0898/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Em pedido de suspensão de eficácia de autorização da construção da barragem do Sabor, apesar da fundamental relevância social da questão, reapreciar o Acórdão do TCA que reconhece a existência de danos e perigos ambientais, mesmo quando sejam implementadas as medidas de minimização, compensação e monitorização entendidas como necessárias, mas entende, simultaneamente, que a avaliação efectuada pela Administração do binómio riscos e prejuízos por um lado e benefícios económico-sociais por outro, não pode ser alterada por uma melhor avaliação substantiva do tribunal, é questão que segundo jurisprudência firmada pelo STA, resulta essencialmente de matéria de facto, de ilações de facto e de prognoses características dos juízos de experiência comum auxiliados por conhecimentos científicos e técnicos, isto é, critérios não jurídicos, nem juridicamente sindicáveis. Neste contexto não é de admitir recurso extraordinário de revista.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Quercus – Associação Nacional da Conservação da Natureza, Palombar – Associação Portuguesa de Proprietários de Pombais Tradicionais do Nordeste, Associação Ald e ia – Acção Liberdade, Desenvolvimento, Educação, Investigação, Sociedade Portuguesa para o Estudo das Aves, Fapas - Fundo para a Protecção dos Animais Selvagens e Grupo Lobo – Associação para a Conservação do Lobo e do seu Ecossistema Pedem a admissão de recurso excepcional de revista do Acórdão do TCA Sul que, negando provimento a recurso jurisdicional, manteve a decisão de indeferir o pedido de intimação da A… para suspender provisoriamente o procedimento tendente à construção do Aproveitamento Hidroeléctrico do Baixo Sabor (AHBS). De acordo com o pedido as Associações demandantes o Acórdão do TCA embora afirmando que recai sobre quem se propõe introduzir as alterações o ónus da prova de que pela actuação pretendida não são provocados os graves danos ambientais identificados na providencia, acaba por concluir que a A… cumpriu esse ónus, tendo apresentado a documentação demonstrativa de que as obras do AHBS se conformam com as recomendações, medidas de minimização de danos e compensações ambientais, bem como o cumprimento de um programa de monitorização. Mas, não podia concluir assim uma vez que a A… e a entidade licenciadora não produziram a prova necessária para convencer de que as espécies e habitats do Baixo Sabor estão suficientemente protegidas pelas medidas propostas. E, remeter a adequação das medidas de compensação e minimização para a decisão a tomar no principal compromete o efeito útil pretendido, já que nessa ocasião os ecossistemas a preservar estarão, muito provavelmente, destruídos. Nesta perspectiva deveria ter-se aplicado o princípio da precaução à matéria de prova de modo a impedir que se avance quando existe fundada dúvida de serem causados danos irreversíveis e, em consequência deve decretar-se a medida de suspensão que pedem. Caso se entenda preferível deverá desde já efectuar-se com urgência a prova sobre se as medidas previstas são adequadas e decidir em seguida o fundo da causa. Como fundamentos específicos para a admissão da revista invocam, em resumo: Importa analisar e definir de que forma o «periculum in mora» deve ser tratado juridicamente à luz do princípio da precaução em matéria ambiental. A matéria da preservação de recursos naturais interessa a todos os cidadãos pelos riscos que envolve para as próximas gerações e o rio e o vale do Sabor possuem um valor insubstituível, incompatível com a construção do aproveitamento pretendido, pelo que estamos perante questão de importância social fundamental. A A… contra alegou, dizendo em resumo: O recurso é inútil porque a questão foi apreciada à luz do n.º 2 do art.º 120.º e esta parte não foi atacada pelo que sempre teria de se manter o julgado. Os prejuízos ambientais aqui em causa não respeitam à saúde e bem estar das populações pelo que estas não estão preocupadas com o assunto, pelo que ele não apresenta relevância social fundamental. Também não existe capacidade de expansão da controvérsia uma vez que a ponderação a efectuar se restringe ao caso concreto e aos factos que o rodeiam. Não ocorre no caso necessidade de estabilizar a jurisprudência, nem dificuldade excepcional da matéria. No P. 0836/09, Ac. de 14/10/2009, decidiu-se que a ponderação de interesses é essencialmente matéria de facto e concluiu-se por não admitir a revista. II – Apreciação. Os pressupostos do Recurso de Revista Excepcional. 1. O recurso de revista encontra-se restringido pela lei de processo – art.º 150.º n.º 1 do CPTA - às causas em que se coloquem questões de importância superior ao comum, a ponto de merecerem a qualificação de “questão de importância fundamental”, reportada a aspectos jurídicos ou sociais, ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se de recurso de que as partes podem lançar mão para obter a tutela do seu interesse ou direito, mas cuja admissão depende de aspectos essencialmente objectivos, de modo que apenas quando o interesse das partes se possa reconduzir ao quadro de pressupostos de admissibilidade, a matéria que é objecto da revista pode ser submetida a terceira apreciação. O recurso de revista de decisões proferidas pelos TCA em segunda instância, terceira apreciação jurisdicional de uma causa administrativa é, em geral, rejeitado pela lei de processo (CPTA), embora seja permitido, a título excepcional, o STA admitir a terceira apreciação da causa num recurso relativo a matéria de direito, exclusivamente naqueles casos em que estejam reunidos certos pressupostos que a lei (art.º 150.º n.º 1 do CPTA) aponta como índices de que a causa tem uma relevância superior ao comum. Assim, é mantido e aprofundado o princípio da apreciação jurisdicional das causas administrativas, como regra, apenas em duas instâncias. Na consecução deste objectivo concorrem com o disposto no art.º 150.º do CPTA, a previsão de revista “per saltum” do artigo 151.º, e a transformação do recurso para uniformização de jurisprudência num recurso do tipo acção revisiva, a ser interposto após o trânsito em julgado da decisão recorrida. Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, o STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, de ser necessário compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como casos em que a questão se reveste de novidade, e relativamente à qual não tenha havido oportunidade de o STA se pronunciar. Sobre a apreciação da relevância social fundamental, o STA tem entendido que este requisito se verifica, designadamente, nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão no tecido social, ou expansão do interesse orientador da intervenção do Supremo relativamente a futuros casos análogos ou do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. A admissão de revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias suscita fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema, ou seja, tendo como finalidade conseguir o bom funcionamento do contencioso administrativo. Este Tribunal tem assinalado repetidamente que a admissão da revista em processo cautelar deve ser sujeita a um escrutínio especialmente atento e rigoroso porque se trata de decisões que não se destinam a compor o litígio nem a dizer o direito sobre ele, mas apenas a evitar que alterações irreversíveis ou de difícil reparação ocorram durante o tempo que é necessário para se obter a decisão principal. Portanto, versando sobre o provisório e temporalmente limitado a providencia cautelar tem natureza difícil de conciliar com o recuso de revista destinado a dizer o direito do caso. Apesar disso, permanecem nesta matéria questões de direito que podem assumir grande relevância como algumas das respeitantes às regras formais, processuais e de prova vinculada ou de valor taxativamente estabelecido na lei. Numa perspectiva mais abrangente defendida por alguns autores, a relevância social da questão deveria ser medida pela natureza da matéria em causa, o que teria como efeito a apreciação de todas as questões decididas nas instâncias, tendo como resultante, nas providencias cautelares que haveria lugar a reapreciar todos os aspectos da controvérsia. Seja qual for o âmbito da revista, questão que compete à formação de julgamento, certo é que a respectiva admissão em matéria cautelar é possível, embora a exigência na verificação dos pressupostos seja especialmente elevada. 2. No caso dos autos a matéria de facto dá conta dos valores ambientais do Vale do Sabor, de uma relevância única e em relação aos quais existe a consciência de que são, alguns deles, verdadeiramente insubstituíveis, e que se perdem com a construção da barragem (simplificando, porque são duas barragens, a mais pequena apenas para permitir a bombagem da água que passa para jusante da principal para reaproveitamento, pela combinação de uso de outras energias e respectivos preços marginais). A importância do assunto deu lugar a intervenção da Comissão Europeia que realizou diligencias ‘in loco’, bem como desencadeou relatórios de pós avaliação ambiental (após a DIA) e aditamentos, em parte devido ao processo pré-contencioso aberto pela Comissão da União Europeia sobre este empreendimento. Posteriormente, um longo processo negocial acabou por aditar novas e importantes medidas compensatórias e de minimização de danos, de que dá conta, de forma clara, a matéria de facto que consta do Acórdão recorrido. O processo pré-contencioso terá sido arquivado, segundo a matéria de facto. Perante valores ambientais tão relevantes, as numerosas e complexas medidas de redução dos danos e apesar delas os efeitos permanentes, irreversíveis e com indiscutível repercussão sobre as gerações futuras de uma obra que implica tantas alterações, não pode aceitar-se a argumentação da entidade recorrida de que a questão não tem relevância social em grau fundamental. Diferente é saber se as questões jurídicas suscitadas se apresentam com eminente relevância, por um lado e capazes de fundar decisão diferente da adoptada nas instâncias. O STA pronunciando-se sobre o princípio da precaução invocado em termos idênticos ao que sucede nestes autos, isto é, como critério de decisão sobre prova em caso de dúvida, entendeu: “ A ponderação da prova produzida e o juízo sobre a subsistência de dúvidas respeitam ao julgamento da matéria de facto. Pelo que a apreciação de tal juízo, em recurso de revista e não se verificando qualquer das situações indicadas no art. 150º, nº 3 e 4, do CPTA, exorbita do âmbito dos poderes de cognição deste Supremo Tribunal Administrati vo ” . Igualmente considerou que o princípio da precaução não tem um papel a desempenhar como critério de desempate em caso de dúvida sobre a existência, extensão, contenção, ou afastamento de riscos, aspectos que hão-de resultar da prova efectuada. Os recorrentes suscitam dúvidas quanto a saber quais os limites do ónus de prova que impende sobre quem pretende realizar a obra, isto é, sustentam que, em providencia tendente a paralisar a sua actuação, designadamente evitar que inicie as alterações ambientais e a concretização de facto consumado, deve provar a suficiência e adequação das medidas de minimização de prejuízos ambientais, para passar o filtro do controlo jurisdicional. E colocam tal como no recurso de apelação esta questão como não tendo sido dado por provado o perigo de danos irreversíveis com a realização da obra. Sobre este aspecto, diz o Acórdão recorrido que considera demonstrado, em termos perfunctórios, com base na documentação apresentada, que a construção da barragem está sujeita às medidas de minimização, compensação e monitorização dos riscos que constam da matéria de facto e que a adequação e suficiência delas é um juízo de prognose sobre a evolução futura do risco que o tribunal não está em condições de fazer melhor do que a Administração. Portanto, o Acórdão parte do princípio de que a construção da barragem envolve danos ambientais relevantes e que existe o perigo de se efectivarem com o início das obras, mas confia, por entender que está feita prova suficiente em termos cautelares, nos juízos técnicos da Administração sobre as medidas propostas e a adoptar bem como na valorização que delas faz, como sendo capazes de diminuir os prejuízos a ponto de, na pesagem das vantagens e desvantagens dos diversos interesses públicos e difusos em presença, a balança pender para o saldo positivo dos benefícios esperados com a construção. A apreciação dos riscos actuais e futuros é essencialmente determinada por juízos de facto, nestas matérias, a maior parte de carácter técnico, e não por operações jurídicas, sendo que são estas que a lei coloca a cargo do Supremo em matéria de revista. A jurisprudência relativa à admissão da revista tem sido e provavelmente continuará a ser, essencialmente casuística, pelo que não pode apresentar-se como elemento determinante para a admissão do recurso a invocação de conceitos chave perfeitamente delimitados, talhados e definitivamente prontos. A matéria dos autos, em sede cautelar, revela toda a importância das medidas capazes de evitar ou permitir uma actuação sem retorno, e apresenta dificuldades que resultam em especial da complexidade dos feixes de interesses em presença e das tentativas de transferência para o processo jurisdicional da gestão dos riscos sociais. Mas, tais dificuldades são, como se vê do anteriormente exposto, determinadas por juízos não jurídicos. Como se disse sobre a construção da mesma barragem, no P. 0836/09, Ac. de 14/10/2009: “…pese embora a reconhecida relevância social do interesse ambiental defendido pelas requerentes da providencia a admissão da revista depara com o obstáculo de este STA considerar a ponderação de interesses exigida pelo n.º 2 do art.º 120.º do CPTA como sendo sempre matéria essencialmente de facto, assente na matéria de facto, a avaliar por juízos de prognose e ilações factuais. Mantendo-se, como é de prever, a posição do STA quanto à natureza destas apreciações como matéria de facto, a admissão da revista não lograria efeito útil, por razões de restrição do âmbito de cognição assentes nos n.ºs 2 e 3 do art.º 150.º do CPTA”. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista. Sem custas, atenta a isenção dos recorrentes. Lisboa, 2 de Dezembro de 2010. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.