02014/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 1 do art.º 34 do DR 54/80, que regulamenta a concessão do subsídio de residência, dispõe que os funcionários "que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas carreiras têm direito a um subsídio de residência destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança do local de trabalho."

II- O art.º 2 do DR n.º 29/99 (que alterou aquele) veio permitir, aos detentores da tal subsídio ou aos que o pudessem ter requerido se tivessem mudado o seu domicílio, a possibilidade de requerem a concessão de um abono de despesas em substituição do referido subsídio.

III- Aquele n.º 1 do art.º 34 apenas impõe uma condição: que haja uma deslocalização do local de trabalho por conveniência de serviço ou por força da natural progressão na carreira que obrigue à mudança de residência, fixando a alínea e) do art.º 36 uma presunção segundo a qual uma deslocação inferior a 30km não acarretará mudança de residência.

IV- Para o efeito do número anterior o que interessa é a distância entre a residência do funcionário e o seu novo local de trabalho e não a distância entre o anterior e o novo local.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão do tribunal Central Administrativo (TCA), que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 6.12.01, que lhe indeferiu o abono de despesas de deslocação por virtude da sua transferência do serviço de Finanças da Feira 3 para o serviços de Finanças de Ovar 2.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

A) o douto Acórdão recorrido, ao negar provimento ao recurso contencioso, fez, com o devido respeito, errónea aplicação da lei aos factos, pelo que não deve ser mantido.

B) De facto, no caso concreto, a distância kilométrica entre os dois locais de trabalho em causa (Serviço de Finanças da Feira 3 para o Serviço de Finanças de Ovar) é superior a 30 Km sendo certo ainda, que, mesmo que assim não fosse, o recorrente já tinha anteriormente direito a auferir subsídio de residência nos termos do artº 36 e) "in fine" do Dec. Reg. 54/80, de 30/09 só o não tendo requerido, aquando transitou em 02/01/96 da Direcção de Finanças do Porto para a Repartição de Finanças da Feira, por ter optado por deslocações diárias o que, igualmente, lhe permite ter, agora, direito ao abono de despesa de deslocação conforme claramente resulta do artº 2 do Dec. Reg. 29/99, de 20/12.

C) É certo que o douto Acórdão recorrido sustenta que a anterior mudança de local de trabalho da DDF do Porto para o SF da Feira 3 é irrelevante.

D) Sucede porém que o recorrente, ao contrário do que parece pressupor o douto Acórdão Recorrido, só pôde requerer o subsídio de deslocação ao abrigo do n° 5 do artº 34 do Dec. Reg. 54/80 após a introdução daquela norma por força do Dec. Reg. 29/99.

E) Na verdade, em 2/1/96 aceitou a nomeação como chefe da 3.ª R.F. da Feira oriundo da D.F. do Porto facto que conferiria o direito ao subsídio de residência se não tivesse optado pela deslocação diária entre o seu domicílio em Vila Nova de Gaia e o local de trabalho. Posteriormente, em 23/5/97, foi transferido para a 2.ª R.F. de Ovar mantendo, porém, a sua residência em Gaia pelo que, logo que surgiu a alteração legislativa constante do n° 5 do artº 34 do Dec. Reg. 54/80 introduzida pelo Dec. Reg. 29/99 de 20/12 conjugado com o artº 2° deste último preceito requereu o aludido subsídio de deslocação.

F) Ou seja, o ora recorrente aquando da transferência do Porto para a Feira não pôde requerer o subsídio de residência por não ter mudado de domicílio mas, agora, após a entrada em vigor do artº 2 do Dec. Reg. 29/99 de 20 de Dezembro tem de entender-se que o poderá fazer - pese embora, entretanto, tenha ocorrido outra transferência dos S.F. da Feira para o serviço de Finanças de Ovar mantendo-se o domicílio em Gaia - pois a sua situação enquadra-se, plenamente, na previsão da norma.

G) Assim, ao entender diversamente, o douto Acórdão recorrido enferma de erro nos pressupostos de facto e de direito com violação do artº 34 n° 5 do Dec. Reg. 54/80 na redacção introduzida pelo Dec. Reg. 29/99 de 20/12 conjugado com o artº 36 e) do mesmo Dec. Reg. 54/80 e, em qualquer caso, com violação do artº 2° do Dec. Reg. 29/99 de 20/12.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua contra-alegação:

I- O douto Acórdão sob recurso fez correcta interpretação e aplicação da lei aos factos apurados pelo que deve ser mantido e não padece do pretendido erro nos pressupostos de facto e de direito arguido pelo recorrente.

