362/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 362/2018 Processo n.º 328/2017 2.ª Secção Relator: Conselheiro Fernando Ventura Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório Vem A., ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC) , interpor recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Coimbra em 8 de fevereiro de 2017. A Câmara Municipal de Coimbra, por decisão proferida em 18 de dezembro de 2015, condenou o ora recorrente pela prática de uma contraordenação prevista e punível pelo artigo 98.º, n.ºs 1, alínea d) , e 4, com referência ao artigo 4.º, n.º 5, ambos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na coima de € 800,00. Impugnada judicialmente tal decisão pelo arguido, o Tribunal da Comarca de Coimbra, Instância Local, Secção Criminal, J2, por sentença de 18 de abril de 2016, negou provimento ao recurso e manteve a decisão da autoridade administrativa recorrida. Ainda inconformado, o arguido recorreu para o Tribunal da Relação de Coimbra, o qual, por acórdão de 8 de fevereiro de 2017, negou provimento ao recurso. 3. É deste acórdão que recorre o arguido para o Tribunal Constitucional, peticionando a apreciação de sentido extraído interpretativamente “da norma do art.º 4, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro” , “por violação do disposto no artº 65, nr. 1 e 2, al. d) da CRP” . Admitido o recurso pelo tribunal a quo e remetidos os autos, o Relator convidou o recorrente a enunciar de forma clara, precisa e sucinta o sentido normativo que pretende ver apreciado. Em resposta, veio este dizer que « [a] questão que (…) pretende colocar é a de saber se terá havido ou não uma violação do direito constitucional à habitação prescrito no artº 65, nrs. 1 e 2, al. d) da CRP, violação essa geradora de inconstitucionalidade, na interpretação efectuada pelo Tribunal “a quo”, do artº 4, nr. 5 do DL 555/99, de 16/12, segundo a qual a exigência da licença de utilização é condição sine quo non do exercício do direito à habitação, ou seja, se o direito constitucional à habitação só existe se existir licença de utilização, tendo em conta que o recorrente já lá habita desde os 12 anos de idade». Determinado o prosseguimento do recurso, o recorrente apresentou alegações, das quais extraiu as seguintes conclusões: O presente recurso vem interposto do Acórdão proferido pelo Venerando Tribunal da Relação de Coimbra que considerou que, a exigência de licença de autorização para habitação se destina a assegurar que todos os espaços habitacionais tenham necessárias condições de segurança e salubridade, pelo que, não é a mesma incompatível com o direito à habitação consagrado na Constituição, donde inexiste qualquer interpretação normativa do art.º 4, nr. 5 do DL 555/99 em desconformidade com a CRP, designadamente com o art.º 65, nr.1. Obviamente, não entendemos assim, porquanto a interpretação normativa em causa viola flagrantemente um direito fundamental de cariz social - direito à habitação - consagrado no art.º 65, nr. 1 da CRP. Com efeito, A interpretação normativa em apreço, sufraga um padrão de "habitação condigna" que está muto para além daquilo a que o ora recorrente pode aspirar, tendo em conta que, O Estado, em todas as suas vestes, se demite (omitindo) de levar a cabo as tarefas que lhe estão cometidas no artº 65, nr. 2, alíneas a), b), c) e d). E só se as cumprisse - assegurasse o direito à habitação -, que não cumpre, podia interpretar o artº 4, nr. 5 do DL 555/99 de 16/12, como fez, ou seja, no sentido de que a exigência de licença de autorização de habitação, é compatível com o direito à habitação prescrito no art.º 65, nr. 2 do CRP. Acresce que tal dimensão normativa daquele art.º 4, nr. 5 do DL 555/99 de 16/2, é absolutamente megalómana, dado que, Esquece o elevado número de pobres, e a situação de miséria em que vive uma grande parte da população portuguesa. O imóvel em causa, é suscetível de satisfazer as necessidades de habitação do recorrente e do seu agregado familiar, pese embora o facto de o mesmo não dispor de licença de utilização, tanto mais que, Tal imóvel foi construído dezenas de anos antes da entrada em vigor do DL 555/99 de 16/12, e, Foi ali que o ora recorrente sempre viveu com os seus pais. E, após a morte daqueles, adquiriu-o por herança, registou-o em seu nome, A Câmara Municipal de Coimbra, cobra IMI, a taxa de saneamento, e Vem agora dizer que o prédio não tem licença de utilização? Nesta conformidade óbvio se torna que a interpretação normativa efetuada pelo Tribunal "a quo" do art.º 4, nr. 5 do DL 555/99 de 16/12 é inconstitucional, porque viola o disposto no art.