012/22.3BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

O número 5 do artigo 114.º do CPTA não obriga o juiz a convidar o Requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial, com fundamento na insuficiente concretização da matéria de facto alegada para preencher os requisitos de que depende a concessão da tutela cautelar requerida, não constituindo, por isso, a omissão daquele convite uma nulidade processual passível de invalidar a decisão final da causa.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. A…………, LDA. - identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 23 de junho de 2022, que negou provimento ao recurso que havia interposto da sentença do Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) de Lisboa, de 4 de março de 2022, que rejeitou a providência cautelar de suspensão da eficácia da decisão de «resolução do contrato outorgado em 19 de julho de 2021 para a aquisição de duas embarcações de salvamento marítimo», requerida contra a DIRECÇÃO-GERAL DA AUTORIDADE MARÍTIMA [Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada].

2. Nas suas alegações, a Recorrente formulou, quanto ao mérito do recurso, as seguintes conclusões:

«(...)

h) A Recorrente fez um esforço na sua P.I. de modo a alegar factos que, desde que demonstrados, deviam levar ao decretamento da providência requerida, designadamente alegou os factos enunciados na P.I

i) Podia ter alegado de forma mais detalhada, mais concreta e minuciosa assim como podia ter desde logo junto documentação contabilística de suporte dos alegados prejuízos que podiam levar à sua insolvência, mas não o tendo feito a consequência não podia ser, de imediato e sem mais, aquela que foi tomada.

j) Nos termos do artigo 114º, nº 5 do CPTA na falta da indicação de qualquer dos elementos enunciados no n.º 3, o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de cinco dias e os elementos do nº 3 do aludido preceito são, e para o que in casu interessa, os constantes da sua alínea g).

k) Ou seja, está a Recorrente em crer que se a leitura e conjugação dos dois números do preceito tivesse sido adequadamente feita a decisão tomada havia de ter sido diferente.

l) Desde logo ressalta à vista, da mera leitura da norma, que a notificação a efectuar, no caso de insuficiência dos elementos em causa, é algo de obrigatório/impositivo e não uma mera faculdade ao dispor do Tribunal que este exercia ou não consoante o seu livre alvedrio.

m) Necessário se torna ainda chamar à atenção que não se está perante uma completa ausência de alegação, em relação à qual fosse possível produzir prova, mas, quando muito, perante alguma insuficiência alegatória.

n) Se fosse o primeiro caso admite, por dever de patrocínio, a Recorrente que a decisão recorrida se podia ter por correcta mas, reitere-se, não é isso que ocorre in casu, na presente situação ocorreria, no limite, uma insuficiência ao nível da alegação de factos assim como da junção de documentos.

o) O que motivaria, num primeiro momento que o Tribunal, antes de proferir decisão, lançasse mão do mecanismo previsto no artigo 114º, nº 5 do CPTA pois que a tal o impunha o princípio pro actione segundo o qual o Tribunal deve SEMPRE privilegiar uma decisão de mérito em detrimento de uma apenas de índole formal e princípio este hoje com consagração expressa no artigo 7º do CPTA.

p) Contra isto esbraceja o Douto Acórdão com uma interpretação restritiva do artigo 114º, nº 5 do CPTA mas salvo o devido respeito mas a mesma não é de acolher.

q) Em primeiro lugar não é feliz o Douto Acórdão, para decidir como decidiu, procurar alcandorar-se na opinião de AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA pois o que os Ilustres Tratadistas doutrinam é o seguinte e já supra citado: «Caso falte algum dos requisitos indicados, o nº 5 determina que o requerente seja notificado, para o efeito de proceder ao suprimento da irregularidade ou à correcção do vício ou da falha, que pode, inclusivamente, dizer respeito à formulação do pedido ou à alegação dos factos que servem de causa de pedir.»

r) Em segundo lugar porque o entendimento adoptado pelo Douto Acórdão sob escrutínio reduz a cinzas a moderna processualística, designadamente quanto à questão de, através do convite ao aperfeiçoamento, se privilegiar uma Justiça material em detrimento de uma Justiça meramente formal.

s) Não ignora a Recorrente que a Jurisprudência vinha entendendo que em providências como a presente não haveria lugar ao convite ao aperfeiçoamento.

t) Sucede que tal Jurisprudência, e salvo o devido respeito por quem assim não pensa, hoje deve ter-se por caducada isto uma vez que o Direito desde então evolui imenso e tendo passado a caber nos poderes do Juiz a formulação do convite ao aperfeiçoamento.

u) E isto mesmo em sede de, como o presente caso é, de providências cautelares, sendo esta formulação de convite um verdadeiro poder-dever funcional do Magistrado.

v) Violou o Douto Acórdão os artigos 7º, 144º, nºs 3 e 5 do CPTA, bem como o artigo 590º do CPC, devendo ser revogado e substituído por uma decisão que convide a Recorrente a densificar os factos subjacentes à sua pretensão assim como a juntar o suporte probatório documental que se afigure relevante, com a subsequente regular prossecução dos autos para apreciação de meritis.»

3. A Recorrida contra-alegou nos seguintes termos:

«(...)

H. No que concerne ao requisito do periculum in mora, a Recorrente nada concretizou, no requerimento cautelar, sobre o invocado prejuízo sério, tendo-se, desde logo, abstido em absoluto de alegar factos concretos e de indicar os correspondentes meios de prova (documental) da sua situação patrimonial e financeira passada e atual, bem como da relação causal entre a sua atual situação e a decisão de resolução do contrato em causa nos presentes autos; limitou-se a formular um juízo meramente conclusivo.

I. A Recorrente não cumpriu, assim, como lhe competia, o ónus de alegação e especificação, no requerimento cautelar, dos factos constitutivos dos requisitos de que dependia o decretamento da providência cautelar requerida, ou seja, o ónus de enunciar os factos concretos e as razões de direito que demonstrassem o preenchimento daqueles requisitos.

J. À luz do modo como se encontram legalmente configurados os processos cautelares, não pode o juiz convidar o requerente de uma providência cautelar a alegar factos eventualmente consubstanciadores do preenchimento dos requisitos necessários ao respetivo decretamento que não tenham sido alegados no requerimento cautelar.

K. A referência, genérica, no n.º 5 do artigo 114.º do CPTA, aos “elementos enunciados no n.º 3” não abrange, portanto, os fundamentos do pedido e a respetiva especificação de forma articulada, previstos na alínea g) do n.º 3.

L. A produção de prova teria necessariamente de incidir sobre factos materiais ou ocorrências da vida real, e não sobre meros juízos de valor, conclusões e ou valorações de factos, sob pena de inutilidade dos atos que viessem a ser praticados com vista a tal produção.

M. Não ocorreu qualquer violação do disposto no n.º 3, alínea g), conjugado com o n.º 5, do artigo 114.º do CPTA.

N. O disposto no artigo 590.º do CPC não é aplicável ao caso dos presentes autos.

O. Pelo exposto, improcede totalmente a censura dirigida pela Recorrente ao mui douto Acórdão recorrido.»

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 8 de setembro de 2022, porque se trata de uma «questão adjectiva, dotada de importância fundamental, atenta a respectiva relevância jurídica e interesse paradigmático para decisões futuras, e que, compulsado o arrazoado do acórdão recorrido e a carência de jurisprudência explícita sobre o tema, merece ser revista por este STA».

5. Notificado para o efeito, o Ministério Público não se pronunciou – artigo 146.º/1 do CPTA.

6. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo 36.º/1/c e 2 do CPTA.

II. Matéria de facto

7. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«A) Na sequência do concurso público internacional n.º 01/DGAM/2021, entre a Requerente e a Entidade Requerida foi celebrado contrato para a aquisição de duas embarcações de salvamento marítimo – cfr. páginas 1 a 19 do documento com o n.º 008673732, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

B) A 29 de Julho de 2021, a Entidade Requerida comunica à Requerida o seguinte:

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- cfr. página 1 do documento n.º 008651987, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

C) A 6 de Agosto de 2021, a Requerente comunicou à Entidade Requerida o seguinte:

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D) A partir de Outubro de 2021, a Requerente começou a receber por parte dos fornecedores indicação de que alguns materiais estavam atrasados e alguns tinham previsão de entrega para novembro e outros para dezembro – cfr. documentos com os n’s 008651990, 008651991, 008651992, 008651993, 008651994, 008651995 e 008651996, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

E) A 19 de Outubro de 2021, a Autora comunicou o seguinte à Entidade Demandada:

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- cfr. documento 008651997, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

F) A 22 de Novembro de 2021, a Autora comunicou o seguinte à Entidade Demandada:

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- cfr. documento n.º 008651998, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

G) Mediante comunicação de 22/11/2021 a Entidade Requerida informa a Requerente que se verifica um atraso de 36 dias na execução do contrato a que se reporta o Item A) – cfr. documento n.º 008651999, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

H) No seguimento do que a Autora solicitou uma reunião com a presença de Paulo Sérgio Alves Rodrigues, a fim de ser debatida a situação de fornecimento das embarcações – cfr. documento n.º 008652001, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

I) A 2 de Dezembro de 2021, a Requerente comunica o seguinte à Entidade Requerida:

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- cfr. documento com o n.º 008652002, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

J) A 6 de Dezembro de 2022 a Requerente comunica o seguinte à Entidade Requerida:

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- cfr. documento 008652003, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

K) Mediante despacho de 7/12/2021 determinou-se a resolução do contrato referido em A), pelos seguintes fundamentos:

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- cfr. páginas 20 a 23 do documento com n.º 008673732, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

L) Tal decisão foi comunicada à Autora mediante ofício de 9/12/2021 com a referência n.º 1631/2021 – cfr. páginas 24 e 25 do documento com n.º 008673732, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

M) Em resposta, a Autora remeteu à Entidade Demandada o ofício de 14/12/2021 com a referência 1214/2021, da qual se extrai o seguinte:

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- cfr. páginas 26, 27 e 28 com n.º 008673732, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

N) Mediante decisão de 10/01/2022 foi aplicada à Autora, com fundamento em incumprimento definitivo e perda de interesse no cumprimento da prestação contratual, uma sanção contratual pecuniária – cfr. página 29 do documento n.º 008673732, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

O) A decisão foi comunicada à Autora mediante ofício de 12/01/2022 com a referência n.º 13/2022 – cfr. página 34 do documento n.º 008673732, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

P) Do processo instrutor consta o documento designado “Relatório do Acompanhamento de Avanço de Obra Relativo à Construção de Duas Embarcações Semi-Rígidas (SR45 e SR46) para o Instituto de Socorros a Náufragos” – cfr. páginas 36 a 49 do documento n.º 008673732, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.»

III. Matéria de direito

8. A questão de direito que se discute no presente recurso é a de saber se o número 5 do artigo 114.º do CPTA impõe ao juiz a obrigação de convidar o requerente de uma providência cautelar a aperfeiçoar o seu requerimento inicial, quando a mesma não contenha matéria de facto suficiente para preencher o requisito do periculum in mora estabelecido no n.º 1 do artigo 120.º do mesmo código.

Em causa, concretamente, está a questão de saber se a falta de um convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, relativamente às especificações exigidas pela alínea g) do número 3 do artigo 114.º do CPTA, impede o tribunal de proferir uma decisão de fundo com fundamento na insuficiência de prova daquele requisito.

O acórdão recorrido entendeu que, cabendo «ao Requerente um ónus de alegação de factos concretos suscetíveis de fundar o preenchimento dos pressupostos de que depende a concessão da tutela cautelar», não poderia o TAF de Lisboa, sob pena de ilegalidade, convidá-lo a suprir a falta de alegação de factos necessários ao preenchimento do periculum in mora.

O Requerente, e ora Recorrente, não se conforma com o referido entendimento, contrapondo que aquele tribunal tinha «um dever-poder funcional» de formular um convite ao aperfeiçoamento do Requerimento Inicial, alegando, além do mais, que o «acórdão sob escrutínio reduz a cinzas a moderna processualística, designadamente quanto à questão de, através do convite ao aperfeiçoamento, se privilegiar uma Justiça material em detrimento de uma Justiça meramente formal»

9. Deve dizer-se, antes do mais, que embora não tenha formulado um convite ao seu aperfeiçoamento, o TAF de Lisboa não rejeitou liminarmente o requerimento cautelar formulado no presente processo, cujo mérito conheceu, pelo que são descabidas as considerações feitas a propósito do carácter formal da justiça concedida, e da violação do princípio pro actione consagrado no artigo 7.º do CPTA.

Acresce que o despacho que admitiu o requerimento cautelar e ordenou a citação da entidade requerida transitou em julgado, pelo que as questões relativas ao alegado dever de promover o seu prévio aperfeiçoamento deveriam ter sido colocadas no plano de uma eventual nulidade processual por omissão do cumprimento do referido dever, nos termos do artigo 195.º do CPC, e não do erro de julgamento da decisão proferida quanto ao mérito do pedido.

Vejamos, não obstante.

10. Dispõe o número 5 do artigo 114.º do CPTA que «na falta de qualquer dos elementos enunciados no n.º 3, o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de cinco dias».

Entre os elementos enunciados na citada disposição legal, exige-se na respetiva alínea g) que o requerimento cautelar deve «especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência».

Daqui resulta, desde logo, que o Requerente apenas é notificado para aperfeiçoar o requerimento quando não tenha especificado os fundamentos do pedido e oferecido prova sumária da respetiva existência, mas não quando, tendo especificado aqueles fundamentos, não tenha oferecido prova suficiente para fundamentar a sua procedência.

Na verdade, no âmbito da admissão liminar do requerimento cautelar não é exigido ao juiz da causa que formule qualquer juízo sobre o conteúdo do pedido formulado, ou sobre a suficiência da prova oferecida para a sua fundamentação, mas apenas que verifique a sua regularidade formal, ou seja, que verifique que o mesmo requerimento contém os elementos essenciais para que sobre ele possa recair uma decisão de mérito.

11. É certo, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que o suprimento da irregularidade, ou a correção do vício ou da falha do requerimento cautelar «pode, inclusivamente, dizer respeito à formulação do pedido ou à alegação dos factos que servem de causa de pedir», mas, como reconhecem os mesmos autores, comentando o Acórdão do TCA de 19 de janeiro de 2012, proferido no Processo n.º 8318/11, da conjugação da alínea g) do número 3 e do número 5 do artigo 114.º do CPTA não se retira que «seja admissível o convite ao aperfeiçoamento para suprir uma causa de pedir inexistente ou para alterar ou ampliar a causa de pedir invocada, designadamente quando falte no requerimento a indicação dos factos respeitantes ao periculm in mora» - cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., 2021, pp. 985-987.

Os referidos autores estabelecem uma relação entre o regime estabelecido no artigo 114.º e o estabelecido no artigo 87.º do CPTA, relativo ao despacho pré-saneador, que faz, de forma mais clara, a distinção entre as irregularidades, que correspondem à «falta de requisitos legais da petição inicial ou da contestação, ou à falta de um documento que devia ser junto», e as deficiências, que correspondem a «insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada» - cf. ob. cit., pp 701-702.

Assim, e para os autores citados, é necessário «distinguir entre o convite às partes para corrigir o articulado irregular, isto é, o articulado que não obedece aos requisitos formais, como são os previstos nas alíneas a) a f) e h) e i) do n.º 3 do presente artigo 114.º, que deve entender-se como um poder vinculado, e o convite para corrigir um articulado deficiente, isto é, o articulado que contém imprecisões ou insuficiências na exposição ou na concretização da matéria de facto que constitui a causa de pedir, a que se refere a alínea g) do mesmo n.º 3, que corresponde a um poder não vinculado ou a uma mera faculdade» - cfr. ob. cit., p. 987.

12. Do exposto resulta evidente que o TAF de Lisboa não estava obrigado a convidar o Requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial, com fundamento na insuficiente concretização da matéria de facto alegada para preencher os requisitos de que depende a concessão da tutela cautelar requerida, não constituindo, por isso, a omissão daquele convite uma nulidade processual passível de invalidar a decisão final da causa.

Aliás, e conforme este Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado reiteradamente, impende sobre o Requerente «o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora, cabe ao requerente [cfr. arts. 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA, 365.º, n.º 1, do CPC/2013], bem como o ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos», não cabendo, pois, ao Tribunal, o dever de promover o suprimento da sua falta - cfr. Acórdão de 17 de dezembro de 2019, proferido no Processo n.º 0620/18.7BEBJA.

O facto de a lei conferir ao juiz a faculdade de convidar o requerente a corrigir eventuais insuficiências na concretização da matéria de facto alegada, se entender que essa correção é útil à decisão da causa, não significa que o juiz se deva substituir à parte no cumprimento dos seus ónus processuais, tanto mais que um eventual convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial apenas serviria para a aclaração da causa de pedir concretamente invocada, e não para a sua alteração ou ampliação.

13. Assim, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido, não incorreu nos erros de julgamento que lhe são imputados no presente recurso, não merecendo qualquer censura.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em manter o acórdão recorrido.

Custas do processo pela Recorrente. Notifique-se

Lisboa, 10 de novembro de 2022. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) – José Francisco Fonseca da Paz - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.