59/84 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Costa Aroso. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 – A., identificado nos autos, foi acusado no 4º Juízo Correccional da Comarca de Lisboa, por não ter entregue nos cofres do Estado a importância de 1303$ que, na sua qualidade de gerente da firma A. Lda., entretanto extinta, havia des­contado, nos termos do artigo 26º do Código do Imposto Profissional, durante o ano de 1977, conforme declaração modelo nº 8, anexo àquele Código, apresentada na Repartição de Finanças do 6º Bairro Fiscal em 27 de Fevereiro de 1978, para ter o destino indicado no artigo 29º do Código citado, e ter assim cometido o crime previsto e punido pela alí­nea f) do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 619/76, de 27 de Julho, combinado com os artigos 2º e 7º do mesmo diploma. O Mmo. Juiz não recebeu, porém a acusação, por falta de dolo. Interposto recurso para a Relação de Lisboa, esta, por seu acórdão de 27 de Abril de 1983, negou provimento ao recurso por se ter recusado previamente à aplicação daquele diploma com fundamento na sua «incons­titucionalidade orgânica na parte em que criou novos crimes e fixou novas penas». Com efeito - argumentou-se - tal diploma, embora promulgado em 13 de Julho de 1976 pelo Presidente da República Francisco da Costa Gomes, só foi publicado no Diário da República, 1ª série, de 27 de Julho, data em que, nos termos do artigo 294º da Constituição, era já exclusi­vamente competente para legislar em tal matéria, não o Governo que o aprovara, mas a Assembleia da República, ex vi da alínea e) do artigo 167º do mesmo diploma (textos anteriores à revisão da Lei nº 1/82), por o novo Presidente da República ter tomado posse em 14 daquele mês e ano. Na verdade - acrescenta-se - segundo o disposto no nº 4 do artigo 122º da mesma Lei Fundamental, a publicidade era requisito da vali­dade ou existência jurídica (ut acórdão do Supremo Tribunal Adminis­trativo, de 5 de Dezembro de 1979, Processo nº 1458), o que, aliás, se harmonizaria como disposto no artigo 5º do Código Civil, segundo o qual as leis só se tornam obrigatórias após a sua publicação no jornal oficial. 2 - Do referido acórdão interpôs o Ministério Público recurso para este Tribunal, o que foi admitido para subir como apelação, nos próprios autos e com efeito suspensivo. Fixado o prazo de vinte dias para alegações ao representante do Minis­tério Público neste Tribunal e ao arguido, veio aquele a apresentá-las em 10 de Outubro de 1983 (dentro do prazo legal), não as tendo apresentado este último. Aquele Magistrado, louvando-se na jurisprudência mais recente da Comissão Constitucional (Acórdão nº 212, de 27 de Maio de 1980, apud Apêndice ao Diário da República de 16 de Abril de 1981, pp. 21-24 e Parecer nº 23/80, de 1 de Julho, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 13, pp. 99-108) e na sua confirmação pelo nº 2 do artigo 122º da Constituição (texto revisto), conforme resulta dos trabalhos preparatórios da revisão (suplemento ao nº 19, 2a série, do Diário da Assembleia da República, de 25 de Novembro de 1981, págs. 432-(40) e passim], conclui que a publicidade exigida era já antes mero requisito de eficácia, não se verificando, assim, a inconstitucionalidade em que se fundou a Relação de Lisboa e, devendo, portanto, revogar-se o acórdão recorrido. 3 - Procede, efectivamente o recurso, não se verificando a invocada inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 619/76, de 27 de Julho. Na verdade, não é facilmente contestável a tese segundo a qual a norma constitucional aplicável em matéria de competência e forma dos actos de eficácia externa dos órgãos de soberania (em particular dos actos administrativos) é a vigente no momento da sua aprovação e promulgação e não a que, entretanto, e após esta, mas antes da sua publicação no Diário da República, passou a vigorar. Só seria válida a tese oposta - e que chegou a ser, talvez a dominante - se o nº 4 do artigo 122º da Constituição (versão primitiva) devesse ser interpretado à letra, isto é, no sentido de que a publicação de tais actos é o momento final e culminante do processo legislativo, sendo, assim, seu elemento constitutivo (cf. o Parecer nº 23/80, de 1 de Julho, da Comissão Constitucional, sobre a história do problema e das soluções que lhe eram dadas - Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 13º, pp. 99 e segs., maxime nºs 3, 5, 6, 7 e 8, a propósito da inconstitucionalidade ou não inconstitucionalidade orgânica de outro decreto-lei emanado na transição do regime constitucional provisório posterior à Revolução de 25 de Abril para o regime constitucional definitivo instaurado pela Constituição de 1976). Mostrou-se aí, como já no Acórdão nº 212 da mesma Comissão Constitucional, que a sanção de inexistência com que tal preceito fulminava a falta de publicidade dos actos de eficácia externa dos órgãos de sobera­nia não levava, necessariamente, à conclusão de que se tratava de acto constitutivo, necessário à existência jurídica de tais actos, mas de mero acto produtor da eficácia externa, ou obrigatoriedade geral, como a dou­trina dominante ensinava, não impedindo como tal a sua validade interna após a aprovação pelo órgão legislativo competente e promulgação pelo Presidente da República nas suas relações orgânicas e, portanto, a sua publicação posteriormente à posse do novo Presidente da República. Não se verificavam, para mais, no caso, as razões materiais da protec­ção dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e suas garantias, nem a regularidade daquelas relações orgânicas internas se mostrava, em definitivo, afectada - razões materiais essas que justificariam tal preceito constitucional. Com efeito - acrescenta-se agora -, não se mostrava que a data da promulgação e consequente ordem de publicação do Presidente da República que nessa mesma data (13 de Julho de 1976) cessava as suas funções em vista da tomada de posse do seu sucessor eleito estar marcada para o dia seguinte (14 de Julho), como veio a acontecer, estivesse falsifi­cada, como seria necessário para afastar a presunção da verdade autêntica que é própria de documentos oficiais. Nem mesmo se poderia suspeitar disso, por excessiva distanciação entre tal data (13 de Julho) e a da res­pectiva publicação (27 de Julho). Seria fastidioso para o relator pormenorizar a argumentação que se sin­tetizou, por ser o mesmo do citado acórdão nº 212, de 11 de Junho de 1980, publicado no Apêndice ao Diário da República de 16 de Abril de 1981, pp. 21-24, sem falar de que foi signatário do também citado Parecer nº 23/80, também publicado na edição oficial da Imprensa Nacional, vol. 13, pp. 99 e segs. Para tais pormenores se chama simplesmente a atenção dos colegas adjuntos e de outros interessados. 4 - Se a alteração introduzida pela lei de revisão constitucional nº 1/82 no texto primitivo do nº 4 do artigo 122º não tem valor de interpretação autêntica será, pelo menos, valioso elemento confirmativo da interpretação referida em 3. A substituição da expressão «inexistência jurídica» por «ineficácia jurí­dica» teve, seguramente, em vista atalhar às dificuldades e inconvenien­tes práticos que daquela resultavam. Aquelas, tornaram-se salientes sobretudo no campo dos actos administrativos para efeitos de recurso contencioso, como o mostra a numerosíssima jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, inclusivé do Pleno onde se chegou a abrir uma divisão de votos que só por desempate do seu Presidente se pôde superar. Estes, traduziram-se no facto de muitos daqueles recursos não terem sido objecto de conhecimento não obstante os despachos recorridos serem, entretanto, publicados, na 2ª série do Diário da República (cf. a este respeito a anotação do Prof. Afonso Queiró a um desses acórdãos na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 114, pp. 345 e segs.). Ora, aquela substituição teve a inspirá-la as considerações produzidas pelo deputado Nunes de Almeida no seio da Comissão