0291/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos susceptíveis de interromper a prescrição, hão-de sempre referir-se ao direito que vem exercido na acção.

II- A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos assenta em pressupostos distintos daqueles em que se funda a responsabilidade civil extracontratual dessas entidades por factos lícitos.

III- Assim, a interrupção da prescrição, decorrente da citação do réu Estado em acção de indemnização proposta com fundamento em responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos e julgada improcedente, não aproveita ao autor, na acção na qual, depois, vem demandar aquele mesmo réu, com fundamento em responsabilidade civil por acto lícito.

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Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., melhor identificada nos autos, intentou no tribunal administrativo do círculo (TAC) do Porto acção com processo ordinário, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos lícitos, pedindo a condenação deste em indemnização pelos danos resultantes da suspensão de ‘restituição à produção’, correspondente a azeite importado para fabrico de conservas de peixe, no valor total de € 54.336,74, acrescido de juros legais.

Na contestação, o R. Estado deduziu as excepções do caso julgado e da prescrição. Quanto à primeira, sustentou que existe identidade de sujeitos entre a acção proposta e a que correu termos no mesmo TAC, sob o nº 2442/90, já que, em ambas, figura como autora a sociedade A... e como réu o Estado Português, entidade que, por extinção do Instituto Português de Conservas e Pescado (IPCP), réu aquela acção 2442/90, assumiu os respectivos direitos e obrigações. Pelo que são as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica. E, acrescenta, que é manifesta e patente a identidade do efeito pretendido com as duas acções, qual seja a condenação ao pagamento de uma indemnização de igual montante em ambas as acções (salvo quanto a juros moratórios), sendo que, embora apelando-se à responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos, na acção 2442/90 e à responsabilidade civil por actos lícitos, na segunda acção proposta, a pretensão deduzida em ambas as acções procede do mesmo facto jurídico, identificado como sendo «a recusa no pagamento de subvenções ou subsídios». E, a fundamentar a arguição da excepção da prescrição, defendeu o R. que a responsabilidade civil do Estado, no domínio dos actos de gestão pública, abrange quer os actos lícitos, quer os actos ilícitos e que de acordo com o art. 71, nº 2 da LPTA, 5 do DL 48051, de 21.11.67 e 498 do CCivil, o prazo para exercer o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública é de 3 anos. Assim, dado que a A. teve conhecimento em Março de 1989 dos pressupostos que condicionam a responsabilidade do R., por lhe ter sido então comunicada a suspensão dos pagamentos da restituição à produção correspondentes ao azeite importado de Espanha, a terem ocorrido os indicados pressupostos, o prazo de prescrição completou-se em Março de 1992. Para além disso, considerou o R. que a eventual interferência no decurso do referido prazo de prescrição da instauração da anterior acção 2442/90 findou com o acórdão do STA de 2.10.97. Pelo que, tendo a segunda das referidas acções sido proposta em 13 de Fevereiro de 2202, já há muito se encontrava prescrito o direito nela invocado pela A. se encontrava prescrito.

Por sentença de 29.10.2004 (fls. 125 a 136, dos autos), indeferiu-se a arguição relativa à excepção de caso julgado, por se entender que não existia, relativamente às referenciadas acções, identidade de causa de pedir. Porém, foi julgado prescrito o direito que a A. pretende fazer valer na acção proposta e, em qualquer caso, julgada improcedente essa mesma acção, decidindo-se, em consequência, pela absolvição do R. do pedido, por se entender que a conduta do IPCP não fez suportar à A. prejuízos especiais e não a descriminou face às outras empresas do sector, apenas impediu que usufruísse de um duplo benefício.

Inconformada, veio a Autora, ora recorrente, interpor recurso de tal decisão, apresentando alegação (fls. 145, ss.), com as seguintes conclusões:

1. AA, teve conhecimento em Março de 1989 dos pressupostos que condicionam a responsabilidade do Réu, pois foi nessa data que lhe foi comunicado a suspensão dos pagamentos da restituição à produção correspondentes ao azeite importado de Espanha.

2. A Autora instaurou a acção, no TAC do Porto e sob o n° 2442/90, no dia 5 de Novembro de 1990, contra o "Instituto Português de Conservas de Peixe".

3. Esse Instituto foi citado nessa acção, no dia 19 de Novembro de 1990, data em que se interrompeu a prescrição, vindo essa acção a transitar em julgado apenas em 28 de Outubro de 1999, com a prolação do Acórdão do Tribunal Constitucional de 11 de Outubro de 1999.

4. Pelo que, em 27 de Outubro se iniciou de novo o prazo prescricional a que alude o artigo 498° do C. Civil e 71°, n° 2 da L.P.T.A.

5. No caso vertente, o direito que compete à Autora, é o direito de indemnização.

6. Assim sendo, o acto de citação do Instituto Português de Conservas e Pescado naquela identificada acção, o que sucedeu em 19.11.90, interrompeu o prazo de prescrição.

7. Na verdade, a Autora intentou a presente acção, com os mesmos factos que estavam em causa na acção anterior sendo a factualidade precisamente a mesma e sendo certo que o direito que está em causa, é o direito à indemnização (o mesmo direito, portanto).

8. Aliás, o Supremo, na acção anterior poderia ter desde logo decidido a demanda, através da qualificação por actos ilícitos.

9. Assim, a prescrição tem a ver com o não exercício do direito e não com a causa de pedir ou a respectiva qualificação – art.º 289° n° 1 Cod. Civil.

10. Contra o decidido na sentença, trata-se de uma diversa qualificação jurídica dos mesmos factos.

11. Além disso, a verdade é que a Autora sofreu encargos e prejuízos especiais e anormais, com a conduta do R. (e do IPCP).

12. O valor dos danos causados, que é de 54.346.74 € (que, acrescido de juros, resulta no pedido de 137. 000€) são anormais.

13. Esse prejuízo e encargo é especial, dado que o comportamento do então I.P.C.P., ao não proceder ao reembolso dos pedidos de restituição à produção do azeite importado pela Autora de Espanha (em causa nos autos), depois de ter informado esta de que tal era possível, fez com que esta, munida dessa informação, tivesse importado azeite de Espanha e vendido os seus produtos, para exportação, com um preço inferior ao que não venderia se tivesse sabido que afinal o IPCP não procederia a tal reembolso.

14. Assim a conduta do IPCP causou um encargo e prejuízo para a Autora.

15. A Autora alega que foi a única empresa a importar azeite de Espanha nessas condições.

16. Tanto assim, que o IPCP endereçou e dirigiu, directamente, apenas a si, e intuitu personnae à Autora o ofício circular datado de 6/86 DRM, de 6.11.88.

17. E a Autora era a única empresa que estava em tais condições.

18. Pelo que a conduta do IPCP se traduz num desigual tratamento, violador do princípio da igualdade, pelo que é manifesto existir a característica da especialidade do dano.

Em representação do R. Estado, o Ministério Público apresentou alegação, a fls. 157, ss., dos autos, na qual formulou as seguintes conclusões:

1º A douta decisão recorrida não violou os preceitos legais indicados pela recorrente.

2° Antes, e de acordo com a factualidade emergente da acção e seus elementos, fez correcta aplicação dos preceitos legais ao caso aplicáveis.

3º Antes, e de acordo com a factualidade emergente da acção e seus elementos, fez correcta aplicação dos preceitos legais ao caso aplicáveis.

4º Porque, para além da recorrente, outras empresas se encontravam em situação em tudo idêntica à aqui em causa, inverifica-se o pressuposto de responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos consubstanciado em “especialidade” do dano.

5º Assim sendo, a douta decisão sob recurso deverá ser mantida na íntegra.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. Como se relatou, a sentença recorrida decidiu absolver o R. do pedido formulado pela A., ora recorrente, julgando prescrito o direito que esta pretendia fazer valer na acção proposta e, ainda, julgando esta improcedente.

A A. alega que a sentença julgou erradamente, contestando a verificação de qualquer desses fundamentos da decisão.

Vejamos, pois, da consistência dessa alegação, começando pela questão da prescrição.

A sentença recorrida decidiu pela procedência da excepção da prescrição, suscitada na contestação, do R., com base no seguinte discurso argumentativo:

…

Efectivamente, por força do disposto nos arts 71º, nº 2 da LPTA e 498º do C. Civil, prescreve no prazo de 3 anos o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o direito de regresso, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete.

E não obstante a Autora ter intentado contra o então "Instituto Português de Conservas e Pescado" uma acção de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, que correu termos neste Tribunal, vindo essa acção a ser julgada improcedente e o Réu a ser absolvido do pedido, por ter sido considerado não ter existido qualquer conduta ilícita por parte desse Instituto, o facto é que não se inicia um novo prazo prescricional para a Autora fazer valer os seus direitos contra o ora Réu, agora sob a capa de responsabilidade deste por factos lícitos.

Na verdade, tratam-se de duas situações distintas e até antagónicas entre si, pois que a responsabilidade civil por factos ilícitos pressupõe necessariamente uma conduta culposa e desconforme à lei praticada pelo Réu, enquanto que na presente acção a Autora faz assentar o seu direito de indemnização na licitude da conduta do Réu, pelo que não se pode defender que naquela outra acção a A. exprimiu directamente a intenção de fazer valer e exercer o direito de indemnização que pretende agora efectivar através da presente acção, já que o direito de indemnização que a A. pretendeu fazer valer e exercer na outra acção assentava em pressupostos diferentes daqueles em que assenta o direito que pretende fazer valer na presente acção (porque assim é se concluiu acima inexistir identidade de causa de pedir entre as duas acções, afastando-se por tal motivo a verificação da excepção do caso julgado), pelo que não é o mesmo o direito pretendido exercer nas duas acções.

Como ensina Vaz Serra, in Rev. Leg. Jur., 112°-291, "a regra de que os efeitos da interrupção da prescrição se limitam ao direito cuja prescrição é interrompida – limite objectivo da interrupção – significa que a causa interruptiva da prescrição interrompe a prescrição dos direitos a que se refere, donde resulta que, se tal causa for a citação judicial ou outro acto interruptivo judicial, o direito cuja prescrição fica interrompida é o feito valer por esse acto".

Deste modo, o direito arrogado pela Autora nesta acção de ser ressarcida por parte do Estado Português, ao abrigo do instituto jurídico da responsabilidade civil por factos lícitos, não ficou interrompido pelo facto de antes ter instaurado uma acção contra o mesmo Réu invocando por parte deste uma conduta ilícita, culposa e danosa, que consubstanciaria uma situação de responsabilidade civil por factos ilícitos, sendo certo que as questões levantadas nos dois processos são, como já vimos, totalmente diversas, não se tratando de uma situação de um diverso enquadramento jurídico dos factos alegados pela Autora, mas antes de distintas causas de pedir.

Neste mesmo sentido, vide Ac. do STJ, 02A1305, in WWW.dgsi.pt/jstj, no ­qual se defende que se o fundamento da primeira acção, a causa de pedir, ou seja o facto concreto de onde emerge o pedido, não for aquele que o autor invoca na segunda acção, não existe interrupção da prescrição com a instauração da primeira acção, pois que estando-se nas duas acções perante diversos institutos, a citação e a notificação não interrompem o prazo prescricional.

Assim, e uma vez que a Autora teve conhecimento do direito que lhe compete em 16 de Março de 1989, como a mesma de resto aceita, já que foi naquela data que lhe foi comunicada a decisão de suspensão dos pagamentos da restituição à produção correspondentes ao azeite importado de Espanha pela A. em regime de aperfeiçoamento activo e incorporado no fabrico das conservas para exportação (cf. teor da p.i., maxime arts. 22º e 47º a 49º da p.i. e não impugnação, na réplica, dos factos atinentes a esse conhecimento alegados pelo R. nos arts. 7º e 8º da contestação), e sendo certo que a presente acção apenas deu entrada em Tribunal em 13.02.2002, tendo o Réu sido citado em 19.02.2002 (cf. certidão de fls. 40, em que existe manifesto lapso de escrita quanto ao ano da citação), não tendo ocorrido quaisquer factos interruptivos da prescrição, a mesma completou-se em 16 de Março de 1992, pelo que já à data da instauração da presente acção se encontrava prescrito o direito arrogado pela Autora na presente acção, dado se mostrar largamente ultrapassado o referido prazo prescricional de 3 anos.

…

Contra este entendimento da sentença, defende a recorrente que a interrupção da prescrição, determinada pela citação do R. na anterior acção, vale naquela a que respeitam os presentes autos. Pois que, segundo alega, as acções foram propostas com base nos mesmos factos, para exercício do mesmo direito à indemnização pelos danos que sofreu.

Mas, não procede esta alegação.

É certo que é o mesmo o efeito jurídico visado pela recorrente em qualquer das referenciadas acções, ou seja, a condenação no pagamento de indemnização pelos prejuízos alegadamente sofridos com a suspensão do subsídio em causa.

Porém, na primeira acção, a ora recorrente fundou o invocado direito à indemnização pretendida em responsabilidade civil do R. por factos ilícitos, cujos pressupostos, como bem nota a sentença recorrida, são distintos dos pressupostos da responsabilidade por facto lícito, na qual funda o pedido de indemnização, formulado na acção a que respeitam os presentes autos.

Pelo que, em rigor, não é o mesmo o direito que a ora recorrente pretendeu fazer valer nas referidas acções.

Ora, como refere o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 11.3.99 (Proc. 98B1198),

…

Quando o art. 323 nº 1 do C. Civil preceitua que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação que exprime a intenção de exercer o direito, tem de entender-se que se refere ao direito que se vem invocar na acção onde a interrupção é invocada. “A prescrição começa em regra logo que nasce a pretensão accionável” (Vaz Serra, BMJ 106-23) ou, como ensinava Manuel de Andrade face ao C. Civil de 1867, é aplicável «a quaisquer direitos subjectivos» (Teoria Geral, Vol. II-446). E justifica-se, entre outros fundamentos alegáveis (Manuel de Andrade, o. e l. cit.) «na negligência do titular do direito em exercitá-lo no período indicado na lei» ou (segundo Vaz Serra, BMJ 107-193) na «inacção e negligência do credor».

Se bem que a doutrina (ver Vaz Serra, RLJ 112-288 e segs.) e a jurisprudência (acórdão ampliado de 26-3-98, BMJ de 23-6-98, BMJ 475-21 e Ac. STJ de 12-3-98, CJ(S) VI 1-127) consignem em termos amplos os actos susceptíveis de interromper a prescrição, há-de sempre entender-se que esses actos se referem ao direito que vem exercido na acção. O que não pode é o titular do direito accionar uma parte, que julgou responsável, e vir depois demandar outrem, modificando os pressupostos da culpa e do risco, e aproveitando-se da sua intervenção na acção anterior, em que exercera o direito com outros pressupostos, e ter como interrompida a prescrição com a sua intervenção na acção anterior.

As mesmas razões que ditam os referidos efeitos da prescrição pela negligência na actuação e que são causa de prescrição, não podiam deixar de ter lugar na segunda acção. Se o autor entendia que a responsabilidade pelo acidente era do D devia tomar logo posição nesse sentido.

…

Assim, no caso dos presentes autos, se a ora recorrente entendia que lhe assistia direito de indemnização, com base em responsabilidade por acto lícito, deveria ter exercido tal direito nos três anos seguintes ao conhecimento dos pressupostos dessa mesma responsabilidade (A. Varela, Das Obrigações em Geral, I, 10ª ed., 625/626). Não o tendo feito, não poderá aproveitar-lhe a interrupção da prescrição, verificada na acção anteriormente proposta, na qual pretendeu exercer o direito a indemnização, com base em diferentes pressupostos, ou seja, os da responsabilidade por actos ilícitos.

É, pois, de manter a sentença recorrida, ao decidir pela procedência da excepção da prescrição. Com o que fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas na alegação da recorrente.

4. Pelo exposto, acordam em conceder negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 6 de Abril de 2006. – Adérito Santos (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira.