumentos de planeamento urbanístico articulam-se entre si, segundo graus de analiticidade (vide DL nº 380/99 de 22.9 e Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, pp. 257/260). E a lei quis, na ponderação actualizada do interesse público, alargar a intervenção da administração estadual para salvaguarda dos valores supra municipais que estão em causa. Por isso deixou às câmaras a competência para aprovar as localizações apenas em áreas restritas ou específicas de zonamento que foram já objecto de medidas planificatórias minuciosas, cuja elaboração foi devidamente acompanhada, participada e ratificada pela Administração Central, com um elevado grau de detalhe que permite acautelar, desde logo, aqueles interesses (cf. arts. 2º, 6º, 13º e 16º do DL nº 69/90 de 2.3, já revogado, e arts. 69º, 74º a 80º, 87º e 90º do DL nº 380/99 de 22.9). Em todos os outros casos em que não haja plano, ou em que havendo-o, pelo seu tipo, a respectiva regulamentação não desça ao grau de particularização a que obedecem os planos de urbanização, planos de pormenor, alvarás de loteamento ou parques industriais a lei entende que os interesses supra municipais e gerais da colectividade não estão suficientemente defendidos e atribui à administração estadual a competência para aprovar a localização das unidades industriais.

Portanto, também a interpretação ancorada nos elementos histórico e teleológico, conduz ao resultado interpretativo a que chegou a douta sentença recorrida.

No caso concreto, estando a localização pretendida abrangida apenas pelo PDM de Esposende e não por qualquer dos outros instrumentos de planeamento previstos no nº 6 do art. 4º do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17.8, a competência para a aprovar está atribuída à CCRN.

Assim, não merece censura a decisão de declarar nulo o acto impugnado por padecer de incompetência absoluta.

Improcedem, pois, as conclusões 1. a 7. da alegação dos recorrentes.

Não colhe, também, a alegada inconstitucionalidade da Portaria nº 30/94 de 11.1, por haver fixado competências separadas para as câmaras municipais e para as comissões de coordenação regionais, extravasando “do conteúdo que deveria regulamentar.”

Como bem se decidiu na douta sentença recorrida e decorre do já exposto a Portaria nº 30/94 foi publicada ao abrigo da norma de habilitação do nº 6 do art. 4º do Decreto Regulamentar nº 25/93 de 17.8 e não excede os poderes atribuídos, uma vez que a repartição de competências que consagra coincide com a divisão fixada neste diploma legal.

Assim, improcedem ainda as demais conclusões da alegação.

3.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes.

Taxa de justiça: 300 € (trezentos euros)

Procuradoria: 150 € (cento e cinquenta euros)

Lisboa, 14 de Janeiro de 2003.

Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira