610/2016 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 610/2016 Processo n.º 435/16 1ª Secção Relator: Conselheiro João Pedro Caupers Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I - Relatório Por Acórdão de 31 de Março de 2016, a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo decidiu admitir o recurso de revista que a Caixa Económica A. interpôs nos autos, nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte. O Ministério Público , inconformado, interpôs desse acórdão recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), a fim de ver apreciadas as seguintes questões de inconstitucionalidade: «a norma constante do art. 150.º n.º 1 Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, na interpretação segundo a qual a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento de recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo, com fundamento em violação da reserva de competência relativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais (art. 165.º al. p) CRP numeração RC/97)»; e a norma constante do art. 26.º al. h) ETAF 204 [ETAF] (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro), na interpretação segundo a qual a competência para o conhecimento do recurso de revista é deferida pela norma constante do art. 150.º n.º 1 CPTA, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais (art. 165.º n.º 1 al. p) CRP numeração RC/97). O Tribunal recorrido admitiu o recurso. Os autos prosseguiram os seus termos, tendo o recorrente Ministério Público apresentado alegações, em que conclui: «1.ª) Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, “do acórdão de admissão de recurso de revista proferido em 31 de março 2016” [nos autos de proc. n.º 112/16-30 (Recursos jurisdicionais – apreciação liminar), do Supremo Tribunal Administrativo – 2:ª Secção do Contencioso Tributário], em virtude de “nele se terem aplicado normas cuja inconstitucionalidade tinha sido suscitada no processo (parecer emitido em 22 fevereiro 2016, fls. 309/310)”, a saber: “- a norma constante do art. 150º nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, na interpretação segundo a qual a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento do recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo (…) – a norma constante do art. 26º al. h) ETAF2004 (aprovado pela Lei n.º 13/2002, 19 fevereiro) na interpretação segundo a qual a competência para o conhecimento do recurso de revista é deferida pela norma constante do art.150º nº 1”, em qualquer dos casos “por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais (art. 165º nº1 al.p) CRP numeração RC/97)” (fls. 340). 2.ª) Do teor literal do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 26.º, alínea h), do ETAF, tomados singela ou conjugadamente, não procede, à luz do sentido comum das palavras expressas desses enunciados, uma norma atributiva, genericamente, de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para julgar, em sede de recurso de revista excepcional, matérias atinentes às “questões jurídico-fiscais”. 3.ª) Assim sendo, o caso, em sentido técnico próprio, não é de “lacuna” da lei, mas antes de “silêncio eloquente” da lei, ao qual se devia imputar o sentido de que o legislador não quis contemplar, como competência do Supremo Tribunal Administrativo, este meio processual do recurso de revista excepcional, em sede das questões jurídico-fiscais. 4.ª) Por conseguinte, só por via de um raciocínio de analogia ou de extensão teleológica dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 26.º, alínea h), do ETAF, tomados singela ou conjuntamente, uma interpretação normativa judiciária poderia criar uma norma atributiva, genericamente, de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para julgar, em sede deste recurso de revista execional, matérias atinentes às “questões jurídico-fiscais”. 5.ª) Porém, a ser assim, tal “desenvolvimento judicial do Direito”, por raciocínios de analogia ou de extensão teleológica, redundaria na constituição de uma interpretação normativa criando, por via jurisprudencial, de um novo meio processual (recurso de revista excepcional, em matéria de “questões jurídico-fiscais”). 6.ª) Num domínio em que tal matéria, caracteristicamente atinente à “organização e competência dos tribunais”, se integra na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (Constituição, art. 165.º, n.º 1, al. p), 1.ª parte) e, como tal, está sujeito aos ditames de um estrito “princípio da legalidade”, enquanto “reserva de lei” em matéria da identificação e legitimação das autoridades normativas (Assembleia da República ou, mediante autorização legislativa, o Governo), em termos tais que apenas por acto legislativo tal competência inovatória do sistema de garantias jurisdicionais poderá ser exercida. 7.ª) Sendo certo, finalmente, que de acordo com o seu estatuto constitucional, os tribunais não são autoridades normativas, com competência para editar normas com vocação de abstração e inovatórias, ainda que de cariz judiciário, antes lhes compete “administrar a justiça em nome do povo”, em expressa “sujeição à lei” (Constituição, art. 202.º, n.º 1, e 203.º, parte final). 8.ª) Assim sendo, tal interpretação normativa, resultante dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 26.º, alínea h), do ETAF, tomados singela ou conjuntamente, consubstanciaria a criação de uma norma atributiva, genericamente, de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para julgar, em sede deste recurso de revista excepcional, matérias atinentes às “questões jurídico-fiscais”, infringindo assim o “princípio da legalidade”, enquanto reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, em sede da “organização e competência dos tribunais”, consagrado no artigo 165.º, n.º 1, alínea p), 1.ª parte, Constituição, sendo por tal motivo objeto idóneo do recurso de inconstitucionalidade, e infringindo também o princípio da separação de poderes, pois a criação de normas jurídicas, ainda que de competência judiciária, tal como consubstanciada na interpretação normativa em apreço, é matéria reservada da competência aos órgãos legislativos (Constituição, art. 111.º n.º 1)». 5. A recorrida, notificada para o efeito, não contra-alegou. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação Delimitação do objeto do recurso 6. Como relatado, o Ministério Público indicou como objeto do recurso duas questões de inconstitucionalidade: a primeira reporta-se à norma constante do artigo 150.º, n.º 1, CPTA, na interpretação segundo a qual «a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento de recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo»; a segunda dirige-se, por seu lado, à norma constante do artigo 26.º, alínea al. h), do ETAF, interpretada no sentido de que a competência para o conhecimento do recurso de revista é deferida pela norma constante do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA. Porém, analisando cada uma das questões de inconstitucionalidade, verifica-se que não existe nenhuma diferença substancial entre elas. Com efeito, a norma constante da alínea h) do artigo 26.º do ETAF, que atribui ao contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo competência para conhecer de outras matérias que lhe sejam deferidas por lei, é referida apenas como suporte legal da interpretação que, tendo por fonte direta o artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, aplicável por força daquele primeiro preceito legal, comete ao Supremo Tribunal Administrativo competência em razão da matéria para o conhecimento do recurso de revista interposto de acórdão proferido pela secção de contencioso tributário dos tribunais centrais administrativos. Ora, a referência ao meio legal usado no processo hermenêutico que conduziu um tal resultado interpretativo, consubstanciado na norma remissiva do artigo 26.º, alínea h), do CPTA, não configura, só por si, questão de inconstitucionalidade diferente daquela que tem por objeto o sentido normativo a que se chegou, fazendo atuar ambos os preceitos legais. Assim sendo, apenas cumpre apreciar a inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, interpretadas no sentido de que a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento do recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo. Mérito do recurso 7. Configurando a questão como um problema de inconstitucionalidade orgânica, sustenta o Ministério Público que uma tal interpretação, que não tem na lei um mínimo de correspondência, viola a norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição, na parte em que confere à Assembleia da República competência exclusiva para legislar, salvo autorização ao Governo, sobre «organização e competência dos tribunais». Na sua perspetiva, a criação, «por raciocínios de analogia ou de extensão teleológica», de uma norma atributiva de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para julgar, em recurso de revista excecional, matérias atinentes a questões jurídico-fiscais, consubstancia a previsão, por via jurisprudencial, de um novo meio processual de recurso que apenas a Assembleia da República, ou o Governo, com a sua autorização prévia, poderiam introduzir no sistema da organização e competência dos tribunais. O invocado artigo 165.º da Constituição enuncia, no seu n.º 1, as matérias que integram a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, atribuindo ao órgão parlamentar competência exclusiva para sobre elas legislar, salvo autorização ao Governo; inclui-se nesse âmbito a matéria referente à organização e competência dos tribunais [(alínea p)], pelo que só a Assembleia da República pode estabelecer o respetivo regime jurídico, ficando a intervenção legislativa do Governo, neste domínio, dependente de prévia autorização da Assembleia da República, a conceder nos termos e com os efeitos previstos nos nºs. 3 a 5 do citado artigo 165.º da Constituição (artigo 198.º, n.ºs. 1, alínea b), e 3, da mesma Lei Fundamental). Trata-se, assim, de uma norma constitucional de competência que atua exclusivamente como critério de delimitação ou repartição das competências legislativas da Assembleia da República e do Governo, que são, como é sabido, os únicos órgãos de soberania com competência para legislar (artigos 161.º, alínea c), 164.º, 165.º e 198.º da Constituição). Sendo este o seu (restrito) âmbito de incidência, só ocorre violação do artigo 165.º da Constituição quando o Governo invade a competência legislativa do órgão parlamentar, aprovando decretos-leis em matérias que àquele estão reservadas sem prévia autorização legislativa ou em abuso desta. 8. Não é manifestamente o que sucede no caso sub judicio . Com efeito, admitindo-se que o vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 165.º da Constituição, possa afetar, não apenas as normas legais, no seu conteúdo dispositivo imediato, mas as próprias interpretações que conduzam a resultados demonstrativos dessa invasão de competências, afigura-se indispensável, em qualquer dos casos, que a norma em crise, regulando matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, conste de um decreto-lei do Governo ou tenha por fonte hermenêutica preceitos legais nele consagrados. Ora, analisando o objeto do recurso, verifica-se que as normas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, de que o Tribunal recorrido alegadamente extraiu a interpretação sindicada, integram leis aprovadas pela Assembleia da República (Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, e Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, respetivamente), no uso da competência legislativa que lhe é precisamente deferida pelo artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição. A competência material que o Supremo Tribunal Administrativo entende estar-lhe atribuída, em aplicação dos referidos preceitos legais, encontra-se, assim, estabelecida por lei da Assembleia da República. E assim sendo, não há qualquer fundamento constitucional para julgar verificado o vício de inconstitucionalidade orgânica que o recorrente, abstraindo disso, imputa a uma tal interpretação da lei (neste sentido, cfr. Decisão Sumária n.º 743/2014, proferida em recurso interposto pelo Ministério Público com objeto idêntico ao dos presentes autos). 9. Tanto basta para se concluir pela improcedência do recurso, sendo certo que também se não descortina na argumentação do recorrente, que substancialmente mais parece configurar uma arguição de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da legalidade (artigo 203.º da Constituição), quaisquer razões que permitam sequer a formulação, no caso sub judicio , de um juízo de mérito com base nesse parâmetro constitucional. Alega o Ministério Público que, perante o «silêncio eloquente da lei», a atribuição ao Supremo Tribunal Administrativo de competência material para conhecer de recursos de revista interpostos no âmbito do contencioso tributário, por via de «um raciocínio de analogia ou de extensão teleológica dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 26.º, alínea h), do ETAF», representa a criação, pelos tribunais, de um novo meio processual (‘recurso de revista excecional, em matéria de questões jurídico-fiscais’) que o legislador não previu, nem quis. Nesta perspetiva, o Tribunal recorrido, atribuindo à lei um sentido que ela não comporta, terá violado o princípio da legalidade, a que está constitucionalmente sujeita a atividade dos tribunais, e invadido, desse modo, a esfera de competências do poder legislativo (artigos 111.º e 203.º da Constitucional). 10. Admite-se que o Tribunal Constitucional, verificados determinados pressupostos respeitantes à natureza normativa do recurso de constitucionalidade, possa controlar o resultado do processo de interpretação desenvolvido pelos tribunais, em domínios normativos em que é a própria Constituição a vedar o recurso à analogia, como meio de suprimento de lacunas legais, ou determinadas formas de interpretação, como paradigmaticamente sucede no domínio do direito criminal e do direito fiscal (artigos 29.º, nºs. 1 e 3, e 102.º, n.º 2, e 3, da Constituição; neste sentido, entre outros, Acórdão do Tribunal Constitucional n.ºs 395/2003 e 441/2012; admitindo a invocação do princípio da legalidade enquanto parâmetro de fiscalização da constitucionalidade aplicável no âmbito do direito processual penal, cfr. também Acórdão n.º 324/2013). Não decorrendo da Constituição limitações materiais dessa natureza, como é o caso, não pode o Tribunal Constitucional verificar se a interpretação normativa questionada ultrapassa o sentido possível das palavras da lei, sob pena de se converter em última instância de recurso, não apenas em matérias de natureza jurídico-constitucional (artigo 221.º da Constituição), mas na fixação do próprio sentido decisivo da lei, o que lhe está claramente vedado, enquanto órgão a quem apenas compete fiscalizar a conformidade constitucional das normas de direito ordinário, resultem elas diretamente da lei ou de certa interpretação da lei. 11. No caso sub judicio , o recorrente censura a interpretação que, tendo por fonte as normas conjugadas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, atribui à Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo competência material para conhecer dos recursos de revista interpostos das decisões da secção tributária dos Tribunais Centrais Administrativos. Apesar da qualificação que lhe é dada pelo recorrente, afigura-se não estar em causa, verdadeiramente, uma norma atributiva de competência; na verdade, o que se discute é a própria existência do recurso de revista, no domínio do contencioso tributário, enquanto acrescido meio de sindicância das decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de recurso. Naturalmente que, admitindo-se a possibilidade de interposição de recurso de revista, sempre será competente para dele decidir o Supremo Tribunal Administrativo, e não qualquer outro tribunal superior, assumindo a questão da competência, neste contexto, relevo claramente secundário e acessório, desprovido de qualquer carácter controvertido. Ora, não decorrem da Constituição, nesse específico domínio normativo, específicas limitações em matéria de interpretação ou integração, pelo que, em abstrato, é lícito ao julgador aplicar os critérios legalmente previstos em ordem a determinar o sentido decisivo da lei ou, na ausência de previsão legal, a norma que deve usar como critério de julgamento (artigos 9.º e 10.º do Código Civil), não cabendo ao Tribunal Constitucional – sublinhe-se de novo – controlar o uso que as instâncias fazem dos instrumentos que a lei lhes concede para o efeito, considerando, desde logo, o irreprimível espaço de autonomia que a própria Constituição, em regra, reconhece aos tribunais na interpretação do direito ordinário que são chamados a aplicar (artigo 203.º da Constituição). Acresce que, decorrendo da interpretação sindicada a ampliação dos meios de sindicância das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos, por via do recurso de revista, no domínio do contencioso tributário, e não a sua restrição, também não se vê qualquer outro motivo de censura constitucional que pudesse advir da consideração da natureza jurídico-tributária das matérias a que se reportam as normas processuais desse modo interpretadas. Impõe-se, por isso, sem necessidade de mais considerações, concluir pela improcedência do recurso. III – Decisão Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 15 de novembro de 2016 - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro - Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Costa Andrade