0293/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não constitui operação de loteamento a construção, num prédio que permanece indiviso, de um edifício para cobertura da piscina e de outro para cobertura de um campo de ténis e jardim pré-existentes.

II- O licenciamento municipal dessas construções, mesmo que efectuadas com materiais desmontáveis, estava sujeito a parecer prévio da autoridade sanitária, nos termos da al. a) do art.1º, do DL nº 569/76, de 19 de Julho, anteriormente à sua revogação pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A Câmara Municipal de Sintra interpõe recurso da sentença de fls. 187, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que, em provimento de recurso contencioso interposto por A..., B... e C..., declarou nula a deliberação da Câmara recorrente de 27 de Julho de 1994 que aprovou o pedido formulado por D..., proprietária da “Quinta dos ...” de licenciamento de construção de um edifício destinado a cobertura desmontável sobre a piscina e campo de ténis existentes.

A nulidade foi decretada, ao abrigo do art. 133º nº 2 al. b) do CPA, com os seguintes fundamentos:

- A deliberação não foi precedida de parecer favorável da autoridade sanitária de Sintra, em desrespeito pelo estipulado no art. 1º do DL 596/70, de 19 de Julho e do art. 7º do DL 64/90, de 21 de Fevereiro

- De igual modo, não foi precedida de consulta à Direcção da área Protegida de Sintra-Cascais e de audiência da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, em violação do art. 43º do DL 448/91, de 29 de Novembro.

Sustenta a recorrente o seguinte:

1ª Por deliberação da CMS de 27/07/94 foi licenciada a construção de uma cobertura desmontável sobre piscina e campo de ténis existentes, requerida pela sociedade C... na qualidade de proprietária da Quinta dos ..., Sintra;

2ª Dado que não estamos perante um processo de loteamento, mas sim perante um licenciamento de obras particulares não são de aplicar as normas constantes do Dec.-Lei 448/91, de 29 de Novembro;

3ª Assim sendo, no caso sub judice, não tinha, salvo melhor opinião, de ser consultada a Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo;

4ª Dado que se tratam de construções amovíveis, desmontáveis não se torna, no nosso modesto entender, necessária a consulta prévia da Direcção da Área Protegida Sintra Cascais, bem como da Autoridade Sanitária de Sintra.

Os recorridos não contra-alegaram e deixaram deserto recurso, que também haviam interposto (vid. despacho de fls. 214).

O Ex.mº Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer:

A sentença sob recurso declarou a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Sintra, datada de 27-7-94, nos termos da qual foi licenciada a construção de uma cobertura desmontável sobre uma piscina e respectivos anexos.

Para tanto ponderou-se na decisão que a nulidade decorreria do facto do licenciamento não ter sido precedido de parecer favorável da Autoridade Sanitária de Sintra, em desrespeito da legislação aplicável, bem como sem a devida prévia consulta à Direcção da Área Protegida de Sintra e audiência da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo," em frontal violação do preceituado no artigo 43. ° do DL n.º 448/91, de 29/11".

A autoridade recorrente, em face das conclusões da sua alegação de recurso, vem defender que as supra mencionadas entidades não tinham de ser ouvidas, posto que, por um lado, não estava em causa qualquer processo de loteamento que impusesse a aplicação do regime estabelecido no DL n.º 448/91, e, por outro lado, tratando-se de uma construção amovível não ocorreria obrigatoriedade de obtenção de prévio parecer da autoridade sanitária.

Afigura-se-me que parcialmente assiste razão à recorrente.

Na verdade, atenta a matéria de facto assente na sentença, apresenta-se como deslocada a invocação do regime jurídico dos loteamentos urbanos, uma vez que na deliberação impugnada apenas se licenciou construção de uma cobertura, donde que não haveria lugar à audição da Comissão Regional ou da Direcção da Área Protegida de Sintra-Cascais.

Já a circunstância de se tratar de uma construção amovível não acarreta a prescindiblidade do parecer prévio da autoridade sanitária, posto que todas as obras carecidas de licença municipal estão sujeitas a esse parecer (Dec. Lei n.º 569/76, de 19 de Julho, art. 1.°, alínea a)) – cfr. Acórdão de 29-3-90, no recurso n.º 27.312.

Nestes termos, sendo suporte bastante para a declaração de nulidade da deliberação o vício decorrente da não obtenção de prévio parecer sanitário, sou de parecer que o recurso não merece obter provimento.

2. Ao abrigo do disposto no art. 713º, nº 6, do CPC, remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida.

3. A fundamentação de direito da sentença recorrida é, na parte com interesse para o presente recuso, do seguinte teor:

“VÍCIOS DE VIOLAÇÃO DE LEI

Conforme se alcança, inequivocamente, do processo instrutor a deliberação da CMS de licenciamento não foi precedida de parecer favorável pela Autoridade Sanitária de Sintra, em desrespeito pelo estipulado nos art. 1 do DL 569/70 de 19.7 e art. 7 do DL 64/90 de 21.2, cfr art. 18, 43, 45 e 52 nº 1 a (a) do DL 445/91 de 20.11 e art. 133 nº 2 al b).

De igual modo, dada a implantação das obras em curso na Quinta dos ..., a decisão foi tomada sem a devida prévia consulta à Direcção da Área Protegida Sintra Cascais e audiência da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, em frontal violação do preceituado nos art. 43 do DL 448/91 de 29.11.

A consequência determinada para as especificadas violações de lei é a nulidade do acto, nos termos das disposições legais citadas.

Consequentemente, impõe-se declarar a nulidade da deliberação impugnada, reconhecendo-se a tempestividade do recurso em apreço, ficando, deste modo, prejudicado o conhecimento dos restantes vícios assacados ao acto.”

Relativamente à nulidade decorrente da violação do art. 43º do DL 448/91, de 29 de Novembro, a Câmara recorrente sustenta (conc. 1ª a 3ª) que tal preceito não tinha aplicação, uma vez que o licenciamento não respeita a uma operação de loteamento.

Efectivamente, o art.º 43º do DL 448/91 refere-se ao parecer da comissão de coordenação regional nos processos de loteamento. A preterição dessa formalidade é sancionada com nulidade do acto de licenciamento pelo art. 56º do mesmo diploma legal.

Porém, a obra licenciada consistiu, segundo a matéria de facto fixada na sentença, na construção de dois edifícios de cobertura da piscina e do campo de ténis pré-existentes no prédio da recorrida particular. Licenciou-se uma actuação particular que não corresponde ao conceito de “operações de loteamento”, definidas no art. 3º do diploma legal em causa como “todas as acções que tenham por objecto ou por efeito a divisão do prédio em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana”.

Com efeito, não foi autorizada a divisão do prédio em parcelas destinadas à construção, nem esse é um efeito da concretização da operação licenciada. A “Quinta dos ...” continua a existir como unidade, apenas com mais construções nela erigidas. Nem sequer pode razoavelmente sustentar-se que o licenciamento em causa implica a divisão do prédio, como efeito indirecto mas necessário, visto que nenhuma das construções que agora nele foram erguidas se apresenta como uma unidade funcionalmente independente relativamente à parte restante do prédio. São edificações que se integram neste, como antes nele se integravam as zonas de lazer (piscina, campo de ténis, jardim de Inverno) que vieram cobrir.

Assim, na parte em que julgou procedente a nulidade por preterição do parecer a que se refere o art. 43º do DL 448/91, de 29 de Novembro, a sentença recorrida não pode manter-se.

4. Porém, a sentença julgou o licenciamento nulo também por outro motivo: não ter sido precedido do parecer da autoridade sanitária nos termos do art.1º do DL 569/76, de 19 de Julho ( Por lapso escreveu-se “569/70”).

Sustenta a Câmara recorrida que o licenciamento não estava sujeito a parecer da autoridade sanitária “por se tratar de uma construção amovível”.

Esta objecção é improcedente.

O art. 1º do DL 576/76 preceituava que “devem ser submetidos à apreciação da autoridade sanitária do concelho os seguintes projectos de obras de construção, reconstrução, ampliação ou remodelação de edificações:

a) Os que respeitem a obras que careçam de licença ou de aprovação das câmaras municipais;

b) Os que se refiram a obras que, embora não carecendo de licença ou de aprovação municipais, possam constituir perigo real ou potencial para a saúde pública, quer pela finalidade a que se destinem, quer pela insalubridade que representem os seus resíduos sólidos, líquidos ou gasosos.

Deve salientar-se que, embora o DL 250/94, de 15 de Outubro, tenha revogado a al. a) do artº 1º do DL 576/76, a legalidade do acto tem de apreciar-se por referência ao teor prescritivo anterior a essa revogação porque era o vigente à data da sua prática (tempus regit actum ).

É exacto que nem todos os projectos de obras sujeitas a licenciamento municipal estavam ipso facto sujeitos a parecer da autoridade sanitária. A construção de um muro, por exemplo, ainda que sujeita a licenciamento, não exige parecer da autoridade sanitária, porque não é um edifício e só a edifícios se refere o preceito. Mas sempre que o projecto respeite à “construção, reconstrução, ampliação ou remodelação de edificações” a intervenção da autoridade sanitária é obrigatória porque o texto da lei não estabelece qualquer distinção (ubi lex non distinguit …), nem a teleologia do preceito a impõe.

Efectivamente, as construções em causa, embora podendo ser desmontadas, porque feitas com elementos metálicos que poderão não ver a sua substância essencialmente afectada com essa operação, apresentam as características de edifícios.

No próprio pedido de licenciamento os requerentes se referem a um “edifício”. E não se trata de desatenção inerente ao uso de um modelo impresso, que seria facilmente ultrapassável porque as qualificações das partes (seja no processo, seja no procedimento) não são vinculativas. Pelo contrário, a realidade documentada nos elementos que acompanham o requerimento está em perfeita correspondência com essa designação. Na verdade, o projecto que a requerente sujeitou a aprovação camarária respeita a construções com as seguintes características, que se retiram da conjugação das peças desenhadas e da memória descritiva que instruíram o requerimento de licenciamento:

Uma delas consiste na execução de uma cobertura metálica desmontável sobre a piscina e construção de instalações sanitárias de apoio, com casas de banho para ambos os sexos (Como melhor se vê no projecto de estabilidade, os sanitários das senhoras têm 8 bacias de lavatório e 8 sanitas e as dos homens 7 bacias de lavatório, 7 mictórios e 4 sanitas; estas consideráveis dimensões dos sanitários fazem supor uma frequência de utentes muito superior ao que é comum numa piscina de uso particular). As paredes laterais, de alumínio termo-lacado, são parcialmente fechadas e apresentam janelas. A área coberta é de 320 m2 (60m x 22m), com um pé direito livre de 5 m.

A outra, apresentando as mesmas características de construção, cobre um campo de ténis (e um “jardim de inverno”), tem uma área coberta de 320m2 e um pé direito livre de 9m.

Ambas as obras exigem fundações e sapatas que suportem a estrutura metálica de sustentação da cobertura e das paredes. E a sua execução, como resulta da calendarização dos trabalhos (fls. 18 do instrutor) implica, além do mais, movimentos de terras, fundações, alvenarias, rede de águas, instalação de esgotos e instalação eléctrica.

Uma obra com estas características, com paredes, cobertura e ligação permanente ao solo, é uma edificação para efeito de sujeição a licenciamento – o que, aliás, ninguém contesta, designadamente o requerente do licenciamento ou a Câmara que, nesse pressuposto, apreciou o pedido e praticou o acto contenciosamente impugnado – e é-o, consequentemente, para efeito de sujeição a parecer da autoridade sanitária, segundo a al. a) do artº 1º do DL 569/76, então vigente. Não se vislumbram razões para uma interpretação restritiva do art. 1º do DL 569/76, excluindo deste conceito os edifícios construídos com materiais amovíveis. As razões de saúde pública que justificam a exigência desta formalidade ( vid. preâmbulo do DL 569/76: “Devem, porém, manter-se dois preceitos daquele decreto [o Decreto 13.166, de 18 de Fevereiro de 1927, então revogado ], que, pela sua importância, convém até reforçar e completar: a) O que determina deverem ser submetidos às autoridades sanitárias os projectos de obras que possam constituir perigo real ou potencial para a saúde pública; …” ) não estão menos presentes pelo facto de se tratar de uma “construção desmontável”. A maior ou menor facilidade com que os elementos que compõe o edifício sejam susceptíveis de ser removidos sem perda da substância é indiferente no que respeita àquele interesse – o perigo real ou potencial para a saúde pública - para cuja salvaguarda o legislador entendeu que se justificava continuar a exigir a intervenção de um órgão da Administração Central no procedimento municipal de licenciamento de obras.

Pelo exposto, a sentença recorrida, ao declarar a nulidade do acto recorrido com este fundamento não merece censura (art. 52º, nº 1, al. a) do DL 445/91, de 20 de Novembro, na primitiva redacção). É apenas nestes termos que é mantida.

3. Decisão

Termos em que acordam em negar provimento ao presente recurso.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Outubro de 2003.

Vitor Gomes – Relator – Pais Borges – Freitas Carvalho