0749/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Dispôs expressamente o legislador no art. 3º do DL nº 138-C/2010, de 28/12, sob a epígrafe “contratos em vigor”, que os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor daquele diploma são renegociados de acordo com as regras nele estabelecidas e respectiva regulamentação.

II- O art. 16º da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12, não introduz qualquer regra inovatória não prevista no DL nº 138-C/2010, não se verificando na regulamentação concretizada por este diploma qualquer infracção da hierarquia dos actos normativos consagrada no art. 112º da CRP.

III- O termo “renegociação” constante do art. 3º do DL nº 138-C/2010, tem que ser entendido e interpretado em consonância com as demais regras especificamente aplicáveis ao contrato de associação. Isto é, naquele contexto concreto o sentido de tal expressão não pode ser tomado literalmente, visto que a fixação do apoio financeiro a conceder pelo Estado às escolas que celebrem contratos de associação está, por força do regime específico aplicável a esse contrato típico, subtraído a qualquer possibilidade de negociação ou renegociação casuística, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministro da Educação.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…………, S.A., intentou uma acção administrativa comum, contra o Estado Português - Ministério da Educação, visando a condenação do EP/ME a pagar as mensalidades contratualmente assumidas no Contrato de Associação celebrado com o Colégio de ………. -“ESCOLA”- em 12 de Outubro de 2010, para o ano lectivo de 2010/2011.

Por sentença datada de 27.03.2013, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra julgou a acção totalmente improcedente.

Em recurso, o Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte), por acórdão de 05.02.2016 (fls. 365/381), decidiu: «conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e condenar o Recorrido a cumprir o contrato de associação celebrado com a Recorrente em 12-10-2010, de acordo com a legislação nele indicada, retomando o procedimento para apuramento e pagamento à Recorrente, no prazo de 30 dias, do montante definitivo do financiamento contratado».

O Estado Português, representado pelo Ministério Público, vem interpor o presente recurso de revista, nos termos do artigo 150º, nº 1 do CPTA, apresentando alegações que culminam nas seguintes conclusões:

1.º O presente recurso de revista é legalmente admissível, nos termos do art. 150.º n.º1do CPTA, uma vez que, das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos, “pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo (…) quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito” em especial, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, quando por fundamento a violação de lei substantiva ou processual.

2.º No caso sub judice, o, aliás douto acórdão do TCAN efectuou uma errada interpretação e aplicação do regime legal aplicável, mormente, do disposto no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria n.º 134-A/2010, de 29/12, preceito que veio consagrar um regime transitório, a vigorar entre 01 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, na sequência das alterações legislativas introduzidas pelo Decreto- Lei n.º 138-C/2010, de 28/12, mormente, ao artigo 15.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei 553/80, de 21/11.

3.º Verifica-se, assim, a necessidade de intervenção do STA para melhor aplicação do direito, mercê da relevância jurídica da questão suscitada, com importância fundamental para a uniformização da jurisprudência;

4.º Na verdade, a solução das questões decidendas envolve a aplicação e concatenação de normas e princípios gerais cuja concreta conformação, ao nível da jurisprudência dos Tribunais de 1.ª Instância e dos Tribunais Centrais Administrativos, carece da intervenção orientadora e corretiva desse Colendo STA.

5.º Ademais, a concreta matéria jurídica suscitada no presente recurso de revista é nova, porquanto esse Colendo STA não teve, ainda, oportunidade de sobre ela se pronunciar e, ademais, atento o número de ações atualmente pendentes neste TCA Norte, adivinha-se a multiplicação de situações em que os Tribunais desta jurisdição serão chamados a apreciar esta temática, facto que determina a essencialidade do seu tratamento pela mais alta instância jurisdicional

6.º Verifica-se, ainda, que esta temática mereceu tratamento díspar nas duas instâncias e daí a necessidade de intervenção desse STA para melhor aplicação do direito, assim se justificando a admissão do presente recurso;

7.º Deverá, pois ser efetuada a apreciação preliminar sumária a que alude a norma do n.° 5 do artigo 150° do CPT, e, considerando que o presente recurso preenche os pressupostos do n.º 1 do mesmo artigo, ser o mesmo admitido;

Sem prejuízo e sem conceder,

8.º Do regime jurídico específico do contrato de associação, ressuma que a fixação do apoio financeiro/subsídio a conceder, pelo Recorrente Estado Português, aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, no âmbito dos aludidos contratos, esteve sempre subtraída, por disposição legal imperativa, à vontade das partes sendo, ao invés, fixada, unilateral e autoritariamente, pelo Ministério da Educação e, daí, sem qualquer margem de (re) negociação casuística;

9.º Com efeito, quer na redação inicial do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 553/80, de 21/11, quer na redação atual, conferida pelo Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28/12, foram, especificamente, atribuídos ao Ministério da Educação poderes públicos de autoridade, na fixação do apoio financeiro a conceder às escolas que celebrem contratos de associação;

10.º Assim, a redação primitiva das normas dos nºs 1 e 2 do artigo 15.º do citado Decreto-Lei n.º 553/80, de 21/11, que aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, previa expressamente, que o Estado concederia um subsídio às escolas que celebrassem contratos de associação e, outrossim, que o subsídio seria fixado anualmente pelo Ministro da Educação e Ciência, sem que, especificasse qual a forma que assumiria essa atribuição (v máxime, os artigos 4°, alínea f) e 15., n.° 1 e 2 do aludido diploma);

11.º Por seu turno, a nova redação do citado artigo 15.º, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28/12, veio estabelecer que o Estado concede às escolas, que celebrem contratos de associação, um apoio financeiro, que consiste na atribuição de um subsídio, nos termos a fixar por portaria [vide designadamente, os seus n.º 1 e 1, alínea a)]

12.º Assim, na sequência das alterações legislativas ao Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, mormente, ao seu artigo 15.º [pelo Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28/12, quando o contrato de associação ora em causa se encontrava plenamente em vigor), o subsídio a conceder pelo Estado, com referência ao período de janeiro a agosto de 2011, veio a ser fixado unilateral e autoritariamente através da norma transitória do n.º 1 do art. 6.º da Portaria n.º 1324-A/2010, de 29/12;

13.º Sucede que a aplicação imediata destas alterações legislativas ao contrato de associação ora em causa, no ano letivo de 2010/2011, resulta inequivocamente das próprias normas transitórias fixadas pelo legislador, como decorre do preceituado nos artigos 3.º do aludido Decreto-Lei n.º138-C/2010, de 28/12, e 16.º da citada Portaria n.° 1324-A/2010, de 29/12;

14.º Por outro lado, a aplicação imediata dessas alterações legislativas, não só não se mostra proibida por lei, tal como decorre do preceituado no artigo 12º, n.º 2, do Código Civil, como também, já foi admitida pelo Colendo Tribunal Constitucional (vide, por todos, o douto Acórdão do TC n.º 18/2011, de 12 de janeiro de 2011, no Processo n.° 204/2010, disponível in www.tribunalconstitucional.pt)

15.º Sob o prisma do regime de financiamento que resultava da norma imperativa do artigo 15.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21/11, na redação então vigente, e face à remissão efetuada, no próprio contrato de associação, para a legislação aplicável nos termos do ponto 3 da cláusula 5.ª, para o Recorrente Estado Português revela-se evidente que, não estando fixado o montante anual daquele subsídio, à data da celebração do contrato, a possibilidade de o mesmo vir a ser fixado, de acordo com esse regime legal imperativo, em termos divergentes do valor previsional consignado no contrato, não se mostrava inesperada, improvável ou imprevisível, cabendo antes nos riscos próprios do contrato;

16.º Acresce que tais alterações legislativas, para além de não afrontarem os princípios da boa-fé e da tutela da confiança, tiveram subjacentes razões de interesse público, que assumem primordial importância para o todo nacional, que notoriamente as justificam e/ou impõem e que, em criteriosa ponderação, se sobrepõem, claramente, ao interesse do contraente particular;

17.º A esta luz, mostra-se, pois, necessariamente, arredada qualquer possibilidade de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, fundada numa pretensa modificação unilateral do contrato pela Administração, enquanto contraente público, no exercido do seu ius variandi, nos termos dos artigos 180º, alínea a), do CPA de 2002, então em vigor, e 302º, alínea e), do CCP;

18.º De todo o exposto, resulta que as indicadas alterações legislativas vieram, apenas, repor a equação financeira que, desde sempre, presidira à celebração dos contratos de associação, mas que, entretanto, se rompera, sem haver, por isso, lugar a qualquer alteração substancial do contrato e, nessa medida, a qualquer violação das expectativas que, legitimamente de acordo com a lei, a A/Recorrida nele podia depositar;

19.º Nesta conformidade, deverá ser concedido provimento ao presente recurso de revista, revogando-se o aliás douto, acórdão recorrido e substituindo-se por outro nos termos acima explanados, absolva o R. Estado Português ora Recorrente, de todos os pedidos que contra ele foram formulados pela A./Recorrida.

20.º Destarte, ante o acima exposto, pugna o Recorrente Estado Português pela revogação in totum do, aliás douto, aresto sob escrutínio desse Alto Tribunal

Assim decidindo, Vossas Excelências farão, como sempre, a costumada JUSTIÇA!

O recorrido, A…………, não apresentou contra alegações.

Em 23.06.2016, foi proferido acórdão pela Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, onde foi admitida a Revista.

O Exmo Magistrado do Ministério Público, junto deste Supremo Tribunal Administrativo, não emitiu parecer.

Colhidos os vistos legais cumpre agora apreciar e decidir.

2. Os Factos

Considerou-se provada em 1ª instância com relevância para a decisão a seguinte factualidade (fls. 216 A 224):

1° A…………, SA. é uma sociedade comercial sob forma anónima cujo objecto social é abertura e manutenção de estabelecimentos de ensino, de educação e de infra-estruturas de equipamento social, constituída em 23 de Janeiro de 1963 - cfr. fls. 44 e seguintes do processo cautelar.

2° A autora é a entidade proprietária do estabelecimento de ensino não superior com a denominação de COLÉGIO DE …………, com autorização definitiva de funcionamento n.° ……, concedida por despacho de 27 de Novembro de 1971 — cfr. fls. 50 e seguintes do processo cautelar.

3° O Colégio de ………… está integrado no sistema nacional de educação e na rede pública de ensino e goza das prerrogativas das pessoas colectivas de utilidade pública, sendo um estabelecimento de ensino particular enquadrado no sistema nacional de educação, onde é ministrado ensino gratuito no 2º e 3º ciclos do ensino Básico.

4° Desde o ano lectivo 1996/1997 que ministra ensino gratuito no 2º e 3º ciclos do ensino Básico, através de sucessivos contratos de associação que celebrou com o Ministério da Educação – cfr. fls. 55 e seguintes do processo cautelar.

5° Em 12 de Outubro de 2010, entre o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO (através da Direcção Regional de Educação do Centro, representada pela sua Directora Regional), por um lado, e a «ESCOLA» por outro, foi celebrado o contrato de associação que constitui fls. 209 e seguinte do processo cautelar, de cujo teor, que aqui se dá por integralmente reproduzido, se extrai o seguinte:

Contrato de Associação

O Ministério da Educação, através da Direcção Regional de Educação do Centro (...) como PRIMEIRO OUTORGANTE, e na qualidade de representante de A…………, S.A., entidade proprietária do estabelecimento de ensino Colégio de ………… como SEGUNDO OUTORGANTE, celebram entre si o presente CONTRATO DE ASSOCIAÇÃO, ao abrigo dos artigos 14º, 15º e 16º do Decreto-Lei nº 553/80, de 21 de Novembro, e do Despacho n.º 11082/2008, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 75, de 16 de Abril,

CLÁUSULA PRIMEIRA

OBJECTO

O presente contrato tem como objectivo fixar as condições para a atribuição de apoio financeiro necessário para a frequência do estabelecimento de ensino particular e cooperativo situado em zona carecida de escola pública nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.

CLÁUSULA SEGUNDA

OBRIGAÇÕES DO PRIMEIRO OUTORGANTE

São obrigações do primeiro outorgante:

a) Proceder à recolha e estudo dos elementos necessários à organização dos processos de concessão do apoio decorrente do presente contrato;

b) Desencadear os mecanismos correspondentes à respectiva execução;

e) Pagar o montante global previsional de 1.742.505,10 € (...)

d) Apurar o valor definitivo da contrapartida financeira, que será objecto de aditamento ao presente contrato;

CLÁUSULA TERCEIRA

OBRIGAÇÕES DO SEGUNDO OUTORGANTE

(…)

CLÁUSULA QUARTA

FACULDADES DO SEGUNDO OUTORGANTE

(…)

CLÁUSULA QUINTA

DISPOSIÇÕES GERAIS

1- Vigência

Este contrato é válido de 2009/09/01 a 2010/08/31

2- Rescisão

Durante a sua vigência este contrato poderá ser rescindido nos seguintes termos:

a) Por acordo das partes;

b) Por incumprimento de qualquer dos outorgantes;

e) Por aplicação das sanções previstas nas alíneas c) e d) do número um do artigo 99° do Decreto-Lei n° 553/80, de 21 de Novembro.

2.1- A rescisão torna-se eficaz a partir do momento em que se verifiquem os requisitos referidos no número anterior.

3- Aplicação subsidiária de regulamentação:

Os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo.

6° O contrato de associação para o ano lectivo 2010/2011 abrangia 396 alunos, divididos por 15 turmas.

7° Por ofício datado de 13 de Outubro de 2010, o Director do Colégio ………… enviou à Directora Regional de Educação do Centro o orçamento de gestão previsional para o ano lectivo de 2010/2011, que constitui fls. 212 e seguinte do processo cautelar, que prevê para o período de 1 de Setembro de 2010 a 31 de Agosto de 2011 uma despesa total de €2.005.661,26, correspondente a €1.606.507,12 (despesa com pessoal e encargos sociais) mais €399.154, 14 (despesas de funcionamento) - cfr. fls. 211 e seguintes do processo cautelar -, tendo sido definido que a importância mensal contratualmente estabelecida para ser transferida para a “ESCOLA” seria de €124.464,65 (€1.742.505,10/14 meses).

8º Em execução do contrato, até Janeiro de 2011, o Ministério da Educação procedeu à transferência dos seguintes montantes para a escola:

-€248.929,30 26/10/2010 - Mensalidade de Setembro/Outubro/2010

-€248.929,30 26/11/2010 - Mensalidade de Novembro e Subsidio de Natal/2010

-€124.464,65 05/01/2011 - Mensalidade de Dezembro/2010

(foi transferida ainda a quantia de €88.445,93, diferença resultante do acerto de contas relativo ao contrato de associação do ano lectivo 2009/2010).

- cfr. fls. 217 e seguintes dos autos do processo cautelar.

9° Por conta da mensalidade de Janeiro/2011, o Ministério da Educação efectuou ainda a transferência da quantia de € 34.343,47 - cfr. fls. 225 do processo cautelar.

10° Por ofício datado de 14 de Janeiro de 2011, enviado pela Directora Regional de Educação do Centro ao Director do Colégio …………, este foi notificado do seguinte:

De acordo com a Portaria 1324-A/2010 de 29/12, que estabelece as regras a que obedece o financiamento público dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, e para efeitos de pagamento do subsídio a que alude o artº 11º da referida Portaria, junto se anexa Adenda ao Contrato de Associação existente com o V/Estabelecimento de Ensino, para o ano lectivo 2010/2011, solicitando a assinatura da mesma e a devolução aos n/Serviços até ao próximo dia 19/01/2011, no sentido de poder ser efectuado o pagamento do respectivo subsídio até ao próximo dia 23 de Janeiro.

- cfr. fls. 229 do processo cautelar.

11º A adenda em causa tem o seguinte teor:

Adenda ao contrato de Associação

Celebrado em 12/10/2010 entre a Direcção Regional de Educação do Centro e A…………, S.A, relativo ao Colégio de …………

Entre:

O Estado Português, através da Direcção Regional de Educação do Centro doravante designado por PRIMEIRO OUTORGANTE, e A…………, SA doravante designado por SEGUNDO OUTORGANTE, Em conjunto designados por PARTES, Considerando que:

a) O Estado Português, através da Direcção Regional de Educação do Centro, celebrou com A…………, S.A. contrato de associação com vista a garantir no Colégio de ………… o acesso ao ensino nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público, ao abrigo do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo;

b) O Decreto-Lei n.º 138-C/2011, de 28 de Dezembro, veio introduzir alterações ao regime de financiamento público das escolas particulares e cooperativas do ensino não superior estabelecido pelo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado por Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro;

c) Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28 de Dezembro, são renegociados de acordo com as regras estabelecidas naquele Decreto-Lei e respectiva regulamentação;

d) A Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, estabelece que, entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o valor do subsídio por turma é transitoriamente fixado de acordo com fórmula específica.

e) A Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, estabeleceu ainda que o financiamento resultante da aplicação da fórmula prevista no número anterior não pode, em caso algum, ser superior ao financiamento previsto para igual período pela anterior fórmula de financiamento, sendo reduzido a esse montante quando o ultrapasse.

É assinada a presente adenda ao contrato de associação celebrado pelas PARTES em 12/10/2010, e que dele faz parte integrante, ao abrigo do disposto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.° 138-C/2010, de 28 de Dezembro, e na Portaria n.º 1324-A de 29 de Dezembro que se rege nos termos das cláusulas seguintes:

Cláusula 1.ª

Pagamentos

1- Entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o PRIMEIRO OUTORGANTE obriga-se a pagar ao SEGUNDO OUTORGANTE, em prestações mensais, através de transferência bancária, um subsidio no valor de € 867.857,14 (oitocentos e sessenta e sete mil, oitocentos e cinquenta e sete euros e catorze cêntimos), de acordo com a fórmula prevista no número 1 do artigo 16.º da Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, correspondente a:

a) 3 Turmas do 5.º ano de escolaridade — (número de alunos: 25; 25; 26);

b) 3 Turmas do 6.º ano de escolaridade — (número de alunos: 25, 25; 26);

o) 3 Turmas do 7.º ano de escolaridade — (número de alunos: 28; 28; 26);

d) 3 Turmas do 8.º ano de escolaridade — (número de alunos: 25; 26; 29);

e) 3 Turmas do 9.º ano de escolaridade — (número de alunos: 25; 28; 26);

2- Os pagamentos estabelecidos no número anterior devem ser ajustados em função da aplicação do n.º 2 do artigo 16º da Portaria n.º 1324-A/2010, de 29 de Dezembro.

3- Cessam os seus efeitos quaisquer outros pagamentos a título de subsídio ou outras obrigações financeiras do PRIMEIRO OUTORGANTE para com o SEGUNDO OUTORGANTE, designadamente os previstos na(s) cláusula(s) Segunda do contrato, quando aplicáveis ao período de 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011.

- cfr. fls. 230 do processo cautelar

12° Após as missivas de 25 de Janeiro de 2011 (dirigida à Directora Regional de Educação do Centro), e de 16 de Fevereiro de 2011 (dirigida Ministra da Educação) - cujas cópias constituem fls. 232 e seguintes e 2325 e seguintes, respectivamente, do processo cautelar, e aqui se dão por reproduzidas - a autora recebeu o ofício nº S/7336/2011, de 10 de Março, através do qual a Directora Regional de Educação do Centro a informou do seguinte:

1- As disposições sobre o ensino particular e cooperativo (..) foram objecto de alteração pelo DL nº 138-C/2010 de 28 de Dezembro, que regula e dá nova redacção às disposições relativas ao financiamento/apoio do Estado;

2- Assim sendo (...) as disposições contratuais devem ser reajustadas à nova realidade plasmada no citado diploma;

3- Disposições essas que, na pendência do contrato, devem ser objecto de uma Adenda, de modo a permitir a sua (contrato) adequação ao novo quadro legal;

4- Nessa medida, a assinatura da Adenda, enviada por mail no dia 14.01.2011, é não só necessária, como também condição “sine qua non” para os pagamentos das mensalidades correspondentes ao período de 01 de Janeiro a 31 de Agosto de 2011.

- cfr. fls. 237 do processo cautelar.

13° A autora não subscreveu a adenda ao contrato.

14° Após as transferências referidas nos pontos 8. e 9. deste probatório, o Ministério da Educação deixou de proceder a qualquer pagamento.

15° A autora instaurou o processo cautelar apenso (cujo processado aqui se dá por integralmente reproduzido), no âmbito do qual foi determinado em sentença que o réu procedesse ao pagamento das mensalidades relativas aos meses de Janeiro a Junho de 2011, bem como subsídios de férias, e ainda as mensalidades seguintes, até final da vigência do contrato (31 de Agosto de 2011), tendo em conta a fórmula constante do artigo 16° da Portaria n° 1324-A/2010 de 29 de Dezembro (15 turmas x €90.000,00 x 9 meses/14 meses = 867.857,14 €), descontadas a importância de €34.343,47, já paga por conta da mensalidade de Janeiro/2011.

16° Na sequência desta decisão, durante o ano lectivo em causa, o réu pagou à autora 867.857,14€.

3. O Direito

A presente revista vem interposta do acórdão do TCA Norte que concedeu provimento ao recurso interposto pela autora A…………, SA, revogando a sentença de 1ª instância e condenando o R., Estado Português, a cumprir o contrato de associação celebrado com aquela, em 12.10.2010, de acordo com os critérios do DL nº 553/80, de 21/11 e do Despacho nº 11082/2008, de 3/4 (publicado no DR, 2ª série, nº 75, de 16.04.2008).

Considerou para tanto o acórdão recorrido que o legislador previu “(…) uma disposição transitória para o período dos contratos em curso até ao final do ano escolar (“entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2011”) no citado Artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, querendo com isso arredar a falada “renegociação” nesse período, como o TAF reconheceu.

Sucede que essa Portaria como se refere no seu Artigo 1º, “regulamenta as regras a que obedece o financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo…”, ou seja as regras constantes do DL 138-C/2010, de 28 de Dezembro.

Ora, este DL 138-C/2010 não prevê o critério excepcional transitório introduzido no referido artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, o que significa que a Portaria não se limita a regulamentar as regras do DL, antes se afoita na introdução inovatória de uma regra que só por invocação mediúnica, por assim dizer, se poderia imputar ao espírito da Lei regulamentada.

Por outras palavras, a norma do regulamento aplicada pela Adenda ao Contrato de Associação em causa “desobedece” à lei (decreto-lei) que se destinava a regulamentar e, nessa medida, não poderia ser imposta a sua aplicação sob pena de subversão da hierarquia dos actos normativos consagrado no artigo 112º da Constituição.

(…)

E assim, por afastamento da norma transitória do artigo 16º Portaria 1324-A/2010 e inaplicabilidade dos novos critérios gerais de financiamento ao contrato no período em causa (1 de Janeiro a 31 de agosto de 2011) a Adenda cai na irrelevância jurídica, mantendo toda a sua relevância jurídica o quadro legal anterior aplicável ao dito Contrato.”

O Recorrente não se conforma com este entendimento colocando a este Supremo Tribunal a questão a apreciar e decidir de saber «se, no período de vigência do contrato de associação invocado pela A. como causa de pedir, situado entre 01 de janeiro e 31 de agosto de 2011, é - ou não - aplicável o novo regime de fixação do subsídio/apoio financeiro a conceder pelo Estado, no âmbito do contrato de associação, que, na concretização das alterações legislativas entretanto operadas pelo Decreto-Lei n.º 138-C/2010, de 28/12, foi estabelecido na norma transitória prevista no artigo 16.º n.º 1, da Portaria n.º 1324-A/2010, de 29/12».

Vejamos o que estabelecem os diplomas em causa nos presentes autos, sendo certo que à data em que foi celebrado o contrato vigorava o DL nº 553/80, de 21/11, na sua versão original.

O DL nº 553/80, de 21/11, na sequência das Leis nºs 9/79, de 19/3 e 65/79, de 4/10, que haviam reconhecido aos pais a prioridade na escolha do processo educativo dos seus filhos, criou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, dele constante (cfr. art. 1º).

Desde logo, no seu art. 4º estabeleceu que compete ao Estado, além do mais constante nas alíneas a) a i) deste preceito, “f) Apoiar os estabelecimentos de ensino particular através da celebração de contratos e da concessão de subsídios e de outros benefícios fiscais e financeiros, bem como velar pela sua correcta aplicação;”.

Sobre os contratos de associação estabeleceu nos seus artigos 14º, 15º e 16º o seguinte:

“Art. 14.º - 1 – Os contratos de associação são celebrados com escolas particulares situadas em zonas carecidas de escolas públicas, pelo prazo mínimo de um ano.

2- Os contratos de associação têm por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.

3- A gratuitidade pode abranger apenas uma parte da lotação da escola.

Art. 15.º - 1 – O Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e financeiros gerais, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e funcionamento por aluno das escolas públicas e grau equivalente.

2- O subsídio será fixado anualmente pelo Ministério da Educação e Ciência, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo.

Art. 16.º Os contratos de associação obrigam as escolas a:

a) garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público;

b) Divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado;

c) Garantir até ao limite da lotação abrangida no n.º 3 do artigo 14.º a matrícula aos interessados, (…);

d) Aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do Ministério da Educação e Ciência;

e) Apresentar, até trinta dias antes do início de cada ano escolar, o orçamento de gestão para o ano seguinte;

f) Apresentar ao Ministério da Educação e Ciência balancetes trimestrais, bem como o balanço e contas anuais, depois de aprovados pelo órgão social competente.”

Por sua vez, o Despacho nº 11 082/2008, publicado no DR, 2ª série, nº 75, de 16.04.2008, estabelecia nos seus nºs 3, 4 e 5 as contrapartidas financeiras devidas às escolas privadas outorgantes dos contratos de associação.

Na vigência do contrato de associação em causa nos autos, o DL nº 553/80, de 21/11, veio a ser alterado pelo DL nº 138-C/2019, de 28/12, que visou permitir a alteração das regras de financiamento e renegociação dos contratos de associação, passando o art. 15º daquele diploma a ter a seguinte redacção:

“1- O Estado concede às escolas que celebrem contratos de associação um apoio financeiro, que consiste na atribuição de um subsídio, nos termos a fixar por portaria do membro do Governo responsável pela área da educação.

(…)

3- O Estado assegura que o contrato de associação é mantido até à conclusão do ciclo de ensino pelas turmas por ele abrangidas.

4- A portaria a que se refere o n.º 1 deve:

a) Fixar o valor do apoio financeiro, com base no princípio do financiamento anual por turma, tendo em consideração os custos das turmas das escolas públicas de nível e grau equivalentes;

(…)

c) Estabelecer, quanto aos contratos em execução, o procedimento e o prazo para a sua renovação, bem como para a comunicação dos dados relevantes para o apuramento do subsídio a conceder, designadamente o número de turmas constituídas, devendo as comunicações realizar-se preferencialmente por meios electrónicos;

d) Estabelecer os termos em que o subsídio é processado às escolas beneficiárias de contrato, designadamente quanto à periodicidade e ao meio de pagamento do mesmo.”

Quanto aos contratos já em vigor estabeleceu o art. 3º do referido DL nº 138-C/2010, o seguinte:

“1- Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respectiva regulamentação.

2- A renegociação prevista no número anterior não determina a cessação da vigência dos contratos em execução à data de entrada em vigor do presente decreto-lei.”

A regulamentação deste diploma foi efectuada através da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12 que estabeleceu no seu art. 9º o montante do subsídio anual por turma (€ 80 080), sem prejuízo do disposto no art. 16º.

Este art. 16º contemplou uma disposição transitória, nos termos da qual se previu o seguinte:

“1- Excepcionalmente, entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o valor do subsídio previsto no n.º 1 do artigo 9.º é fixado de acordo com a fórmula seguinte:

Valor do subsídio=número de turmasx90 000x9meses/14meses

2- O financiamento resultante da aplicação da fórmula prevista no número anterior não pode, em caso algum, ser superior ao financiamento previsto para igual período pela anterior fórmula de financiamento, sendo reduzido a esse montante quando o ultrapasse.

(…)”.

A alteração às regras do apoio do Estado aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, designado por subsídio, no DL nº 138-C/2010, teve por objectivo a racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, como decorre do preâmbulo do DL nº 138-C/2010.

Visou o legislador criar “(…) as condições para proceder à renegociação dos contratos entre o Ministério da Educação e as escolas particulares, uma vez que se constata que o financiamento pelo Estado das escolas particulares e cooperativas, através destes contratos, não é tão necessário como era há três décadas. (…)

Estas regras permitem ter um esquema de financiamento mais simples e mais claro, diminuir substancialmente a carga burocrática, reforçar a equidade no tratamento das entidades promotoras do ensino particular e cooperativo e promover a igualdade de oportunidades nas condições de ensino dos alunos abrangidos pelo financiamento.

Refira-se, finalmente, que o presente decreto-lei, ao permitir renegociar os termos de financiamento do ensino particular e cooperativo, traduz um exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, que ganha particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas.”.

Está, pois, em causa o interesse público de permitir ao Estado avaliar e rever o conjunto de contratos celebrados e permitir que os subsídios por ele concedidos às escolas privadas sejam ajustados às reais necessidades - cfr. preâmbulo da Portaria nº 1324-A/2010.

Como foi também expresso neste preâmbulo “num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas, o novo modelo de financiamento significa um importante exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos. Este esforço é solicitado a todos os portugueses, pelo que o interesse público impõe a reavaliação de subsídios e contratos que assentavam em pressupostos de há 30 anos.”

Donde decorre que foi manifesta a intenção do legislador em aplicar imediatamente aos contratos em curso o novo regime legal, que veio introduzir alterações ao DL nº 553/80.

A questão é saber se essa aplicação imediata é possível.

O acórdão recorrido entendeu que não por o critério excepcional transitório, aplicado na Adenda ao Contrato de Associação aqui em causa, ter sido introduzido no art. 16º da Portaria nº 1324-A/2010 e não no DL nº 138-C/2010, o que subverteria a hierarquia dos actos normativos consagrada no art. 112º da CRP

Entendemos não ser assim.

Com efeito, dispôs expressamente o legislador no citado art. 3º do DL nº 138-C/2010, de 28/12, precisamente sob a epígrafe “contratos em vigor”, que os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor daquele diploma são renegociados de acordo com as regras nele estabelecidas e respectiva regulamentação.

E, a Portaria nº 1324-A/2010, mais não fez que especificar os critérios que naquele eram genericamente definidos, nomeadamente, na redacção que introduziu ao art. 15º e no seu art. 3º (este visando especificamente os contratos já em vigor). Ou seja, concretizou essa intenção de aplicar a fixação do montante do apoio financeiro de acordo com as novas regras aos contratos em vigor, nos termos definidos no seu art. 16º, nº 1.

Assim, este art. 16º da Portaria nº 1324-A/2010 não introduz qualquer regra inovatória não prevista no DL nº 138-C/2010, não se verificando na regulamentação concretizada por este diploma qualquer infracção da hierarquia dos actos normativos consagrada no art. 112º da CRP.

Estava, pois, nos termos do art. 3º do DL nº 138-C/2010, o Ministro da Educação legalmente autorizado a emitir norma regulamentar destinada à “renegociação” dos contratos de associação que vigoravam à data da entrada em vigor daquele diploma, entre os quais o contrato dos autos.

Ao que acresce que o termo “renegociação” constante desse preceito legal tem que ser entendido e interpretado em consonância com as demais regras especificamente aplicáveis a esse contrato típico. Isto é, naquele contexto concreto o sentido de tal expressão não pode ser tomado literalmente, visto que a fixação do apoio financeiro a conceder pelo Estado às escolas que celebrem contratos de associação está, por força do regime específico aplicável a esse contrato típico, subtraído a qualquer possibilidade de negociação ou renegociação casuística, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministro da Educação.

Fixação unilateral que veio a acontecer, relativamente ao período temporal ora em causa, através da norma transitória do art. 16º, nº 1 da Portaria nº 1324-A/2010, em concretização das alterações legislativas introduzidas pelo DL nº 138-C/2010, nomeadamente ao citado art. 15º do DL nº 553/80.

Conclui-se, assim, que a elaboração e envio pela DREC à autora da Adenda ao Contrato de Associação (indicada no ponto 11 dos factos provados), respeitante apenas ao montante do subsídio devido com referência ao período temporal de 1 de Janeiro a 31 de Agosto de 2011, resultou da necessidade de adaptar o contrato em vigor às alterações legislativas ao regime específico do contrato de associação, que, por expressa intenção do legislador, lhe eram imediatamente aplicáveis (as resultantes do DL. nº 138-C/2010 e da Portaria nº 1234-A/2010 que o regulamentou).

Termos em que, o acórdão recorrido ao assim não ter entendido, incorreu no erro de julgamento que o Recorrente lhe imputa, sendo de revogar, e de manter a decisão de 1ª instância, procedendo, consequentemente, o recurso.

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e mantendo a decisão do TAF de Coimbra.

Custas pela Recorrida no TCA Norte e neste STA.

Lisboa, 13 de Dezembro de 2017. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.