0581/09 - Supremo Tribunal Administrativo

No âmbito do processo de execução do julgado anulatório de um acto administrativo, a autoridade administrativa deverá reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, atendendo à situação de facto e de direito que existia no momento em que deveria ter actuado, sem prejuízo de poder praticar um acto de conteúdo idêntico, desde que observe os limites do caso julgado.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…, LDA interpôs recurso de revista do acórdão do TCA Sul que, no processo de Execução em que é exequente e onde é executada VEREADORA DO AMBIENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SETÚBAL e interveniente o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, definiu os actos de execução a praticar pela Câmara Municipal de Almada.

Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões:

1ª O presente Recurso de Revista interposto do Acórdão do TCA Sul de 18/12/08 para este STA, o qual causa prejuízo à Recorrente em virtude de esta não ter visto a Câmara Municipal de Setúbal a ser condenada pelo Acórdão recorrido a aprovar o projecto de arquitectura, o que a impede de prosseguir com a comercialização do seu projecto imobiliário no Portinho da Arrábida, deve ser admitido por estarem reunidos os pressupostos previstos no artigo 150º; n°1, do CPTA;

2ª Assim, quanto ao primeiro pressuposto, resulta que está em causa nos Autos a execução de uma sentença de anulação de acto administrativo no domínio da gestão urbanística que pode vir a ter reflexos no ordenamento do território na zona do Portinho da Arrábida, na Serra da Arrábida, zona esta presentemente abrangida por dois Planos de Ordenamento, o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra - Sado, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 86/2003, de 25 de Junho e o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 141/2005, de 23 de Agosto;

3ª Está pois em causa não só o correcto ordenamento do território na zona referida na conclusão anterior, mas igualmente o modo de defender os direitos dos proprietários dos solos abrangidos por aqueles Planos, quando tais proprietários viram anulados contenciosamente actos de indeferimento de pedidos de licenciamento de obras para aquela zona, como é o caso do Recorrente;

4ª Pode-se pois dizer, em síntese, que estamos perante uma questão jurídico - social de relevante interesse para a comunidade, pois, para além das questões do ordenamento do território, ambiente e urbanismo terem vindo a registar cada vez mais em Portugal uma importância acrescida, está em causa a compatibilização do ordenamento do território com a garantia do direito de propriedade constitucionalmente consagrado através do processo de execução de sentenças anulatórias de actos administrativos de indeferimento de pedidos de licenciamento de obras;

5ª E este Supremo Tribunal já o considerou recentemente que as matérias do urbanismo e do ordenamento do território, por terem grande relevância para a comunidade, são motivo para admissão do recurso de revista, o que é o caso dos autos - Acórdãos de 26/6/08, Proc. 0505/08, 11/9/08, Proc. 0720/08 e 25/09/08, Proc. 0724/08;

6ª Mas o presente recurso de revista deve também ser admitido por V. Exas. por ser necessário uma intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal na correcta aplicação do Direito, neste caso, na correcta aplicação do processo de execução de julgados anulatórios de actos de indeferimento de pedidos de licenciamento de obras;

7ª É que a execução das sentenças anulatórias dos Tribunais Administrativos constitui um momento decisivo para a concretização do Estado de Direito constitucionalmente consagrado;

8ª E quando está em causa a execução de sentenças anulatórias de actos administrativos de indeferimento de pedidos de licenciamento de obras, e da execução dessas sentenças puderem resultar incompatibilidades com o ordenamento do território, exige-se um redobrado cuidado e ponderação na aplicação do Direito, por forma a que, em última instância, se compatibilizem os interesses do ordenamento do território com a protecção do direito de propriedade constitucionalmente consagrado;

9ª Acresce que, desde 1997, não são conhecidas decisões deste STA que versem expressamente a matéria dos Autos - execução de julgados anulatórios de actos administrativos de indeferimento de pedidos de licenciamento de obras em face de legislação superveniente em matéria de ordenamento do território ou ambiente;

10ª Deste modo, também por aqui, se impõe a intervenção do órgão supremo da nossa jurisdição administrativa para uma melhor clarificação na aplicação do Direito num domínio cada vez mais importante para a comunidade como é a prossecução da política de ordenamento do território no respeito pelos direitos e interesses dos particulares, designadamente, o direito de propriedade privada constitucionalmente consagrado;

11ª Encontram-se assim preenchidos todos os requisitos para que este Supremo Tribunal admita o presente recurso de Revista;

12ª Assim sendo, cumpre dizer que o Acórdão ora Recorrido padece de várias ilegalidades, a começar pela violação do art. 3°, 1103, do CPTA;

13ª Com efeito, o Acórdão Recorrido, no que diz respeito ao art. 3°, n.º 3, do CPTA, parte final, não providenciou pela concretização material do que foi determinado na sentença de execução do julgado anulatório do TAF de Almada, dando assim liberdade à Câmara Municipal de Setúbal para voltar a praticar um acto de indeferimento do projecto de arquitectura da recorrente;

14ª Porém, contrariamente ao decidido pelo acórdão Recorrido, a sentença do TAF de Almada, em todo o seu discurso narrativo e respectiva fundamentação legal, foi bem clara ao apontar à câmara Municipal de Setúbal o que é que esta tinha de fazer para cumprir o julgado anulatório do TAC de Lisboa;

15ª E na sentença do TAF de Almada, em nenhum momento do seu discurso narrativo é indicado que a Câmara pode voltar a apreciar o projecto de arquitectura da Recorrente, podendo indeferir o mesmo;

16ª Contrariamente ao Acórdão recorrido, a sentença do TAF de Almada deu total cumprimento ao disposto quer no art. 3°, n° 3, do CPTA quer ao disposto no seu art. 173°, n°1;

17ª Assim é que, em 1° lugar, o Senhor Juiz do TAF de Almada decidiu que a Câmara Municipal de Setúbal devia deferir (como a própria Câmara reconheceu nos Autos) o projecto de arquitectura do ora Recorrente e praticar os demais actos relativos ao licenciamento;

18ª Em 2° lugar, tendo o Sr. Juiz tido conhecimento através da informação vertida nos Autos de Execução que, a aprovação do projecto de arquitectura poderia eventualmente colidir com o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra - Sado e com o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, alertou a Câmara Municipal de Setúbal para o disposto no artigo 173°, n.º 2, do CPTA;

19ª E com tal alerta, o Snr. Juiz, pedagogicamente diga-se, chamou a atenção da Câmara que, a registar-se tal colisão, o dever legal de reconstituição da situação actual hipotética teria de ceder face ao disposto nos referidos Planos de Ordenamento;

20ª Não colhe pois a argumentação do Acórdão Recorrido que a sentença do TAF de Almada apenas condenou a Câmara Municipal de Setúbal a apreciar o projecto de arquitectura em virtude de a sentença do TAF de Almada ter-se referido a dado passo do seu discurso ao “acto de eventual deferimento do projecto de arquitectura”;

21ª É que, como se disse, o Senhor Juiz do TAF de Almada apercebeu-se que a aprovação de tal acto poderia vir a colidir com os ditos Planos de Ordenamento;

22ª E colidindo com os ditos Planos, tal acto já não poderia ser emitido pela Câmara, daí que o mesmo tenha sido apelidado de “eventual” exactamente por se prever que o mesmo pudesse contrariar tais Planos, não podendo assim ser emitido e daí que o termo apreciação do projecto de arquitectura também tivesse de ser visto como confrontando o projecto com os Planos ora em causa;

23ª Mas não podendo ser emitido pela Câmara, nos termos legais, o acto de aprovação não daria lugar a um acto de indeferimento, mas sim à invocação por parte da Câmara de não ser possível emitir tal acto por razões de interesse público decorrentes da entrada em vigor de tais Planos, pelo que haveria lugar à invocação de causa legítima de inexecução de sentença;

24ª Assim sendo, e contrariamente à sentença de execução do TAF de Almada, a qual indicou claramente à Câmara Municipal de Setúbal o caminho a percorrer e os actos a praticar, incluindo a possibilidade de invocar causa legítima de inexecução de sentença caso o projecto de arquitectura colidisse com o POOC Sintra - Sado e o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, o Acórdão Recorrido, contrariando tal sentença, contrariou também o artigo 3º, n° 3, do CPTA, acabando por violar este mesmo preceito;

25ª Por isso, o Acórdão Recorrido não pode manter-se na ordem jurídica, devendo ser revogado por V. Exas., proferindo-se novo Acórdão, o qual deverá decidir que a execução do julgado anulatório em causa deverá passar, em síntese, pela aprovação do projecto de arquitectura da Recorrente, não havendo, contudo, lugar a tal aprovação, se, a mesma, colidir com os Planos de Ordenamento que se encontrem em vigor na zona do Portinho da Arrábida, caso em que haverá lugar nos termos legais, à invocação de causa legítima de inexecução de sentença;

26ª Para além da violação do art. 3º; n° 3, do CPTA, como se disse, o Acórdão Recorrido violou igualmente o artigo 173º, n° 1, do CPTA;

27ª Ora, o que está em causa no artigo 173º, n° 1, do CPTA, é, como é sabido, a reconstituição da situação actual hipotética, a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado;

28ª A jurisprudência deste Supremo Tribunal, pese embora o facto de se conhecerem poucas decisões que expressamente se tenham pronunciado sobre julgados anulatórios de actos administrativos de indeferimento de pedidos de licenciamento de obras, é a de que no âmbito da execução de sentenças anulatórias de actos administrativos,

29ª A Administração deve procurar reconstituir a situação actual hipotética, isto é deve procurar repor a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, o que passa por realizar agora o que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento por forma a que a ordem jurídica reintegrada seja aquela que existiria se aquela ilegalidade não tivesse ocorrido - Acórdão de 12/3/08, Proc. 0341A/03;

30° Também a doutrina mais credenciada sobre esta matéria, como é o caso do Prof FREITAS DO AMARAL na sua obra sobre a execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, entende, a propósito da anulação contenciosa dos actos de indeferimento de pedidos de licença, que a reintegração da ordem jurídica violada implica logicamente a necessidade de a Administração activa praticar, com efeitos retroactivos, um acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual hipotética;

31ª E a reconstituição da situação actual hipotética terá de passar, no caso dos Autos, e como foi decidido (e bem) na sentença do TAF de Almada, pela prática de um acto administrativo de sentido contrário ao acto anulado contenciosamente, ou seja, a aprovação do projecto de arquitectura da Recorrente;

32ª Assim, o Acórdão Recorrido não procedeu à reconstituição da situação actual hipotética ao decidir que a Câmara Municipal de Setúbal não estava obrigada a emitir um acto de sentido contrário ao acto anulado contenciosamente, pelo que, com tal decisão, violou o disposto no artigo 173°, n.º 1, do CPTA, devendo pois o Acórdão Recorrido ser revogado por V. Exas no sentido já exposto na conclusão 25ª;

33ª Por último, o Acórdão Recorrido, ao decidir como decidiu, para além de violar o disposto no artigo 173°, n.º 1, do CPTA, acabou por interpretar e aplicar este preceito em total desconformidade com o direito de acesso à Justiça e à Tutela Jurisdicional efectiva previsto no artigo 20°, n° 1 e 4, da CRP, sendo, por este segmento, inconstitucional;

34ª É que, na tese do Acórdão Recorrido, ao defender-se que a Câmara Municipal de Setúbal apenas está obrigada a apreciar o projecto de arquitectura da Recorrente, com a possibilidade expressa de o indeferir, tal implica que, em caso de indeferimento, o Recorrente tivesse que voltar a recorrer aos Tribunais Administrativos para fazer valer um direito - direito à aprovação do seu projecto de arquitectura, direito esse que já lhe foi reconhecido em sede de execução de julgado anulatório pelo TAF de Almada, em 27/3/06;

35ª É que a Recorrente, desde 2001, há quase 8 anos portanto, que luta nos Tribunais Administrativos pela defesa do seu direito à aprovação do seu projecto de arquitectura, não fazendo sentido que tivesse de voltar a recorrer novamente aos Tribunais Administrativos por mais alguns anos para lhe ver reconhecido um direito que decorre de uma sentença anulatória já transitada em julgado em 2004 e que foi expressamente reconhecido por uma sentença de execução desse julgado anulatório em 2006;

36ª Por isto mesmo, e sem prejuízo das ilegalidades já atrás assacadas ao Acórdão Recorrido, este, ao interpretar e aplicar o artigo 173º, n° 1, do CPTA, para além de ter violado o dever de reconstituição da situação actual hipotética que existiria se o acto anulado contenciosamente não tivesse sido praticado, veio permitir que se abrisse uma (desnecessária) nova via contenciosa para tutela de um direito que já se encontra reconhecido pela jurisdição administrativa;

37ª E tal permissão acabará por se traduzir em mais demoras (injustificadas e desnecessárias) para o reconhecimento de um direito (o qual, insiste-se, já se encontra reconhecido pelo Tribunal de execução de sentença do julgado anulatório), o que implica a violação do artigo 20 n° 1, e n° 4, da CRP sobretudo no que toca à obtenção de uma decisão judicial em prazo razoável;

38ª Também por aqui o Acórdão Recorrido não pode manter-se na ordem jurídica, devendo pois ser revogado por V. Exas. nos termos já constantes das conclusões 25ª e 32ª.

Contra - alegou o Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal sustentado que o mesmo não deveria ser admitido - por falta de legitimidade do recorrente.

Por acórdão deste STA, proferido ao abrigo do disposto no art. 150º, n.º 5 do CPTA, foi admitida a revista.

A Ex.ma Procuradora Geral Adjunta, neste Supremo Tribunal, interveio nos autos emitindo o seguinte parecer:

“Salvo melhor opinião, o presente recurso de revista não merece provimento.

Considerado o disposto no art° 173° do CPTA, na execução de sentença deverá a Administração praticar todos os actos jurídicos e materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética. Terá que reconstituir a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado - cfr Freitas do Amaral, in A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, p. 51 a 56.

No caso aqui em questão a execução de julgado consubstancia-se na reapreciação do projecto de arquitectura, sem que a Administração possa incorrer nos vícios que determinaram a anulação.

Assim entendeu a sentença do TAF. Na parte decisória, a Câmara é condenada a apreciar, não a aprovar, o projecto de arquitectura, nos termos do DL 445/91, de 20.11, alterado e republicado pelo DL n° 250/94, de 15.10, ponderando o seu enquadramento à luz da legislação superveniente, designadamente, o P000 Sintra-Sado e o POPNA e efectuando consultas necessárias ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e respectivos serviços.

E essa reapreciação à luz do quadro jurídico então aplicável ao acto anulado poderá conduzir ao deferimento, ou ao indeferimento, do pedido de aprovação do projecto de arquitectura. Os limites objectivos do caso julgado não obstam a que a Administração pratique um acto de sentido idêntico ao anulado, desde que liberto dos mencionados vícios - Cfr, neste sentido, o acórdão deste STA, do T. Pleno, de 2003.05.08, processo, 40821-A, bem como os arestos aí citados a este propósito.

Nesta linha, segundo a sentença, na hipótese da legislação então aplicável conduzir a um deferimento (refere a sentença o “eventual deferimento do projecto de arquitectura”), deverá então a Câmara ter em conta a legislação superveniente que colida com a sua prática, sendo que tal situação poderá constituir uma situação de causa legítima de inexecução de sentença, eventualmente invocável.

Pelo exposto, parece-nos não merecer censura o entendimento do acórdão recorrido acerca do conteúdo da sentença do TAF.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de ser negado provimento à revista.”

A recorrente foi notificada do parecer do M.P. e respondeu sustentando a necessidade do acto de execução ser um acto de deferimento do projecto de arquitectura.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A matéria de facto é a que foi dada como provada na 1ª instância, dada como reproduzida no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul.

2.2. Matéria de Direito

2.2.1. Objecto do recurso

No acórdão preliminar que admitiu a revista o STA considerou relevantes as questões relacionadas com a execução de julgado anulatório de acto administrativo de indeferimento do pedido de licenciamento de obra e com a interferência em tal execução da legislação superveniente em matéria de ordenamento do território ou ambiente.

O recorrente imputa ao acórdão recorrido várias ilegalidades, todas elas decorrentes, no essencial, de não se ter declarado, desde já, que a execução do julgado passa necessariamente pela prolação de um acto de deferimento da sua pretensão urbanística, ou, pela invocação de justa causa de inexecução e respectiva indemnização.

Em seu entender, deverá decidir-se que a “execução do julgado anulatório em causa deverá passar, em síntese, pela aprovação do projecto de arquitectura da recorrente, não havendo contudo, lugar a tal aprovação, se, a mesma, colidir com os Planos de Ordenamento que se encontrem em vigor na zona do Portinho da Arrábida, caso em que haverá lugar, nos termos legais, à invocação de causa legítima de inexecução da sentença”.

Pretende, assim, o recorrente que seja determinado que, nos actos de execução do julgado anulatório, fique claro que não pode a Câmara emitir um acto de sentido contrário ao acto anulado contenciosamente.

Caso assim se não entenda considera, então, violado o art. 20º, n.º 1 e 4 da CRP.

2.2.2. Análise dos fundamentos do recurso e do acórdão recorrido.

Tendo em conta as alegações do recurso e o acórdão recorrido, vamos analisar neste ponto, três aspectos: (a) começaremos por recortar as vicissitudes ocorridas no processo para podermos delimitar as questões com toda a precisão; (b) delimitaremos os actos e operações em que se traduzirá o dever de executar; (c) e, finalmente, averiguaremos se a solução encontrada viola o art. 20º, 1 e 4 da CRP.

(a) Ocorrências processuais relevantes.

Para se compreender a questão decidida no acórdão é conveniente ter em atenção as vicissitudes processuais ocorridas.

No requerimento inicial do processo executivo a A… (ora recorrente) pediu que as operações de execução do julgado fossem as seguintes:

a) deferimento do pedido de licenciamento da exequente;

b) liquidação das taxas devidas pela emissão do Alvará de licença de construção;

c) Notificação da exequente do deferimento e da liquidação referidas nas alíneas anteriores;

d) emissão do Alvará de licença de construção.

O requerimento inicial foi dirigido contra a Vereadora do Urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal.

Na oposição à execução a Vereadora do Urbanismo da CMS sustentou a possibilidade de indeferir a pretensão urbanística com fundamentos diversos dos que foram tidos por ilegais no julgado anulatório sublinhando que o acto de indeferimento apreciou apenas o projecto de arquitectura, sendo que deverão ainda ser apresentados os projectos da especialidade e só depois de tal apreciação poderá deliberar sobre o licenciamento da construção.

Adiantou ainda um outro motivo de oposição. É que, segundo alegou, o projecto de arquitectura colide, actualmente, com o art. 95º do POOC. A aprovação do projecto implicaria assim prejuízos relevantes que poderão “constituir causa legítima de inexecução”. Como, estes interesses não são apenas prosseguidos pela CMS entende que a indemnização devida, se for invocada causa legítima de inexecução, deve também ser suportada pela Administrarão Central. Daí que pediu a intervenção principal do Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente.

Foi admitida a intervenção principal do Ministério do Ambiente, do Ordenamento e do Desenvolvimento Regional, que veio deduzir oposição - tendo considerado que havia a possibilidade de ser proferido um acto de indeferimento, mas, invocado, desde logo grave prejuízo para interesse público” a construção em causa (art. 55º da sua oposição – fls. 164 dos autos).

A sentença na 1ª instância condenou “a Câmara Municipal a apreciar o pedido de licenciamento apresentado pela exequente, em concreto, o projecto de arquitectura, nos termos do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, alterado e republicado pelo Dec. Lei 250/94, de 15 de Outubro, devendo ponderar o seu enquadramento à luz da legislação superveniente, designadamente o POOC Sintra - Sado e o POPNA, e efectuar as consultas necessárias ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento e do Desenvolvimento Regional e respectivos serviços; nos demais actos procedimentais ulteriores.”

Da sentença recorreu o Ministério do Ambiente, do Ordenamento e do Desenvolvimento Regional, tendo o Acórdão do TCA confirmado a sentença e condenando a “Câmara Municipal de Setúbal a apreciar o pedido de licenciamento apresentado pelo exequente, em concreto o projecto de arquitectura, nos termos do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, alterado e republicado pelo Dec. Lei 250/94, de 15 de Outubro, devendo ponderar o seu enquadramento à luz da legislação superveniente, designadamente o POOC Sintra-Sado e o POPNA, de efectuar as consultas necessárias ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e respectivos serviços.” Condenou ainda a Câmara “à prática dos demais actos procedimentais ulteriores até ao termo do processo de licenciamento para construção e emissão do alvará”.

(b) Concretização dos actos de execução do julgado

O que importa apreciar é, assim, o acerto do acórdão do TCA Sul, na parte em que admitiu a possibilidade de vir a ser emitido um acto administrativo de indeferimento da pretensão urbanística da ora exequente.

Vejamos.

O acto de indeferimento reportava-se ao projecto de arquitectura e baseara-se num parecer desfavorável do Parque Natural da Arrábida.

Foram imputados ao acto os seguintes vícios: baseou-se em parecer emitido fora do prazo legal; tal parecer já não era obrigatório e se o fosse apenas vinculava em condicionalismos de ordem legal e regulamentar, o que não aconteceu e, finalmente, porque a autoridade recorrida estava vinculada ao PDM existente, que foi violado.

Tal acto foi anulado por se entender que o parecer em causa tinha deixado de ser obrigatório “dado a obra pretendida licenciar se localizar dentro do perímetro urbano de Setúbal, porque incluída em zona classificada como Espaço Urbanizável e estando já em vigor o Dec. Lei 380/99, de 22 de Setembro”. O primeiro vício reconhecido foi, portanto, o de “violação do disposto nos artigos 35º, n.º 1 do Dec. Lei 445/91 e 12º, al. a) do Dec. Reg. 23/98”.

Foi ainda anulado por se ter entendido que o parecer desfavorável do Parque Natural da Arrábida foi emitido depois do prazo legal, pelo que o indeferimento “não podia fundamentar-se exclusivamente nesse mesmo parecer (…) porque se tratava de parecer emitido para além do prazo legal e quando já se tinha de presumir tal parecer como favorável”.

Foi, finalmente, anulado porque o aludido parecer desfavorável “não se fundamenta em qualquer condicionalismos legais ou regulamentares, antes se baseia com aspectos de natureza técnica, relacionados com a incompatibilidade entre a capacidade de carga do local face à sensibilidade paisagística e características biofísicas, e as áreas de construção propostas…”. Deste modo concluiu a sentença que o acto de indeferimento “ao servir-se apenas do parecer desfavorável do Parque Natural da Arrábida, não fundamentado em lei ou regulamento, para indeferir o pedido de licenciamento, o acto recorrido violou também o disposto no art. 35º, n.º 6 do Dec. Lei 445/91, uma vez que tal parecer não vinculava a autoridade municipal”.

Em execução de julgado anulatório quais os actos que devem ser praticados pela Câmara Municipal ?

Como decorre do disposto no art. 173º, 1 do CPTA a Câmara deve “reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado”, sem prejuízo todavia de “poder praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites do caso julgado”.

Tal implica que a Câmara deva retomar o procedimento na fase imediatamente anterior à prolação do acto anulado e proferir novo acto, de acordo com a situação de facto e de direito vigente - como realça a parte final do art. 173º, 1 do CPTA - “ …. no momento em que deveria ter actuado”.

Impõe-se, deste, à Câmara Municipal de Setúbal o dever apreciar a pretensão urbanística do exequente (à luz dos factos e do direito vigente na data da prática do acto anulado) com respeito pelos limites do caso julgado anulatório, isto é sem repetir os vícios que a sentença anulatória reconheceu. Em termos simples, não deverá atribuir qualquer relevo ao parecer desfavorável junto ao procedimento, emitido pelo Parque Natural da Arrábida, nem pedir outro.

Deste modo, devendo aplicar o direito “existente no momento em que deveria ter actuado” (parte final do art. 173º, 1 do CPTA) a legislação posterior a este momento (ao momento em que foi praticado o acto anulado) só é aplicável, a este caso, se das mesmas decorrer a sua aplicação retroactiva.

Contudo, mesmo não sendo aplicável a lei posterior – não retroactiva -, a mesma poderá ser invocada como fundamento justificativo de causa legítima de inexecução. Na verdade, como se disse no Acórdão deste STA de 14-12-2004, proferido no processo 01971/03 (proferido no domínio da lei anterior) “o julgado anulatório implica a reconstituição da situação hipotética, tendo em consideração a situação de facto e de direito vigente na data da prática do acto anulado. Esta é a regra. E dentro desta regra, o relevo da lei (posterior) vigente à data da prática dos actos de execução do julgado, apenas permitiria justificar, ou seja, tornar legítima, a respectiva inexecução - cfr. neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativo, Lições 3ª edição, pág. 296;) A. QUEIRÓ (Anotação ao Acórdão do STA-P de 10-11-60, RLJ, 3267, pág. 89 e seguintes.), e os Acórdãos deste STA de 10 de Junho de 1997, recurso 27.739/A. Apêndice do Diário da República de 12 de Junho de 2001, pág. 5715 e seguintes, e de 23/5/95, recurso 36.913. “Com efeito (argumenta-se no citado acórdão) o princípio da reconstituição da situação actual hipotética exige logicamente a regra de que os actos administrativos praticados em execução do julgado têm de se reportar ao momento da prática do acto anulado, isto é, como ponto de partida, os actos e operações de execução têm de considerar a situação de facto e a legislação em vigor a essa data. Em princípio o novo acto tem de posicionar-se na ordem jurídica em lugar e no tempo do acto contenciosamente eliminado. É um corolário da temporalidade ex tunc dos efeitos da decisão de anulação”. “Em princípio (continua o acórdão) esta regra impõe-se mesmo no caso em que posteriormente à emissão do acto que veio a ser judicialmente invalidado as normas que disciplinavam a relação tenham sido revogadas ou que tenha ocorrido alteração do quadro jurídico relevante”. Nestes casos, em que lei posterior não retroactiva vem regular a situação jurídica em termos incompatíveis com o julgado anulatório, surge um conflito dos interesses regulados na lei posterior e o interesse do particular “expropriado” do direito à execução integral das sentenças. Conflito que uma equilibrada ponderação pode decidir a favor da inexecução legítima, embora com o direito do particular a ser indemnizado, nos termos do art. 7º e 10º do Dec. Lei 256/A/76, de 17/6.”

Até este ponto - porém - todos estão de acordo: a Sentença do TAF, o acórdão do TCA, o próprio recorrente. A divergência - e também o objecto desta revista - radica na possibilidade, ou não, de ser emitido um acto que volte a indeferir o projecto de arquitectura. O Acórdão do TCA - Sul admite essa possibilidade e o recorrente não se conforma com ela. Insiste que o cumprimento do julgado anulatório de um acto de indeferimento do projecto de arquitectura implica necessariamente a prática de um acto de deferimento – salvo invocação de causa legítima de inexecução.

A nosso ver a recorrente não tem razão.

Desde logo, porque o art. 173º, 1 do CPTA começa por permitir a prática de um novo acto “no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado”. Tal significa que o novo acto não pode, sob pena de nulidade, insistir nos vícios já cometidos; mas pode ser um acto no mesmo sentido (acto renovado) desde que expurgado dos vícios já reconhecidos.

Pode até acontecer que esse novo acto tenha outros e novos vícios, sendo certo que os mesmos nem sequer serão apreciados no processo executivo.

Era sem dúvida este o regime seguido antes do CPTA, como se pode ver, no acórdão deste STA de 11-5-2005, proferido no processo 0385/02:

“(...) Mais complexa é a questão de saber se o dever de executar compreende o dever de praticar um acto válido; ou apenas um acto expurgado dos vícios reconhecidos na decisão anulatória, não sendo os vícios subsequentes - isto é, os vícios do novo acto que não ofendam o caso julgado - conhecidos no processo de execução.

Relativamente a esta questão a jurisprudência deste Supremo Tribunal no domínio do antigo contencioso administrativo sempre entendeu que os vícios subsequentes de um novo acto não faziam parte do objecto da execução.

Assim, por exemplo, se um acto foi anulado por falta de fundamentação, o dever de executar era integralmente cumprido com um acto fundamentado, mesmo que o acto renovado fosse inválido - cfr. Acórdão do STA (Pleno) de 29-1-97, recurso 27.517 citando no mesmo sentido os Acórdãos do Pleno de 22-6-83, de 25-2-86, de 15-12-87 e de 23-5-91, proferidos respectivamente nos recursos 10.843/A, 10.648/A, 13.784/A e 22.444/A.

Fundamenta-se esta limitação no âmbito da eficácia do julgado anulatório “circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando que a Administração emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios”.

Mesmo uma doutrina defendendo um âmbito do objecto do processo de inexecução mais abrangente, como a defendida por AROSO DE ALMEIDA - Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 3, pág. 17 - as ilegalidades que envolvem aspectos novos, devem ser suscitadas e decididas em recurso autónomo.

A fronteira - defende o autor citado - traça-se do seguinte modo: “sempre que o particular alegue que o novo acto não passa de uma execução meramente formal ou aparente da sentença, mas que, na realidade mantém sem fundamento, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado, ele coloca uma questão que ainda é de inexecução da sentença e que como tal deve ser apreciada e decidida no processo de execução”.

(…)”.

O entendimento tradicional foi mantido em acórdão do Pleno do STA de 15-11-2006, proferido no proc. 01A/02, tendo em vista as execuções tramitadas pelo CPTA:

“(…)

O processo executivo tende a conferir efectividade prática ao respectivo título, a que por inteiro se subordina, não servindo para se obterem pronúncias declarativas sobre questões novas e independentes.

(…)”

Do mesmo modo, restringido o poder de anular, no processo executivo, os actos que simulem cumprir o julgado, CARLOS CADILHA e AROSO DE ALMEIDA, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Coimbra, 2005, pág. 167.

O reverso deste entendimento é que também não pode o Tribunal determinar o conteúdo dos novos actos, para além da expurgação dos vícios oportunamente declarados. Não teria sentido predeterminar a prática de um acto que se tivesse sido proferido espontaneamente, não poderia ser sindicado pelo Tribunal no âmbito da execução.

Deste modo, e aderindo à orientação do Pleno deste STA podemos concluir que a pretensão do exequente em obter, desde já, a condenação da Administração na prática de um acto de sentido contrário ao de indeferimento não tem fundamento, uma vez que a decisão anulatória, proferida no domínio da LPTA, limitou-se a detectar invalidades e com esse fundamento anular o acto de indeferimento do projecto de arquitectura.

Deste modo, o dever de executar o julgado cumpre-se com a emissão de um novo acto que aprecie o projecto de arquitectura sem atender ao parecer desfavorável do Parque Nacional da Arrábida.

Será esse novo acto que definirá a situação concreta, sem prejuízo - como é evidente - do interessado o poder impugnar judicialmente se assim o entender, em processo autónomo. O novo acto poderá ser, assim, um acto de indeferimento do projecto de arquitectura - desde que a fundamentação do pedido assente nos factos e direito vigentes à data do acto anulado.

Com a emissão de tal acto - favorável ou desfavorável - ficará executada decisão anulatória.

Pode, contudo, dar-se o caso da Administração chegar à conclusão que apesar do acto a proferir dever ser de deferimento do projecto de arquitectura haver razões de interesse público decorrentes do actual ordenamento do território que justificam a invocação de causa legítima de execução.

É verdade que a invocação e a verificação da causa ilegítima de inexecução precedem a decisão sobre os actos e operações em que se traduz o cumprimento do julgado. Há alguma incoerência em determinar a prática do acto e ao mesmo tempo permitir a invocação de causa legítima de inexecução - como foi feito na sentença do TAC de Almada confirmada no TCA.

Todavia, esse aspecto da sentença não foi posto em causa e, portanto, não pode ser agora modificado. Esta situação não está expressamente prevista no CPTA, pois não existe um “espaço” posterior à decisão que define os actos e operações para cumprimento do julgado, para ser invocada a causa legítima de inexecução.

Mas, tendo sido assim decidido e tendo nessa parte havido trânsito em julgado (art. 684º, 4 do CPC), deve admitir-se a invocação de justa causa dentro do prazo concedido para a prática do acto - aplicando, depois, por analogia o disposto no art. 179º, 6, na sua remissão para o art. 166º, do CPTA

Assim, os actos de execução a praticar no presente processo para cumprimento do julgado anulatório são apenas os seguintes:

(i) A Câmara Municipal deverá retomar o procedimento no momento imediatamente anterior à prática do acto anulado e voltar a ser apreciar o projecto de arquitectura.

(ii) Deverá, assim, no prazo máximo de 30 dias, proferir novo acto expurgado dos vícios reconhecidos na sentença anulatória, tendo em conta a situação de facto e de direito existente nessa ocasião. Tal acto pode ser de indeferimento do projecto de arquitectura, desde que não sejam cometidos os vícios reconhecidos no acto anulado.

(iii) Contudo, se o novo acto, tendo em conta a lei em vigor no momento da prática do acto anulado, dever ser um acto de deferimento do projecto de arquitectura a Câmara Municipal poderá proceder à ponderação de interesses consagrados na legislação subsequente sobre ordenamento do território e, no mesmo prazo de 30 dias, invocar causa legítima de inexecução, seguindo-se os termos do art. 166º do CPA.

(c) Violação do art. 20º, 1 e 4 da CRP

Não existe, a nosso ver, violação do art. 20º da CRP pelo facto do recorrente não ver a sua situação jurídica totalmente definida com a sentença anulatória.

A sentença foi proferida ao abrigo da LPTA num regime jurídico onde o recurso contencioso era de mera anulação (art. 6º do ETAF).

A sentença anulatória apreciou, assim, alguns vícios imputados ao acto e anulou o mesmo por terem sido verificados aqueles e não outros vícios.

Este modelo atribuindo à Administração o poder de praticar os actos e ao Tribunal o poder de fiscalizar a mera legalidade (contencioso de mera anulação) não ofende o art. 20º da CRP, sendo certo que o processo administrativo num regime de contenciosos administrativo deste tipo, ainda é um processo justo e equitativo.

De resto a argumentação do recorrente não é totalmente exacta.

Diz o recorrente que tendo sido reconhecido o seu direito ao deferimento do projecto de arquitectura pela Sentença do TAF de Almada de 27-3-2006 e por uma sentença anulatória transitada em julgado em 2004, não teria sentido voltar ao Tribunal e imputar novos vícios a um acto de execução.

Ora, o direito a uma decisão favorável nunca lhe foi reconhecido.

A sentença anulatória reconheceu vícios do acto e não o direito subjectivos do recorrente ao deferimento. A sentença do TAF de Almada de 27-3-2006 nunca transitou, foi objecto de interpretação pelo TCA Sul como não reconhecendo esse alegado direito ao deferimento e a questão é objecto do presente recurso de revista. Portanto, em bom rigor, o que a recorrente tem firme - com trânsito em julgado - é uma anulação de um acto de indeferimento de um projecto de arquitectura, emergente da verificação de três ilegalidades.

Transformar esta sentença anulatória numa sentença constitutiva dum direito subjectivo ao deferimento, é que seria atribuir ao processo de execução da sentença um alcance injusto, pois impedia a Administração de reapreciar o caso, corrigir o erro e proferir um acto válido - ainda que do mesmo conteúdo.

Daí que não se veja qualquer processo injusto ou desadequado à defesa das posições substantivas de que deve ser instrumento, não havendo desse modo violação do art. 20º, 1 e 4 da CRP.

Improcedem, deste modo, todas as conclusões do recurso.

3. Decisão

Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do STA acordam em negar provimento ao recurso e consequentemente definir a prática dos actos de execução nos termos acima referidos.

Custas pelo exequente.

Lisboa, 18 de Novembro de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Rosendo Dias José – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.