II- Com efeito, pela sua transferência ocorrida em 23/05/1997 do Serviço de Finanças da Feira-3 para o Serviço de Finanças de Ovar-2, não tem o recorrente direito ao pretendido abono de despesas de deslocação conferido pelo Dec. Reg. n° 29199, de 20/12, que veio dar nova redacção ao nº 5 do artº 34° do Dec. Reg. n° 54/80, de 30/09, conjugado com o artº 36° al. e) daquele.

III- Assim resulta dos dispositivos legais aplicáveis ao caso sub judice.

Na verdade, o mencionado artº 34° do D. Reg. n° 54/80 prevê no seu nº l "Enquanto não houver habitações fornecidas pelo Estado, os funcionários da DGCI que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas respectivas carreiras têm direito a um subsídio de residência destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança do local e trabalho."

E, no nº 5, aditado pelo artº 1° do Dec. Reg. Nº 29/99, "Os funcionários que tenham direito ao subsídio de residência previsto no no1 do presente artigo podem requerer a substituição daquele subsídio por um abono de despesas de deslocação de montante igual ao custo com transporte público reportado a duas viagens diárias em dias úteis independentemente de utilizarem o serviço público ou viatura própria."

O artº 2° do mesmo Dec. Reg. n° 29/99 prevê que o disposto no n° 5 do artº 34° do D. Reg. n° 54/80, com a redacção dada pelo artigo anterior do presente diploma, aplica-se, com efeitos a 1 de Janeiro de 1999, aos actuais funcionários cuja mudança de local de trabalho conferisse o direito ao subsídio de residência, mas que não o requereram por não terem mudado de domicílio".

Por sua vez, o artº 36° do D. Reg. n ° 54/80 determina as situações que não dão direito ao subsídio de residência, especificando, na al. e), as deslocações inferiores a 30 Km.

IV- Decorre, assim, da conjugação do artº 34°, n° 5 com al. e) do artº 36° do Dec. Reg. n° 54/80, na redacção dada pelo Dec. Reg. n° 26/99, que só as mudanças de local de trabalho superiores a 30 Km conferem o direito ao subsídio de residência, a menos que os funcionários tivessem direito àquele subsídio, mas não o tivessem requerido por não terem mudado de domicílio.

Por outro lado, nos termos do transcrito n° 5 do artº 34° do Dec. Reg. 54/80, os funcionários que, tendo embora direito ao subsídio de residência ao tempo da nova redacção daquele normativo, e não o tivessem todavia requerido, pelo facto de não terem mudado de domicílio, podiam requerer o abono de deslocação, com efeitos a 1 de Janeiro de 1999.

V- Ora, no caso em apreço, não existia na esfera jurídica do recorrente o direito ao subsídio de residência, não podendo o recorrente pretender a sua substituição pelo abono de deslocação, por duas ordens de razões:

-Primeira, a distância entre Feira e Ovar é inferior a 30Km, de acordo com a declaração do ICCCERR do Porto, e que não logrou dirimir, o que obsta de imediato à constituição do direito ao subsídio de residência, por força da verificação do requisito negativo previsto na al. e) do artº 36° do Dec. Reg. n° 54/80;

-Segunda, a anterior transferência da DDF do Porto para o SF da Feira-3 em 02/01/1996 não tem relevância para o caso, como bem sublinhou o douto Acórdão a quo, já que o recorrente, aquando da mesma, não mudou de residência, pelo que o aludido direito ao subsídio de residência não se constituiu na esfera jurídica do recorrente, por não se verificarem os pressupostos legais ao tempo vigentes, o artº 34° e 36°, al. e) do citado Dec. Regulamentar.

Ou seja, como também assinalou o douto parecer do Ministério Público, importa, outrossim, no caso subjudice, a transferência em 23/05/1997 entre o SF da Feira para o SF de Ovar, porque é a essa movimentação - e não a anteriores - que se terá de reportar o benefício do indicado abono de deslocação previsto no nº 5 do artº 34° do Dec. Reg. n° 54/80, na redacção dada pelo Dec. Reg. n° 29/99.

Assim sendo, não existindo os requisitos do direito ao subsídio de residência, não se têm por verificados os pressupostos do direito à sua substituição pelo abono para deslocação previsto no n° 5 do artº 34° do Dec. Reg. 54/80.

A Magistrada do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte parecer:

"Inclinamo-nos no sentido de que o recurso jurisdicional merece provimento.

Tal como defende o recorrente nas conclusões da alegação, o acórdão recorrido terá violado o artº 34°, n° 5, do Decreto Regulamentar n° 54/80, de 30.09, na redacção introduzida pelo Decreto Regulamentar n° 29/99, de 20.12, conjugado com o artº 36°, alínea e), do mesmo diploma.

Tomando este dispositivo no sentido de que a deslocação superior a 30 km aí referida se deverá considerar a partir da residência até ao novo local de trabalho, parece-nos que no que concerne ao recorrente essa deslocação superior a 30 km se verifica, considerando que a sua residência se situa em Vila nova de Gaia, que o novo local de trabalho a ter em conta se localiza em Ovar e que a distância exigida foi demonstrada por documentos apresentados pelo recorrente não postos em causa pela própria Administração como revela a informação de fls. 20 e 21.

Por outro lado, parece-nos, salvo melhor opinião, que o artº 2° do DL n° 29/99, de 20.12, se aplica à situação do recorrente. Muito embora este tenha mudado de local de trabalho em 1997 e não tenha então requerido a atribuição de subsídio de residência por não ter mudado de domicílio, essa sua situação veio a perdurar no tempo, inclusive a partir de 1 de Janeiro de 1999, e, por isso, o recorrente se inclui nos actuais funcionários a que alude o preceito. Interpretação diversa desta, a excluir a situação do recorrente gera, quanto a nós, uma desigualdade sem fundamento material bastante.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e concedendo-se provimento ao recurso contencioso com a consequente anulação do acto contenciosamente impugnado."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

1- Em requerimento dirigido ao Ministro da Finanças, com data de 23.12.99, o aqui recorrente solicitou o seguinte:

"(...)nos termos do n° 5 do artigo 34° do Decreto Regulamentar n° 54/80, cfr. alteração publicada no D/R n° 294, I série B, de 20/12/99, pelo Decreto Regulamentar n° 29/99, a concessão do subsídio de deslocação, pelo seguinte:

Em 02/01/96, aceitou a nomeação como chefe da 3.ª R.F. da Feira, oriundo da D.F. do Porto, facto que conferiria o direito ao subsídio de residência, se não tivesse optado pela deslocação diária entre o domicílio e o local de trabalho. Posteriormente, em 23/05/97, foi transferido para a 2.ª R.F. de Ovar, cargo que exerce presentemente. Face ao exposto e porque diariamente percorre 72 Kms em viatura própria entre o seu domicílio e o local de trabalho, e volta, requer o pagamento de subsídio de deslocação desde 01/01/99, determinado nos termos do artigo 11°, al. b) da Portaria n° 147/99 de 27 de Fevereiro. (...)" - cfr. p.i., fls. não numeradas.

2- Para instrução do pedido do aqui recorrente foram juntas declarações: de uma empresa de transportes sobre o preço de um bilhete simples entre Ovar e Vila Nova de Gaia e de outra do custo numa viagem entre a Ponte da Arrábida e o Largo Soares dos Reis em V.N. Gaia; do recorrente de não estar abrangido por nenhuma das condições impeditivas da atribuição do subsídio de residência previstas no art. 36° do Dec. Reg. n° 54/80; do serviço do cônjuge em como este não aufere subsídio de residência e do ICERR declarando que "a distância quilométrica entre o Limite de Distrito e o cruzamento com a antiga EN223 para o Centro de Ovar pela EN1 09 (IC1 ) é de 16.200 Km; e entre o limite do Distrito e o cruzamento com a antiga EN223 em Ovar, pelo IP1 (AE), pela EN223 e pela EN 109 (IC 1) é de 18.705 Km." - cfr. p.i., fls. não numeradas.

3- Em 16.11.2000 a Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos da DGI prestou a informação n° 406/00, no sentido de, nos termos do n° 5 do art. 34° do Dec. Reg. n° 54/80, na redacção dada pelo Dec. Reg. n° 29/99, o interessado ter direito ao abono de despesas e deslocação, no montante de 1440$00/diários, em dias úteis, dependendo da sua assiduidade, não podendo, contudo, exceder o montante de 21.300$00/mensais;

4- Sobre esta informação exarou o Subdirector-Geral dos Impostos, por delegação de competências do Director-Geral, em 19.01.2001, despacho indeferindo o pedido por falta de base legal - cfr. doc. 9, fls. 20 e 21.

5- Deste despacho interpôs o recorrente, em 06.04.01, recurso hierárquico em requerimento dirigido ao Ministro das Finanças, que complementou em requerimento recebido em 28.06.01, pedindo a revogação do acto recorrido e que fosse autorizado o abono das despesas de deslocação - cfr. docs. 3, 4,5 e 6, fls. 9, 10 a 12,13 e 14 a 16, respectivamente.

6- Em 26.11.01 a Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos emitiu o parecer n° 47.AJ/01, junto a fls. não numeradas do p.i., e cujo teor aqui se dá por reproduzido, concluindo-se que:

"1- A aquisição do direito ao abono de despesas de deslocação previsto no n° 5 do art. 34° do DR.54/80, de 30.9, depende da verificação dos requisitos previstos no n° 1 do mesmo preceito e, cumulativamente, da inexistência das situações enumeradas no art. 36° do diploma referido.

2- A mudança de local de trabalho entre Feira e Ovar não confere direito ao subsídio de residência por a distância entre as duas localidades ser inferior a 30 Km conforme alínea e) do art. 36° do DR.54/80, de 30.9.

3- Considerando, por outro lado, que o funcionário não se encontrava a beneficiar do subsídio de residência não pode usufruir do direito à manutenção do subsídio a que se refere a última parte da alínea e) do art. 36° do DR.54/80, de 30.9.

4- Não se verificando os requisitos de que depende a aquisição do subsídio de residência não tem o funcionário, uma vez que os requisitos são idênticos, direito ao subsídio de despesas de deslocação.

Pelo exposto, considerando que o acto recorrido não enferma de qualquer vício invalidante somos do parecer que o recurso deve ser indeferido por falta de enquadramento legal."

7- Pelo Despacho n° 470/2001, de 06.12.2001, a entidade recorrida indeferiu o recurso hierárquico, nos termos e com os fundamentos do parecer indicado no n° anterior - cfr. p.i.

8- Notificado ao recorrente em 14.01.2002 .cfr. docs. 2 e 1, fls. 8 e 7, respectivamente.

III Direito

1. O discurso do acórdão recorrido é o seguinte:

"Vem interposto recurso do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que indeferiu o recurso hierárquico interposto pelo recorrente, do despacho do Subdirector-Geral dos Impostos que lhe indeferiu o pedido de concessão de abono de despesas de deslocação pela sua transferência do serviço de Finanças da Feira 3 para o serviço de Finanças de Ovar 2.

O recorrente imputa ao acto recorrido erro nos pressupostos de facto e de direito com violação do artº 34°, n° 5 do Dec. Reg. n° 54/80, na redacção do Dec. Reg. 29/99, conjugado com o art. 36° alo e) daquele.

Vejamos.

O art. 34° do Dec. Reg. n° 54/80, de 30/9 prevê no seu n° 1 "Enquanto não houver habitações fornecidas pelo Estado, os funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas respectivas carreiras têm direito a um subsídio de residência destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança do local de trabalho."

E, no n° 5, aditado pelo artº 1° do Dec. Reg. n° 29/99, de 20/12, "Os funcionários que tenham direito ao subsídio de residência previsto no n° 1 do presente artigo podem requerer a substituição daquele subsídio por um abono de despesas de deslocação de montante igual ao custo com transporte público reportado a duas viagens diárias em dias úteis, independentemente de utilizarem o serviço público ou viatura própria."

Por sua vez o art. 2° do Dec. Reg. n° 29/99 prevê que: "O disposto no n° 5 do artigo 34° do Decreto Regulamentar n° 54/80, de 30 de Setembro, com a redacção dada pelo artigo anterior do presente diploma, aplica-se, com efeitos a 1 de Janeiro de 1999, aos actuais funcionários cuja mudança de local de trabalho conferisse o direito ao subsídio de residência, mas que não o requereram por não terem mudado de domicílio."

Face ao disposto nos arts. 34°, n° 1 (acima citado) e 36°, al. e) do Dec. Reg. n° 54/80, o âmbito de aplicação do art. 2° do Dec. Reg. n° 29/99, restringir-se-á às situações dos então "actuais funcionários" que tivessem mudado de local de trabalho, com deslocação superior a 30 Kms. , mas que não tivessem requerido subsídio de residência, por não a terem mudado.

Ora, à data indicada neste diploma, o recorrente não auferia subsídio de residência nem a ele tinha direito, por exercer funções no serviço de Finanças de Ovar 2, desde 23.05.97, vindo do serviço de Finanças da Feira 3, com base em deslocação inferior a 30 Kms. de distância.

Por outro lado, é irrelevante, para este efeito, a anterior mudança de local de trabalho da DDF do Porto para SF da Feira 3, já que o recorrente aquando da mesma não mudou de residência. Assim, não se tinha constituído na sua esfera jurídica o direito a receber o subsídio respectivo, por não se verificarem as pressupostos legais ao tempo vigentes (cfr. arts. 34° e 36° do Dec. Reg. n° 54/80).

Ora, não lhe assistindo este direito, igualmente não tinha o direito à sua substituição por subsídio de deslocação, nos termos do n° 5 do art. 34°."

2. Vejamos. Em 2.1.96 o recorrente aceitou a nomeação como chefe da 3.ª Repartição de Finanças de Vila Nova da Feira, vindo da Direcção de Finanças do Porto, não tendo requerido a concessão do subsídio de residência previsto no art.º 34 do DR n.º 54/80, pelo menos, por não ter mudado de residência, ficando sem se saber se, a ter havido mudança, se verificavam os restantes pressupostos para a sua concessão designadamente, a existência de uma distância superior a 30km entre a residência e o novo local de trabalho (alínea e) do art.º 36). Posteriormente, em 23.5.97, foi transferido da Feira para a 2.ª Repartição de Finanças de Ovar, cargo que exerce presentemente, mantendo a sua residência em Vila Nova de Gaia. Por essa razão, e com fundamento no art.º 2 do DR n.º 29/99, de 20.12 (cujo art.º 1 introduziu algumas alterações no art.º 34 do DR n.º 54/80), em 23.12.99, requereu o pagamento de subsídio de deslocação ali previsto desde 1.1.99. É inquestionável que entre a sua residência, que é em Vila Nova de Gaia, e o seu local de trabalho a partir de 23.5.97, situado em Ovar, distam mais de 30km (alínea e) do citado art.º 36).

3. Afigura-se-nos que o acórdão recorrido incorre num equívoco. Com efeito, o n.º 1 do art.º 34 do DR 54/80, que regulamenta a concessão do subsídio de residência, dispõe que os funcionários "que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas carreiras têm direito a um subsídio de residência destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança do local de trabalho." Ora, esta norma apenas impõe uma condição, que haja uma deslocalização do local de trabalho por conveniência de serviço ou por força da natural progressão na carreira que obrigue à mudança de residência - situação aceite como estando verificada em relação ao recorrente - fixando a alínea e) do art.º 36 uma presunção segundo a qual uma deslocação inferior a 30km não acarretará mudança de residência. O equívoco a que se aludiu assenta na circunstância de o acórdão recorrido ter considerado que os pontos a ter em conta para medir aquela distância eram o anterior e o novo local de trabalho, quando, a nosso ver, o que interessa para esse efeito, é a distância entre a residência do funcionário e o seu novo local de trabalho. É que o n.º 1 do art.º 34 somente fala em mudança de residência por força da mudança de local de trabalho, e a verdade é que foi a mudança da Feira para Ovar que colocou o recorrente a mais de 30km da sua residência, tendo, a partir dessa altura, direito a subsídio de residência, se efectivamente a tivesse transferido, o que não fez, mas incluindo-o, seguramente, a partir desse momento, nos "actuais funcionários cuja mudança de local de trabalho" conferia "o direito ao subsídio de residência, mas que o não requereram por não terem mudado de domicílio" (art.º 2 do DR n.º 29/99, de 20.12).

E bem se compreende que assim seja. Na verdade, o que o subsídio de residência visa, no essencial, é compensar o funcionário transferido para uma distância superior a 30km (da sua residência efectiva e não do seu anterior local de trabalho) pelas despesas resultantes da transferência de domicílio. E o recorrente, se o entendesse, poderia ter mudado a sua residência com a mudança da Feira para Ovar, adquirindo, pelo menos nessa altura, o direito ao subsídio de residência.

Portanto, quando foi transferido da Feira para Ovar o recorrente tinha direito à concessão do subsídio de residência, se tivesse transferido a sua residência. Como o não fez, quando foi publicado o DR n.º 29/99 adquiriu o direito ao abono de despesas de compensação previsto no novo n.º 5 do art.º 34 do DR 54/80 (novo número acrescentado pelo art.º 1 do DR n.º 29/99), a partir de 1.1.99 (art.º 2 do DR n.º 29/99).

De resto, é também esta a posição da Magistrada do Ministério Público, no seu parecer, quando sublinha, "Tomando este dispositivo no sentido de que a deslocação superior a 30 km aí referida se deverá considerar a partir da residência até ao novo local de trabalho, parece-nos que no que concerne ao recorrente essa deslocação superior a 30 km se verifica, considerando que a sua residência se situa em Vila nova de Gaia, que o novo local de trabalho a ter em conta se localiza em Ovar e que a distância exigida foi demonstrada por documentos apresentados pelo recorrente não postos em causa pela própria Administração como revela a informação de fls. 20 e 21."

Procedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.

A decisão contida no acórdão impugnado não pode, por isso, manter-se.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, em revogar o acórdão recorrido e em conceder provimento ao recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 30 de Setembro de 2004. – Rui Botelho (relator) – Santos Botelho – Pais Borges.