º 65, nr. 1 da Constituição da República Portuguesa. Tal interpretação é sindicável pelo Tribunal Constitucional, já que, a mesma pressupõe uma vocação de generalidade e abstração na enunciação do critério normativo que lhe está subjacente como seja, o de que, a licença de utilização prevista no artº 4, nr, 5 do DL 555/99 de 16/12 é pressuposto e condição do direito de habitação consagrado no artº 65, nr, 1 do CRP, o que não é verdade, atenta a omissão do Estado no que tange às obrigações que lhe são cometidas pelos nrs. 2, 3 e 4 da mesma norma constitucional. Do exposto decorre que, a interpretação normativa do art.º 4, nr. 5 do DL 555/99 de 16/12 efetuada pelo Tribunal "a quo" é inconstitucional, já que a mesma devia sufragar o entendimento de que a licença não é condição ou pressuposto, ou sequer compaginável com o direito de habitação previsto no art.º 65, nr. 1 da CRP, pelo que, Viola flagrantemente tal direito constitucional - Direito de Habitação consagrado no art.º 65, nr. 1, al.. d) da CRP. A interpretação correta deverá, e deveria, ser que o direito à habitação se sobrepõe à exigência de haver licença de habitabilidade quando, como no caso, o recorrente ali mora desde os 12 anos e a recebeu por herança e não tem meios para obras». O Ministério Público apresentou contra-alegações, que concluiu nestes termos: «(…) 2.ª) O critério de constitucionalidade do direito aplicado no caso dos autos deverá proceder exclusivamente do artigo 65.º, n.º 1, da Constituição, no seu aspeto de “direito negativo”, de não ser arbitrariamente privado de uma “habitação condigna”, sendo que, embora tal não venha expressamente referido, virá impugnado o conjunto normativo constituído pelas disposições conjugadas do artigo 4.º, n.º 5, e do artigo 98.º, n.º 1, alínea d), e n.º 4, todas do RJUE. 3.ª) Não podem ser chamados à colação no caso vertente os preceitos do 65.º, n.º 1, enquanto “direito social”, tendo por objeto o direito a prestações jurídicas e materiais para aquisição de morada condigna, nem do 65.º n.º 2, alínea d), da Constituição, enquanto “norma definidora de fins do Estado” (programática), pois carecem ambos de eficácia imediata, estando condicionados pelo desenvolvimento legislativo, e só pela mediação da lei são invocáveis perante os tribunais, sendo certo que não se trata aqui da tutela constitucional de omissão legislativa, nem de lei visando “ incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades locais e das populações, tendentes a resolver os respectivos problemas habitacionais”, pois as normas impugnadas configuram antes disposições de competência em matéria de polícia administrativa do urbanismo. 4.ª) A decisão administrativa impugnada nem tem fundamento na inexistência ou insuficiência de condições de salubridade ou de segurança da moradia em causa, nem ordenou a realização de obras, ou seja, o ilícito é formal, improcedendo assim, por irrelevantes para dirimir a questão de constitucionalidade em apreço, as conclusões referidas à pretensa imposição da realização de obras no edificado [nomeadamente A) a G) e S)]. 5.ª) Quanto à questão da “exigência da licença de utilização [como] condição sine qua non do exercício do direito à habitação”, importa salientar que o ilícito por que o recorrente foi punido é formal, redundando na pura inexistência do título administrativo idóneo, a autorização de utilização” para fins habitacionais. 6.ª) A “autorização de utilização” para fins de habitação, porque não sobrevém na sequência de realização de obra sujeita a controlo prévio, visará “verificar a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis, bem como a idoneidade do edifício ou sua fração autónoma para o fim pretendido, podendo contemplar utilizações mistas” (RJUE, art. 62.º, n.º 2, parte final). 7.ª) No plano do direito administrativo, a “autorização de utilização”, para fins de habitação, configura uma “autorização permissiva” tendo por por função assegurar que o edifício ou fração é idóneo para o efeito, nomeadamente reveste as necessárias condições de segurança e salubridade, é uma modalidade de polícia administrativa (urbanística) destinada a salvaguardar a incolumidade de pessoas e bens, e para a saúde pública, permitindo ainda coligir informação para o bom desempenho dessa função preventiva, tudo no interesse dos próprios usuários, seus vizinhos (sendo o caso), e do público em geral. 8.ª) No plano do direito constitucional, este vem credenciar (ou melhor, obrigar, no quadro dos deveres de proteção que impendem genericamente sobre poderes públicos, especialmente ao Estado) a dita atividade de polícia do urbanismo, em particular em sede do controlo prévio da utilização de edificações, nomeadamente através da emissão de uma “autorização de utilização” para fins de habitação. 9.ª) Não se trata aqui, bem entendido, da restrição (ou de medida equivalente) do direito fundamental à habitação, decorrente do artigo 65.º, n.º 1, da Constituição, enquanto “direito negativo”, a examinar pelo prisma do regime do artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição. 10.ª) Antes, o caso é de condicionamento do exercício do direito fundamental à habitação previsto no artigo 65.º, n.º 1, da Constituição, enquanto “direito negativo”, a não ser arbitrariamente privado de uma “habitação condigna”, através da emissão e titularidade de uma “autorização de utilização” para fins de habitação, materializada no conjunto normativo constituído pelas disposições conjugadas do artigo 4.º, n.º 5, e do artigo 98.º, n.º 1, alínea d), e n.º 4, todas do RJUE, o qual não é arbitrário, antes configurando uma medida de polícia urbanística necessária, racional e não-excessiva, para nesse domínio prevenir perigos e mitigar danos ao próprio titular e a outros direitos (de terceiros) e interesses constitucionalmente protegidos, como sejam a vida, a integridade física, a propriedade privada, a saúde, a saúde pública, promovendo ainda os bens especialmente afetos a este direito fundamental, a higiene e conforto da edificação (arts. 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 62.º, n.º 1, 64.º, n.º 1, 65.º, n.º 1) improcedendo assim as correspondentes conclusões [nomeadamente, P) a S)].» 6. Pelo Acórdão n.º 296/2018, o Tribunal determinou a notificação do recorrente para se pronunciar, querendo, quanto à eventualidade do não conhecimento do recurso, por desconformidade entre a questão normativa colocada à apreciação do Tribunal Constitucional e a ratio decidendi da decisão recorrida. Em resposta, veio dizer o que segue: «1.º Se o Tribunal Constitucional entende que não vale a pena proferir Acórdão, então que não o profira. 2.º Mas sempre se dirá que é o recorrente – este em concreto – que está em risco de perder o direito à habitação. 3.º Se morando lá, é punido exactamente por morar lá, tudo o que se disser em contrário, não tem sentido. 4.º Digamos que o recorrente caminha entre pingos jurídicos que não impede que seja molhado. 5.º Assim, dir-se-ia mais, mas não vale a pena. O certo é que, na prática, pode perder o direito à habitação». Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 7. A admissibilidade e conhecimento do recurso interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) , da LTC, pressupõe, designadamente, que a norma impugnada tenha sido efetivamente aplicada pela decisão recorrida, em termos de a mesma constituir “ ratio decidendi ” ou fundamento jurídico determinante da decisão proferida no caso concreto. Tal pressuposto resulta da natureza instrumental (e incidental) do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, tal como o mesmo se encontra delineado no sistema constitucional vigente. Com efeito, como emerge do disposto no n.º 2 do artigo 80.º da LTC, a resolução da questão de constitucionalidade deve poder refletir-se utilmente na solução jurídica adotada na decisão recorrida, implicando a sua reforma caso o recurso seja provido, o que é suscetível de acontecer apenas quando haja constituído fundamento normativo determinante do julgado. No caso vertente, este pressuposto não se verifica. Com efeito, o recorrente, na sequência do convite ao aperfeiçoamento que lhe foi dirigido, veio enunciar questão, que reportou ao preceituado no n.º 5 do artigo 4.º do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, no sentido de que « a exigência da licença de utilização é condição sine quo non do exercício do direito à habitação ». Ora, o tribunal a quo , na decisão recorrida, não fez aplicação, como fundamento jurídico, de um tal sentido. Aplicou, sim, norma típica contraordenacional, contida na alínea d) do n.º 1 e no n.º 4 do artigo 98.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com referência a o artigo 4.º, n.º 5, do diploma, sem a mobilização de sentido que envolva o reconhecimento de uma qualquer condição sine qua non para o exercício do direito à habitação. Mostrando-se o presente recurso inútil, pela desconformidade entre a questão normativa enunciada e a ratio decidendi da decisão recorrida, dele não podemos conhecer. Decisão Pelos fundamentos expostos, decide-se: Não conhecer do recurso; Condenar o recorrente A. nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 12 (doze) UC (artigos 6.º, nº 1, e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro), sem prejuízo do benefício do apoio judiciário de que beneficia. Notifique. Lisboa, 28 de junho de 2018 - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Maria Clara Sottomayor - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade