Acórdão STA (2014) — Afixação, Inscrição, Publicidade

Sumário

I- Por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto (art. 2º, nº 2) o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma das Estradas, constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer.

II- Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

III- Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a B………….., SA., deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respectivo procedimento.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1RELATÓRIO

“A……………., S.A.”, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, acção administrativa especial de impugnação contra “EP - Estradas de Portugal”, pedindo a anulação do acto administrativo que lhe foi notificado por ofício datado de 2010.01.11, no segmento decisório que determinou a apresentação, no prazo de 30 dias úteis, de um projecto para a legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN ……. Km 28+700, ……..

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou a acção procedente e anulou o acto impugnado.

A “B……………, S.A.” recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 2013.07.11, concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão do TAF e julgou improcedente a acção.

Inconformada, a autora recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 150º/1 do CPTA.

1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões:

a)O presente recurso de revista justifica-se, no quadro do princípio do artigo 150º, nº 1 do CPTA, pela necessidade da correcta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e da actual disciplina relativa ao domínio público rodoviário.
b)Com efeito, as questões objecto da presente revista revestem, claramente, extrema relevância jurídica e social, pois coexistem várias decisões judiciais contraditórias sobre estas matérias as quais tocam inúmeras situações de agentes e actividades económicas ao longo do País que são afectadas pela posição que a Entidade Recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa.
c)Para além destas razões, releva para o caso a oposição do douto Acórdão recorrido ao recente acórdão deste Alto Tribunal proferido pela 2ª Secção, no processo nº 0232/2013, de 26 de Junho de 2013, no qual se decidiu que a Entidade Recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo este passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
d)O douto Acórdão recorrido erra na interpretação e aplicação dos artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto - Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os artigos 1º, nºs 1, 2 e 3 e 2º, nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º do Decreto-Lei nº 148/2007, os artigos 4º, 8º e 10º do Decreto - Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.
e)Com efeito, o douto acórdão recorrido, por remissão para os fundamentos constantes do douto acórdão nº 09389/12, de 7 de Fevereiro, decidiu, erradamente, que os artigos 1º e 2º da Lei nº 97/88 não teriam revogado o artigo 10º, nº 1, al. b) do Decreto - Lei nº 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobranças das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro.
f)A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-Lei nº 13/71, do Decreto - Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto - Lei nº 105/98 e do Decreto - Lei nº 25/2004, no quadro de princípio das regras previstas no artigo 9º, nºs 1 e 2 do C. Civ.
g)Como foi decidido por este Alto Tribunal no douto Acórdão de 26 de Junho de 2013, proferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação de colecta.
h)Com a entrada em vigor do Decreto - Lei nº 637/76 de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 31º, nº 1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências.
i)A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei nº 97/88 como inequivocamente resulta dos seus artigos 1º e 2º, e como se diz no douto Acórdão da 2ª Secção deste Supremo Tribunal de 26 de Junho de 2013, abundantemente citado.
j)Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido entende, erradamente, que a criação do InIr - Instituto de Infra - estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto - Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em Novembro 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito dos presentes autos.
k)O erro em que incorre o douto Acórdão recorrido reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do IniR, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E ma Entidade Recorrida.
l)A EP - Estradas de Portugal, E.P.E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro - a Entidade Recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam ai as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão.
m)Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra - estruturas ao longo das estradas nacionais, já haviam sido transferidas para o IniR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º, nºs 1 e 2 do Decreto - Lei nº 148/2007.
n)Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do artigo 133º, nº 2, al. b) do CPA, como sempre sustentado nos autos
o)Em reforço do sustentado, se no âmbito da concessão a Entidade Recorrida não detêm qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decret-Lei nº 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto- Lei nº 13/71 neste âmbito.
p)Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida - nem tal é indicado no douto Acórdão recorrido - para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu artigo 3º.
q)Pelo que, o douto Acórdão recorrido merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os artigos 1º, nºs 1, 2 e 3 e 2º da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º do Decreto-Lei nº 148/2007, os artigos 4º, 8º e 10º do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento à presente Revista e anulado o Acórdão recorrido e, em consequência, se proceda à anulação do despacho impugnado, como se pede na acção, com todos os efeitos legais, com o que será feita Justiça!

1.2. 1.2. A “B……………, SA”, contra-alegou, concluindo:

I O Acórdão proferido pelo TCAS não viola a lei substantiva.

II Ao abrigo da al. b) do art. 10º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, a afixação de publicidade em estradas sob jurisdição da EP depende da prática de um acto do tipo permissivo da EP.

III Tal competência não foi revogada pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, ou Decreto-Lei nº 637/76 que surge para complementar o regime existente e atribuir, também, às câmaras municipais uma competência idêntica à da EDP, mas na perspectiva do ordenamento do território e ambiente.

IV O Tribunal de 1ª instância ao admitir que as normas previstas no Decreto-Lei nº 13/71 referentes à publicidade encontram-se em vigor, mas por via da Lei nº 97/88, foram integradas no âmbito do procedimento de licenciamento que corre na CM, por via do parecer, considera derrogada a competência da EP em matéria de licenciamento.

V.A afixação de publicidade está sujeita a dois regimes de licenciamento, que coexistem e se complementam, pronunciando-se, neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo nos processos nºs 0243/09 e 0244/09, ambos de 25/06 e processo nº 0140/2011, de 08/06.

VI. Quando a Lei nº 97/88 (e bem assim o anterior Decreto-Lei nº 637/76) faz depender o licenciamento municipal do parecer prévio da EP, quer com isso dizer que a CM não poderá licenciar a publicidade sem que para o efeito exista por parte da EP a permissão para o efeito (quando a estrada se encontra e para sob jurisdição desta), mas já o contrário pode suceder, isto é, a E.P pode licenciar a afixação da publicidade, nos termos do Decreto-Lei nº 13/71, sem qualquer pronúncia por parte da CM.

VII. O acto a praticar pela EP não depende de qualquer procedimento a correr na CM, porque a lei confere-lhe poderes próprios a praticar em procedimentos autónomos.

VIII O regime legal a que se refere a Lei nº 97/88, (e o anterior Decreto-Lei nº 637/76), não obsta à prática dos actos a que se refere o Decreto-Lei nº 13/71, independentemente de os referidos actos serem praticados em fase prévia ao procedimento camarário, no seu decurso ou posteriormente, neste caso, constatada que seja pela EP a inobservância do regime legal de protecção à estrada.

IX.Razão pela qual o TCAS revogou, e bem, a sentença proferida.
X.O licenciamento da publicidade ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 10º do Decreto-Lei nº 13/71 é distinto do licenciamento para o estabelecimento no posto de abastecimento, pelo que não tem razão a Recorrente ao chamar à colação a Base 33 das Bases anexas ao Decreto-Lei nº 380/2007.

XI. A competência da EP e do IniR encontra-se legalmente definida. A jurisdição da EP, e consequentemente, a competência para o licenciamento para a afixação da publicidade e para o estabelecimento de postos de abastecimento, e o poder para intimar à regularização de situações que violam o disposto na legislação de protecção à estrada, abrange todas as infraestruturas rodoviárias que não integram os contratos de concessão do Estado, tal como definidos no anexo I ao Decreto - Lei nº 380/2007, de 13/11.

XII. A EN ……., constante do PRN, não integra nenhum dos contratos de concessão do Estado, como tal definidos no anexo I ao Decreto - Lei nº 380/2007, pelo que cabe à EP aplicar e fazer aplicar as normas de protecção às estradas nacionais previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, no que respeita, e para o que aqui releva, à afixação da publicidade.

XIII. De acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007, as atribuições do IniR prendem-se essencialmente com a regulação e fiscalização do sector das infra estruturas rodoviárias, em particular no que diz respeito à supervisão de gestão e exploração da rede rodoviária objecto de concessão, sendo que supervisão e administração são conceitos distintos.

XIV. Do Decreto-Lei nº 148/2007, de 27/04, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 132/2008, de 21/07, resulta que ao IniR competem poderes de regulação e supervisão das actividades de conservação, gestão e exploração das infraestruturas rodoviárias, não lhe sendo atribuída competência para o acto em causa.

XV. O próprio Decreto-Lei nº 380/2007, de 13/11, é claro neste sentido ao dizer “por força do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a B………., S.A, teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E.P.., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, (…) mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP - Estradas de Portugal, E.P.E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I.P., ou pela Junta Autónoma de Estradas”.

XVI. Não existe disposição legal que atribua ao IniR a competência para o licenciamento da publicidade à margem das estradas sob jurisdição da EP, nem para o licenciamento de obras nos postos de abastecimento já instalados à margem das referidas infraestruturas rodoviárias.

XVII. De qualquer modo, e nos termos da Base 33, a competência do IniR respeita unicamente ao licenciamento de novas áreas de serviço, situação que não se verifica no caso dos presentes autos, porquanto o PAC encontra-se já implantado à margem da estrada.

XX. Ao julgar como julgou, o TCAS fez a melhor aplicação dos arts. 1º, 2º, 3º, 10º, 11º, nº 1. al. b), 12º e 15º do Decreto-Lei nº 13/71; arts. 1º e 2º da Lei nº 97/88; arts. 3º, nº 3, al. e) e 23º do Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril e arts. 4º, 8º e 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, não merecendo qualquer censura.

Nestes termos e nos melhores de direito que V. Exas mui e sempre doutamente suprirão, deverá a revista ser indeferida mantendo-se o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, fazendo-se, assim, a costumada Justiça.

1.3 A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA admitiu a revista ponderando, no essencial, o seguinte:

“(…) A questão da competência para aprovação ou licenciamento de afixação de publicidade à margem ou na zona de protecção às estradas nacionais ou delas visível entrecruza diversos regimes legais, designadamente, o estatuto das estradas nacionais, a organização jurídica das estruturas de gestão rodoviária e do domínio público rodoviário, o regime da concessão da infra-estrutura rodoviária, a disciplina própria da instalação e licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, o regime dessa forma de publicidade e as competências autárquicas a esse respeito e em matéria de circulação, viária e de ambiente. Implica a análise e compatibilização de diversos diplomas legais e dos regimes jurídicos que nestes domínios se sucederam.
Trata-se de questão que tem gerado um número significativo de litígios, tendo sido objecto de uma Recomendação do Provedor de Justiça (Recomendação n.º 5-A/2012 (disponível em www.provedor-jus.pt). Por outro lado, na vertente tributária, no acórdão de 26/6/2013, Proc. 232/13, a Secção do Contencioso Tributário decidiu-se que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária B…………. SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio.
Assim, a situação trazida a juízo tem virtualidade para conferir à decisão a proferir uma utilidade que vai além do caso sujeito, fornecendo orientação para os particulares, a Administração e os tribunais perante uma situação litigiosa típica susceptível de repetir-se num número indeterminado de casos futuros (como, aliás, indicia a casuística já conhecida) pelo que estão reunidos os requisitos para ser considerada de importância fundamental, justificando a admissão da revista, como se decidiu em vários outros processos sobre a mesma matéria.

1.4. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, dizendo, no essencial, o seguinte:

(…)

A recorrente começa por censurar o entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo sobre a vigência do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro, que, segundo ele, se manteria em vigor, não obstante a sucessão de diplomas, no que respeita à competência da recorrida EP, enquanto sucessora do IEP, para o licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, nos termos dos arts. 1º, 2º, 3º, 10º e 15º, nº 1, j) daquele diploma.

Segundo o acórdão recorrido, nos termos do art. 10º, nº 1, b) do DL 13/71, a competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos publicitários é da recorrida EP, na denominada zona de protecção à estrada.

Sustenta a recorrente que, com a entrada em vigor do DL nº 637/76, de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da competência exclusiva das câmaras municipais, nos termos do art. 3º, nº 1, e que foi intenção inequívoca do legislador derrogar as normas relativas ao licenciamento previstas no DL nº 13/71, de 23 de Janeiro, conferindo à entidade recorrida uma intervenção meramente consultiva relativamente à afixação de publicidade nos locais sob a sua jurisdição, no âmbito do procedimento de licenciamento camarário.

E ainda que esta competência das câmaras municipais se mantém por força da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

A nosso ver, assiste-lhe razão.

A incompatibilidade do regime de licenciamento previsto em ambos os decretos-leis é manifesta e é igualmente inquestionável que o DL nº 637/76, de 23 de Janeiro, como resulta claramente do respectivo preâmbulo, prosseguiu o objectivo de definir critérios e estabelecer princípios controladores da actividade publicitária em todo o território nacional, tendo em vista não somente a protecção do ambiente físico, mas todas as implicações morais, culturais e sociais inerentes ao fenómeno da publicidade, numa perspectiva do seu tratamento global.

Nessa perspectiva, teve-se expressamente em conta a proliferação de publicidade ao longo das estradas, após o DL nº 13/71, e considerou-se da maior oportunidade a promulgação de medidas visando alterar este processo, em razão dos inevitáveis prejuízos para o ambiente e para a segurança rodoviária.

Não subsistem pois dúvidas fundadas quanto à intenção de derrogação pelo legislador do regime especial de licenciamento na área de jurisdição da JAE, previsto no DL nº 13/71, de 23 de Janeiro, pelo regime geral de licenciamento introduzido pelo DL nº 637/76, impondo-se concluir nesse sentido, de acordo com o disposto no art. 7º, nº 3, segunda parte do CC.

E certo é também que o licenciamento municipal foi mantido na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, que estabeleceu um novo regime legal global de afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, com o que implicitamente revogou o DL nº 637/76, de 23 de Janeiro, e que estabeleceu que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da câmara municipal da respectiva área e a deliberação camarária é precedida de parecer das entidades, como a JAE, com jurisdição sobre os locais onde a publicidade foi afixada - cfr. arts. 1º e 2º, nºs 1 e 2.

Sobre esta questão, pronunciou-se recentemente o douto Acórdão da 2ª Secção deste Tribunal, de 26/06/2013, proc. 0232/13, a que inteiramente aderimos, no sentido de que, após a entrada em vigor daquela lei, a B……………, S.A. dispõe apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, porquanto:

“I - O art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, está em contradição com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este último comete à B……………., SA., na área de jurisdição correspondente a 100 m para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório.

II - No caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador”, o que acontece no caso em apreço.

III- A Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, pretende de foram inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para a defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município”

Carece pois de fundamento a perspectiva interpretativa da vigência do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro e da manutenção da exigência de um licenciamento cumulativo por parte das câmaras municipais e da EP - Estradas de Portugal.

Na verdade, a única situação de licenciamento cumulativo está previsto no art. 5º desta lei, que não sofreu modificação, para o caso de a afixação ou inscrição de formas de publicidade ou de propaganda exigir a execução de obras de construção civil sujeitas a licença.

Fora dessa situação, a emissão de parecer prévio da B…………., S.A. no licenciamento camarário e a harmonização, por essa via, dos interesses prosseguidos pelos municípios de salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental com o de promoção da segurança nas estradas nacionais, a cargo da entidade recorrida, satisfaz plenamente os objectivos que o licenciamento cumulativo visaria, como, aliás, se salienta no douto acórdão em referência.

Acresce que a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, comete claramente à EP a emissão de simples parecer e com este acto instrumental não se confunde o acto decisório final de licenciamento.

Falecendo a esta entidade competência para o licenciamento, resulta consequentemente prejudicado o conhecimento da questão do âmbito da sucessão desta entidade nas competências das suas antecessoras, em face das competências atribuídas ao IniR nos termos do DL nº 148/2007, de 27 de Abril.

III

Em face do exposto, emitimos parecer no sentido do provimento do recurso e da revogação do douto acórdão recorrido, devendo, em consequência, ser julgada procedente a acção.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.FUNDAMENTAÇÃO
1. 2.1.OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

a)A A. explora um estabelecimento comercial de venda de combustíveis, em terreno particular localizado na EN ……, ao Km 28+700, ………..
b)Na sequência de acção de fiscalização efectuada àquele estabelecimento, os serviços da Ré comunicaram à A. que, entre o mais, deveria apresentar, no prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemplasse a memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infraestrutura, descritiva dos elementos publicitários dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto e Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 169/99, de 13 de Maio, alegando-se que a publicidade ali fixada era visível da estrada e que não tinha sido autorizada pela Ré.
c)A Autora respondeu em sede de audiência prévia, defendendo que a Ré não tem competência para proceder ao licenciamento e cobrança das respectivas taxas, por tal competência caber às Câmaras Municipais nos termos previstos na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
d)Através do ofício datado de 20/01/2010, o Director da Delegação Regional de Lisboa, da Ré, comunicou à Autora, entre o mais, que “… não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC de acordo com o artigo 2º da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP, quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição. Por outro lado, a legislação rodoviária prevê uma taxa de publicidade, por cada autorização emitida nos termos da alínea j), do número 1, do artigo 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro.

Acresce que também é da competência da EP cobrar uma taxa anual pela emissão de uma autorização, quer se trate de publicidade afixada na PAC, quer se trate de publicidade em geral (…)”, tendo terminado por conceder um prazo de trinta dias para apresentação do projecto de publicidade.

2.2. O DIREITO

A recorrente, na sua alegação, considera, em suma, que não há qualquer norma que atribua à entidade demandada, ora recorrida - “B………….., S.A” - a competência para praticar o acto impugnado e que, portanto, enquanto perfilhou entendimento contrário, o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento.

A questão, que se prende com o problema de saber se o DL nº 13/71, de 23 de Janeiro se mantém, ou não, ainda em vigor, no que diz respeito à competência para o licenciamento da publicidade, foi objecto de recente pronúncia deste Supremo Tribunal, no acórdão de 2014.02.20 - rec. nº 01418/13.

Não vendo razões para divergir da posição perfilhada nesse aresto, que é inteiramente transponível para o caso em apreço, remetemos para a respectiva fundamentação, passando a citar, na parte que interessa:

“(…) Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objecto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc nº 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação nº 5º-A/2012.
Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência B……….., SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respectivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão.
O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.
Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
“a)Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);
b)Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.
O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”
Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”.
Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
O Decreto-Lei nº 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.”
Por sua vez, art. 2º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso.
Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida.
O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte:
“1.O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.
2.(…);
3.A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo.
4.O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.”
A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2).
Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.
É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.
No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.”
Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi.
Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer.
O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.
O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76, entretanto revogado pela Lei nº 30/2006, de 11 de Julho, quer a Lei nº 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador.
Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão).
Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem.
O artº 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos.
Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento.
Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88, viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da B………., SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, na sua nova redacção).
Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B……….., SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões).
Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13.
Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT”.
Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [arts. 10º, nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da B…………, SA”
Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B…………., SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à B……….., S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias.
Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada.
Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.
Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos.
Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a B……………, SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.”.

Deste modo, procede a alegação da recorrente.

3DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento à revista, em revogar o acórdão recorrido e em manter a sentença de anulação proferida na primeira instância.

Custas pela recorrida.

Lisboa, 20 de Março de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1RELATÓRIO

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou a acção procedente e anulou o acto impugnado.

Inconformada, a autora recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 150º/1 do CPTA.

1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões:

a)O presente recurso de revista justifica-se, no quadro do princípio do artigo 150º, nº 1 do CPTA, pela necessidade da correcta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e da actual disciplina relativa ao domínio público rodoviário.
b)Com efeito, as questões objecto da presente revista revestem, claramente, extrema relevância jurídica e social, pois coexistem várias decisões judiciais contraditórias sobre estas matérias as quais tocam inúmeras situações de agentes e actividades económicas ao longo do País que são afectadas pela posição que a Entidade Recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa.
c)Para além destas razões, releva para o caso a oposição do douto Acórdão recorrido ao recente acórdão deste Alto Tribunal proferido pela 2ª Secção, no processo nº 0232/2013, de 26 de Junho de 2013, no qual se decidiu que a Entidade Recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo este passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
d)O douto Acórdão recorrido erra na interpretação e aplicação dos artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto - Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os artigos 1º, nºs 1, 2 e 3 e 2º, nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º do Decreto-Lei nº 148/2007, os artigos 4º, 8º e 10º do Decreto - Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.
e)Com efeito, o douto acórdão recorrido, por remissão para os fundamentos constantes do douto acórdão nº 09389/12, de 7 de Fevereiro, decidiu, erradamente, que os artigos 1º e 2º da Lei nº 97/88 não teriam revogado o artigo 10º, nº 1, al. b) do Decreto - Lei nº 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobranças das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro.
f)A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-Lei nº 13/71, do Decreto - Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto - Lei nº 105/98 e do Decreto - Lei nº 25/2004, no quadro de princípio das regras previstas no artigo 9º, nºs 1 e 2 do C. Civ.
g)Como foi decidido por este Alto Tribunal no douto Acórdão de 26 de Junho de 2013, proferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação de colecta.
h)Com a entrada em vigor do Decreto - Lei nº 637/76 de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 31º, nº 1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências.
i)A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei nº 97/88 como inequivocamente resulta dos seus artigos 1º e 2º, e como se diz no douto Acórdão da 2ª Secção deste Supremo Tribunal de 26 de Junho de 2013, abundantemente citado.
j)Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido entende, erradamente, que a criação do InIr - Instituto de Infra - estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto - Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em Novembro 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito dos presentes autos.
k)O erro em que incorre o douto Acórdão recorrido reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do IniR, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E ma Entidade Recorrida.
l)A EP - Estradas de Portugal, E.P.E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro - a Entidade Recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam ai as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão.
m)Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra - estruturas ao longo das estradas nacionais, já haviam sido transferidas para o IniR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º, nºs 1 e 2 do Decreto - Lei nº 148/2007.
n)Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do artigo 133º, nº 2, al. b) do CPA, como sempre sustentado nos autos
o)Em reforço do sustentado, se no âmbito da concessão a Entidade Recorrida não detêm qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decret-Lei nº 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto- Lei nº 13/71 neste âmbito.
p)Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida - nem tal é indicado no douto Acórdão recorrido - para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu artigo 3º.
q)Pelo que, o douto Acórdão recorrido merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os artigos 1º, nºs 1, 2 e 3 e 2º da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º do Decreto-Lei nº 148/2007, os artigos 4º, 8º e 10º do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.

1.2. 1.2. A “B……………, SA”, contra-alegou, concluindo:

I O Acórdão proferido pelo TCAS não viola a lei substantiva.

II Ao abrigo da al. b) do art. 10º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, a afixação de publicidade em estradas sob jurisdição da EP depende da prática de um acto do tipo permissivo da EP.

V.A afixação de publicidade está sujeita a dois regimes de licenciamento, que coexistem e se complementam, pronunciando-se, neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo nos processos nºs 0243/09 e 0244/09, ambos de 25/06 e processo nº 0140/2011, de 08/06.

VII. O acto a praticar pela EP não depende de qualquer procedimento a correr na CM, porque a lei confere-lhe poderes próprios a praticar em procedimentos autónomos.

IX.Razão pela qual o TCAS revogou, e bem, a sentença proferida.
X.O licenciamento da publicidade ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 10º do Decreto-Lei nº 13/71 é distinto do licenciamento para o estabelecimento no posto de abastecimento, pelo que não tem razão a Recorrente ao chamar à colação a Base 33 das Bases anexas ao Decreto-Lei nº 380/2007.

1.3 A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA admitiu a revista ponderando, no essencial, o seguinte:

“(…) A questão da competência para aprovação ou licenciamento de afixação de publicidade à margem ou na zona de protecção às estradas nacionais ou delas visível entrecruza diversos regimes legais, designadamente, o estatuto das estradas nacionais, a organização jurídica das estruturas de gestão rodoviária e do domínio público rodoviário, o regime da concessão da infra-estrutura rodoviária, a disciplina própria da instalação e licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, o regime dessa forma de publicidade e as competências autárquicas a esse respeito e em matéria de circulação, viária e de ambiente. Implica a análise e compatibilização de diversos diplomas legais e dos regimes jurídicos que nestes domínios se sucederam.
Trata-se de questão que tem gerado um número significativo de litígios, tendo sido objecto de uma Recomendação do Provedor de Justiça (Recomendação n.º 5-A/2012 (disponível em www.provedor-jus.pt). Por outro lado, na vertente tributária, no acórdão de 26/6/2013, Proc. 232/13, a Secção do Contencioso Tributário decidiu-se que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária B…………. SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio.
Assim, a situação trazida a juízo tem virtualidade para conferir à decisão a proferir uma utilidade que vai além do caso sujeito, fornecendo orientação para os particulares, a Administração e os tribunais perante uma situação litigiosa típica susceptível de repetir-se num número indeterminado de casos futuros (como, aliás, indicia a casuística já conhecida) pelo que estão reunidos os requisitos para ser considerada de importância fundamental, justificando a admissão da revista, como se decidiu em vários outros processos sobre a mesma matéria.

1.4. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, dizendo, no essencial, o seguinte:

(…)

E ainda que esta competência das câmaras municipais se mantém por força da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

A nosso ver, assiste-lhe razão.

Acresce que a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, comete claramente à EP a emissão de simples parecer e com este acto instrumental não se confunde o acto decisório final de licenciamento.

III

Em face do exposto, emitimos parecer no sentido do provimento do recurso e da revogação do douto acórdão recorrido, devendo, em consequência, ser julgada procedente a acção.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.FUNDAMENTAÇÃO
1. 2.1.OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

a)A A. explora um estabelecimento comercial de venda de combustíveis, em terreno particular localizado na EN ……, ao Km 28+700, ………..
b)Na sequência de acção de fiscalização efectuada àquele estabelecimento, os serviços da Ré comunicaram à A. que, entre o mais, deveria apresentar, no prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemplasse a memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infraestrutura, descritiva dos elementos publicitários dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto e Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 169/99, de 13 de Maio, alegando-se que a publicidade ali fixada era visível da estrada e que não tinha sido autorizada pela Ré.
c)A Autora respondeu em sede de audiência prévia, defendendo que a Ré não tem competência para proceder ao licenciamento e cobrança das respectivas taxas, por tal competência caber às Câmaras Municipais nos termos previstos na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
d)Através do ofício datado de 20/01/2010, o Director da Delegação Regional de Lisboa, da Ré, comunicou à Autora, entre o mais, que “… não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC de acordo com o artigo 2º da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP, quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição. Por outro lado, a legislação rodoviária prevê uma taxa de publicidade, por cada autorização emitida nos termos da alínea j), do número 1, do artigo 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro.

2.2. O DIREITO

“(…) Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objecto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc nº 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação nº 5º-A/2012.
Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência B……….., SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respectivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão.
O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.
Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
“a)Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);
b)Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.
O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”
Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”.
Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
O Decreto-Lei nº 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.”
Por sua vez, art. 2º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso.
Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida.
O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte:
“1.O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.
2.(…);
3.A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo.
4.O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.”
A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2).
Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.
É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.
No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.”
Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi.
Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer.
O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.
O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76, entretanto revogado pela Lei nº 30/2006, de 11 de Julho, quer a Lei nº 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador.
Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão).
Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem.
O artº 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos.
Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento.
Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88, viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da B………., SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, na sua nova redacção).
Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B……….., SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões).
Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13.
Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT”.
Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [arts. 10º, nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da B…………, SA”
Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B…………., SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à B……….., S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias.
Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada.
Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.
Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos.
Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a B……………, SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.”.

Deste modo, procede a alegação da recorrente.

3DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento à revista, em revogar o acórdão recorrido e em manter a sentença de anulação proferida na primeira instância.

Custas pela recorrida.

Lisboa, 20 de Março de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.

01813/13

Sumário

Texto Integral

1RELATÓRIO

2.2. O DIREITO

3DECISÃO

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2.2. O DIREITO

3DECISÃO

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