249/88 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 99/88. 1ª Secção Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 - Em autos de acidente de trabalho em que é sinistrado A., residente na Travessa …,.., Santa Cruz, Lagoa, comarca de Ponta Delgada, e entidade responsável a Com­panhia de Seguros Bonança, E. P., com sede em Lisboa, à Rua dos Sa­pateiros, 12, e por entender que a Resolução nº 5/88 do Governo Regional dos Açores, publicada no Jornal Oficial da Região, 1a série, nº 4, de 28 de Janeiro de 1988, enfermava de ilegalidade e de inconstitucionalidade orgânica e formal, o juiz do Tribunal do Trabalho de Ponta Delgada recusou a sua aplicação, e, em consequência, indeferiu promoção do Ministério Público em que este magistrado peticionava, em função daquela mesma resolução, que se procedesse à rectificação da actualização da pensão do sinistrado. Inconformado com tal despacho, dele recorreu para o Tribunal Constitucional, e em termos limitados à questão de constitucionalidade, o Ministério Público, que, em alegações apresentadas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões: a) Quer se lhe atribua natureza legislativa, quer se lhe atribua natureza regulamentar, deve a norma da alínea a) do nº 1 da Resolução nº 5/88 ser julgada: Inconstitucional, por um lado, porque, procedendo pura e simplesmente do Governo Regional dos Açores, viola os artigos 229°, alínea a), e 234° da Consti­tuição da República Portuguesa (CRP), que come­tem, nas Regiões Autónomas, o exercício da função legislativa e, bem assim, o exercício da função de regulamentação das leis gerais da República às assembleias regionais, e, por outro lado, porque, versando sobre matéria que não é do interesse espe­cífico regional, viola ainda os artigos 115°, nº 3, e 229°, alínea a), da CRP; e Ilegal, pois que, dispondo contra leis gerais da Repúbli­ca, infringe também, por esse lado, os artigos 115°, nº 3, e 229°, alínea a), da CRP; b) Atribuindo-se-lhe natureza regulamentar, e uma vez que na resolução se não invocou a lei habilitante, deve então a norma da alínea a) do nº 1 da Resolução nº 5/88 ser julgada inconstitucional por violação do artigo 115°, nº 7, da CRP; e, c) Em consequência, deve confirmar-se a decisão recorrida. Apenas contra-alegou a recorrida Companhia de Seguros Bonança, E. P., que, afastando-se em alguns pontos da linha argumentativa cons­tante da minuta de recurso do Ministério Público, não deixa, todavia, de reconhecer também, e em última conclusão, que a norma em causa padece de inconstitucionalidade orgânica e formal. 2 - Corridos os vistos legais, e antes de o Tribunal Constitucional se debruçar sobre o fundo, importará esclarecer previamente a questão da delimitação do pedido, considerado este tanto na sua dimensão hori­zontal, como na sua dimensão vertical. No que respeita à dimensão horizontal do pedido, observa-se que o despacho recorrido se limitou a afirmar que desaplicava, por inconstitucionalidade e ilegalidade, a Resolução nº 5/88, sem especificar se desutilizava todas, algumas ou só uma das suas normas. No entanto, o Ministério Público, nas suas alegações do recurso por ele próprio in­terposto, restringiu o seu campo, e sem ambiguidades, à questão da inconstitucionalidade e ilegalidade da norma da alínea a) do nº 1 da Resolução nº 5/88, pelo que só em relação a tal norma - e ainda que outro tivesse sido o grau de desaplicação normativa efectivamente pra­ticado ao nível da decisão recorrida - terá o Tribunal Constitucional, no exercício da sua competência específica, e por direitas contas, de se pronunciar. E, no que respeita à dimensão vertical do pedido, nota-se que tanto na decisão recorrida como nas alegações do Ministério Público se con­cluiu pela existência de dois vícios normativos: o de inconstitucionalidade e o de ilegalidade. No entanto, isto não levará o Tribunal Constitucio­nal, forçosamente, a ter de conhecer de ambos os vícios. È que, concorrendo quanto a certa norma jurídica os vícios de inconstitucionalidade (em que o parâmetro de referência será a Consti­tuição) e de ilegalidade (em que o parâmetro de referência será um acto legislativo), o primeiro, como vício mais grave, tornará em regra irrelevante o segundo, vício menos grave. Assim, e nesta particular pers­pectiva, entende-se que o Tribunal Constitucional, no caso sub judice, só terá de ir averiguar se a norma da alínea a) do nº 1 da Resolução nº 5/88 padece ou não de ilegalidade se antes, e em relação à mesma norma, não houver formulado, prevalentemente, um juízo positivo de inconstitucionalidade. Esclareceu-se, pois, o alcance do pedido, seja na sua dimensão hori­zontal, seja na sua dimensão vertical. Como se viu, e olhado o pedido naquela primeira dimensão, considerou-se o mesmo como abrangendo apenas a norma da alínea a) do nº 1 da Resolução nº 5/88, e olhado o pedido nesta segunda dimensão, considerou-se o mesmo como referindo-se, em primeiro lugar, à inconstitucionalidade de tal norma, e só em segundo lugar, e condicionalmente, à sua ilegalidade. Fazendo a síntese do que se vem de dizer, cumprirá, pois, ao Tribu­nal Constitucional conhecer, em primeira linha, da (in)constitucionalidade da norma da alínea ã) do nº 1 da Resolução nº 5/88 e, em segunda linha, ou seja, se não concluir pela sua inconstitucionalidade, da (i)legalidade dessa norma. 3 - É o seguinte o teor do diploma em discussão: Resolução nº 5/88 Considerando que se mantêm parcialmente os condicionalismos que justificaram que, em 1987, fosse estabelecido um salário mínimo regional; Considerando a necessidade de defender o rendimento das famílias de menores recursos, para as quais o salário mínimo assume maior importância; Considerando a política de aproximação progressiva dos diferente valores do salário mínimo, e, em particular, entre os salários dos trabalhadores rurais e do comércio, indústria e serviços; Considerando o nível do desenvolvimento das forças produtivas na Região e as exigências de estabilidade económica e financeira das empresas; Considerando as posições assumidas neste âmbito pelos parceiros sociais. O Governo resolve: 1 - Os valores da remuneração mínima mensal a observar na Região Autónoma dos Açores, a partir de 1 de Janeiro de 1988, passam a ser os seguintes: a) 27 800$ para os trabalhadores do comércio, indús­tria e serviços; b) 26 000$ para os trabalhadores da agricultura, silvi­cultura e pecuária; c) 19 900$ para os trabalhadores do serviço doméstico não fornecido por empresas. 2 - Em todos os aspectos não contemplados nesta resolu­ção observar-se-á o disposto na legislação aplicável. Transcrita a Resolução nº 5/88, importa assinalar que, pela sua origem, tal diploma só pode ser havido como regulamentar. De facto, e no plano da produção normativa regional, o artigo 234° da CRP, lido em articulação com o artigo 229°, apenas deixa para os governos regi­onais o poder de regulamentar a legislação regional, competência esta, aliás, especificamente afirmada para o Governo Regional dos Açores no artigo 56°, alínea c), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei nº 39/80, de 5 de Agosto, e revisto pela Lei nº 9/87, de 26 de Março. Mas se a Resolução nº 5/88, pela sua origem, só pode ser havida como diploma regulamentar regional (e observa-se, a propósito, que o artigo 57°, nº 1, do Estatuto dos Açores não impõe necessariamente a forma de decreto regulamentar regional para todos e quaisquer actos de normação secundária do Governo da Região, correspondendo até as resoluções, ao nível da práxis administrativa, a determinados actos regu­lamentares da Administração e desta emanados precisamente no exercí­cio da função administrativa), então justifica-se que se perspective de imediato, e sob este ângulo, a questão de inconstitucionalidade: a norma do nº 1, alínea a), da Resolução nº 5/88 não contrariará, além do mais, o estatuído no nº 7 do artigo 115° da CRP? 4 - Dispõe, com efeito, este nº 7 do artigo 115° que «os regula­mentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão». Para perfeita compreensão do sentido e alcance do preceito, indispensá­vel é, no entanto, estabelecer-se o confronto do nº 7 com o nº 6 do artigo 115°. De facto, enquanto o nº 6 do artigo 115°, da CRP estipula que «os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes», limitando, por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o nº 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos tout court, sujeitando assim todo e qualquer regulamento, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade donde tiverem emanado à imposição de tipo alternativo nele prevista. E, pois, claro, face a este simples cotejo normativo, que, abrangidos pela regra bidireccional do nº 7 do artigo 115° da CRP estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [artigo 202°, alínea c)], dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas [artigo 229° alínea b)] e dos órgãos próprios das autarquias locais (artigo 242° da CRP). Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente prece­de cada um deles, e que, por força do disposto no nº 7 do artigo 115° da CRP, tem de ser obrigatoriamente citado no próprio regulamento. O papel dessa lei precedente - di-lo o nº 7 do artigo 115° - não é sempre o mesmo. Uma vezes, a lei a referir é aquela que o regulamento visa regula­mentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares. Outras vezes, a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão. De facto, no exercício do poder regula­mentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que «cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autorida­des ou órgãos (competência subjectiva)» e nessa «feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)» - Afonso Rodrigues Queiró, «Teoria dos Regulamentos», Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, nºs 1-2-3-4, p. 19. A ne­cessidade de citação dessa lei definidora da competência, subjectiva e objectiva, da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á designadamente no caso dos regulamentos autónomos. 5 - Ora, a Resolução nº 5/88, que, a título de regulamento regi­onal, foi emitida pelo Governo da Região, não se refere, nem directa nem indirectamente, à lei que a suporta e que, no esquema do artigo 115°, nº 7, da CRP, teria de ser obrigatoriamente citada. Deste modo, nem interessa averiguar se tal deliberação poderia ou não ser legalmente justificada. Na verdade, e em correcta análise do texto constitucional, escrevem, a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 66: O princípio da primariedade ou precedência da lei é clara­mente afirmado no nº 7 [do artigo 115°], onde se estabelece: a) A precedência da lei relativamente a toda a activi­dade regulamentar; b) O dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos, não só os regulamen­tos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individuali­zam expressamente este fundamento. Assim, é patente a inconstitucionalidade formal da norma do nº 1, alínea a), da Resolução nº 5/88 por violação do disposto no artigo 115°, nº 7, da CRP (neste sentido, v. os Acórdãos nºs 92/85 e 63/88 do Tribunal Constitucional, publicados, respectivamente, no Diário da República, 1ª série, nº 168, de 24 de Julho de 1985, e 2a série, nº 108, de 10 de Maio de 1988. E alcançada esta conclusão, desnecessário se torna apurar, por razões de economia processual, se aquela norma, e cumulativamente, padece também do vício de inconstitucionalidade orgânica em qualquer das variantes sob as quais a imputação é feita pelo Ministério Público; e inadequado é, e em absoluto, averiguar ainda se concorreria ou não o vício de ilegalidade, já que este sempre teria de ser considerado consu­mido pelo apurado vício de inconstitucionalidade. 6 - Pelos motivos expostos - e consequentemente por razões não em absoluto coincidentes com as do despacho impugnado -, julga-se inconstitucional a norma do nº 1, alínea a), da Resolução nº 5/88 do Governo Regional dos Açores, e por isso se confirma a decisão recor­rida. Lisboa, 9 de Novembro de 1988. - Raul Mateus - Vital Moreira - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca - Armando Manuel Marques Guedes.