de Revisão Constitucional na base da sua experiência no âmbito da Comissão Constitucional a propósito da mudança de orientação que nela se verificou como melhor narra no relato do citado Parecer nº 23/80 [cf. Diário da Assembleia da República, 2a série, suplemento ao nº 19, de 28 de Fevereiro de 1981, p. 432 (40)]. A tal propósito, manifestou-se consenso no seio da dita Comissão, inclusive, de outros distintos constitucionalistas, v. g., Vital Moreira, Jorge Miranda [este último, aliás, acabou também na Comissão Constitucional por aderir à solução aqui defendida e, no seu Manual de Direito Constitucional, vol. 1, t. II (1ª edição, 1981), p. 554, nota 1, não manifesta qualquer desacordo contra ela]. O mesmo se diga do Prof. Canotilho, que, no seu Direito Constitucional, em todas as edições, qualificou a publicação como elemento de eficácia e não como elemento de validade (cf. 3ª edição, p. 688, 2ª ed., p. 428 e 1ª ed., p. 374), embora continue a aludir, agora mais desenvolvidamente, a certos inconvenientes da publicação tardia. 5 - Com referência específica ao diploma que nos ocupa – que criou certos crimes fiscais - devemos mencionar o tratamento que dá à questão, ainda na base do texto primitivo do nº 4 do artigo 122º da Constituição, o fiscalista e docente Nuno Sá Gomes, no recente Direito Penal Fiscal (edição de 1983), Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal (128), pp. 352 e segs. Sustentando a tese aqui defendida, acrescenta ainda que a, a existir inconstitucionalidade orgânica, ela teria sido sanada pela lei de autorização legislativa nº 16/77, de 25 de Fevereiro, na medida em que autori­zou o Governo a legislar sobre a «competência dos Juízes dos tribunais fiscais para dirigirem a instrução preparatória relativamente às infracções tributárias previstas no Decreto-Lei nº 619/76, de 27 de Julho» abonando-se na argumentação que a tal respeito formulou a Comissão Constitucio­nal, no seu parecer nº 28/77, de 10 de Novembro, apud Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 3, p. 253. Tal argumentação reconduz-se a que tal autorização legislativa, tal como foi concedida a executada pelo Decreto-Lei nº 198/77, de 17 de Maio - na referência expressa a crimes fiscais do Decreto-Lei nº 619/76 -, equivale à recepção das normas materiais deste último, conferindo-lhe, assim, a legitimidade a posteriori de que carecia. E neste sentido - sanação da inconstitucionalidade orgânica de decreto-lei por lei da Assembleia que receba, directa ou indirectamente, o conteúdo daquele - pronunciaram-se: o Parecer da Comissão de Assun­tos Constitucionais, in Pareceres, vol. 1 (1a legislatura), p. 169, edição da Assembleia da República; os Acórdãos n.os 260 e 288, de 31 de Julho e 11 de Outubro de 1980, da Comissão Constitucional, in Apêndice ao Diário da República, de 28 de Julho de 1981, p. 17, e de 22 de Dezem­bro de 1981, pp. 10 e seguintes, respectivamente. 6 - Nestes termos e nos mais de direito, declara-se não enfermarem de inconstitucionalidade orgânica as normas, que definem crimes e penas, do Decreto-Lei nº 619/76, de 27 de Julho, e, assim, dando-se provimento ao recurso do Ministério Público, revoga-se o acórdão recorrido, na parte que foi objecto de recurso, e ordena-se que seja substituído por outro em conformidade. Lisboa, 19 de Julho de 1984. - Joaquim Costa Aroso - Jorge Cam­pinos - Raul Mateus - Antero Alves Monteiro Diniz - Vital Moreira (vencido. Pese embora a solução definida no acórdão apresentar lógica em tese geral, sobretudo após a revisão constitucional de 1982, continuo a entender que, na situação em análise - entrada em vigor de uma nova Constituição, com a inerente solução de continuidade ao nível de toda a ordem jurídica -, os diplomas «em trânsito» não deveriam poder ter seguimento válido, não sendo harmonizável com aquele sentido de rup­tura constitucional o aparecimento posterior de normas criadas por um órgão legislativo preconstitucional e constitucionalmente inepto) - Armando Manuel Marques Guedes.