558/2001 - Tribunal Constitucional

Acórdão nº 558/01 Proc. nº 308/99 3ª Secção Relator: Cons. Sousa e Brito Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório 1. A (ora recorrente), inconformada com o acórdão do Tribunal Tributário de 2ª Instância, que lhe negou provimento ao recurso interposto da sentença do Tribunal Fiscal e Aduaneiro de Lisboa que, por sua vez, havia julgado improcedente o recurso interposto de actos de liquidação de direitos niveladores praticados pela Delegação Aduaneira de Alverca, notificados em 10 de Julho de 1990 e relativos a importações de carne, do mesmo interpôs recurso para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. A concluir as alegações que apresentou naquele Tribunal disse a recorrente, designadamente, o seguinte: "(...) A autorização legislativa concedida pela Lei nº 2-B/85, de 28/02, não obedece aos parâmetros fixados no art. 168º, nº 2 da CRP (inconstitucionalidade material); Donde resulta a inconstitucionalidade orgânica do D.L. 115-G/85, de 18/04, enquanto instrumento criador do direito compensador; O vício da inconstitucionalidade aprofunda-se quando o D.L. 115-G/85 remete a definição de elementos essenciais do imposto para o poder regulamentar, exercido através da Portaria 330/85, de 31/05; A qual reincide no mesmo vício e lhe acrescenta o da inconstitucionalidade formal ao estabelecer que a publicidade das taxas se fará em aviso a publicar pela D.G. do Comércio Externo". O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 3 de Dezembro de 1997, considerou improcedentes todas as pretensões da recorrente e, em consequência, decidiu negar provimento ao recurso. Sobre as alegadas inconstitucionalidades, ponderou aquele Tribunal: "Sobre a matéria da inconstitucionalidade do art. 30º/f) da lei nº 2-B/85, de 28.2, que autorizou o Governo a legislar no sentido de adaptar a legislação aduaneira às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a então próxima adesão à CEE, e das normas do DL 115-G/85, de 18/4, e portarias várias criadas ao seu abrigo já tudo o que é relevante foi dito no acórdão do Pleno da Secção de 13.7.94, em AD 400/458. Mesmo que se aceite serem os direitos niveladores e compensadores verdadeiros impostos em atenção às suas características de prestações pecuniárias, coactivas e unilaterais, sem carácter de sanção, exigidas pelo Estado ou por outro ente público, com vista à realização de fins públicos (...) não é possível ignorar a posição assumida pelo Tribunal Constitucional em numerosos arestos (7/84, de 21.1.84, em Acórdãos do TC, 2º vol. (1984), p. 85 e 194/92, de 21.5.92, em Acórdãos do TC, 22º vol. (1992), que os dissociou do âmbito tributário para os imbricar na direcção económica, e que fortemente veio a influenciar aquele aresto do Pleno. Que não se decidiu pela inconstitucionalidade das referidas normas por razões que ora se acolhem como ponderáveis e justificativas da decisão idêntica que se toma. Quanto ao uso do poder regulamentar pelas portarias a que se refere o art. 9º do DL 115-G/85, em cujo número se compreende a Portaria 330/85, também o mesmo aresto o reconheceu como consentâneo com a Constituição por razões que ora se acolhem e fundamentam solução idêntica que ora se toma. Nesse uso de poder regulamentar pela Portaria vai contida, por remissão legal, a determinação da forma de publicidade dos actos que fixem o montante dos direitos compensadores, pelo que, ser a forma prescrita for a da publicação no jornal oficial, Diário da República, como é a do nº 3/1 da Portaria 330/85, não há violação do art. 122º da CRP. Esta forma, mais solene que qualquer outra, conforme as necessárias garantias dos administrados, pelo que não se coloca o problema, relativamente a esta norma da Portaria em causa, que ocorreu quanto à Portaria 283/87, de 7.4, que levou o Ac. do TC nº 194/92, de 21.5.92, já citado, a julgar inconstitucional a norma correspondente por violação do nº 3 do art. 122º da Constituição. Se a forma de publicidade tivesse sido determinada directamente pela lei, em vez de o ser pelo modo usado, em nada teria sido melhorada a comunicabilidade dos actos em causa aos interessados, pois o meio de publicidade prescrito foi o mais solene e rigoroso que a própria Constituição prevê. Daí, que se tenham por não inconstitucionais todas as normas apreciadas a título incidental". É desta decisão que vem interposto - já depois de ter sido rejeitado pelo Pleno do STA um recurso com fundamento em oposição de julgados - ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 70º da LTC, o presente recurso de constitucionalidade. Pretende a recorrente, nos termos do respectivo requerimento de interposição, ver apreciada: a inconstitucionalidade da autorização legislativa contida na alínea f) do art. 30º da Lei 2-B/85, de 28/02 , por violação do disposto no art. 168º da CRP, dado tratar-se de uma autorização genérica, cujo objecto, sentido, extensão e duração não foram definidos". " a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 115-G/85 , de 18/04, publicado ao abrigo daquela autorização legislativa, e violador dos art.s 106º e 168º, nº 2 da CRP"; " a inconstitucionalidade formal da Portaria nº 330/85, de 31/05 , por atingir o art. 122º da CRP (hoje, 119º, nº 3), ao determinar a forma de publicidade do montante dos direitos compensadores, especialmente no seu art. 3º, nº 1". Já neste Tribunal foi a recorrente notificada para alegar, o que fez, tendo concluído nos seguintes termos: A omissão da junção do processo instructório aos autos configura uma violação de garantias essenciais de defesa do particular que dessa forma se vê privado do exercício prático e cabal do direito de acesso ao recurso contencioso previsto no nº 4 do art. 286º da Constituição da República Portuguesa. O entendimento expresso nos doutos acórdãos proferidos no processo, aplicando àquela omissão o regime geral de arguição de nulidades e o prazo previsto no art. 205º do Código de Processo Civil, constitui inconstitucionalidade material por violação do direito de acesso à justiça. os direitos niveladores são impostos, conforme prevêem o TR – art. 9º e 10º e o art. 4º, 10º do Código Aduaneiro Comunitário, pertencentes à reserva legislativa da AR (CRP – art. 168º). Consequentemente, somente podiam ser criados pela AR ou mediante autorização legislativa que expressamente credenciasse o Governo com os adequados poderes legislativos, o que não se verifica; Ainda que tal autorização legislativa existisse validamente expressa ainda assim se verificaria a violação da CRP (art. 168º); Os DL referidos na 1ª conclusão não traduzem a aplicação daquela autorização; uma vez que tais Dec.Leis não fornecem os elementos do imposto, exigido pelo art. 106º da CRP (taxa, incidência, isenção); deixando para a actividade regulamentar a instituição efectiva do imposto; porém, também as portarias regulamentadoras omitem a publicidade das taxas dos direitos em causa, remetendo um «aviso» que nunca foi tempestivamente publicitado no DR, se é que alguma vez o foi; e no entanto trata-se de actos legislativos e, como tal, sujeitos a publicação obrigatória. Assim decidiu parcialmente esse Venerando Tribunal no proc. 90/98, em acórdão que se junta como Doc. 1 que, para além de considerar inconstitucional o nº 3 da Portaria 241/85, de 30 de Abril, por violação do art. 122º, nº 3, da CRP, aplicou a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral do nº 2 da Portaria 283/97, de 7 de Abril, Constante do Ac. TC nº 530/94. Termos em que se requer que seja declarada: A inconstitucionalidade do art. 205º do Código de Processo Civil, na interpretação que lhe é dada pelos acórdãos recorridos; A inconstitucionalidade orgânica da Lei nº 2-B/85, de 21/02, alínea f) do art. 30º, por não delimitar a extensão da autorização legislativa. A inconstitucionalidade formal por exercício da autorização legislativa da AR por remissão para a via regulamentar e omissão da taxa dos impostos que criam ou de um mecanismo de fixação claro e directo dos seus elementos o DL 115º-G/85, de 18/04, art.s 3º, 4º e 5º; o DL 515/85, de 31/12 (redacção do DL 72-A/86, de 18/4 – art. 10º); o DL 516/86, de 31/12 – art. 10º. d) A inconstitucionalidade formal por consagrarem uma forma específica de publicidade que em abstracto e em concreto permitirem a não publicidade das taxas dos direitos niveladores e dos direitos compensadores e por instituírem elementos de imposto por remissão para aviso das: o Portaria 241/85, de 30/04, nº 3; o Portaria 330/85, de 30/05, nº 1; o Portaria 61-E/86, de 1/03, art. 7º; o Portaria 151-A/86, de 18/04, art. 1º; o Portaria 283/87, de 7/04, art. 2º". 5. Por parte da recorrida não foi apresentada, dentro do prazo legal, qualquer alegação. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. II – Fundamentação. 6. Delimitação do objecto do recurso. Conforme o Tribunal Constitucional tem afirmado repetidamente, o requerimento de interposição do recurso constitui o acto idóneo à fixação do respectivo objecto, não podendo o recorrente, nas subsequentes alegações, ampliar esse objecto a outras normas que não constem daquele requerimento. Ora, in casu, verifica-se que no requerimento de interposição do recurso a recorrente apenas suscita a inconstitucionalidade das normas que se extraem da alínea f) do art. 30º da Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro; do Decreto-Lei nº 115-G/85, de 18 de Abril, e da Portaria nº 330/85, de 31 de Maio, pelo que só estas constituem objecto do recurso. Fora desse objecto ficam, por isso, as normas que se extraem do art. 205º do Código de Processo Civil; do Decreto-Lei nº 515/85, de 31 de Dezembro (na redacção do art. 10º do Decreto-Lei nº 72-A/86, de 18 de Abril); do art. 10º do Decreto-Lei nº 516/86, de 31 de Dezembro; e das Portarias 241/85, de 30 de Abril; 61-E/86, de 1 de Março; 151-A/86, de 18 de Abril; e 283/87, de 7 de Abril, porquanto as questões de constitucionalidade reportadas a estes preceitos, tendo sido referidas nas alegações de recurso, não foram, contudo, suscitadas no respectivo requerimento de interposição. Julgamento do objecto do recurso. A alegada inconstitucionalidade da norma contida na alínea f) do art. 30º da Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro. Sustenta a recorrente, em primeiro lugar, que a autorização legislativa contida na alínea f) do art. 30º da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro, é inconstitucional, por violação do disposto no art. 168º, nº 2 da Constituição (hoje, artigo 165º, nº 2), "dado tratar-se de uma autorização genérica, cujo objecto, sentido, extensão e duração não foram definidos". Porém, sem razão. A questão, aliás, foi já objecto de várias decisões deste Tribunal, que desde o Acórdão nº 70/92 (publicado no Diário da República , II Série, de 18 de Agosto de 1992), vem concluindo que aquela norma não é inconstitucional. No mesmo sentido se pronunciaram, entretanto, os Acórdãos n.ºs 194/92 (publicado no Diário da República , II Série, de 25 de Agosto de 1992); 602/97 (publicado no Diário da República , II Série, de 4 de Dezembro de 1997); 359/98 (publicado no Diário da República , II Série, de 17 de Julho de 1998); e 28/99 (publicado no Diário da República , II Série, de 12 de Março de 1999). É, pois, esta jurisprudência, para cuja fundamentação se remete, que, por manter inteira validade, importa agora reiterar. 7.2. A alegada inconstitucionalidade orgânica dos artigos 3, 4º e 5ºº do Decreto-Lei nº 115-G/85, de 18 de Abril. Também esta questão foi já objecto de várias decisões do Tribunal Constitucional que, no Acórdão nº 28/99 (já citado), para citar-mos o mais recente, depois de concluir pela não inconstitucionalidade da alínea f) do art. 30º da Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro, ponderou, acerca dos preceitos ora objecto de recurso: "(...) Já se vê, pois, que, num tal entendimento, também os artigos 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei n.º 115-G/85 não padecem de qualquer inconstitucionalidade. Mas, ainda quando os direitos niveladores agrícolas fossem considerados verdadeiros impostos, sujeitos, por isso, à reserva de lei da Assembleia da República, não deixariam igualmente de estar a salvo da imputação de inconstitucionalidade, por beneficiarem da autorização legislativa que antes se considerou como constitucionalmente adequada. Neste sentido, aliás, decidiram, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 70/92 e 194/92, já citados, no último dos quais se escreve o seguinte: "Mas ainda que se sustentasse que se estava perante um verdadeiro imposto extra-fiscal (...) nem por isso ocorreria violação daquela alínea [i)] do n. 1 do artigo 168º da Constituição [actual alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição] ou do n. 2 do artigo 106º da Lei Fundamental [actual artigo 103º], porque o Governo editou o Decreto-Lei n.º 115/85 invocando a autorização legislativa constante da alínea f) do artigo 30º da Lei n.º 2-B/85, autorização legislativa constitucionalmente válida, como atrás se sustentou, e que legitimava seguramente o Governo a criar estes direitos niveladores, atento o que constava dos indicados artigos do Acto de Adesão de Portugal às Comunidades Europeias e ainda o que resultava da referida regulamentação comunitária aplicável ao sector." É, pois, este julgamento, que agora mais uma vez há que reiterar. 7.3. A alegada inconstitucionalidade do art. 3º, nº 1, da Portaria nº 330/85, de 31 de Maio. Ao abrigo do disposto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 115-G/85, de 18 de Abril, foi emitida a Portaria nº 330/85, de 31 de Maio, cujo art. 3º, nº 1 (ora objecto de recurso) dispõe que: "O montante do direito compensador que incidirá sobre cada um dos diferentes produtos constantes do anexo I será fixado mensalmente através de aviso publicado no Diário da República e dimanado da Direcção-Geral do Comércio Externo". Entende a recorrente que tal norma é inconstitucional, por violação do disposto no artigo 122º, nº 3 da Constituição, na redacção em vigor à data da sua emissão (actual artigo 119º, nº 3), na medida em que nos termos deste preceito cabe à lei (aqui, segundo a recorrente, entendida como abrangendo apenas os actos legislativos ) determinar as formas de publicidade dos demais actos (no caso, dos «avisos» em causa) e as consequências da sua falta. E, nesta parte, tem efectivamente razão a recorrente. No acórdão nº 530/94 (publicado no Diário da República , I Série-A, n.º 258, de 8 de Novembro de 1994), decidiu este Tribunal, com força obrigatória geral, que o nº 2 da Portaria nº 283/87, de 7 de Abril – que determinava que a Direcção–Geral das Alfândegas pusesse à disposição dos agentes económicos os avisos que fixavam o montante dos direitos niveladores, alterando o regime da Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril, que impunha que tais avisos fossem publicados (mensalmente) no Diário da República – era inconstitucional. Ponderou, então, o Tribunal, que estando constitucionalmente previsto que a lei determinasse as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta (n.º 3 do artigo 122º da Constituição – actual artigo 119º, n.º 3), se deveria entender que uma Portaria não podia subsumir-se ao conceito de lei, para esse efeito, devendo a referência constitucional ser entendida como exigindo um acto legislativo . Mais recentemente, no já citado acórdão nº 28/99, considerou o Tribunal que as razões que haviam conduzido à declaração de inconstitucionalidade do nº 2 da Portaria nº 283/87, de 7 de Abril, eram "inteiramente transponíveis" e deveriam conduzir igualmente à declaração de inconstitucionalidade do artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 241/85, de 30 de Abril, que dispõe que: "O montante do direito compensador que incidirá sobre cada um dos diferentes produtos constantes do anexo I será fixado mensalmente através de aviso publicado no Diário da República e dimanado da Direcção-Geral do Comércio Externo". Ponderou-se, então, neste último aresto: "No entanto, como já referido supra , a decisão de inconstitucionalidade com força obrigatória geral resultante do Acórdão n.º 530/94 – bem assim como os Acórdãos n.ºs 70/92 e 194/92 – sustentou-se, quanto a esta questão, na mera violação de uma "reserva legal material", dispensando-se qualquer juízo sobre a alteração do regime de publicidade dos actos. Nessa medida, a decisão afigura-se inteiramente transponível para o presente caso: cabendo os avisos em causa na previsão do anterior n.º 3 do artigo 122º da Constituição (actual n.º 3 do artigo 119º), só através de acto legislativo se podem estabelecer normas sobre a sua publicação, qualquer que seja a forma que esta revista, porquanto o que está em causa é não tanto assegurar um resultado (a adequada divulgação de tais avisos) como logo salvaguardar uma competência cujo exercício se encontra constitucionalmente reservado à via legislativa". Pois bem: esta argumentação é, por sua vez, também ela inteiramente transponível para a situação agora que constitui objecto dos autos, conduzindo igualmente a que se considere inconstitucional o artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 330/85, de 31 de Maio, ora objecto do recurso - que, note-se, dispõe exactamente da mesma forma que o artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 241/85. III. Decisão: Assim, nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide: Não tomar conhecimento do recurso no que respeita às normas que se extraem do art. 205º do Código de Processo Civil; do Decreto-Lei nº 515/85, de 31 de Dezembro (na redacção do art. 10º do Decreto-Lei nº 72-A/86, de 18 de Abril); do art. 10º do Decreto-Lei nº 516/86, de 31 de Dezembro; e das Portarias 241/85, de 30 de Abril; 61-E/86, de 1 de Março; 151-A/86, de 18 de Abril; e 283/87, de 7 de Abril; Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 30º, alínea f), da Lei n.º 2-B/85, de 21 de Fevereiro, e 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei n.º 115-G/85, de 18 de Abril; Julgar inconstitucional o artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 330/85, de 31 de Maio, por violação do artigo 122º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982); Em consequência, conceder parcial provimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada em conformidade com o anterior juízo de inconstitucionalidade. Lisboa, 7 de Dezembro de 2001 José de Sousa e Brito Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Alberto Tavares da Costa Luís Nunes de Almeida